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Aula 01
Controle Externo para TCU
Auditor Federal de Controle Externo
Prof. Erick Alves
Prof. Sérgio Machado
Sumário
SUMÁRIO ... 2
APRESENTAÇÃO ... 3
TRIBUNAIS DE CONTAS: FUNÇÕES, NATUREZA JURÍDICA E EFICÁCIA DAS DECISÕES ... 4
FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS... 4
Função fiscalizadora (ou fiscalizatória, ou de fiscalização) ...4
Função judicante (ou de julgamento) ... 5
Função sancionadora (ou sancionatória, ou punitiva) ... 5
Função consultiva (ou de consulta, ou opinativa) ...6
Função informativa (ou de informação) ...6
Função corretiva... 7
Função normativa (ou regulamentar) ... 7
Função de ouvidoria (ou de ouvidor) ... 7
Função pedagógica (ou educativa) ... 7
NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS ... 11
Natureza jurídica dos Tribunais de Contas ... 11
Poder Legislativo e Tribunal de Contas – inexistência de vinculação hierárquica... 11
Natureza e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas ... 17
ABRANGÊNCIA DO CONTROLE EXERCIDO PELO TCU ... 30
Natureza das Fiscalizações ... 30
JURISDIÇÃO DO TCU ... 33
QUESTÕES COMENTADAS DA BANCA CESPE... 49
LISTA DE QUESTÕES ... 68
GABARITO ... 75
RESUMO DIRECIONADO ... 76
REFERÊNCIAS ... 78
Apresentação
Este livro digital em PDF está organizado da seguinte forma:
Teoria permeada com questões, para fixação do conteúdo – estudo OBRIGATÓRIO;
Bateria de questões comentadas da banca organizadora do concurso, para conhecer a banca e o seu nível de cobrança – estudo OBRIGATÓRIO;
Lista de questões da banca sem comentários seguida de gabarito, para quem quiser tentar resolver antes de ler os comentários – estudo FACULTATIVO;
Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo FACULTATIVO.
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Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e eficácia das decisões
Antes de iniciar, vale ressaltar que, embora a maior parte das considerações apresentadas neste capítulo faça referência às características da Corte de Contas Federal, elas também se aplicam às funções, natureza jurídica e eficácia das decisões dos demais Tribunais de Contas, estaduais ou municipais.
Funções dos Tribunais de Contas
As funções nada mais são que uma forma de sistematizar as diversas competências que foram conferidas pela Constituição Federal – e também por outras normas – ao TCU e, por simetria, aos demais Tribunais de Contas, dando uma ideia geral sobre a natureza das atividades exercidas pelos órgãos de controle externo.
De acordo com o TCU, as funções dos Tribunais de Contas podem ser agrupadas da seguinte maneira:
A seguir veremos exemplos de algumas competências dos Tribunais de Contas abrangidas por cada uma dessas nove funções. Por ora, as referidas competências serão apenas mencionadas, para exemplificar as características de cada função, visto que seu estudo detalhado será realizado nas próximas aulas.
Função fiscalizadora (ou fiscalizatória, ou de fiscalização)
A maioria das competências atribuídas aos Tribunais de Contas está inserida na função fiscalizadora. As atividades dessa função caracterizam-se pelo exame de uma situação ou condição (p.ex. a prática de um ato administrativo) tendo como referência um critério ou padrão (p.ex. uma norma legal), com o objetivo de verificar em que medida a situação ou condição está de acordo com o critério ou padrão.
A função fiscalizadora compreende a realização de levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos e monitoramentos, relacionados com a fiscalização de atos e contratos administrativos em geral (CF, art. 71, IV.
O exercício da função fiscalizadora envolve ainda a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões e de admissão de pessoal (CF, art. 71, III), a fiscalização da aplicação de recursos repassados mediante convênios e outros instrumentos congêneres a Estados, Municípios e DF (CF, art. 71, VI), assim como a fiscalização das contas nacionais das empresas supranacionais (CF, art. 71, V).
Fiscalizadora Judicante Sancionadora
Consultiva Informativa Corretiva
Normativa De ouvidoria Pedagógica
Função judicante (ou de julgamento)
Os Tribunais de Contas exercem a função judicante quando julgam as contas dos administradores e dos demais responsáveis por bens e valores públicos (contas ordinárias e extraordinárias), e também quando julgam as contas dos responsáveis por causarem prejuízo ao erário (tomada de contas especial) (CF, art. 71, II). Ao julgar as contas, o Tribunal decide se elas são regulares, regulares com ressalva ou irregulares.
Perceba que, por força da parte final do art. 71, II da CF, sempre que, na administração do patrimônio público, houver desvio de recursos ou prática de qualquer ato de que resulte dano ao erário, o responsável pelo prejuízo deverá ter suas contas julgadas pela Corte de Contas competente. Se o prejuízo foi causado ao patrimônio da União, o julgamento caberá ao TCU; se o dano atingiu o patrimônio do Distrito Federal, o julgamento será de competência do TCDF, e assim por diante, conforme a competência de cada tribunal de contas.
Note também que os Tribunais de Contas não exercem a função judicante quando realizam atividades de fiscalização (auditorias, inspeções etc.). O julgamento das contas dos responsáveis ocorre sempre em processo específico, chamado processo de contas, que pode ser um processo de contas ordinárias, de contas extraordinárias ou um processo de tomada de contas especial:
Assim, por exemplo, caso no curso de uma auditoria seja constatada ocorrência que resultou em prejuízo aos cofres públicos, a auditoria (processo de fiscalização) deverá ser convertida em processo de tomada de contas especial (processo de contas), para aí sim ocorrer o julgamento das contas dos responsáveis pelo desfalque e a cobrança do débito apurado (LO/TCU, art. 47). Nesse caso, ocorre a mutação da natureza do processo, de um processo de fiscalização para um processo de contas.
Função sancionadora (ou sancionatória, ou punitiva)
A função sancionadora surge quando da aplicação aos responsáveis das sanções previstas em lei, seja na Lei Orgânica do TCU, seja em outras leis (CF, art. 71, VIII).
Essas sanções podem compreender, isolada ou cumulativamente:
aplicação, ao agente público, de multa proporcional ao valor do prejuízo causado ao erário;
cominação de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico, por não-atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções ou auditorias e por sonegação de processo, documento ou informação;
inabilitação do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública;
declaração de inidoneidade do responsável, por fraude em licitação, para participar, por até cinco anos, de certames licitatórios promovidos pela administração pública;
Processo de contas
Contas ordinárias Contas extraordinárias
Tomada de contas especial (TCE)
afastamento provisório do cargo por obstrução a auditoria ou inspeção;
decretação da indisponibilidade de bens.
Três observações importantes:
(1) as sanções podem ser aplicadas tanto em processos de fiscalização quanto em processo de contas. Assim, caso na realização de uma auditoria ou no exame de uma prestação de contas se constate que uma determinação anterior do Tribunal não foi cumprida, o gestor responsável poderá ser penalizado com multa no âmbito do próprio processo em que o não-atendimento foi identificado, seja este um processo de contas ou um processo de fiscalização;
(2) ao impor sanções o Tribunal deverá permitir o contraditório e a ampla defesa;
(3) nos processos de contas, a eventual cobrança do prejuízo causado ao erário (imputação de débito) tem natureza de responsabilização civil, com a finalidade de recompor os cofres lesados pela ação do agente público. Ou seja, cobrar débito não é impor sanção. Logicamente, caso seja cabível, o Tribunal poderá impor sanções juntamente à cobrança do débito.
Função consultiva (ou de consulta, ou opinativa)
A função consultiva é exercida mediante a elaboração de parecer prévio, de caráter essencialmente técnico, sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos, conforme o caso), a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Poder Legislativo (CF, art. 71, I). Da mesma forma, compreende a emissão de pareceres prévios, por parte do TCU, sobre as contas de governo de territórios (CF, art. 33, §2º).
Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas feitas por autoridades legitimadas para formulá- las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às matérias de competência do Tribunal (LO/TCU, art. 1º, XVII).
Outro exemplo de atividade abrangida pela função consultiva é o parecer sobre indícios de despesas não autorizadas (CF, art. 72, §1º), emitido por solicitação do Poder Legislativo.
Também se enquadram na sua função consultiva as recomendações – de caráter não compulsório – que o Tribunal emite ao identificar oportunidades de melhoria de desempenho, geralmente como resultado de auditorias de natureza operacional, ocasiões nas quais atua como uma verdadeira consultoria organizacional (RI/TCU, art. 250, III).
Função informativa (ou de informação)
A função informativa é exercida quando da prestação de informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas (CF, art. 71, VII).
Compreende, ainda, a representação ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados
(CF, art. 71, XI), assim como o encaminhamento ao Poder Legislativo, trimestral e anualmente, de relatório das
atividades internas e de controle externo realizadas pelo Tribunal (CF, art. 71, §4º).
Inclui também a emissão de alertas destinados aos órgãos e Poderes, a exemplo dos alertas sobre ultrapassagem de 90% dos limites de gastos com pessoal, endividamento, operações de crédito e concessão de garantias e demais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 59, §1º).
Outro exemplo é a informação prestada ao Ministério Público Eleitoral acerca da lista de responsáveis que tiveram suas contas julgadas irregulares, para fins de aplicação da norma de inelegibilidade – a chamada
“Lei da Ficha Limpa” (LO/TCU, art. 91).
Função corretiva
Os Tribunais de Contas exercem a função corretiva ao:
emitir determinações, de caráter compulsório, para corrigir falhas ou impropriedades (LO/TCU, art. 18);
fixar prazo para cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (CF, art. 71, IX);
sustar ato impugnado (CF, art. 71, X).
Função normativa (ou regulamentar)
Decorre do poder de normatizar – no caso do TCU, conferido pela respectiva Lei Orgânica -, que faculta aos Tribunais de Contas a prerrogativa de expedir instruções e atos normativos (de cumprimento obrigatório, sob pena de responsabilização) acerca de matérias de sua competência e a respeito da organização dos processos que lhe devam ser submetidos (LO/TCU, art. 3º).
Função de ouvidoria (ou de ouvidor)
Reside na possibilidade de os Tribunais de Contas receberem denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato (CF, art. 74, §§ 1º e 2º).
Cabe frisar que, na apuração das denúncias e representações, os Tribunais de Contas exercem a função fiscalizatória.
Função pedagógica (ou educativa)
Os Tribunais de Contas atuam de forma pedagógica, quando orientam e informam sobre procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicação de manuais e cartilhas, realização de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo ou, ainda, quando recomendam a adoção de providências para correção de impropriedades, de modo a prevenir a ocorrências futuras semelhantes.
O caráter educativo surge também quando da aplicação de sanções a responsáveis por irregularidades ou práticas lesivas aos cofres públicos, na medida em que tais punições funcionam como fator de inibição à prática de ocorrências da espécie.
*****
Antes de finalizar este tópico, cabe registrar que os Tribunais de Contas quase nunca exercem apenas uma
das funções isoladamente. O normal é que suas atuações associem sempre duas ou mais delas.
Por exemplo, ao julgar as contas de gestão, o Tribunal pode aplicar penalidades e/ou fazer determinações.
Assim, simultaneamente à função judicante, são exercidas as funções sancionadora e corretiva. Outro exemplo consiste no exercício simultâneo das funções consultiva e normativa quando o Tribunal responde a consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, uma vez que, nesse caso, a resposta do Tribunal possui caráter normativo (LO/TCU, art. 1º, XVII, §2º).
Por fim, vale salientar que o rol de funções apresentado, no total de nove, não é imperativo ou exaustivo, embora seja uma boa referência retirada de uma publicação institucional do TCU. Com efeito, pode-se encontrar na doutrina sistematizações diferentes para as atribuições dos Tribunais de Contas, mas que são apenas variações das apresentadas anteriormente. Por exemplo, Nagel
1identifica sete grupos de funções ou atribuições: opinativa, consultiva e informativa; investigatórias; corretivas e cautelares; cautelares;
jurisdicionais; declaratórias; e punitivas. Já Hely Lopes Meireles
2reduz sua análise a quatro categorias:
técnico-opinativas, verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais administrativas.
Questões para fixar
1) TCU – ACE 2007 – Cespe
A função judicante é expressa quando o TCU exerce a sua competência infraconstitucional de julgar as contas de gestão dos administradores públicos. Entretanto, no tocante às prestações de contas apresentadas pelo governo federal, compete ao TCU apenas apreciá-las e emitir parecer prévio, já que compete ao Congresso Nacional julgá-las, com base na emissão do parecer emitido pela comissão mista permanente de senadores e deputados.
Comentário:
É verdade que o TCU exerce a função judicante ao julgar as contas de gestão dos administradores públicos. A competência para tanto está expressa na própria Constituição (art. 71, II), sendo apenas reproduzida na LO/TCU (art. 1º, I). Portanto, a palavra infraconstitucional torna a questão errada. Cabe lembrar que, no tocante às contas prestadas pelo Presidente da República, o Tribunal emite parecer prévio, não vinculante, como subsídio ao julgamento realizado pelo Congresso Nacional (CF, art. 71, I).
Nesse caso, o TCU exerce a função consultiva. Observe ainda que, além do TCU, a comissão mista de senadores e deputados também emite parecer sobre as contas prestadas pelo Presidente da República (CF, art. 166, §1º, I).
Gabarito: Errada
2) TCDF – Procurador 2002 – Cespe
Com relação aos tribunais de contas, entre as inovações introduzidas pela LRF, encontra-se a instituição da função cautelar de alertar os demais Poderes ou órgãos nas situações que especifique.
Comentário: Como vimos, o rol de funções que estudamos, no total de nove, não é imperativo ou exaustivo, pois pode-se encontrar na doutrina sistematizações diferentes para as atribuições dos
1 Apud. Lima (2011, p. 111). NAGEL, José. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do TCE MG, edição nº 4, 2000.
2 Apud. Lima (2011, p. 111). MEIRELES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo, Malheiros Editores, 1997.
Tribunais de Contas. A questão em tela menciona a função cautelar, que incluiria os alertas previstos na LRF. Na aula, classificamos tais alertas na função informativa. Perceba que as duas classificações estão corretas, pois a informação prevista na LRF sob a forma de alerta tem caráter cautelar, preventivo. A mesma atribuição poderia ser também classificada na função assessoradora, segundo as categorias consideradas por Hely Lopes Meireles. Portanto, para fins de prova, o importante é conhecer as competências do Tribunal de Contas e utilizar o bom senso na hora de responder uma questão que as classifique em alguma função. No caso de uma questão discursiva em que seja necessário discorrer sobre as funções dos Tribunais de Contas, creio que a apresentação das nove funções dadas na aula, seguidas de um ou dois exemplos, sejam suficientes para uma boa resposta.
Gabarito: Certo
3) TCE/ES – Procurador Especial de Contas 2009 – Cespe
Na CF, o controle externo foi consideravelmente ampliado. Nesse sentido, as funções que os TCs desempenham incluem a
a) sancionatória, quando se aprovam as contas dos dirigentes e responsáveis por bens e valores públicos.
b) de julgamento, quando se emite parecer prévio sobre as contas anuais dos chefes de poder ou órgão.
c) de ouvidor, quando se respondem e esclarecem as dúvidas de servidores sobre a aplicação da legislação orçamentária e financeira.
d) corretiva, quando se aplicam multas e outras penalidades aos responsáveis por irregularidades.
e) de fiscalização financeira, quando se registram os atos de admissão do pessoal efetivo.
Comentário:
Pede-se para escolher a alternativa correta. Então vamos analisar cada uma delas.
A letra “a” está errada, pois os Tribunais de Contas exercem a função judicante ou de julgamento – e não a função sancionatória – quando “aprovam” as contas dos administradores públicos. Assim, a letra “b”
também está errada. Com efeito, a emissão de parecer prévio faz parte da função consultiva ou opinativa dos Tribunais de Contas.
Quanto à letra “c”, lembre-se que a função de ouvidor é exercida quando o Tribunal recebe denúncias e representações sobre irregularidades que lhe sejam comunicadas pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. Ademais, o Tribunal de Contas somente decidirá sobre consultas – exercendo sua função consultiva – que sejam formuladas pelas autoridades competentes, as quais, no caso do TCU, estão elencadas do art. 264, I a VII do RI/TCU, e que não incluem os servidores em geral. Portanto, a alternativa “c” também está errada.
A função corretiva, expressa na letra “d”, é exercida quando os Tribunais de Contas emitem deliberações com o objetivo de corrigir irregularidades ou impropriedades existentes na Administração Pública que tenham sido constatadas nas atividades de controle. Assim, a assertiva está errada, pois quando aplicam multas e outras penalidades, os Tribunais de Contas exercem a função sancionatória.
Por fim, a letra “e” está correta, pois quando registram os atos de admissão de pessoal, assim como
outras atividades de caráter investigatório e que envolvem análise técnica de informações e documentos,
os Tribunais de Contas exercem a função fiscalizadora ou fiscalizatória. A professora Di Pietro a descreve como de fiscalização financeira
3, como está no quesito.
Gabarito: alternativa “e”
4) TCE/RN – Assessor Técnico de Controle e Administração 2009 – Cespe
Com referência ao controle externo e ao Poder Legislativo do estado e dos municípios, julgue o item a seguir: uma das funções de competência dos TCs, como definido na CF, é a de ouvidor, caracterizada pelo recebimento de denúncias de irregularidades ou ilegalidades formuladas tanto pelos responsáveis pelo controle interno como por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.
Comentário:
O item está perfeito. Na Constituição Federal, a função de ouvidor exercida pelos TCs encontra-se positivada no art. 74, §§ 1º e 2º, consistindo na possibilidade de as Cortes de Contas receberem denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.
Gabarito: Certo
5) TCE/AC – ACE 2008 – Cespe
Considerando as funções dos tribunais de contas, assinale a opção correta.
a) A função opinativa dos tribunais de contas se reveste de conteúdo vinculativo.
b) A função sancionadora ocorre quando os tribunais de contas, por exemplo, efetuam recolhimento da multa proporcional ao débito imputado.
c) A função de fiscalização dos tribunais de contas compreende as ações relativas ao exame e à realização de diligências relacionadas a recursos de alienação dos ativos.
d) O julgamento das contas dos responsáveis por bens e valores públicos constitui função corretiva dos tribunais de contas.
e) Assiste aos tribunais de contas o poder regulamentar, também chamado de normativo, que, em certos casos, pode ir além de sua competência e jurisdição.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa:
(a) errada, pois a função opinativa dos tribunais de contas, como o próprio nome já diz, não possui conteúdo vinculativo, podendo-se citar como exemplo a emissão de parecer prévio sobre as contas do Chefe do Executivo;
(b) errada, pois a função sancionadora ocorre na aplicação – e não no recolhimento – da multa. Ademais, quem a recolhe é o responsável, e não o Tribunal!
(c) certa, tendo como exemplo a fiscalização exercida pelo TCU nos processos de privatização de instituições públicas federais, em que ocorre a alienação de ativos para a iniciativa privada;
3 Apud. Lima (2011, p. 111). DI PIETRO, M.S.Z. Direito Administrativo. 19ª edição, Atlas, 2006.
(d) errada, pois o julgamento de contas é inerente à função judicante, e não à função corretiva. Esta, por sua vez, é exercida quando da emissão de determinações para corrigir falhas ou impropriedades, na fixação de prazo para o exato cumprimento da lei ou, ainda, na sustação de ato impugnado;
(e) errada, pois o poder regulamentar que assiste ao Tribunal de Contas apenas pode ser exercido no âmbito de sua competência e jurisdição (LO/TCU, art. 3º).
Gabarito: alternativa “c”
Natureza jurídica dos Tribunais de Contas
Para estudarmos a natureza jurídica dos Tribunais de Contas (TCs), vamos adotar como roteiro o enunciado da seguinte questão discursiva:
(TCU – ACE 2008 – Cespe) (...) discorra, de forma fundamentada e de acordo com a Constituição Federal brasileira, sobre os seguintes aspectos:
< natureza jurídica do TCU;
< relação entre o TCU e o Poder Legislativo;
< eventual vinculação hierárquica da Corte de Contas com o Congresso Nacional.
Vamos lá!
Natureza jurídica dos Tribunais de Contas
A doutrina majoritária classifica os Tribunais de Contas como órgãos administrativos, autônomos e independentes, de estatura constitucional (CF, art. 71).
Por serem órgãos, os TCs não possuem personalidade jurídica própria. A personalidade jurídica de cada Tribunal de Contas é a mesma da pessoa jurídica de direito público a qual se vinculam. Assim, a personalidade jurídica do TCU é a da União.
Não obstante a ausência de personalidade jurídica própria, os Tribunais de Contas possuem capacidade processual para figurar em juízo, ativa ou passivamente, na defesa das suas competências e direitos próprios (capacidade postulatória ou personalidade judiciária). Com efeito, frequentemente, agentes públicos ou outros responsáveis pela gestão de recursos públicos impetram mandados de segurança contra decisões condenatórias das Cortes de Contas, ocasiões nas quais elas se situam no polo passivo da lide.
Poder Legislativo e Tribunal de Contas – inexistência de vinculação hierárquica
Os Tribunais de Contas, apesar de serem “Tribunais”, não pertencem ao Poder Judiciário. Tampouco
pertencem ao Poder Legislativo, apesar de o auxiliarem no controle externo da Administração Pública. De
fato, os TCs não estão subordinados hierarquicamente a nenhum dos três Poderes: o Presidente do TCU
não deve obediência ao Presidente do Congresso Nacional, titular do controle externo, e muito menos ao
Presidente do STF ou ao Presidente da República. Similarmente, o Presidente de um Tribunal de Contas
Estadual também não responde ao Presidente da Câmara Legislativa ou ao Governador do Estado, tampouco
ao Presidente do TCU.
Por outro lado, da mesma forma que o Ministério Público, os Tribunais de Contas também não constituem, por si só, um Poder. Diz-se que a tripartição clássica dos Poderes do Estado – Executivo, Legislativo e Judiciário – não é suficiente para abarcar o perfil institucional dos TCs, órgãos de estatura constitucional que possuem competências próprias e privativas, relacionadas ao controle externo da Administração Pública.
No exercício do controle externo, a Constituição Federal reservou ao TCU – e por simetria, aos demais TCs estaduais e municipais – atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Poder Legislativo – representado pelo Congresso Nacional no plano federal, pelas Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais nos Estados e Municípios e pela Câmara Legislativa no Distrito Federal -, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente às Cortes de Contas.
No campo do controle externo, cabe ao Legislativo atividades de cunho político, também previstas na Constituição, a exemplo do julgamento das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação com os Tribunais de Contas. Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para realizar diretamente uma auditoria contábil em um Ministério do Governo Federal. Deve solicitá-la ao TCU. Este, por sua vez, não realizará a referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao Congresso, e sim por que tal atividade é da sua competência privativa, conferida diretamente pela Constituição Federal (CF, art. 71, IV).
Dessa forma, ao prescrever que o controle externo será realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, a Constituição não está criando alguma relação de subordinação entre eles. Pelo contrário, a interpretação que deve ser dada ao caput do art. 71 da Carta Magna é que o controle externo da Administração Pública, a cargo do Poder Legislativo, não poderá ser realizado senão com o auxílio técnico do respectivo Tribunal de Contas, que é inafastável e imprescindível.
Para reforçar a independência dos Tribunais de Contas, a Carta Magna Federal lhes assegura autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária, garantindo-lhes quadro próprio de pessoal (CF, art.
73), e estendendo-lhes, no que couber, as atribuições relativas à auto-organização do Poder Judiciário, previstas no art. 96 da CF, como elaborar seu Regimento Interno e organizar sua Secretaria e serviços auxiliares.
Ademais, como garantia de independência e autonomia, a Constituição Federal assegura aos Tribunais de Contas a iniciativa privativa de projetos de lei para propor alterações e revogações de dispositivos das respectivas Leis Orgânicas. Assim, não cabe ao Legislativo ou ao Executivo a iniciativa de propostas tendentes a alterar a Lei Orgânica do TCU, sob pena de vício de iniciativa.
Os Tribunais de Contas são órgãos administrativos. Eles não pertencem e nem
são subordinados ao Poder Legislativo
Jurisprudência
A iniciativa de projetos de lei que tratem sobre a organização e o funcionamento dos Tribunais de Contas é reservada privativamente ao próprio Tribunal (arts. 73 e 96, II, “b”, da CF/88). Contudo, é possível que haja emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa do Tribunal de Contas, desde que respeitados dois requisitos:
a) guardem pertinência temática com a proposta original (tratem sobre o mesmo assunto);
b) não acarretem em aumento de despesas.
STF. Plenário. ADI 5442 MC/DF e ADI 5453 MC/SC, julgado em 17/3/2016 (Info 818).
Todavia, para fins orçamentários e de responsabilidade fiscal, os Tribunais de Contas estão associados ao Poder Legislativo, uma vez que, nas leis orçamentárias, as dotações relativas aos TCs constam do orçamento do Poder Legislativo. Além disso, pela LRF, os limites de despesas de pessoal dos Tribunais de Contas são incluídos no limite do Poder Legislativo (LRF, art. 20).
Isso, contudo, não retira a autonomia orçamentária e financeira das Cortes de Contas, eis que os TCs podem movimentar livremente os recursos previstos no seu orçamento, ter ordenador de despesas próprio, elaborar e liquidar a folha de pagamento dos seus servidores, realizar o pagamento dos contratos com seus fornecedores, dentre outros atos de administração financeira e orçamentária, sem qualquer dependência em relação ao Poder Legislativo.
Detalhando um pouco mais...
A título de conhecimento, registre-se que há na doutrina aqueles que consideram os Tribunais de Contas como órgãos do Poder Legislativo, por sua associação a este Poder nas leis orçamentárias e nos limites de gastos com pessoal previstos na LRF, bem como pelo fato de o TCU estar inserido no capítulo da Constituição Federal que trata do Poder Legislativo.
Contra tais argumentos, além das considerações apresentadas neste tópico da aula, geralmente opõe-se o fato de que o texto constitucional não menciona o TCU ao tratar expressamente da composição do Poder Legislativo, referindo-se tão somente ao Congresso Nacional, integrado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (CF, art. 44).
Não obstante a existência de posições contrárias, percebe-se que prevalece o entendimento de que
os Tribunais de Contas são órgãos administrativos autônomos e independentes, sem subordinação
hierárquica ao Poder Legislativo ou a qualquer outro órgão ou Poder.
Dito isso, voltemos à questão de prova para ver como ela poderia ser resolvida:
(TCU – ACE 2008 – Cespe) (...) discorra, de forma fundamentada e de acordo com a Constituição Federal brasileira, sobre os seguintes aspectos:
< natureza jurídica do TCU;
< relação entre o TCU e o Poder Legislativo;
< eventual vinculação hierárquica da Corte de Contas com o Congresso Nacional.
Quanto à natureza jurídica, o TCU é tido pela maioria da doutrina como órgão administrativo, de estatura constitucional. Sua personalidade jurídica é a da União, sem pertencer a nenhum dos três Poderes.
Não obstante, de maneira excepcional, possui capacidade postulatória, podendo figurar em juízo ativa ou passivamente para defender suas competências e prerrogativas constitucionais.
Por disposição constitucional, o TCU auxilia tecnicamente o Poder Legislativo no controle externo da Administração Pública. Além disso, o TCU está associado ao Poder Legislativo para fins orçamentários e de responsabilidade fiscal. Todavia, não há vinculação hierárquica entre a Corte de Contas e o Congresso Nacional. O Tribunal é órgão autônomo e independente, pois a Constituição lhe atribui competências próprias e privativas, assim como lhe garante autonomia funcional, orçamentária e financeira.
Lembrando que a mesma resposta se aplicaria aos demais tribunais de contas.
Questões para fixar
6) TCE/RN – Assessor Técnico Jurídico 2009 – Cespe
O TCU faz parte do Congresso Nacional, a quem deve auxiliar no exercício do controle externo.
Comentário:
O item está errado, pois o TCU não faz parte do Congresso Nacional, apesar de auxiliá-lo no exercício do controle externo. Com efeito, de acordo com o posicionamento da doutrina majoritária, o TCU e os demais tribunais de contas são órgãos autônomos e independentes, não subordinados a nenhum outro órgão ou Poder.
Gabarito: Errado
7) TCE/RN – Assessor Técnico Jurídico 2009 – Cespe
Na prestação de auxílio para o exercício do controle externo, os TCs não estão subordinados operacional nem administrativamente às casas legislativas.
Comentário:
O quesito está correto, pois os Tribunais de Contas são órgãos administrativos autônomos e independentes, sem subordinação hierárquica, operacional ou administrativa ao Poder Legislativo ou a qualquer outro órgão ou Poder. Para o exercício do controle externo, os TCs possuem competências próprias e privativas retiradas da Constituição Federal, as quais devem ser replicadas no âmbito estadual, distrital e municipal.
Gabarito: Certo
8) TCDF – ACE 2012 – Cespe
De acordo com o princípio de autotutela e o sistema de controle existente, o Tribunal de Contas da União e o TCDF estão vinculados por uma relação de hierarquia, visando garantir o emprego efetivo do recurso público.
Comentário: O quesito está incorreto. Da mesma forma que não existe vinculação hierárquica entre os Tribunais de Contas e os órgãos do Poder Legislativo, também não existe qualquer espécie de relação de hierarquia entre o Tribunal de Contas da União e os demais Tribunais de Contas, Estaduais, Municipais e o TCDF. Cada Tribunal de Contas é um órgão autônomo e independente que atua na respectiva esfera de competência, garantindo o emprego regular e efetivo dos recursos públicos federais, estaduais, distritais e municipais.
Gabarito: Errado
9) TCU – TEFC 2015 – Cespe
Com o objetivo de viabilizar a ação fiscalizadora do TCU e impedir ingerências políticas no tribunal, foi- lhe atribuída autonomia na gestão de seu pessoal, o que inclui autonomia para criação, transformação e extinção de cargos e funções de seu quadro de pessoal.
Comentário:
O item está errado. Em relação à criação, transformação e extinção de cargos, o TCU apenas propõe ao Congresso Nacional, ou seja, não cria, transforma ou extingue cargos por si só, visto que tais matérias devem ser tratadas por lei. A autonomia do TCU reside na iniciativa privativa para propor leis que tratem do seu quadro de pessoal. O mesmo ocorre com a fixação da respectiva remuneração. Isso está previsto no art. 1º, XV da Lei Orgânica:
Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções do Quadro de Pessoal de sua Secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração;
Gabarito: Errado
10) TCU – TCE 2007 – Cespe
O TCU deve auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo e da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta.
Comentário:
Segundo o art. 70, caput da CF, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo. E o art. 71, caput, consagra o papel do TCU no exercício do controle externo, qual seja, o de auxiliar o Congresso Nacional: "O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (...)". Não obstante, deve-se ressaltar que o auxílio no exercício do controle externo não significa subordinação do TCU em relação ao Congresso. O TCU possui competências próprias e privativas, de caráter técnico, enquanto a atuação do Congresso ocorre no campo político.
Gabarito: Certo
11) TCE-ES – Procurador Especial de Contas 2009 – Cespe
O controle externo, a cargo do Poder Legislativo e do TC, classifica-se em político e técnico. Com relação a esse assunto, à luz das disposições constantes na CF, assinale a opção correta.
a) O controle externo, nos municípios, é exercido pelas respectivas câmaras municipais, com o auxílio dos TCs de âmbito estadual, salvo no caso dos municípios que têm TCs próprios.
b) A fiscalização, sob o aspecto da legitimidade, é de âmbito do controle político e, portanto, fora do alcance do TC.
c) O controle financeiro, introduzido pela CF, permite verificar se os objetivos foram atingidos, se os meios utilizados foram os mais adequados e se foi obtido o menor custo possível.
d) O exame da economicidade permite verificar se uma obra ou serviço foi realizado ao menor custo
possível, diferentemente da eficiência, que tem como foco o custo adequado, razoável e pertinente.
e) A avaliação da relação custo-benefício, pela sua transcendência, está circunscrita ao controle político, razão pela qual ultrapassa as competências dos TCs.
Comentário:
A alternativa “a” está correta, de acordo com o art. 31, §1º da CF. Lembrando que os Tribunais de Contas de âmbito estadual podem ser os próprios Tribunais de Contas dos Estados ou ainda os Tribunais de Contas dos Municípios, responsáveis exclusivamente pelo controle externo dos Municípios do Estado.
A alternativa “b” está errada, pois o TC pode apreciar a legitimidade dos atos de gestão. É certo que o controle externo de natureza política, exercido pelo Poder Legislativo, cuja expressão mais contundente é o julgamento das contas prestadas pelo Chefe do Executivo, pode vir a apreciar aspectos de legitimidade, que inclui a moralidade e a impessoalidade das práticas administrativas. Todavia, isso não exclui a possibilidade de que o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições técnicas de controle externo, também examine a legitimidade dos atos praticados pelos gestores de recursos públicos. Aliás, avaliações dessa natureza ocorrem frequentemente nas fiscalizações realizadas pelos TCs. Tanto o controle político, a cargo do Legislativo, quanto o técnico, a cargo do Tribunal de Contas, podem avaliar os aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade, nos termos do art. 70 da CF.
A alternativa “c” está errada, pois se refere aos controles de eficácia e eficiência e economicidade, respectivamente. As fiscalizações de natureza financeira, previstas no caput do art. 70 da CF, têm por objetivo verificar, essencialmente, a arrecadação de receitas e a execução de despesas.
A alternativa “d” está errada, pois tanto as verificações de economicidade quanto as de eficiência buscam verificar se a obra ou serviço foi realizado a custo adequado, razoável e pertinente. É lógico que o menor custo é sempre desejável, porém não deve haver comprometimento dos padrões de qualidade.
Por fim, a alternativa “e” está errada, pois a avaliação da relação custo/benefício, referente aos controles de economicidade e eficiência, é tarefa diuturnamente realizada pelos Tribunais de Contas.
Gabarito: alternativa “a”
Natureza e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas
Conforme aponta a maior parte da doutrina, sendo os TCs órgãos administrativos, suas decisões também possuem natureza administrativa, ou seja, são atos administrativos, e NÃO atos legislativos ou atos judiciais.
As deliberações proferidas pelos TCs no exercício de suas atribuições constitucionais possuem caráter impositivo e vinculante para a Administração Pública. Contra o mérito dessas decisões, somente cabe recurso aos próprios Tribunais de Contas, com natureza de recurso administrativo.
Assim, não existem vias recursais junto ao Judiciário ou ao Legislativo que possibilitem a reforma do mérito de uma decisão do Tribunal de Contas adotada no exercício de suas competências. Da mesma forma, não cabe recurso ao TCU para reformar uma decisão de qualquer Tribunal de Contas Estadual ou Municipal. As possibilidades se esgotam no âmbito da Corte de Contas que proferiu a decisão.
As decisões dos Tribunais de Contas possuem natureza administrativa, ou seja, são
atos administrativos.
Todavia, é sabido que o ordenamento jurídico pátrio se rege pelo princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV). Portanto, é possível acionar o Poder Judiciário contra uma decisão do Tribunal de Contas, eis que tais decisões possuem natureza administrativa. A provocação do Judiciário, contudo, não tem natureza de recurso, pois se faz por meio de uma ação judicial autônoma e totalmente independente do processo no Tribunal de Contas. Ademais, o Judiciário não revisa o mérito as decisões da Corte de Contas, cabendo-lhe tão somente verificar se os aspectos formais foram observados e se os direitos individuais foram preservados. Segundo a jurisprudência do STF:
No julgamento das contas de responsáveis por haveres públicos, a competência é exclusiva dos Tribunais de Contas, salvo nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade.
Por exemplo: suponha que o TCU, numa sessão em que não houve quórum mínimo (irregularidade formal), tenha julgado irregulares as contas de um administrador público, sem ainda lhe oferecer o direito ao contraditório e à ampla defesa (manifesta ilegalidade). Nesse caso, o Poder Judiciário poderá declarar nula a decisão do TCU. Entretanto, o Poder Judiciário não poderá proferir novo julgamento em relação às contas do administrador, declarando-as regulares ou regulares com ressalva, por exemplo. A matéria deverá ser submetida mais uma vez à apreciação do TCU e, este, agora respeitando o devido processo legal, deverá julgá- las novamente.
Em suma, o Judiciário não apreciará o mérito, mas sim a legalidade e a formalidade das decisões dos Tribunais de Contas, podendo anulá-las, mas não reformá-las no mérito.
A competência para processar e julgar ações contra atos dos Tribunais de Contas, no âmbito do Judiciário, se divide da seguinte forma:
Tipo de ação Contra ato do Órgão do Judiciário
competente Fundamento
Habeas corpus, mandado de
segurança, Habeas data TCU Supremo Tribunal
Federal (STF) CF, art. 102, I, d
Habeas corpus Demais TCs Superior Tribunal de
Justiça (STJ) CF, art. 105, I, c Mandado de segurança,
Habeas data Demais TCs Tribunais de Justiça dos
Estados e do DF CF, art. 125
Além dos remédios constitucionais (habeas corpus, mandado de segurança e habeas data), também é
possível impetrar ações ordinárias nos juízos de primeiro grau contra as decisões dos Tribunais de Contas, em
que a competência para julgar seria dos próprios juízes, de forma monocrática. Se postulada contra ato do
TCU, a competência para julgar será dos juízes federais; já ações ordinárias contra as decisões dos demais
Tribunais de Contas serão apreciadas pelos juízes estaduais.
Registre-se que, segundo o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o Tribunal de Contas não possui legitimidade para recorrer dos julgados do Poder Judiciário que anulem suas decisões administrativas.
Nesse caso, como já dissemos, resta ao Tribunal de Contas emitir nova decisão, livre dos vícios apontados pelo Judiciário.
Compreendida a natureza, passemos a falar sobre a eficácia das decisões dos Tribunais de Contas.
As decisões dos TCs de que resulte imputação de débito ou multa – somente essas! – terão eficácia de título executivo (CF, art. 71, §3º; LO/TCU, art. 19, 23, III, “b” e 24).
No geral, título executivo é um documento constituído no âmbito do Poder Judiciário que representa uma dívida líquida e certa, permitindo ao seu titular propor a correspondente ação executiva para fins de cobrança. No caso de decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito e/ou multa, a discussão judicial sobre a certeza e liquidez da dívida torna-se desnecessária, pois a própria decisão do Tribunal já tem essa eficácia de título executivo. Em outras palavras, quando uma decisão do Tribunal de Contas que condena um responsável em débito ou multa chega ao Poder Judiciário, o juiz não precisa de mais nenhuma prova para reconhecer que o condenado realmente deve aquele valor.
Assim, caso o responsável não comprove o recolhimento do débito e/ou da multa no prazo determinado ou não apresente recurso com efeito suspensivo contra a decisão do Tribunal, não há necessidade de se rediscutir, no âmbito do Judiciário, a certeza e liquidez da dívida, bastando que se dê início ao processo de execução judicial. Portanto, pula-se uma etapa – a do conhecimento da dívida no Judiciário -, uma vez que a decisão do Tribunal tem força de título executivo.
Até mesmo a inscrição em dívida ativa é desnecessária, embora às vezes essa inscrição seja feita por motivos gerenciais do órgão de cobrança. Não há impedimento para tanto. Neste caso, constitui dívida ativa não tributária.
Por ser constituída fora do Poder Judiciário, a decisão do Tribunal de Contas que impõe débito e/ou multa produz efeitos de título executivo extrajudicial. Para que tal título tenha validade e eficácia, isto é, para que seja apto a fundamentar a ação de execução, é necessário que não reste qualquer dúvida quanto à existência da obrigação e, ainda, que não exista qualquer óbice para que a dívida seja cobrada imediatamente. Assim, para se revestir do caráter de título executivo extrajudicial, a decisão do Tribunal deve conter a identificação do responsável e o valor do débito ou multa, em moeda nacional.
Além disso, as possibilidades de recurso contra a referida decisão devem ter sido esgotadas no âmbito do Tribunal, ou seja, a decisão deve ser definitiva. Definitivas são as decisões contras as quais não caibam recursos ou contra as quais os recursos cabíveis tenham sido interpostos, nos prazos previstos, de modo que não haja mais possibilidade legal de se insurgir contra a decisão no próprio Tribunal.
A fim de melhor compreendermos a eficácia das decisões dos Tribunais de Contas, vejamos um exemplo de decisão do TCU que imputou débito e multa ao gestor público em um processo de tomada de contas especial:
Acórdão 42/2011-Plenário (...)
As decisões dos Tribunais de Contas que
impõem débito ou multa possuem
eficácia de título executivo extrajudicial.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 julgar irregulares as contas do Sr. (...), condenando o responsável ao pagamento do valor de R$ 88.500,06 (...), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento desses valores aos cofres da Caixa Econômica Federal, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros de mora (...);
9.2. aplicar ao Sr. (...) a multa referida no art. 57 da Lei nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 5.000,00 (...), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a partir da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente (...);
(...)
9.5 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, a cobrança judicial dos valores acima, caso não atendidas as notificações, na forma da legislação em vigor; (grifos nossos)
Como dito anteriormente, a imputação de débito tem natureza de responsabilização civil, para ressarcimento do prejuízo causado aos cofres públicos. Não é uma sanção. Por isso é que, no caso, o Tribunal determinou que o prejuízo apurado, no valor de R$ 88.500,06, fosse recolhido pelo responsável aos cofres da Caixa Econômica Federal, empresa pública que teve seu patrimônio lesado. Dessa forma, a condenação pretende fazer com o que o patrimônio público retorne ao estado em que se encontrava antes de ter sido lesado pelo ato irregular praticado do responsável.
De fato, o débito deve ser recolhido aos cofres de quem sofreu a lesão. Se for uma entidade da administração indireta – autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista – recolhe-se o débito aos cofres da própria entidade, como no exemplo. Se for um órgão da administração direta – suponha que ao invés da Caixa fosse o Ministério da Educação - recolhe-se o débito diretamente aos cofres da União, ou seja, ao Tesouro Nacional.
Já a multa sempre é recolhida aos cofres do ente da federação (no caso da União, ao Tesouro Nacional).
Não importa se o patrimônio lesado foi de entidade da administração direta ou da indireta. Isso porque a multa,
esta sim, é uma sanção, de natureza pecuniária, que não visa ressarcir o prejuízo, mas penalizar aquele que o
causou. No exemplo, o Tribunal aplicou multa de R$ 5.000, proporcional ao dano causado ao erário (LO/TCU,
art. 57), valor que o responsável deve recolher aos cofres da União, ou seja, ao Tesouro Nacional.
Jurisprudência
Imagine que um Tribunal de Contas, órgão vinculado a um Estado, impute débito e aplique multa a gestor municipal.
O débito, como vimos, deve ser recolhido aos cofres de quem sofreu a lesão, nesse caso, aos cofres do Município lesado.
Já a multa é recolhida aos cofres do ente da federação. Pois bem, o Tribunal de Contas é órgão vinculado a um Estado, mas o ente lesado foi um Município. Então para quem vai esse dinheiro? Quem tem legitimidade para executar essa multa? É o Estado ou o Município?
O município!
O Supremo Tribunal Federal (STF) se pronunciou sobre o assunto (RE 1003433 - Tema 642 de Repercussão Geral, que deve ser aplicada pelos demais Tribunais em casos semelhantes) e uniformizou o entendimento no sentido de que os Municípios detêm a legitimidade para executar não apenas o montante que o Tribunal de Contas determinar ao gestor municipal para reparar o dano causado ao erário do município, mas também, a multa por tal irregularidade, descabendo o valor da multa reverter aos cofres do ente da Federação a que vinculado o Tribunal de Contas.
Veja trecho dessa decisão:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL – EXECUÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO – CONTROLE EXTERNO
Legitimidade para executar multa por danos causados ao erário municipal - RE 1003433/RJ (Tema 642 RG) Tese fixada: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”
Resumo: Os estados não têm legitimidade ativa para a execução de multas aplicadas, por Tribunais de Contas estaduais, em face de agentes públicos municipais, que, por seus atos, tenham causado prejuízos a municípios.
Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorre da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o município lesado, e não o estado (precedentes: RE 525.663 AgR e RE 223.037). Entendimento diverso caracterizaria hipótese de enriquecimento sem causa.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, ao julgar o Tema 642 da RG, negou provimento a recurso extraordinário. Vencidos os ministros Marco Aurélio (relator) e Edson Fachin."
RE 1003433/RJ, relator Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, julgamento virtual finalizado em 14.9.2021” (Informativo STF 1.029/2021)
Agora veja trecho do Voto vencedor, do Min. Alexandre de Moraes:
“Ora, na situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.
Conforme muito bem percebido pelo acórdão recorrido, “se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu
da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito
fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal”
(vol. 1, fl. 210).
Esta diretriz encontra amparo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal …”
E se o responsável não recolher espontaneamente os valores que lhe foram imputados, no prazo fixado pelo Tribunal
4? Então, a dívida deverá ser cobrada judicialmente, como indicado no item 9.5 do nosso exemplo.
Para tanto, o instrumento da decisão do Tribunal que imputou o débito e aplicou a multa – o Acórdão – torna a dívida líquida e certa, sendo título executivo bastante para fundamentar a respectiva ação de execução judicial.
Todavia, a titularidade para promover a cobrança judicial não pertence ao Tribunal de Contas. O Tribunal apenas decide sobre a obrigação de ressarcimento e/ou sobre a cominação da multa, autorizando a cobrança judicial da dívida. Por sua vez, o título executivo oriundo da decisão condenatória deve ser executado pelos órgãos próprios do ente destinatário dos valores devidos. O Ministério Público que atua junto ao Tribunal de Contas (MPTCU) apenas exerce a função de intermediário nesse processo, remetendo a documentação necessária aos órgãos executores (LO/TCU, art. 81, III).
Assim, caso o débito deva ser recolhido aos cofres do Tesouro Nacional, o Ministério Público junto ao TCU remete a documentação pertinente à Advocacia-Geral da União (AGU), a quem cabe o ajuizamento da ação de cobrança junto ao Poder Judiciário, por meio da Procuradoria Geral da União (PGU).
No caso de entidade que possua procuradoria própria – como as empresas públicas e as sociedades de economia mista – recairá sobre as procuradorias próprias ou o departamento jurídico dessas entidades a atribuição de deflagrar o processo judicial de execução, após receber a documentação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
Quanto à execução judicial da multa, sempre está sob responsabilidade da AGU, no plano federal, vez que sempre deve ser recolhida aos cofres da União (Tesouro Nacional).
No nosso exemplo, se o responsável não comprovar o recolhimento no prazo de 15 dias, competirá à procuradoria da Caixa Econômica Federal (entidade da administração indireta com representação judicial própria) o ajuizamento da execução relativa ao débito de R$ 88.500,06, ao passo que caberá à AGU o ajuizamento da execução da multa de R$ 5.000,00. O MPTCU deve remeter a esses órgãos a documentação necessária ao processo de execução. Por outro lado, imagine que, em um mesmo Acórdão, estejam consignados débito e multa em razão de dano causado ao patrimônio de órgão da administração direta; nessa hipótese, competirá à AGU a execução de ambos (débito e multa).
Por fim, é importante saber que, conforme a atual da jurisprudência do STF (RE 636.886 - Tema 899), as ações de ressarcimento ao erário fundadas em decisão de Tribunal de Contas são prescritíveis.
O detalhe é que, conforme o entendimento do TCU (Acórdão 6.589/2020-2ª Câmara), a prescrição alcança tão somente a fase judicial de execução da decisão, não atingindo os processos de controle externo em trâmite no TCU. Em outras palavras, o Tribunal de Contas não se submete ao prazo prescricional para exarar seus acórdãos que condenam responsáveis em débito. Somente após o trânsito em julgado do acórdão
4 Segundo o art. 214, III do RI/TCU, é de quinze dias o prazo para o responsável provar, perante o Tribunal, o pagamento do débito ou da multa. Esse prazo deve ser fixado no Acórdão condenatório.
condenatório do TCU é que terá início a contagem do prazo prescricional para a execução judicial desse título pela Advocacia Geral da União (AGU) ou pelas procuradorias das entidades da administração indireta.
Em relação à cobrança da multa, que é uma sanção, também ocorre a prescrição. No TCU, ante a ausência de previsão legal a respeito do prazo a ser considerado na prescrição da pretensão punitiva da Corte Contas, costuma-se aplicar, por analogia, o prazo prescricional de 10 anos previsto no art. 205 do Código Civil. Veja:
A pretensão punitiva do TCU subordina-se ao prazo geral de prescrição de dez anos estipulado no art.
205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), cuja contagem se inicia na data de ocorrência da irregularidade sancionada e se interrompe, uma única vez, na data do ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da parte, nos termos do art. 202, inciso I, do mesmo diploma legal
TCU. Acórdão 10364/2017-Segunda Câmara | Relator: MARCOS BEMQUERER
