Leonardo Avritzer Leonardo Avritzer
Modelos de deliberação democrática: uma análise do orçamento participativo no Modelos de deliberação democrática: uma análise do orçamento participativo no Brasil
Brasil
Introdução Introdução
A democracia se tornou, nos últimos cem anos, a forma padrão de organização da A democracia se tornou, nos últimos cem anos, a forma padrão de organização da dominação política no interior da modernidade ocidental. Ainda no começo da dominação política no interior da modernidade ocidental. Ainda no começo da modernidade, no século XVII, o filósofo Leibniz resumiu o ceticismo com a democracia modernidade, no século XVII, o filósofo Leibniz resumiu o ceticismo com a democracia que prevalecia no período anterior com a seguinte frase: «não existe hoje em dia um que prevalecia no período anterior com a seguinte frase: «não existe hoje em dia um príncipe que
príncipe que seja tão seja tão mal mal governante, que governante, que não seja não seja preferível viver preferível viver sob o sob o seu poder seu poder dodo que viver em uma democracia» (Dunn, 1979: 4). A afirmação de Leibniz mostra uma que viver em uma democracia» (Dunn, 1979: 4). A afirmação de Leibniz mostra uma avaliação crítica em relação à democracia que mudou rapidamente nos duzentos anos avaliação crítica em relação à democracia que mudou rapidamente nos duzentos anos seguintes. Já na metade do século XIX Alexis de Tocqueville resumiu em uma frase a seguintes. Já na metade do século XIX Alexis de Tocqueville resumiu em uma frase a nova sensação em relação à
nova sensação em relação à democracia:democracia: podemos
podemos deduzir deduzir da da marcha marcha irresistível irresistível dos dos eventos eventos um um desenvolvdesenvolvimentoimento gradual do princípio democrático. Todos os dias, surge um novo questionamento gradual do princípio democrático. Todos os dias, surge um novo questionamento dos privilégios da aristocracia. Essa é uma guerra lenta travada em torno de dos privilégios da aristocracia. Essa é uma guerra lenta travada em torno de detalhes, mas, infalivelmente, ao seu final, ela fará ruir todo o edifício detalhes, mas, infalivelmente, ao seu final, ela fará ruir todo o edifício (Tocqueville, 1958: 67-8).
(Tocqueville, 1958: 67-8).
Já naquele momento, a democracia estava para se tornar, a forma hegemônica de Já naquele momento, a democracia estava para se tornar, a forma hegemônica de organização da dominação política na Europa e nos Estados Unidos. No entanto, o organização da dominação política na Europa e nos Estados Unidos. No entanto, o mundo como um todo ainda estava discutindo se deveria ou não adotar a democracia mundo como um todo ainda estava discutindo se deveria ou não adotar a democracia como a forma de organização da sua vida política. Em 1897, um mandarim Chinês, como a forma de organização da sua vida política. Em 1897, um mandarim Chinês, publicou
publicou um um artigo artigo em em um um jornal jornal de de Xangai, Xangai, expressando expressando sua sua certeza certeza sobre sobre aa inevitabilidade da expansão global da democracia:
inevitabilidade da expansão global da democracia:
quando os ciclos do mundo estão tendendo a mover-se [...]. Isso não é algo quando os ciclos do mundo estão tendendo a mover-se [...]. Isso não é algo restrito ao Ocidente e nem algo que a China poderá evitar. Eu sei que em menos restrito ao Ocidente e nem algo que a China poderá evitar. Eu sei que em menos de 100 anos todos os cinco continentes estarão sob o governo do povo e que a de 100 anos todos os cinco continentes estarão sob o governo do povo e que a nossa China não irá permanecer imune [a essa tendência] (Dunn, 1979: 11). nossa China não irá permanecer imune [a essa tendência] (Dunn, 1979: 11).
Ling Chí Chia’o estava certo. Ao final do século XX a democracia se tornou a forma Ling Chí Chia’o estava certo. Ao final do século XX a democracia se tornou a forma
hegemônica de organização da dominação política. hegemônica de organização da dominação política.
A sensação de que a democracia se tornou a forma hegemônica de organização da A sensação de que a democracia se tornou a forma hegemônica de organização da dominação política é bastante ampla. No entanto, um balanço do que se ganhou e do dominação política é bastante ampla. No entanto, um balanço do que se ganhou e do que se perdeu ao longo desse processo ainda está para ser feito. Durante os 100 anos que se perdeu ao longo desse processo ainda está para ser feito. Durante os 100 anos que separam o diagnóstico de Li
que separam o diagnóstico de Liang Chí Cha’o da concretização da hegemoniaang Chí Cha’o da concretização da hegemonia
democrática, ocorreram importantes mudanças no significado e na prática da democrática, ocorreram importantes mudanças no significado e na prática da democracia, entre elas, um forte estreitamento do conceito de soberania, um consenso democracia, entre elas, um forte estreitamento do conceito de soberania, um consenso
crescente sobre a desejabilidade das formas não participativas de administração e uma crescente sobre a desejabilidade das formas não participativas de administração e uma rejeição dos desenhos participativos devido ao seu impacto não institucional. Todos rejeição dos desenhos participativos devido ao seu impacto não institucional. Todos esses novos consensos estão ligados, aos episódios do período de entre guerras na esses novos consensos estão ligados, aos episódios do período de entre guerras na Europa e a consolidação da democracia no continente Europeu ao final da assim Europa e a consolidação da democracia no continente Europeu ao final da assim chamada «segunda onda de democratização».
chamada «segunda onda de democratização».
Ainda no final do século XVIII a idéia de democracia era fortemente associada a uma Ainda no final do século XVIII a idéia de democracia era fortemente associada a uma concepção forte de soberania. Jean Jacques Rousseau em uma passagem acerca do concepção forte de soberania. Jean Jacques Rousseau em uma passagem acerca do funcionamento do Parlamento inglês expressou, de forma bastante clara essa relação. funcionamento do Parlamento inglês expressou, de forma bastante clara essa relação. Para Rousseau,
Para Rousseau,
a soberania não pode ser representada pela mesma razão que ela não pode ser a soberania não pode ser representada pela mesma razão que ela não pode ser alienada. [...] Os deputados eleitos pelo povo não são e não poderiam ser os seus alienada. [...] Os deputados eleitos pelo povo não são e não poderiam ser os seus representantes; eles são, unicamente, os seus agentes. [...] Toda lei que o povo representantes; eles são, unicamente, os seus agentes. [...] Toda lei que o povo não ratificou pessoalmente é nula. [...] O povo inglês acredita ser livre. [...] Na não ratificou pessoalmente é nula. [...] O povo inglês acredita ser livre. [...] Na verdade, ele está fortemente enganado; ele apenas é livre no dia da eleição dos verdade, ele está fortemente enganado; ele apenas é livre no dia da eleição dos seus representantes. Assim que os representantes são eleitos, o povo está seus representantes. Assim que os representantes são eleitos, o povo está novamente, escravizado (Rousseau, 1968: 141).
novamente, escravizado (Rousseau, 1968: 141).
A análise de Rousseau acerca da natureza da soberania não se tornou a forma A análise de Rousseau acerca da natureza da soberania não se tornou a forma hegemônica de entendimento da soberania no interior da modernidade Ocidental. O hegemônica de entendimento da soberania no interior da modernidade Ocidental. O motivo principal pelo qual a concepção de Rousseau não prevaleceu, foi a emergência motivo principal pelo qual a concepção de Rousseau não prevaleceu, foi a emergência de formas complexas de administração estatal que levaram à consolidação de de formas complexas de administração estatal que levaram à consolidação de burocracias
burocracias especializadas na especializadas na maior maior parte parte das das arenas arenas geridas geridas pelo pelo Estado Estado moderno. moderno. OO indivíduo moderno perdeu, tal como mostrou Max Weber ainda no começo do século indivíduo moderno perdeu, tal como mostrou Max Weber ainda no começo do século XX, o controle sobre as arenas política, administrativa, militar e científica, entre outras. XX, o controle sobre as arenas política, administrativa, militar e científica, entre outras. Em cada uma dessas atividades, o indivíduo moderno passou a ser controlado por uma Em cada uma dessas atividades, o indivíduo moderno passou a ser controlado por uma burocracia hierá
burocracia hierárquica e especrquica e especializada.ializada. O motivo pelo qual
O motivo pelo qual o processo de desapropriação do controle dos indivíduos ocorreu foio processo de desapropriação do controle dos indivíduos ocorreu foi a enorme expansão das questões que se tornaram políticas (saúde, educação, a enorme expansão das questões que se tornaram políticas (saúde, educação, previdência social, etc.).
previdência social, etc.). De acordo com De acordo com a perspectiva weberiana, a a perspectiva weberiana, a qual constitui qual constitui parteparte da concepção hegemônica de democracia, uma burocracia especializada estaria mais da concepção hegemônica de democracia, uma burocracia especializada estaria mais preparada
preparada do do que que o o indivíduo indivíduo comum comum para para lidar lidar com com essas essas questões. questões. DecisõesDecisões complexas requerem que os seus autores tenham conhecimento prévio acerca das complexas requerem que os seus autores tenham conhecimento prévio acerca das questões com as quais ele lida e seja capaz de procurar alcançar os seus objetivos de questões com as quais ele lida e seja capaz de procurar alcançar os seus objetivos de uma forma sistemática (Kronman, 1983: 131). Para Weber, somente uma burocracia uma forma sistemática (Kronman, 1983: 131). Para Weber, somente uma burocracia especializada poderia lidar com essa dimensão da política moderna. Esse motivo se especializada poderia lidar com essa dimensão da política moderna. Esse motivo se constitui na primeira fonte de limitação do conceito de soberania nas democracia constitui na primeira fonte de limitação do conceito de soberania nas democracia modernas.
modernas.
Há, ainda, uma segunda fonte de limitação do conceito de soberania que está ligada aos Há, ainda, uma segunda fonte de limitação do conceito de soberania que está ligada aos debates sobre racionalidade e mobilização que tiveram lugar no período entre-guerras debates sobre racionalidade e mobilização que tiveram lugar no período entre-guerras na Europa. A teoria democrática surgiu em associação com a idéia da racionalidade do na Europa. A teoria democrática surgiu em associação com a idéia da racionalidade do
hommo politicus
hommo politicus. Desde o período iluminista (Kant, [1781] 1959; Rousseau, 1968), o. Desde o período iluminista (Kant, [1781] 1959; Rousseau, 1968), o
prevalecimento da ra
prevalecimento da racionalidade ao nívcionalidade ao nível político esteve assoel político esteve associado à rejeição das fociado à rejeição das formasrmas ilegítimas de governo, uma concepção que entende que a racionalidade é o fundamento ilegítimas de governo, uma concepção que entende que a racionalidade é o fundamento do ato primário de
No começo do
No começo do século XX, particularmente no século XX, particularmente no período de entre-guerras, o período de entre-guerras, o vínculo entrevínculo entre a democracia e racionalidade foi minado por um fenômeno chamado da «emergência a democracia e racionalidade foi minado por um fenômeno chamado da «emergência dos interesses particulares». A teoria democrática dos séculos XVIII e XIX entendia o dos interesses particulares». A teoria democrática dos séculos XVIII e XIX entendia o livre debate em público como parte intrínseca do processo de formação da vontade livre debate em público como parte intrínseca do processo de formação da vontade geral. No entanto, a teoria democrática deixou de perceber que o caminho que leva de geral. No entanto, a teoria democrática deixou de perceber que o caminho que leva de Rousseau à Marx permite a entrada dos interesses particulares no debate público e, Rousseau à Marx permite a entrada dos interesses particulares no debate público e, portanto, o
portanto, o triunfo dos triunfo dos interesses particulares e interesses particulares e da manipulação em da manipulação em relação ao processorelação ao processo de formação da racionalidade política. Autores como Ortega y Gasset, Karl Manheim, de formação da racionalidade política. Autores como Ortega y Gasset, Karl Manheim, Erich Fromm e Max Horkheimer argumentarem contra a possibilidade da participação Erich Fromm e Max Horkheimer argumentarem contra a possibilidade da participação racional na política. Para eles, o processo de indiferenciação no interior da política racional na política. Para eles, o processo de indiferenciação no interior da política causado pelo fim da insulação das elites (Ortega y Gasset, 1930), assim como, pela causado pelo fim da insulação das elites (Ortega y Gasset, 1930), assim como, pela emergência das formas de dominação cultural ao nível privado (Horkheimer, 1947; emergência das formas de dominação cultural ao nível privado (Horkheimer, 1947; Arendt, 1951), transformaram a natureza da política no começo do século XX. Tal Arendt, 1951), transformaram a natureza da política no começo do século XX. Tal diagnóstico gerou uma crítica da democracia, de acordo com a qual, a preservação de diagnóstico gerou uma crítica da democracia, de acordo com a qual, a preservação de valores centrais para a democracia requereria o insulamento daqueles grupos que valores centrais para a democracia requereria o insulamento daqueles grupos que melhor representariam tais valores (Kornhauser, 1959: 22), significando, o insulamento melhor representariam tais valores (Kornhauser, 1959: 22), significando, o insulamento das elites das massas. O argumento da sociedade de massas rompe com a associação das elites das massas. O argumento da sociedade de massas rompe com a associação entre a democracia e a participação política, uma vez que
entre a democracia e a participação política, uma vez que ele percebe que a participaçãoele percebe que a participação política
política ampliada não ampliada não leva leva à à ampliação dos ampliação dos atores atores e e das das questões envolvidas questões envolvidas na na esferaesfera política
política mas mas sim, sim, à à pressão pressão irracional irracional das das massas massas sobre sobre o o sistema sistema político. político. AA consequência desse argumento é o governo das elites uma vez que ele seria a única consequência desse argumento é o governo das elites uma vez que ele seria a única garantia que os valores culturais não partilhados pelas massas seriam preservados. A garantia que os valores culturais não partilhados pelas massas seriam preservados. A crítica feita pelo argumento da sociedade de massas à soberania popular envolveu crítica feita pelo argumento da sociedade de massas à soberania popular envolveu também os efeitos da sociedade de massas sobre as instituições políticas encarregadas também os efeitos da sociedade de massas sobre as instituições políticas encarregadas da formação da vontade geral. A preservação dos valores da democracia foi, desse da formação da vontade geral. A preservação dos valores da democracia foi, desse modo, tornada dependente do insulamento das
modo, tornada dependente do insulamento das elites das massas.elites das massas. As colocações de Max Weber acerca da perda da soberania e as
As colocações de Max Weber acerca da perda da soberania e as colocações dos teóricoscolocações dos teóricos da sociedade de massas acerca da irracionalidade das formas de participação das massas da sociedade de massas acerca da irracionalidade das formas de participação das massas foram integradas em um marco comum para a análise da democracia ao final da foram integradas em um marco comum para a análise da democracia ao final da segunda guerra mundial por Joseph Schumpeter em seu livro clássico «Capitalismo, segunda guerra mundial por Joseph Schumpeter em seu livro clássico «Capitalismo, Socialismo e Democracia». Schumpeter partiu de uma questão já colocada por Weber, Socialismo e Democracia». Schumpeter partiu de uma questão já colocada por Weber, qual seja, como é possível que o
qual seja, como é possível que o povo governe? A resposta dele para essa questão é quepovo governe? A resposta dele para essa questão é que se nós entendermos a soberania popular em um sentido
se nós entendermos a soberania popular em um sentido muito amplo como a formação emuito amplo como a formação e a determinação da vontade geral é impossível que o povo governe. Para Schumpeter, a determinação da vontade geral é impossível que o povo governe. Para Schumpeter, para
para tornar tornar o o conceito conceito de de democracia útil, democracia útil, é é necessánecessário rio separá-lo separá-lo da da busca busca da da idéia idéia dede bem
bem comum comum e e transformá-lo transformá-lo em em um um processo processo de de escolha escolha dos dos corpos corpos governantesgovernantes: : «A«A Democracia é um método político, isso é, um certo tipo de arranjo institucional para Democracia é um método político, isso é, um certo tipo de arranjo institucional para alcançar decisões políticas - legislativas e administrativas - e, portanto, ela é incapaz de alcançar decisões políticas - legislativas e administrativas - e, portanto, ela é incapaz de se converter em um fim em si mesma». (Schumpeter, 1942: 242).
se converter em um fim em si mesma». (Schumpeter, 1942: 242).
A redução da abrangência da soberania permite a Schumpeter limitar o papel do povo à A redução da abrangência da soberania permite a Schumpeter limitar o papel do povo à produtor de governos, isso é,
produtor de governos, isso é, aquela instância de escolha daquele grupo paquela instância de escolha daquele grupo particular entrearticular entre as elites que seria o mais qualificado para governar. Através dessa operação, o povo as elites que seria o mais qualificado para governar. Através dessa operação, o povo permanece
permanece como como fundamento fundamento em em última última instância instância da da política política democrática democrática em em apenasapenas uma condição, a saber, na condição de árbitro das disputas entre as elites. A redução da uma condição, a saber, na condição de árbitro das disputas entre as elites. A redução da abrangência da soberania implica, simultaneame
abrangência da soberania implica, simultaneamente, em uma mudança na fnte, em uma mudança na forma como aorma como a relação entre democracia e racionalidade é concebida. Para Schumpeter, na medida em relação entre democracia e racionalidade é concebida. Para Schumpeter, na medida em que as elites políticas aderem ao sistema de representação política, o acesso dos mais que as elites políticas aderem ao sistema de representação política, o acesso dos mais qualificados às posições de liderança torna-se garantida (Schumpeter, 1942: 280).
A democracia se consolidou na Europa no pós-guerra através da aplicação de um A democracia se consolidou na Europa no pós-guerra através da aplicação de um conceito restrito de soberania. O período denominado de segunda onda de conceito restrito de soberania. O período denominado de segunda onda de democratização que vai de 1943 a 1962, foi altamente bem sucedido em relação à democratização que vai de 1943 a 1962, foi altamente bem sucedido em relação à implantação e à consolidação da democracia na Europa de forma bastante similar à implantação e à consolidação da democracia na Europa de forma bastante similar à prescrição
prescrição feita feita por por Schumpteter. Schumpteter. Nos Nos casos casos mais mais importantes importantes de de consolidaçãconsolidaçãoo democrática no período - nos casos da Alemanha, Itália e Japão - uma concepção democrática no período - nos casos da Alemanha, Itália e Japão - uma concepção restrita de soberania seguiu-se à reimplantação da democracia. Por outro lado, se nos restrita de soberania seguiu-se à reimplantação da democracia. Por outro lado, se nos voltamos às demais regiões do mundo nós podemos perceber um outro processo em voltamos às demais regiões do mundo nós podemos perceber um outro processo em desenvolvimen
desenvolvimento: a tentativa to: a tentativa de extensão da democracia para a América de extensão da democracia para a América Latina, a ÁfricaLatina, a África e Ásia, no mesmo período implicou em um profundo fracasso. Em meados dos anos e Ásia, no mesmo período implicou em um profundo fracasso. Em meados dos anos 1970, um terço das democracias constituídas no mundo no período anterior haviam 1970, um terço das democracias constituídas no mundo no período anterior haviam involuído para algum tipo de autoritarismo. Em 1973 apenas dois países involuído para algum tipo de autoritarismo. Em 1973 apenas dois países latino-americanos seguiam sendo
americanos seguiam sendo democráticos.democráticos.
Uma análise dos motivos da ruptura anti-democrática na América Latina nesse período Uma análise dos motivos da ruptura anti-democrática na América Latina nesse período revela dois fatos, ambos extremamente problemáticos para a teoria hegemônica de revela dois fatos, ambos extremamente problemáticos para a teoria hegemônica de democracia: ou os pressupostos mais importantes da teoria do elitismo democrático democracia: ou os pressupostos mais importantes da teoria do elitismo democrático foram contraditados claramente, tal como suas análises da sociedade de massas e do foram contraditados claramente, tal como suas análises da sociedade de massas e do poder
poder das das elites, elites, ou ou no no mínimo mínimo eles eles foram foram incapazes incapazes de de explicar explicar a a assim assim chamadachamada «segunda onda reversa de democratização». O que parece estar na raiz dos diferentes «segunda onda reversa de democratização». O que parece estar na raiz dos diferentes episódios que levaram ao fracasso do processo de estabelecimento da democracia na episódios que levaram ao fracasso do processo de estabelecimento da democracia na América Latina nesse momento são as
América Latina nesse momento são as contradições intrínsecas às formas de competiçãocontradições intrínsecas às formas de competição entre as elites, um modelo que levou ao exercício ampliado da soberania por essas entre as elites, um modelo que levou ao exercício ampliado da soberania por essas mesmas elites. Assim, duas características do elitismo democrático - a concepção mesmas elites. Assim, duas características do elitismo democrático - a concepção hegemônica de democracia - parecem não ser operacionais no espaço político hegemônica de democracia - parecem não ser operacionais no espaço político latino-americano.
americano.
Em primeiro lugar, a suposição da adesão das elites a valores democráticos, uma Em primeiro lugar, a suposição da adesão das elites a valores democráticos, uma suposição
suposição ad hocad hoc derivada da versão conservadora da teoria da sociedade de massasderivada da versão conservadora da teoria da sociedade de massas
(Kornhauser, 1959), foi absolutamente incapaz de
(Kornhauser, 1959), foi absolutamente incapaz de explicar a instabilidade causada pelasexplicar a instabilidade causada pelas disputas intra-elite na democracias latino-americanas. As tentativas das próprias elites disputas intra-elite na democracias latino-americanas. As tentativas das próprias elites de reverterem resultados de eleições democráticas, na Argentina em 1966, no Brasil em de reverterem resultados de eleições democráticas, na Argentina em 1966, no Brasil em 1964 e no Chile em 1973, foram o principal motivo para a ruptura democrática na 1964 e no Chile em 1973, foram o principal motivo para a ruptura democrática na América Latina. Em segundo lugar, o papel das mobilizações de massa também devem América Latina. Em segundo lugar, o papel das mobilizações de massa também devem ser reinterpretados. Muitas das mobilizações de massa desse período se constituíram em ser reinterpretados. Muitas das mobilizações de massa desse período se constituíram em tentativas de assegurar as regras da competição inter-elites. Em nenhum caso na tentativas de assegurar as regras da competição inter-elites. Em nenhum caso na América Latina as rupturas com a ordem democrática foram coordenadas com amplas América Latina as rupturas com a ordem democrática foram coordenadas com amplas manifestações de massa e, em quase todos os casos, elas foram
manifestações de massa e, em quase todos os casos, elas foram coordenadas com algumcoordenadas com algum tipo de apoio pelas próprias elites. Assim, parece haver dois grandes hiatos na forma tipo de apoio pelas próprias elites. Assim, parece haver dois grandes hiatos na forma como o elitismo democrático pretende abordar a democracia: em primeiro lugar, parece como o elitismo democrático pretende abordar a democracia: em primeiro lugar, parece haver um problema na sua incapacidade de diferenciar entre elites democráticas e não haver um problema na sua incapacidade de diferenciar entre elites democráticas e não democráticas, um hiato preenchido de forma bastante estrutural e problemática pela democráticas, um hiato preenchido de forma bastante estrutural e problemática pela obra de Almond e Verba (1963) sobre cultura política. Em segundo lugar, em obra de Almond e Verba (1963) sobre cultura política. Em segundo lugar, em decorrência da sua incapacidade de entender o fenômeno da mobilização de massas. decorrência da sua incapacidade de entender o fenômeno da mobilização de massas. Existem dois tipos de mobilização de massas, um primeiro tipo no qual a tradição Existem dois tipos de mobilização de massas, um primeiro tipo no qual a tradição elitista democrática se baseia, consiste em uma mobilização anti-institucional que tem a elitista democrática se baseia, consiste em uma mobilização anti-institucional que tem a capacidade de eventualmente levar a pressões e rupturas no processo político. Um capacidade de eventualmente levar a pressões e rupturas no processo político. Um segundo tipo consiste nas formas de ação coletiva próprias às associações voluntárias, segundo tipo consiste nas formas de ação coletiva próprias às associações voluntárias, aos movimentos sociais e às outras formas de participação em fóruns institucionais. aos movimentos sociais e às outras formas de participação em fóruns institucionais. Essa segunda forma se baseia em redes pré-existentes de mobilização e participação e é Essa segunda forma se baseia em redes pré-existentes de mobilização e participação e é
plenamente
plenamente compatível compatível com com a a vida vida democrática. democrática. A A maior maior parte parte das das formas formas de de açãoação coletiva na América Latina se enquadram nesse segundo tipo desenvolvida coletiva na América Latina se enquadram nesse segundo tipo desenvolvida analiticamente pelos teóricos dos movimentos sociais (Tilly, 1986; Cohen, 1985; analiticamente pelos teóricos dos movimentos sociais (Tilly, 1986; Cohen, 1985; Melucci e Avritzer, 1995). Ao supor de forma
Melucci e Avritzer, 1995). Ao supor de forma ad hocad hoc uma relação direta entreuma relação direta entre
mobilização de massas e rupturas na ordem democrática, a teoria hegemônica da mobilização de massas e rupturas na ordem democrática, a teoria hegemônica da democracia passou a ignorar o papel das formas de ação coletiva na manutenção e no democracia passou a ignorar o papel das formas de ação coletiva na manutenção e no aprofundamento da democracia.
aprofundamento da democracia.
O objetivo desse capítulo é questionar os três pressupostos acima apresentados nos O objetivo desse capítulo é questionar os três pressupostos acima apresentados nos quais a concepção hegemônica da democracia se baseia. Nós iremos questionar, em quais a concepção hegemônica da democracia se baseia. Nós iremos questionar, em primeiro lugar, a idéia difundida
primeiro lugar, a idéia difundida no interior das conceno interior das concepções hegepções hegemônicas de democmônicas de democraciaracia de que para que haja consolidação da democracia é necessário que haja um de que para que haja consolidação da democracia é necessário que haja um estreitamento das formas de participação. O segundo elemento no
estreitamento das formas de participação. O segundo elemento no interior da concepçãointerior da concepção hegemônica de democracia que será questionado é a idéia de que as formas racionais e hegemônica de democracia que será questionado é a idéia de que as formas racionais e hierárquicas de administração pública somente podem ser implementadas por uma hierárquicas de administração pública somente podem ser implementadas por uma administração pública insulada das formas de participação. E o terceiro elemento da administração pública insulada das formas de participação. E o terceiro elemento da concepçã
concepção hegemônica de democracia a ser questionado nesse capítulo, é a io hegemônica de democracia a ser questionado nesse capítulo, é a idéia de quedéia de que todas as formas de ação coletiva são semelhantes e geram uma contradição entre todas as formas de ação coletiva são semelhantes e geram uma contradição entre mobilização e institucionalização. Em oposição a essas três concepções, será mostrado mobilização e institucionalização. Em oposição a essas três concepções, será mostrado como, no caso do Brasil, a maior parte das formas de ação coletiva são de natureza como, no caso do Brasil, a maior parte das formas de ação coletiva são de natureza democrática e têm sido capazes de produzir novos desenhos institucionais que são democrática e têm sido capazes de produzir novos desenhos institucionais que são democráticos e que incorporam novas práticas culturais na esfera da política democráticos e que incorporam novas práticas culturais na esfera da política democrática. Todos os três elementos serão discutidos tendo como referência uma nova democrática. Todos os três elementos serão discutidos tendo como referência uma nova experiência de participação democrática no Brasil - o caso do orçamento participativo experiência de participação democrática no Brasil - o caso do orçamento participativo (OP).
(OP).
1. A democratização brasileira e a emergência da inovação ao nível da sociedade 1. A democratização brasileira e a emergência da inovação ao nível da sociedade
O sistema político brasileiro foi altamente instável durante a maior parte do século XX O sistema político brasileiro foi altamente instável durante a maior parte do século XX em decorrência da competição entre as elites. Entre 1930 e 1945, o sistema político em decorrência da competição entre as elites. Entre 1930 e 1945, o sistema político dominante foi uma forma de corporativismo, o qual depois de um breve período de dominante foi uma forma de corporativismo, o qual depois de um breve período de intenções democráticas tornou-se uma forma autoritária de corporativismo, na qual intenções democráticas tornou-se uma forma autoritária de corporativismo, na qual tanto as eleições regulares quanto os direitos
tanto as eleições regulares quanto os direitos políticos e civis estiveram políticos e civis estiveram suspensos. Entresuspensos. Entre 1945 e 1964, o regime político dominante foi uma forma instável de populismo 1945 e 1964, o regime político dominante foi uma forma instável de populismo semi-democrático. Todos os mandatos presidenciais nesse período estiveram sujeitos a
democrático. Todos os mandatos presidenciais nesse período estiveram sujeitos a algumalgum tipo de questionamento anti-democrático. Vargas (1950-1954) enfrentou uma rebelião tipo de questionamento anti-democrático. Vargas (1950-1954) enfrentou uma rebelião organizada pela força aérea e não completou o seu mandato; Kubitschek (1965-1960) organizada pela força aérea e não completou o seu mandato; Kubitschek (1965-1960) precisou do apoio das forças armadas para tomar posse e enfrentou uma rebelião militar precisou do apoio das forças armadas para tomar posse e enfrentou uma rebelião militar durante o seu mandato; Jânio Quadros renunciou depois que o golpe anti-congresso por durante o seu mandato; Jânio Quadros renunciou depois que o golpe anti-congresso por ele patrocinado falhou e, finalmente, João Goulart foi deposto por um golpe militar. ele patrocinado falhou e, finalmente, João Goulart foi deposto por um golpe militar. Entre 1964 e 1985, o país sofreu a sua pior experiência autoritária: o congresso foi Entre 1964 e 1985, o país sofreu a sua pior experiência autoritária: o congresso foi fechado duas vezes pelo regime autoritário, uma em 1968 e a outra em 1977. As fechado duas vezes pelo regime autoritário, uma em 1968 e a outra em 1977. As eleições para presidente foram suspensas, assim como, a partir de 1968, a maior parte eleições para presidente foram suspensas, assim como, a partir de 1968, a maior parte das garantias civis. Portanto, o processo político brasileiro, mostra, em contraste com a das garantias civis. Portanto, o processo político brasileiro, mostra, em contraste com a concepção das teorias hegemônicas da democracia, que as elites não são, concepção das teorias hegemônicas da democracia, que as elites não são, necessariame
necessariamente, as melhores garantidoras dos nte, as melhores garantidoras dos valores democráticos. No caso brasileiro,valores democráticos. No caso brasileiro, a totalidade das tentativas de ruptura com a ordem democrática entre 1930 e 1980, a totalidade das tentativas de ruptura com a ordem democrática entre 1930 e 1980, envolveu diferentes conflitos entre as elites acerca do papel do
A redemocratização no Brasil ocorreu através de um pacto restrito entre o partido de A redemocratização no Brasil ocorreu através de um pacto restrito entre o partido de oposição o PMDB e uma facção do partido de apoio ao regime autoritário, o PDS. Uma oposição o PMDB e uma facção do partido de apoio ao regime autoritário, o PDS. Uma nova Constituição democrática foi promulgada em 1988 e eleições regulares para nova Constituição democrática foi promulgada em 1988 e eleições regulares para presidente tem o
presidente tem ocorrido desde 198corrido desde 1989.9.
Ao longo do século XX, as elites brasileiras tiveram um projeto político principal, a Ao longo do século XX, as elites brasileiras tiveram um projeto político principal, a modernização do país. As elites
modernização do país. As elites brasileiras implementaram um projeto de brasileiras implementaram um projeto de modernizaçãmodernizaçãoo que transformou um país predominantemente rural, na décima economia industrial do que transformou um país predominantemente rural, na décima economia industrial do mundo. A percentagem da população trabalhando no setor industrial cresceu de 10,4% mundo. A percentagem da população trabalhando no setor industrial cresceu de 10,4% do PIB em 1940 para 24,3% em 1980, ao mesmo tempo que a parcela da população do PIB em 1940 para 24,3% em 1980, ao mesmo tempo que a parcela da população dedicada à agricultura decresceu de 65,8% para 29,9% (Santos, 1987:
dedicada à agricultura decresceu de 65,8% para 29,9% (Santos, 1987: 137). Muito longe137). Muito longe de se constituir apenas em um exemplo bem sucedido de modernização, esse processo de se constituir apenas em um exemplo bem sucedido de modernização, esse processo mostrou uma série de vulnerabilidades sociais: ao longo do século XX, o Brasil se mostrou uma série de vulnerabilidades sociais: ao longo do século XX, o Brasil se tornou um dos países mais desiguais do mundo. Em 1984, o último ano de vigência do tornou um dos países mais desiguais do mundo. Em 1984, o último ano de vigência do autoritarismo no país, mais que 35% da população era pobre ou muito pobre e, no caso autoritarismo no país, mais que 35% da população era pobre ou muito pobre e, no caso do Nordeste, mais de 50% da população eram pobres ou muito pobres. O processo de do Nordeste, mais de 50% da população eram pobres ou muito pobres. O processo de modernização econômica do Brasil gerou enormes desigualdades sociais ao nível local. modernização econômica do Brasil gerou enormes desigualdades sociais ao nível local. As maiores cidades brasileiras cresceram a taxas inacreditáveis entre 1950 e 1980: no As maiores cidades brasileiras cresceram a taxas inacreditáveis entre 1950 e 1980: no caso da cidade de São Paulo, a sua população passou de 2.198.000 habitantes para caso da cidade de São Paulo, a sua população passou de 2.198.000 habitantes para 8.493.000 habitantes nesse período; no caso de Belo Horizonte, sua população passou 8.493.000 habitantes nesse período; no caso de Belo Horizonte, sua população passou de 352.000 habitantes para 1.780.000 e, no caso de Porto Alegre, a sua população de 352.000 habitantes para 1.780.000 e, no caso de Porto Alegre, a sua população passou
passou de de 394.000 394.000 habitantes habitantes para para 1.125.000 1.125.000 nesse nesse mesmo mesmo período período (IBGE, (IBGE, 1983). 1983). OO aumento da população urbana e a criação e expansão de uma administração pública aumento da população urbana e a criação e expansão de uma administração pública racional não foram seguidos por um aumento proporcional dos serviços públicos. Pelo racional não foram seguidos por um aumento proporcional dos serviços públicos. Pelo contrário, na maior parte das cidades brasileiras as carências de serviços urbanos eram contrário, na maior parte das cidades brasileiras as carências de serviços urbanos eram enormes no início da década de 1980. Em 1984, somente 80,2% do população do enormes no início da década de 1980. Em 1984, somente 80,2% do população do sudeste do Brasil - a r
sudeste do Brasil - a região mais rica do país - egião mais rica do país - e 59,6% da população da região sul tinhae 59,6% da população da região sul tinha acesso à agua tratada. O acesso à rede de saneamento era ainda menor: somente 55% da acesso à agua tratada. O acesso à rede de saneamento era ainda menor: somente 55% da população urbana do sudeste e
população urbana do sudeste e 11,8% da população urbana da 11,8% da população urbana da região sul tregião sul tinham acessoinham acesso a rede em 1984 (Santos, 1987: 161-2). Desse modo, o processo de modernização a rede em 1984 (Santos, 1987: 161-2). Desse modo, o processo de modernização brasileiro,
brasileiro, que que implicou implicou na na criação criação de de uma uma burocracia especializada burocracia especializada de de acordo acordo com com asas prescrições
prescrições weberianas, weberianas, não não conseguiu conseguiu via via esse esse processo, processo, lidar lidar as as suas suas necessidadenecessidadess sociais mais prementes no país.
sociais mais prementes no país.
Dois fatores explicam a baixa adequação da infra-estrutura de serviços públicos na Dois fatores explicam a baixa adequação da infra-estrutura de serviços públicos na maior parte das cidades brasileiras nesse período: o baixo nível de organização da maior parte das cidades brasileiras nesse período: o baixo nível de organização da população do país
população do país e a e a fortíssima tradição fortíssima tradição clientelista com clientelista com suas repercussões no suas repercussões no sistemasistema de distribuição de bens públicos. Algumas cidades brasileiras tiveram formas bastante de distribuição de bens públicos. Algumas cidades brasileiras tiveram formas bastante limitadas de organização comunitária durante o chamado período populista limitadas de organização comunitária durante o chamado período populista (1946-1964): apenas 124 associações comunitárias foram criadas na cidade do Rio de Janeiro 1964): apenas 124 associações comunitárias foram criadas na cidade do Rio de Janeiro durante esse período (Boschi,
durante esse período (Boschi, 1987); apenas 71 associações comunitárias foram 1987); apenas 71 associações comunitárias foram criadascriadas em Belo Horizonte no período que vai de 1920 a 1970 (Avritzer, 2000). Portanto, é em Belo Horizonte no período que vai de 1920 a 1970 (Avritzer, 2000). Portanto, é possível
possível afirmar afirmar que que a a população população brasileira brasileira experimentou experimentou um um baixo baixo nível nível dede organização ao longo do período autoritário. Afonso e Azevedo (1988), assim como organização ao longo do período autoritário. Afonso e Azevedo (1988), assim como Gay (1994), consideraram o medo uma das causas que explicariam o baixo nível de Gay (1994), consideraram o medo uma das causas que explicariam o baixo nível de organização da população urbana até o final dos anos 1970.
organização da população urbana até o final dos anos 1970.
O segundo motivo pelo qual teria ocorrido tão fraca provisão de serviços urbanos no O segundo motivo pelo qual teria ocorrido tão fraca provisão de serviços urbanos no Brasil está relacionado à predominância de uma tradição clientelista ao nível local Brasil está relacionado à predominância de uma tradição clientelista ao nível local (Nunes Leal, 1946; Cammach, 1990; Mainwaring, 1990; Avritzer, 1998). A vida (Nunes Leal, 1946; Cammach, 1990; Mainwaring, 1990; Avritzer, 1998). A vida
política
política brasileira, brasileira, desde desde o o século século XIX XIX foi foi profundamente profundamente marcada marcada pela pela presença presença dosdos mediadores políticos na distribuição de bens públicos (Graham, 1990). Somente nos mediadores políticos na distribuição de bens públicos (Graham, 1990). Somente nos anos 1970 começou a ocorrer um processo de formação de associações comunitárias anos 1970 começou a ocorrer um processo de formação de associações comunitárias independen
independentes do sistema político. tes do sistema político. As associações comunitárias proliferaram como parteAs associações comunitárias proliferaram como parte de um movimento associativo generalizado de reação ao autoritarismo. No Rio de de um movimento associativo generalizado de reação ao autoritarismo. No Rio de Janeiro, 166 associações comunitárias foram formadas entre 1979 e 1981 (Boschi, Janeiro, 166 associações comunitárias foram formadas entre 1979 e 1981 (Boschi, 1987). Em Belo Horizonte, 80% das associações comunitárias existentes na cidade 1987). Em Belo Horizonte, 80% das associações comunitárias existentes na cidade foram formadas depois de 1980. Em todos os casos, essas associações foram a foram formadas depois de 1980. Em todos os casos, essas associações foram a expressão de uma mudança no padrão associativo. Elas reivindicaram autonomia expressão de uma mudança no padrão associativo. Elas reivindicaram autonomia organizativa em relação ao Estado, elas questionaram a presença de mediadores organizativa em relação ao Estado, elas questionaram a presença de mediadores políticos
políticos e e elas elas questionaraquestionaram m uma uma tradição tradição de de considerar serviços considerar serviços urbanos urbanos um um favor favor aa ser oferecido pelo Estado (Avritzer, 2000). Desse modo, uma análise do processo ser oferecido pelo Estado (Avritzer, 2000). Desse modo, uma análise do processo brasileiro
brasileiro de de organização societária organização societária releva releva um um distanciamento em distanciamento em relação relação à à concepçãconcepçãoo hegemônica de democracia. Novas formas de ação coletiva emergiram no decorrer do hegemônica de democracia. Novas formas de ação coletiva emergiram no decorrer do processo
processo brasileiro brasileiro de de democratizaçdemocratização. ão. Ao Ao nível nível do do urbano, urbano, novas novas associaçõeassociaçõess comunitárias surgiram, botando em questão o padrão disponível de
comunitárias surgiram, botando em questão o padrão disponível de relação entre Estadorelação entre Estado e sociedade e introduzindo elementos de renovação cultural tais como, a organização e sociedade e introduzindo elementos de renovação cultural tais como, a organização democrática ao nível local. Desse modo, a inovação cultural introduzida pelos atores democrática ao nível local. Desse modo, a inovação cultural introduzida pelos atores sociais, um elemento não abordado pelas concepções hegemônicas da democracia, sociais, um elemento não abordado pelas concepções hegemônicas da democracia, constituíram um aspecto central
constituíram um aspecto central da democratização brasileira.da democratização brasileira.
2. Inovação social e a emergência do orçamento participativo (OP) 2. Inovação social e a emergência do orçamento participativo (OP)
A redemocratização brasileira envolveu, simultaneamente, grandes doses de A redemocratização brasileira envolveu, simultaneamente, grandes doses de continuidade política misturadas com algumas doses de inovação política. Ao nível continuidade política misturadas com algumas doses de inovação política. Ao nível político,
político, apesar apesar dos dos primeiros primeiros indícios indícios de de formas formas de de organização organização social, social, as as forçasforças hegemônicas ao longo do processo de modernização mantiveram o controle sobre o hegemônicas ao longo do processo de modernização mantiveram o controle sobre o sistema político. O primeiro presidente civil, José Sarney (1985-1990) foi o presidente sistema político. O primeiro presidente civil, José Sarney (1985-1990) foi o presidente do partido de apoio ao regime autoritário
do partido de apoio ao regime autoritário no seu período final. No interior no seu período final. No interior da assembléiada assembléia nacional constituinte, existiam mais parlamentares que foram em algum momento nacional constituinte, existiam mais parlamentares que foram em algum momento membros do partido de apoio ao regime autoritário, a Arena, do que parlamentares que membros do partido de apoio ao regime autoritário, a Arena, do que parlamentares que foram membros em algum momento do partido de oposição, o PMDB (Rodrigues, foram membros em algum momento do partido de oposição, o PMDB (Rodrigues, 1987). Houve não apenas uma continuidade em termos de atores, mas também uma 1987). Houve não apenas uma continuidade em termos de atores, mas também uma continuidade em termos de políticas. Um dos mais importantes resquícios do continuidade em termos de políticas. Um dos mais importantes resquícios do autoritarismo, o fortalecimento da influência das redes clientelares sobre o sistema autoritarismo, o fortalecimento da influência das redes clientelares sobre o sistema político, foi,
político, foi, não apenas mantida como também não apenas mantida como também reforçada no período pós-autoritário. reforçada no período pós-autoritário. AA partir
partir de de 1986 1986 o o clientelismo clientelismo foi foi reforçado reforçado através através da da institucionalização institucionalização das das assimassim chamadas emendas de parlamentares e a criação de um orçamento clientelista. O chamadas emendas de parlamentares e a criação de um orçamento clientelista. O ministério do planejamento - encarregado da confecção do orçamento - foi ministério do planejamento - encarregado da confecção do orçamento - foi transformado, desde então, no mecanismo de organização das trocas de apoio político transformado, desde então, no mecanismo de organização das trocas de apoio político por
por liberação liberação de de recursos recursos orçamentários. orçamentários. Todo Todo ano, ano, no no momento momento da da votação votação dodo orçamento federal, os parlamentares apresentam emendas transferindo recursos para as orçamento federal, os parlamentares apresentam emendas transferindo recursos para as suas bases eleitorais. O tamanho do orçamento clientelista é pré-estabelecido fazendo suas bases eleitorais. O tamanho do orçamento clientelista é pré-estabelecido fazendo com que os
com que os recursos destinados a emendas parlamentares seja pulverizado. Assim, recursos destinados a emendas parlamentares seja pulverizado. Assim, duasduas tendências do Brasil autoritário continuam se manifestando no Brasil democrático: a tendências do Brasil autoritário continuam se manifestando no Brasil democrático: a falta de prerrogativas de um Congresso esvaziado de poder decisório que vota as falta de prerrogativas de um Congresso esvaziado de poder decisório que vota as propostas
propostas do do executivo executivo tendo tendo em em vista vista elementos elementos materiais materiais e e não não políticos, políticos, e, e, emem segundo lugar, o clientelismo que é ainda forte em algumas regiões do país se tornou segundo lugar, o clientelismo que é ainda forte em algumas regiões do país se tornou
moeda corrente no Congresso Nacional retirando poder das formas de organização moeda corrente no Congresso Nacional retirando poder das formas de organização locais e gerando uma enorme ineficiências administrativa na implementação das locais e gerando uma enorme ineficiências administrativa na implementação das emendas de parlamentares.
emendas de parlamentares.
A democratização brasileira não se limitou
A democratização brasileira não se limitou apenas ao processo de continuidade política.apenas ao processo de continuidade política. No
No interior interior da da Assembléia Nacional Assembléia Nacional Constituinte propostas Constituinte propostas de fde fortalecimento do ortalecimento do poder poder de influência dos atores sociais foram apresentadas através das chamadas «iniciativas de influência dos atores sociais foram apresentadas através das chamadas «iniciativas populares»
populares», , levando, levando, com com a a sua sua aprovação aprovação a a um um aumento aumento da da influência influência dos dos atoresatores sociais em diversas instituições. O artigo 14 da Constituição de 1988 garantiu a sociais em diversas instituições. O artigo 14 da Constituição de 1988 garantiu a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos. O artigo 29 sobre a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos. O artigo 29 sobre a organização das cidades requereu a participação dos representantes de associações organização das cidades requereu a participação dos representantes de associações populares
populares no no processo processo de de organizaçãorganização o das das cidades. cidades. Outros Outros artigos artigos requereram requereram aa participação das ass
participação das associações civis na implementaçãociações civis na implementação das políticas de saúde e assistênco das políticas de saúde e assistênciaia social. Sendo assim, a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais social. Sendo assim, a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos culturais surgidos ao nível da sociedade na institucionalidade emergente. O reconhecimento da surgidos ao nível da sociedade na institucionalidade emergente. O reconhecimento da importância da participação das associações civis no processo de planejamento urbano importância da participação das associações civis no processo de planejamento urbano foi uma das heranças da Constituição de 1988 que levou a mudanças institucionais foi uma das heranças da Constituição de 1988 que levou a mudanças institucionais importantes ao nível local. No caso da cidade de Porto Alegre, o artigo primeiro do importantes ao nível local. No caso da cidade de Porto Alegre, o artigo primeiro do plano
plano diretor diretor da da cidade cidade defende defende a a necessidanecessidade de da da gestão gestão «democrá«democrática, tica, participativa participativa ee descentralizada»
descentralizada». No . No entanto, no caso do entanto, no caso do orçamento participativo, a sua origem envolveorçamento participativo, a sua origem envolve tanto elementos institucionais como elementos extra-institucionais, na medida em que a tanto elementos institucionais como elementos extra-institucionais, na medida em que a origem da proposta situa-se no campo das associações comunitárias de Porto Alegre nos origem da proposta situa-se no campo das associações comunitárias de Porto Alegre nos anos 1980.
anos 1980.
A idéia de orçamento participativo surgiu, pela primeira vez,
A idéia de orçamento participativo surgiu, pela primeira vez, na cidade de Porto Alegre,na cidade de Porto Alegre, uma cidade de 1,3 milhões de habitantes e capital do estado do Rio Grande do Sul. A uma cidade de 1,3 milhões de habitantes e capital do estado do Rio Grande do Sul. A proposta de
proposta de orçamento participativo orçamento participativo surge como surge como resposta a resposta a uma uma proposta de proposta de conselhosconselhos populares feita
populares feita pelo pelo prefeito prefeito de de Porto Porto Alegre pelo Alegre pelo P.D.T., Alceu P.D.T., Alceu Collares, no Collares, no início início dada sua gestão às associações de moradores da cidade em Março de 1986. Collares, o sua gestão às associações de moradores da cidade em Março de 1986. Collares, o primeiro
primeiro prefeito prefeito eleito eleito democraticamedemocraticamente nte depois depois do do período período autoritário, autoritário, propôs propôs àsàs associaçõe
associações comunitárias uma s comunitárias uma forma de participação da forma de participação da população na sua administraçãopopulação na sua administração (Baierle, 1998). Em uma reunião em Março de 1986, a União das Associação dos (Baierle, 1998). Em uma reunião em Março de 1986, a União das Associação dos Moradores de Porto Alegre (UAMPA), respondeu à proposta de Collares nos seguintes Moradores de Porto Alegre (UAMPA), respondeu à proposta de Collares nos seguintes termos:
termos:
o mais importante na Prefeitura é a arrecadação e a definição de para onde vai o o mais importante na Prefeitura é a arrecadação e a definição de para onde vai o dinheiro público. É a partir daí que vamos ter ou não verbas para o atendimento dinheiro público. É a partir daí que vamos ter ou não verbas para o atendimento das reivindicações das vilas e bairros populares. Por isso queremos intervir das reivindicações das vilas e bairros populares. Por isso queremos intervir diretamente na definição do orçamento municipal e queremos controlar a sua diretamente na definição do orçamento municipal e queremos controlar a sua aplicação (UAMPA, 1986).
aplicação (UAMPA, 1986).
E, mais a frente, o documento da UAMPA também afirmava que «queremos decidir E, mais a frente, o documento da UAMPA também afirmava que «queremos decidir sobre as prioridades de investimento em cada Vila, bairro e da cidade em geral». Esse sobre as prioridades de investimento em cada Vila, bairro e da cidade em geral». Esse parece ser o primeiro documento disponível que utiliza o termo
parece ser o primeiro documento disponível que utiliza o termo orçamento participativoorçamento participativo e antecipa elementos da sua prática.
e antecipa elementos da sua prática.
O Partido dos Trabalhadores (P.T.) venceu as eleições para a prefeitura de Porto Alegre O Partido dos Trabalhadores (P.T.) venceu as eleições para a prefeitura de Porto Alegre em 1988 com a eleição de Olívio Dutra. O P.T. foi parte do movimento pela autonomia em 1988 com a eleição de Olívio Dutra. O P.T. foi parte do movimento pela autonomia organizaciona
organizacional do sindicalismo frente ao Estado e, ao mesmo tempo, foi l do sindicalismo frente ao Estado e, ao mesmo tempo, foi um defensor daum defensor da idéia de democracia participativa, ainda que essa última fosse mais inspirada na idéia de democracia participativa, ainda que essa última fosse mais inspirada na
concepçã
concepção marxiana de o marxiana de conselhos operários do que na tconselhos operários do que na trajetória dos movimentos sociaisrajetória dos movimentos sociais no Brasil. No seu programa o
no Brasil. No seu programa o P.T. defendia a idéia de conselhos operários que gerariamP.T. defendia a idéia de conselhos operários que gerariam conselhos da cidade que, por sua vez, constituiriam uma forma paralela de conselhos da cidade que, por sua vez, constituiriam uma forma paralela de administração (Abers, 1996: 38). O P.T. teve as suas primeiras vitórias eleitorais administração (Abers, 1996: 38). O P.T. teve as suas primeiras vitórias eleitorais importantes em 1988 quando ele elegeu os prefeitos de São Paulo e Porto Alegre, entre importantes em 1988 quando ele elegeu os prefeitos de São Paulo e Porto Alegre, entre outras cidades. Em alguns casos, como o de São Paulo, o P.T. decidiu praticar algo outras cidades. Em alguns casos, como o de São Paulo, o P.T. decidiu praticar algo bastante próximo
bastante próximo da sua da sua proposta original proposta original de conselhos de conselhos operários paralelos. Mesmo operários paralelos. Mesmo nono caso de Porto Alegre, a concepção que prevaleceu no interior do Partido dos caso de Porto Alegre, a concepção que prevaleceu no interior do Partido dos Trabalhadores, em um primeiro momento, foi profundamente influenciada pela Trabalhadores, em um primeiro momento, foi profundamente influenciada pela concepção de que a política envolve a representação de interesses particulares, e que, o concepção de que a política envolve a representação de interesses particulares, e que, o P.T. deveria apenas mudar os interesses particulares representados na administração P.T. deveria apenas mudar os interesses particulares representados na administração local (Utzig, 1996: 211). Assim, o P.T. não tinha originalmente uma proposta de local (Utzig, 1996: 211). Assim, o P.T. não tinha originalmente uma proposta de orçamento participativo, mas apenas uma proposta genérica de
orçamento participativo, mas apenas uma proposta genérica de governo participativo.governo participativo. As principais decisões políticas que deram vida ao orçamento participativo foram As principais decisões políticas que deram vida ao orçamento participativo foram tomadas de forma simultânea ao longo dos dois primeiros anos da administração de tomadas de forma simultânea ao longo dos dois primeiros anos da administração de Olívio Dutra. Desde a sua posse, a administração Olívio Dutra tentou aumentar os Olívio Dutra. Desde a sua posse, a administração Olívio Dutra tentou aumentar os espaços de participação. No primeiro ano, a maior parte das secretarias introduziu espaços de participação. No primeiro ano, a maior parte das secretarias introduziu alguma instância de participação nas áreas de saúde, educação e planejamento. Ao alguma instância de participação nas áreas de saúde, educação e planejamento. Ao mesmo tempo, o governo Olívio Dutra com menos de trinta dias de gestão tomou uma mesmo tempo, o governo Olívio Dutra com menos de trinta dias de gestão tomou uma decisão de importância crucial: a centralização na CRC
decisão de importância crucial: a centralização na CRC - Coordenação de Relações com- Coordenação de Relações com a Comunidade - de todas as reivindicações feitas pela comunidade à nova a Comunidade - de todas as reivindicações feitas pela comunidade à nova administração. A CRC, uma
administração. A CRC, uma entidade que já existia entidade que já existia mas que não desempenhava nenhummas que não desempenhava nenhum papel r
papel relevante no elevante no processo participativo processo participativo na na cidade, fornecendo cidade, fornecendo apenas certificados apenas certificados dede utilidade pública, tornou-se, assim, central no surgimento do OP. Desse modo, quatro utilidade pública, tornou-se, assim, central no surgimento do OP. Desse modo, quatro passos em direção à
passos em direção à constituição do orçamento participativo constituição do orçamento participativo coincidiram no começo dacoincidiram no começo da administração Olívio Dutra: a preocupação do movimento comunitário com o controle administração Olívio Dutra: a preocupação do movimento comunitário com o controle do orçamento e sua decisão ao nível l
do orçamento e sua decisão ao nível local; a ênfase dada pelo Partido dos ocal; a ênfase dada pelo Partido dos TrabalhadoresTrabalhadores na participação em conselhos; e a iniciativa descentralizada de diversas secretarias, na participação em conselhos; e a iniciativa descentralizada de diversas secretarias, inclusive a secretaria do planejamento, de encorajar a participação popular e, pouco inclusive a secretaria do planejamento, de encorajar a participação popular e, pouco depois, a iniciativa de centralizar todas as
depois, a iniciativa de centralizar todas as formas de participação na CRC.formas de participação na CRC.
O processo de criação do orçamento participativo como um processo de deliberação O processo de criação do orçamento participativo como um processo de deliberação sobre o orçamento está ligado à ação de múltiplos atores e a superposição de dois sobre o orçamento está ligado à ação de múltiplos atores e a superposição de dois elementos: a existência de novos elementos culturais ao nível das comunidades locais, elementos: a existência de novos elementos culturais ao nível das comunidades locais, fato esse ligado ao desenvolvimento de um forte movimento comunitário na cidade de fato esse ligado ao desenvolvimento de um forte movimento comunitário na cidade de Porto Alegre. Não foi por acaso, que esses movimentos foram os primeiros atores Porto Alegre. Não foi por acaso, que esses movimentos foram os primeiros atores capazes de identificar a contenciosidade da questão orçamento. Em segundo lugar, é capazes de identificar a contenciosidade da questão orçamento. Em segundo lugar, é importante também destacar o fato de que a capacidade da sociedade civil brasileira de importante também destacar o fato de que a capacidade da sociedade civil brasileira de recuperar a idéia da cidadania e incorporá-la na Constituição através da participação de recuperar a idéia da cidadania e incorporá-la na Constituição através da participação de associações e atores comunitários no processo de decisão sobre questões locais, foi de associações e atores comunitários no processo de decisão sobre questões locais, foi de fundamental importância para o próprio processo de inovação institucional.
fundamental importância para o próprio processo de inovação institucional.
É possível, portanto, mostrar que o processo de democratização brasileiro e a É possível, portanto, mostrar que o processo de democratização brasileiro e a constituição do orçamento participativo contradiz dois pressupostos da teoria constituição do orçamento participativo contradiz dois pressupostos da teoria hegemônica da democracia: o primeiro deles, está ligado ao fato de, no caso brasileiro, hegemônica da democracia: o primeiro deles, está ligado ao fato de, no caso brasileiro, as instituições que imitam na forma as instituições resultantes da segunda onde de as instituições que imitam na forma as instituições resultantes da segunda onde de democratização na Europa expressam enormes continuidades com as práticas democratização na Europa expressam enormes continuidades com as práticas dominantes durante o período autoritário. Elas foram colonizadas por práticas dominantes durante o período autoritário. Elas foram colonizadas por práticas autoritárias, elas não tem se mostrado capazes de produzir eficiência administrativa e, autoritárias, elas não tem se mostrado capazes de produzir eficiência administrativa e,
não menos importante, elas tem problemas em gerar potenciais de legitimidade não menos importante, elas tem problemas em gerar potenciais de legitimidade democrática. Em segundo lugar, as formas de ação coletiva que emergiram durante o democrática. Em segundo lugar, as formas de ação coletiva que emergiram durante o processo
processo de de democratização, apesar democratização, apesar de de uma uma postura postura anti-institucional anti-institucional inicial inicial por por parteparte desses movimentos, conseguiram, se institucionalizar, nos artigos, 14, 29, 204 e 227 da desses movimentos, conseguiram, se institucionalizar, nos artigos, 14, 29, 204 e 227 da Constituição de 1988, nas leis orgânicas de diversas cidades, entre elas Porto Alegre e Constituição de 1988, nas leis orgânicas de diversas cidades, entre elas Porto Alegre e Belo Horizonte. Nesse sentido, o caso brasileiro não expressa a oposição entre ação Belo Horizonte. Nesse sentido, o caso brasileiro não expressa a oposição entre ação coletiva e institucionalização postulada pela teoria hegemônica da democracia. O coletiva e institucionalização postulada pela teoria hegemônica da democracia. O formato da nova democracia brasileira longe de reproduzir o formato da segunda onda formato da nova democracia brasileira longe de reproduzir o formato da segunda onda de democratização implicou na geração de novos potenciais culturais que, por sua vez de democratização implicou na geração de novos potenciais culturais que, por sua vez produziram
produziram novas novas instituições. instituições. Permitam-me Permitam-me descrever descrever o o orçamento orçamento participativo participativo ee mostrar, de que modo, ele inova em relação ao formato institucional proposto pela mostrar, de que modo, ele inova em relação ao formato institucional proposto pela teoria hegemônica da
teoria hegemônica da democracia.democracia.
3. O orçamento participativo em Porto Alegre e Belo Horizonte 3. O orçamento participativo em Porto Alegre e Belo Horizonte
O orçamento participativo é uma política participativa ao nível local que responde a O orçamento participativo é uma política participativa ao nível local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais
demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicosjusta dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em
cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas:duas etapas: uma primeira etapa na qual
uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é direta e uma a participação dos interessados é direta e uma segunda etapasegunda etapa na qual a participação corre
na qual a participação corre através da constituição de um conselho de através da constituição de um conselho de delegados. Dadasdelegados. Dadas as diferenças do processo em Porto Alegre e Belo Horizonte permitam-me descrever o as diferenças do processo em Porto Alegre e Belo Horizonte permitam-me descrever o processo e
processo em cada uma das m cada uma das duas cidadeduas cidades.s.
3.1. Porto Alegre 3.1. Porto Alegre
O Orçamento Participativo em Porto Alegre consiste em um processo de decisão pela O Orçamento Participativo em Porto Alegre consiste em um processo de decisão pela população
população sobre sobre as as prioridades prioridades de de obras obras da da Prefeitura Prefeitura do do município. município. Esse Esse processoprocesso envolve duas rodadas de assembléias regionais intercaladas por uma rodada de envolve duas rodadas de assembléias regionais intercaladas por uma rodada de assembléias ao nível local. Em uma segunda fase se dá a instalação do Conselho do assembléias ao nível local. Em uma segunda fase se dá a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades Orçamento Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decidas nas assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamentárias decidas nas assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamento ocorre no GAPLAN -
orçamento ocorre no GAPLAN - Gabinete de Planejamento da Prefeitura - Gabinete de Planejamento da Prefeitura - órgão ligadoórgão ligado ao gabinete do prefeito.
ao gabinete do prefeito.
3.1.1. Primeira rodada de assembléias regionais 3.1.1. Primeira rodada de assembléias regionais
