UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE DIREITO
NAIRIM TATIANE LIMA CHAVES
A NOVA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A DIVULGAÇÃO INDIVIDUALIZADA DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
NAIRIM TATIANE LIMA CHAVES
A NOVA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A DIVULGAÇÃO INDIVIDUALIZADA DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Monografia apresentada ao Curso de Direito, da Universidade Federal do Ceará (UFC), como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Msc. William Paiva Marques Júnior
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito
C512n Chaves, Nairim Tatiane Lima.
A nova lei de acesso à informação e a divulgação individualizada da remuneração dos servidores públicos / Nairim Tatiane Lima Chaves. – 2013.
54 f. : enc. ; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2013.
Área de Concentração: Direito Constitucional e Administrativo. Orientação: Prof. Me. William Paiva Marques Júnior.
1. Servidores públicos - Brasil. 2. Transparência na ordem pública - Brasil. 3. Direito à privacidade - Brasil. 4. Salários – Servidores públicos. 5. Direitos fundamentais – Brasil. I. Marques Júnior, William Paiva (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direito. III. Título.
NAIRIM TATIANE LIMA CHAVES
A NOVA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A DIVULGAÇÃO INDIVIDUALIZADA DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Monografia apresentada ao Curso de Direito, da Universidade Federal do Ceará (UFC), como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em: ___/___/____.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________ Prof. Msc. William Paiva Marques Júnior (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________________ Mestranda Larissa Maciel do Amaral
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________________ Mestranda Tainah Simões Sales
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, a Deus, fonte de toda sabedoria, comigo em todos os momentos de minha caminhada, minha razão de viver. Obrigada, por tudo, Senhor!
Aos meus pais, Míriam e Roberto Chaves, por alimentarem meus sonhos, acreditarem na minha capacidade e me ensinarem os melhores valores da vida. Se cheguei até aqui, sei que foi por todo o apoio que sempre recebi deles.
Ao meu amado Isac, presente de Deus, companheiro de todas as horas, grande exemplo para mim.
A todos os meus professores, desde a alfabetização no Colégio Menino Jesus em Canindé, onde aprendi a ler e a escrever, até o 3º ano do Ensino Médio no Colégio Lourenço Filho, que me preparou para entrar na Universidade Federal do Ceará, e a todos os que, nesta faculdade centenária, ajudaram a cultivar meu amor pelo Direito.
Em especial ao professor William Paiva Marques Júnior, meu orientador nesse trabalho, quem mesmo sendo tão ocupado, mostra-se sempre tão disponível aos seus alunos, um profissional e um ser humano exemplar.
Às mestrandas Larissa Maciel do Amaral e Tainah Simões Sales, que tão gentilmente aceitaram meu convite para avaliar o presente trabalho.
Às minhas amigas: Fernanda e Rafaela, que estão comigo desde a infância; Débora, Jorsandra e Evne, comigo desde a adolescência; Cyntia, Sara e Kate, com quem muito amadureci nesses quase 5 anos de convivência na faculdade – são meninas-mulheres muito especiais para mim, espero tê-las sempre como amigas.
Mas a sabedoria que do alto vem é, primeiramente pura, depois pacífica, moderada, tratável, cheia de misericórdia e de bons frutos, sem parcialidade, e sem hipocrisia.
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar a recente discussão sobre a divulgação da remuneração dos servidores públicos de forma individualizada e nominal nos sítios eletrônicos da Administração Pública. A medida foi determinada por meio de decreto do Poder Executivo Federal que regulamenta a Lei nº 12.527/2011, a Lei de Acesso à Informação brasileira (LAI). O Supremo Tribunal Federal parece sinalizar para a constitucionalidade do tema, tendo em vista os princípios que norteiam um Estado republicano e democrático. Entretanto, para resolver a questão, deve-se levar em consideração também o direito à privacidade, assegurado pela Constituição Federal. Assim, inicialmente, estuda-se o direito de acesso às informações públicas, como direito fundamental em uma democracia, bem como sua positivação nas legislações dos diversos países. Os aspectos gerais da lei brasileira também são objeto de estudo, desde os dispositivos constitucionais sobre o direito à informação, passando pela sua tramitação no Congresso Nacional, até a descrição do texto aprovado. Por fim, conclui-se que a decisão da Administração Pública de expor os servidores públicos não está de acordo com a LAI, que tem por objetivo promover uma cultura de transparência e controle social, mas respeitando a intimidade e a vida privada, o que poderia ser facilmente alcançado se a divulgação individualizada da remuneração não fosse feita de forma nominal, cabendo a personalização apenas nos casos de irregularidades.
ABSTRACT
This study aims to analyze the recent discussion about the disclosure of remuneration of public servants individually and rated in the websites of the Public Administration. The measure was determined by means of Executive Decree that regulates the Federal Law No. 12.527/2011, the Brazilian Law on Access to Information (LAI). The Supreme Court seems to signal to the constitutionality of the subject, in view of the principles that guide a state republican and democratic. However, to resolve the issue, we should also take into consideration the right to privacy guaranteed by the Constitution. Thus, initially studying the right of access to public information as a fundamental right in a democracy, as well as its positiveness in the laws of many countries. The general aspects of Brazilian law are also the object of study, since the constitutional provisions on the right to information, through its passage in Congress, to the description of the approved text. Finally, it is concluded that the decision of the Public Administration to expose civil servants is not in accordance with the LAI, which aims to promote a culture of transparency and social control, but respecting the intimacy and privacy, which could be easily achieved if the individual disclosure of remuneration was not made nominally, fitting customization only in cases of irregularities.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 11
1 O PODER PÚBLICO DEMOCRÁTICO E O DIREITO À INFORMAÇÃO ... 13
1.1 O Direito à informação e suas dimensões... 14
1.2 O Direito à informação nas legislações pelo mundo ... 16
2 ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 12.527/2011: LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ... 20
2.1 Dispositivos constitucionais sobre o direito à informação ... 20
2.2 O Projeto de Lei de Acesso à Informação brasileira ... 22
2.3 Análise da Lei de Acesso à Informação ... 25
2.3.1 Disposições gerais ... 26
2.3.2 Transparência ativa ... 27
2.3.3 Procedimento de acesso à informação ... 29
2.3.4 Restrições de acesso ... 30
2.3.5 Informações pessoais ... 31
2.3.6 Responsabilidades ... 32
3 A DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: LIMITES E POSSIBILIDADES ... 33
3.1 O caso do município de São Paulo ... 35
3.2 Análise do posicionamento do Supremo Tribunal Federal ... 38
3.3 Porque a remuneração nominal não deve ser divulgada ... 40
3.4 Como poderia ser feita a divulgação ... 45
3.5 Conteúdo da Lei de Acesso à Informação... 48
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 50
INTRODUÇÃO
O regime democrático vem se consolidando por permitir uma maior participação popular nas decisões públicas e possibilitar a superação da concepção de que o poder deve estar centrado nas mãos de poucos favorecidos. Para isso, o direito à informação ganha fundamental importância.
O povo precisa ter consciência de como estão sendo realizados os atos do governo, precisa estar bem informado sobre a gestão da coisa pública, a fim de que realmente seja possível haver o controle social inerente à ideia de democracia.
Isso vem sendo, paulatinamente, reconhecido pelos países, que começam a adotar legislações que garantem e efetivam o direito de acesso às informações públicas.
No Brasil, apesar de a Constituição Federal de 1988 conter diversos dispositivos que contemplam esse direito, somente no final de 2011, uma lei que regulamenta todos os procedimentos para efetivar o acesso às informações públicas foi aprovada. Isso após muitos anos de tramitação no Congresso Nacional.
A Lei nº 12.527/2011, conhecida como nova lei de acesso à informação brasileira, surge com o propósito de transformar a cultura de segredo para a cultura de acesso no seio da Administração Pública.
Mais do que dispor sobre os procedimentos para que o cidadão possa solicitar informações de interesse público, a lei traz o dever de transparência ativa para o Poder Público, em que já devem ser mantidas disponíveis para a população informações públicas relevantes, por meio da Internet, a fim de fomentar o controle social e combater a corrupção.
Nesse contexto, uma medida adotada pelo Poder Executivo Federal tem causado polêmica: a divulgação individualizada e nominal da remuneração dos servidores públicos.
Isso porque, mesmo que não se possa negar que os servidores são pagos com verbas públicas, que devem ser fiscalizadas por todos, a contraprestação pelo trabalho realizado é um dos aspectos incluídos na privacidade de qualquer pessoa, seja ela servidor público ou não.
Entretanto, tenta-se demonstrar que a divulgação como está sendo feita expõe indevidamente a vida privada do servidor público, gerando ainda riscos à sua segurança pessoal e familiar.
1O PODER PÚBLICO DEMOCRÁTICO E O DIREITO À INFORMAÇÃO
O poder sempre exerceu certo fascínio sobre o homem. A trajetória histórica do Estado é marcada pela busca do poder, pela vontade de manutenção da dominação política. Nesse desiderato, são utilizados diversos instrumentos, entre os quais se destaca o segredo, especialmente o que se denomina como “segredos de Estado”. Tal expressão é definida por Sérgio Cademartori e Daniela M. L. de Cademartori como “todo o conhecimento, a informação ou a ação que, por ter em vista a manutenção da dominação, é destinada pelos detentores do poder do Estado a manter-se oculta do público”1.
Numa análise dos segredos de Estado, desde a antiguidade até o atual modelo de democracia, os autores concluem que a transparência se mostra hoje com uma imposição do Estado Democrático de Direito. A manutenção do segredo na Administração Pública parece ser resultado da resistência do poder tradicional, que entende a política como algo privado. Tal entendimento não pode mais prevalecer. A luta pela transparência, afirmam os autores, “representa em última análise, uma tentativa de recuperar uma dimensão ética para a política, afastando a idéia de que a finalidade do Estado seja outra que não a de propiciar o aumento do bem-estar dos cidadãos”2.
Assim, é preciso superar a concepção da cultura do segredo, na qual os governantes, para se manterem no poder, ocultam do público suas práticas, ou mesmo as reais intenções de suas decisões políticas. Esse jeito de governar poderia ser aceito nos Estados Absolutistas e nos regimes totalitários, em que havia desnivelamento entre governantes e governados, em que se tentava impor a noção de que aqueles eram superiores a estes, por isso tinham total liberdade para comandar a máquina estatal sem ter que prestar contas. Entretanto, tal forma de enxergar o governo não se coaduna mais com os ideais democráticos propagados pelas sociedades contemporâneas.
Um governo democrático, em um jogo de palavras elaborado por Norberto Bobbio, pode ser definido como “o governo do poder público em público”3. O primeiro “público” se refere ao oposto de “privado”, como nas expressões Direito Público e Direito
1
CADEMARTORI, Sergio; CADEMARTORI, Daniela M. L. de. O Poder do Segredo e os Segredos do Poder: uma análise histórico-conceitual dos limites e das possibilidades de convivência entre o segredo e a democracia.
Novos Estudos Jurídicos, Itajaí, v. 16, n. 03, p.329-344, set./dez. 2011. Quadrimestral. Disponível em:
<http://siaiweb06.univali.br/seer/index.php/nej>. Acesso em: 01 set. 2013. p. 330.
2
Ibidem, p. 339.
3
Privado. Já o último “público” se mostra como sinônimo de “manifesto ou evidente”, isto é, aquilo que não é secreto, mais precisamente, conforme ressalta o autor, o que é visível. Em breve síntese, a democracia pode ser compreendida como o regime do poder visível. Mais na frente, afirma:
...que todas as decisões e mais em geral os atos dos governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser controlado se estivesse escondido?). Mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrônico, com o nascimento do grande Estado territorial moderno (...) e foi substituído pelo ideal da democracia representativa (...), o caráter público do poder, entendido como não-secreto, como aberto ao “público”, permaneceu como um dos critérios fundamentais para distinguir o Estado constitucional do Estado absoluto e, assim, para assinalar o
nascimento ou renascimento do poder público em público.4
Ressalta-se aqui, portanto, um dos aspectos fundamentais da democracia: a visibilidade do poder. Isso porque se o regime democrático está alicerçado na vontade do povo, é preciso que este veja como está sendo conduzido o governo, para que haja um efetivo controle da prática dos governantes, tendo em vista que eles são apenas os representantes do povo no poder.
Embora não se possa negar que, em uma democracia, também haja espaço para o segredo, este só deve existir na medida estritamente necessária para a própria proteção do Estado, dentro dos limites legais, e por um tempo bem definido.
A transparência dos atos estatais impõe-se como a regra para o fortalecimento da democracia. Isso se dá através do acesso dos cidadãos às informações de interesse público. Em um Estado democrático, a informação é um direito fundamental e medida de controle popular5.
1.1 O Direito à Informação e suas Dimensões
A ideia de direitos humanos está muito relacionada ao reconhecimento da dignidade da pessoa humana, à identificação de direitos inerentes à condição de ser pessoa, independentemente do direito positivo estatal.
4
Ibidem, p. 100/101.
5
Quando estão positivados, sendo reconhecidos pela ordem jurídica de cada Estado, os direitos humanos passam a chamar-se de direitos fundamentais. Essa noção é fruto de uma construção histórica de organização de um novo modelo de Estado, não mais opressor de sua própria população, mas detentor do dever de proteção aos cidadãos e realizador de seus anseios. Nessa evolução, são reconhecidas pela doutrina, pelo menos, três gerações ou dimensões de direitos, a partir das quais se analisa o direito à informação, objeto do presente trabalho, quais sejam: o direito de informar, o direito de ser informado e o direito de se informar6.
Na primeira dimensão de direitos, surgida ainda no século XVIII, apresentam-se os chamados direitos negativos, isto é, aqueles que exigem uma abstenção, um não fazer do Estado, a fim de garantir a liberdade dos indivíduos. Tradicionalmente, o direito à informação, nesse momento, pode ser relacionado ao direito à liberdade de expressão e de opinião:
Direito este relacionado com a possibilidade de manutenção de opinião própria e de expressá-la para quem quiser ouvi-la, inclusive, por meio da imprensa, sem sofrer qualquer tipo de impedimento. Representa um mecanismo que permite a livre disseminação de ideias e de opiniões entre a população, reduzindo o poder do sigilo e o domínio da opinião única7.
Consolidados esses primeiros direitos, que visavam às garantias individuais e políticas em face do Estado, ganha relevo, a partir do século XX, uma segunda dimensão de direitos, marcada pela busca de igualdade, requerendo ações estatais em prol da coletividade. Buscam-se aqui direitos sociais como saúde, educação, cultura e previdência social.
O direito à informação pode ser visto, nesse segundo momento, como o direito de ser informado. Informações estas repassadas pelo Estado, como forma de demonstrar a transparência na gestão pública. Essa fase é marcada por uma ampliação do foco, que transcende o individual para buscar o social. Assim, ganha mais importância o acompanhamento das atividades estatais pelos cidadãos.
Destaca-se, ainda, uma maior integração dos direitos, ressaltando-se, por exemplo, a necessidade da garantia do direito à educação, para que a sociedade possa usufruir plenamente do direito à informação8.
6
Ibidem, p. 177.
7
LINHARES, Fernando Moura. O direito de acesso às informações públicas nas democracias
representativas contemporâneas. 2011. 162 f. Dissertação (Mestrado) - Universidade de Fortaleza, Fortaleza,
2011. p. 18.
8
A partir da segunda metade do século XX, ao lado dos direitos sociais, emerge a busca por direitos difusos, titularizados por grupos humanos, que exprimem ideais de solidariedade e fraternidade. São os direitos de terceira dimensão. Incluem-se entre eles o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito à paz9, ao desenvolvimento, ao patrimônio histórico, à qualidade de vida, ao progresso.
Além de informar e de ser informado, o direito à informação engloba aqui o direito de se informar, entendido como:
...o direito de buscar quaisquer informações que ache necessárias, não somente próprias, mas de qualquer programa ou atividade do Estado que possua dúvidas ou apenas tenha curiosidade em conhecê-lo, principalmente aquelas relacionadas aos interesses difusos e coletivos que caracterizam esta geração de direitos. Possibilita a transformação do povo em um agente ativo para a sociedade, permite a formação de um Estado transparente que assegura a dimensão participativa e pluralista, aperfeiçoa a democracia e afasta qualquer tipo de marginalização de partes de sua população. Implica, ainda, a obrigação do agente público informador a se restringir à realidade dos fatos permitindo ao cidadão receber, dispor e fruir do direito à informação verdadeira e a sua utilização da forma que julgar necessária10.
Além desses aspectos do direito à informação, que podem ser enquadrados nas diversas dimensões dos direitos fundamentais, considerado em seu todo, ele é classificado por Paulo Bonavides como direito de quarta dimensão, ao lado do direito à democracia participativa e ao pluralismo. São direitos do gênero humano, dos quais depende a concretização do futuro da sociedade11.
1.2 O direito à informação nas legislações pelo mundo
A primeira nação a aprovar uma legislação que continha disposições acerca do direito de acesso à informação foi a Suécia em 1766, em sua Lei de Liberdade de Imprensa12. Nesta, era determinado que todo documento oficial fosse disponibilizado para qualquer pessoa que o solicitasse.
9
Paulo Bonavides eleva o direito à paz à quinta dimensão dos direitos fundamentais, para lhe conferir maior visibilidade, haja vista a obscuridade a que estava relegado entre os direitos de terceira dimensão: “Epicentro, portanto, dos direitos da mais recente dimensão, a paz se levanta, desse modo, a uma culminância jurídica que a investe no mesmo grau de importância e ascendência que teve e tem o desenvolvimento enquanto direito de terceira geração”. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 24. Ed. Atual. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 584.
10
LINHARES, Fernando Moura. Op. cit., p. 19.
11
BONAVIDES, Paulo. Op. cit., p. 571.
12
O defensor da lei foi o sacerdote e membro do parlamento Anders Chydenius, que defendia reformas democráticas, incluindo a abolição às restrições de comércio e ocupação, assim como a censura. Além disso, acreditava que a liberdade de imprensa e de informação deveria ser considerada como direito, numa sociedade guiada pelos princípios da liberdade pessoal e de responsabilidade com a sua própria vida13.
Atualmente, a totalidade da lei de direito à informação faz parte da Constituição da Suécia. Toby Mendel explica que:
Há um consenso geral de que a cultura da abertura na Suécia é extremamente forte e arraigada, após mais de 200 anos de experiência com o direito a informação. Segundo Swanström, essa noção originalmente baseava-se no entendimento dos partidos políticos de que a abertura ajudaria a promover condições de maior igualdade para eles, quando não estivessem no poder, uma visão madura que, parece, é seguida por poucas democracias modernas. Mas ao lado disso, existem desafios permanentes, como frequentes emendas que procuram ampliar a abrangência da lei de sigilo, seguidos de conflitos com a União Europeia, que, por vezes, procurou limitar a abertura sueca com base na lógica do menor denominador comum14.
Na América Latina, a Colômbia foi pioneira na legislação sobre o assunto, aprovando em 1888 o Código de Políticas e Organização Municipal que permitia o acesso aos documentos governamentais15.
Fernando Moura Linhares, ao discorrer sobre o direito de acesso à informação nas democracias representativas, ressalta que:
No final do século XIX, as democracias ocidentais haviam alcançado um nível básico de transparência. Os parâmetros para a interpretação legal apresentavam-se estabelecidos, o processo de produção das leis pelos parlamentos realizava-se de forma aberta ao público e o direito de falar livremente sobre os assuntos governamentais encontravam-se protegidos. Entretanto, o segredo permanecia
como uma regra de funcionamento da burocracia e uma de suas marcas16.
Os Estados Unidos, por sua vez, aprovaram em 1966 o Freedom of Information Act (FOIA) – Lei de Liberdade de Informação. Vinte anos antes, em 1946, foi aprovada uma
lei de procedimentos administrativos, que obrigava todos os órgãos públicos federais a disponibilizarem informações a respeito do seu trabalho, bem como manterem os documentos que eram produzidos para que pudessem ser consultados livremente. Durante os debates para a
13
LINHARES, Fernando Moura. Op. cit., p. 22/23.
14
MENDEL, Toby. Op. cit., p. 109.
15
BRASIL. Rogério Jordão. Controladoria Geral da União (Org.). Acesso à Informação Pública: Uma introdução à lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília: Imprensa Nacional, 2011. 24 p. Disponível em: <www.cgu.gov.br>. Acesso em: 02 set. 2013. p. 08.
16
aprovação da lei, os congressistas ponderaram que a inconveniência de tornar os atos públicos não poderia superar a importância de se manter a transparência da administração17.
A lei americana já sofreu diversas alterações desde sua adoção em 1966. Entre elas, destaca-se a emenda aprovada em outubro de 1996, conhecida como Lei da Liberdade de Informação Eletrônica (Electronic Freedom of Information Act – EFOIA), que buscou adaptar a lei às novas tecnologias de informação, com a disponibilização de documentos eletrônicos, entre outras medidas.
Após, Dinamarca (1970), Noruega (1970), França (1978), Países Baixos (1978), Austrália (1982), Canadá (1982) e Nova Zelândia (1982) também se destacaram pela aprovação de leis de acesso à informação18.
Entretanto, é a partir da década de 1990, que um número considerável de países começa a despertar para a necessidade de aprovação desse tipo de lei para efetivação da transparência administrativa e do controle popular para fortalecimento do processo democrático:
A principal explicação para esse boom de transparência está em uma profunda alteração da ordem mundial, principalmente a partir do início dos anos 80, na qual houve o colapso de diversos governos autoritários, tanto de esquerda quanto de direita, e a criação de diversas democracias em Estados até então caracterizados por ditaduras. As profundas alterações políticas da transição de ditadura para democracia tornaram necessárias diversas inovações nas legislações desses países, o que incluiu a promulgação de novas constituições, nas quais os temas “liberdade de expressão” e “acesso à informação” tornaram-se, quase que invariavelmente, obrigatórios.19
Um relatório de setembro de 2012, elaborado por Roger Vleugels, consultor jurídico sobre liberdade de informação, aponta que entre 1990 e 2012, 80 países aprovaram leis de acesso à informação20. Pode-se afirmar que todas as regiões do mundo adotaram esse modelo de lei21.
O México se destaca nessa lista, tendo aprovado em junho de 2002, a Lei Federal de Transparência e Acesso a Informações Públicas do Governo. A lei mexicana é considerada uma das mais progressistas do mundo, com uma série de pontos positivos, entre eles: garantias
17
Ibidem, p. 26.
18
MENDEL, Toby. Op. cit., p. 26.
19
LOPES, Cristiano Aguiar. Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos –
literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro. Caderno de Finanças Públicas. Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007. p. 33.
20
VLEUGELS, Roger. Overview of all FOIA laws. Fringe Special, set. 2012. Disponível em:< http://freedominfo.org/documents/Fringe%20Special%20-%20Vleugels2012oct.pdf >. Acesso em: 20 set. 2013.
21
procedimentais robustas, aplicação para todos os órgãos públicos, independentemente do status constitucional, vedação de sigilo a informações necessárias à investigação de violações
graves dos direitos humanos ou crimes contra a humanidade, além de um forte mecanismo de supervisão, representado pelo Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)22.
O Brasil é retardatário nesse processo, aprovando a lei de acesso à informação, Lei nº 12.527, apenas no final do ano de 2011.
22
2 ASPECTOS GERAIS DA LEI Nº 12.527/2011: LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
O texto constitucional de 1988 contém diversos artigos que prevêem o direito de acesso às informações públicas por parte dos cidadãos. Entretanto, a falta de uma lei regulamentadora prejudicava o exercício desse direito.
Um projeto de lei sobre o assunto tramitava no Congresso Nacional desde 2003, mas, somente em 2009, com o envio, pelo Poder Executivo Federal, do Projeto de Lei nº 5.228 é que a Lei de Acesso à Informação ganhou forma, sendo aprovada em 2011.
Assim, o Brasil entrou na extensa lista de países que disciplinam o acesso às informações em poder da Administração Pública, em busca de maior transparência na gestão estatal.
2.1 Dispositivos constitucionais sobre o direito à informação
A Constituição Federal de 1988, promulgada num processo de transição política de nosso país, representa um amadurecimento institucional brasileiro23 e traz importantes disposições a respeito do direito à informação e à transparência administrativa.
Inicialmente, o art. 1º da Carta Magna estabelece que a República Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrático de Direito, ressaltando-se, ainda, nos termos do seu parágrafo único, que todo o poder provém do povo, que o exercerá diretamente ou por meio dos seus representantes eleitos.
Nos ensinamentos de José Afonso da Silva, o Estado Democrático de Direito, que nossa Constituição está proclamando e fundando, mais do que a junção formal dos elementos caracterizadores do Estado Democrático e do Estado de Direito, revela um conceito novo, ainda maior, tendo em vista a incorporação de um componente revolucionário de transformação do status quo. Assim, explica que “o ‘democrático’ qualifica o Estado, o que irradia os valores da democracia sobre todos os elementos constitutivos do Estado e, pois,
23
também sobre a ordem jurídica. O Direito, então, imantado por esses valores, se enriquece do sentir popular e terá de ajustar-se ao interesse coletivo”.24
Mais à frente, no título referente aos direitos e garantias fundamentais, o inciso XIV do art. 5º assegura a todos o acesso à informação, sendo resguardado o sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional. No mesmo artigo, o inc. XXXIII dispõe que todos têm direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral. Elas devem ser prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade. Excepcionam-se apenas aquelas informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Tais dispositivos, em consonância com os princípios democráticos, consagram o direito à informação. O segundo, mais precisamente, ao assegurar esse direito, destaca a obrigação de o poder público prestar as informações, que estejam sob sua guarda, mantendo-se o sigilo apenas em situações excepcionais.
No mesmo sentido, a Constituição, ao dispor sobre a organização do Estado, no capítulo referente à Administração Pública, no art. 37, caput, ressalta que esta obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da publicidade, em especial, guarda íntima relação com o direito à informação. Hely Lopes Meirelles escreve que mais do que a divulgação oficial dos atos da administração pública, para assegurar efeitos externos, o princípio da publicidade deve servir também para propiciar o conhecimento da conduta interna dos agentes públicos, para controle direto pelos interessados e pelo povo em geral25. É um dever administrativo de manter plena transparência, sem ocultar aos administrados os assuntos que interessam a todos, e muito menos às pessoas individualmente afetadas por alguma medida26.
Há a necessidade de que os atos administrativos se pratiquem à luz do dia, expostos ao público:
...até porque os agentes estatais não atuam para a satisfação de interesses pessoais, nem sequer da própria Administração, que, sabidamente, é apenas um conjunto de pessoas, órgãos, entidades e funções, uma estrutura, enfim, a serviço do interesse público, que, este sim, está acima de quaisquer pessoas. Prepostos da sociedade, que os mantém e legitima no exercício das suas funções, devem os agentes públicos
24
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 30. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 119.
25
MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Delcio Balestro; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito
administrativo brasileiro. 38. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 97. 26
estar permanentemente abertos à inspeção social, o que só se materializa com a publicação/publicidade dos seus atos.27
Ainda no artigo 37 da Constituição Federal, está disposto no seu parágrafo 3º que a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente, nos termos do inc. II, o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII. A redação do dispositivo, modificada pela EC 19/98, apresenta o princípio da participação do usuário na Administração Pública28.
Por fim, o art. 216, §2º determina que cabe à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
Apesar das diversas disposições constitucionais que tratam do tema, assegurando o acesso à informação como regra e o sigilo apenas como exceção, percebe-se que muitas delas necessitam de regulamentação legal, o que, por muito tempo, serviu como desculpa para se manter a cultura de manutenção do segredo em nossa administração pública.
Ora, se não havia lei regulando prazos, responsabilidades, procedimentos e exceções, o agente público brasileiro, que não foi acostumado a manter uma gestão transparente, pois a marca da administração pública sempre foi uma burocracia que obscurece mais do que explica, muitas vezes, não cumpria o disposto na Constituição.
Por isso, ressalta-se a necessidade e importância de uma lei de acesso à informação que viesse regulamentar os preceitos constitucionais, como forma de efetivamente promover os ideais democráticos em nossa sociedade.
2.2 O projeto de lei de acesso à informação brasileira
A Lei nº 12.527, chamada de Lei de Acesso à Informação (LAI), que regula o art. 5º, XXXIII, art. 37, §3º, II e art. 216, §2º da Constituição Federal, foi sancionada em 18 de novembro de 2011, contando com um período de vacatio legis de 180 dias, passando a vigorar a partir de 16 de maio de 2012.29
27
MENDES, Gilmar Ferreira; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires.; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 4.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 884.
28
SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 675.
29
O projeto inicial da lei, que previa a regulação apenas do art. 5º, XXXIIII da Constituição, foi apresentado à Câmara dos Deputados em 2003, pelo então Deputado Federal Reginaldo Lopes. Em sua justificação, é ressaltado o compromisso com a transparência da Administração Pública, havendo uma crescente tendência para que os Estados modernos estabeleçam leis que visem garantir ao cidadão o pleno conhecimento das ações do governo, da estrutura, missão e objetivos dos seus órgãos, além do resultado entre a aplicação dos recursos públicos em confronto com os reais benefícios advindos à comunidade.30
Foram anexados a ele os Projetos de Lei nº 1.019/2007, nº 4.611/2007 e nº 1.924/2007, que apresentaram, em resumo, as justificativas expostas a seguir: necessidade de prazo a ser obedecido pelo Estado para dar a informação solicitada, sob pena de crime de responsabilidade, reafirmação do princípio da moralidade administrativa, estabelecimento de uma forma mais democrática de decisão quanto à necessidade de manutenção de sigilo ou manutenção de documentos.31
Em 2009, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 5.228 que, de forma mais abrangente, propunha a regulamentação do acesso às informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do §3º do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição, que também foi apensado ao primeiro projeto.32
A comissão responsável pela sua elaboração, formada por representantes de vários Ministérios, ressaltou o resultado como fruto de aprofundada discussão a partir de proposta enviada pela Controladoria Geral da União, após debates realizados no Conselho da Transparência Pública e Combate à Corrupção, bem como no Ministério da Justiça, além de outras contribuições. Assim, destacou-se que:
A garantia do direito de acesso a informações públicas como regra geral é um dos grandes mecanismos da consolidação dos regimes democráticos. O acesso à informação pública, além de indispensável ao exercício da cidadania, constitui um dos mais fortes instrumentos de combate à corrupção33.
Foi constituída então uma Comissão Especial para dar parecer sobre a matéria, tendo sido realizadas quatro audiências públicas, nas quais se ouviram instituições ligadas à
8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n.º 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n.º
8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 01 set. 2013.
30
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n.º 219-B, de 26 de fevereiro de 2003. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=2E0F7538D4DCAD37E0528182 D8CAE919.node2?codteor=302258&filename=Avulso+-PL+219/2003>. Acesso em: 01 set. 2013.
31
Ibidem, p. 14/34.
32
Ibidem, p. 42.
33
promoção da transparência e ao reconhecimento do acesso à informação como direito fundamental no Brasil, tendo sido, por fim, apresentado substitutivo, a partir das sugestões e discussões apresentadas durantes as audiências34.
Após aprovação pela Câmara dos Deputados, o projeto foi enviado ao Senado em 30 de abril de 2010, sob o nº PLC 41/2010. Lá, passou pelas comissões de Direitos Humanos, Defesa do Consumidor e Legislação Participativa (CDH), de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (CCT) e de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE).
A Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, ao opinar pela constitucionalidade da lei, destacou que:
A propósito da matéria, o saudoso constitucionalista Celso Ribeiro Bastos, nos seus comentários ao art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição, registra, na p. 163, do 2º volume dos Comentários à Constituição do Brasil, que o dispositivo deve ser regulamentado, exatamente para dar efetividade ao direito de informação nele previsto35.
No relatório da CCT, foram apresentadas emendas apenas de redação, ressaltando-se a importância da aprovação da lei como forma de incentivo à formação de uma cultura de transparência e de ampliação das informações sobre a utilização dos recursos públicos, o que possibilitará o controle social da gestão pública. A falta de transparência “é sempre apontada como um dos principais fatores a induzir práticas reprováveis e favorecer a corrupção por parte de órgãos e empresas do poder público”.36
A Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa mencionou, em seu parecer que, especificamente do ponto de vista dos Direitos Humanos:
...há um consenso crescente em âmbito internacional de que o acesso a informação constitui direito humano fundamental. De fato, vários organismos internacionais responsáveis pela promoção e proteção dos direitos humanos já reconhecem o direito fundamental de acesso a informação de posse de órgãos públicos, bem como a necessidade de legislação efetiva que assegure esse direito na prática. Mencionem-se as Nações Unidas, organismos regionais de direitos humanos e mecanismos no âmbito da Organização dos Estados Americanos, do Conselho da
Europa e da União Africana.37
34
Ibidem, p. 86.
35
BRASIL. Senado Federal. Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/80097.pdf>. Acesso em: 15 set. 2013.
36
BRASIL, Senado Federal. Relatório da Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e
Informática. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/89043.pdf>. Acesso em: 15 set. 2013. 37
O Senador Fernando Collor apresentou um Relatório de Plenário em substituição à Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. Neste, ele propôs alterações substanciais no projeto de lei. Sob o pretexto de preservar a segurança da sociedade e do Estado brasileiro, propôs a manutenção de sigilo por prazo indeterminado de documentos. Ademais, determinou a necessidade de solicitação de informações em todas as hipóteses e a sua não divulgação de forma espontânea pela administração pública, bem como a motivação em todos os pedidos de informações38. Todas essas modificações, além de outras tantas propostas pelo senador, enfraqueceria o propósito da lei, descartando algumas de suas mais importantes características, como será analisado posteriormente.
A Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional apresentou voto separado, demonstrando sua discordância em relação às propostas do senador e opinando pela aprovação do texto do PLC nº 41 de 2010, com as emendas de redação aprovadas na Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCT).39
A votação em plenário ocorreu em 25 de outubro de 2011, sendo o substitutivo do Senador Fernando Collor rejeitado e o projeto de lei aprovado40.
2.3 Análise da Lei de Acesso à Informação
A Lei de Acesso à Informação possui um texto simples e de fácil compreensão. Nela, são encontradas disposições gerais que tratam, entre outros assuntos, sobre os entes subordinados à lei, princípios e conceitos importantes.
Há ainda a previsão de informações que devem ser divulgadas independentemente de requerimentos, bem como todo o procedimento a ser seguido para se ter acesso a informações específicas em poder de um órgão público.
Especificam-se também os casos de restrição de acesso e como deve ser feito o tratamento de informações pessoais.
Por fim, são definidas as responsabilidades a que se sujeitam os agentes públicos que não observarem corretamente o disposto na lei.
38
BRASIL. Senado Federal. Parecer do Plenário, em substituição à Comissão de Relações Exteriores e
Defesa Nacional. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/98379.pdf>. Acesso em: 15 set. 2013. 39
BRASIL. Senado Federal. Relatório da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/96056.pdf>. Acesso em: 15 set. 2013.
40
BRASIL. Senado Federal. Resultado de votação de matéria. Disponível em:
2.3.1 Disposições Gerais
Logo em seu art. 1º, a LAI estabelece que suas disposições se aplicam à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. O parágrafo único do mesmo artigo subordina ao regime da lei os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, o Judiciário e o Ministério Público, bem como as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O art. 2º dispõe que a LAI também se aplicará às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres, ressaltando o parágrafo único que tal publicidade se refere à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas.
Nas disposições finais e transitórias, o art. 45 da lei ressalta que caberá aos Estados, Distrito Federal e Municípios definir regras próprias, de acordo com suas especificidades, observando-se, em todo caso, as normas gerais estabelecidas.
Gregory Michener pondera que, embora o alcance da lei seja impressionante, abarcando praticamente tudo o que poderia, o problema não está na sua esfera de ação, mas sim na supervisão ou fiscalização, haja vista que a lei não designa nenhum órgão ou entidade específico para acompanhar a implementação da lei, estando essa tarefa, atualmente, a cargo da Controladoria Geral da União, no âmbito da Administração Pública Federal41.
O art. 3º, após afirmar o objetivo da LAI de assegurar o direito fundamental de acesso à informação, dispõe que os procedimentos nela previstos devem ser executados de acordo com os princípios básicos da administração pública e com cinco diretrizes: observância
41
O autor explica que: “Unlike other countries in the region, such as Mexico, Chile, or even Honduras, the Brazilian law provides no agency to define the implementation, regulation, and enforcement of the law. Even though it is widely assumed that the Comptroller General will oversee the law, the text does not specify responsibility. It merely states (Art. 41) that the President will appoint the oversight agency. As it stands, the Comptroller is only responsible for deciding appeals. The regulatory vacuum that the law implies is thus its most obvious shortcoming, and measures should be taken to establish a well-endowed, independent central authority. The Comptroller is inappropriate to the task; its multiple attributions and dubious independence from the presidency make it a sub-optimal oversight mechanism.” MICHENER, Gregory. Analyzing Brazil’s New
Freedom of Information Law. Disponível em:
da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; desenvolvimento do controle social da administração pública42.
Alguns conceitos importantes também são enumerados no art. 4º da lei, entre eles, destaca-se o de “informação”, no inciso I, como todos os dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato. O inc. III considera como “informação sigilosa” aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado; e, no inc. IV, encontra-se “informação pessoal” como aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável.
Concluindo a primeira parte da LAI, seu art. 5º estabelece como dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.
2.3.2 Transparência Ativa
O art. 8º da LAI traz importante disposição ao prever como dever dos órgãos e entidades públicas a divulgação, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, em local de fácil acesso, independentemente de requerimentos.
Nessa previsão, encontramos o que se denomina de transparência ativa, ou seja, “a administração pública divulga informações à sociedade por iniciativa própria, de forma
42
Importante ressaltar que a LC 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, já trazia o dever de transparência da gestão fiscal, especialmente após a aprovação da LC 131/2009 que modificou a redação do parágrafo único do seu art. 48, que agora dispõe que: “A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.”
espontânea, independente de qualquer solicitação”43. Isso é importante porque fomenta o acompanhamento da atividade pública pela população e faz com que o número de requerimentos seja menor, tendo em vista que muitas informações já estarão disponíveis.
Nesse sentido, a Lei de Acesso à Informação segue os princípios dos Dados Governamentais Abertos ou Governo Aberto, entendido como a “disponibilização, através da Internet, de informações e dados governamentais de domínio público para a livre utilização pela sociedade.”44
O conceito e a discussão acerca de Dados Governamentais Abertos (DGA) ainda são bem recentes. Mas se destaca importantes benefícios que podem trazer, além da contribuição para o aumento da transparência do governo, que estimula o controle social:
Trata-se da possibilidade de criação de novas informações e aplicativos a partir dos dados governamentais abertos. Nesse caso, não somente a transparência é fomentada, mas também novos serviços podem se originar da interação entre o governo e sociedade através da exploração dos DGA.
Esses serviços podem ser gerados através de novas formas de atuação participativa e colaborativa entre governo e instituições privadas, uma vez que o conceito de DGA permite superar a visão do cidadão como simples receptor da informação pública. Permite que qualquer interessado possa, ao processar livremente os dados governamentais, criar conteúdo a partir da reutilização dos dados.45
A lei explicita ainda as informações mínimas que deverão estar à disposição do público nos sítios oficiais dos órgãos e entidades públicas, como registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público, registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros, registros das despesas, informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades e respostas a perguntas mais frequentes da sociedade (art. 8º, §1º, LAI).
O art. 8º, §3º da LAI lista uma série de requisitos a que os sítios oficiais deverão atender, como ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão, possibilidade de gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários,
43
BRASIL. Rogério Jordão. Controladoria Geral da União (Org.). Op. cit., p. 24.
44
AGUNE, R. M.; GREGORIO FILHO, A. S.; BOLLIGER, S. P. Governo aberto SP: disponibilização de bases de dados e informações em formato aberto. In: CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, III, Brasília, 2010, p. 08.
45
VAZ, José Carlos, RIBEIRO, Manuela M., MATHEUS, Ricardo. Dados governamentais abertos e seus
impactos sobre os conceitos e práticas de transparência no brasil. Cadernos PPG-AU/UFBA, Vol. 9, edição
tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações, possibilidade de acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina, divulgação em detalhes dos formatos utilizados para estruturação da informação, garantia da autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso, manutenção das informações atualizadas disponíveis para acesso, indicação de local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio e adoção das medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência.
A LAI prevê também, em seu artigo 9º, a criação, nos órgão e entidades do poder público, de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, para atender e orientar o público quanto ao acesso a informações, bem como informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades e protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações.
2.3.3 Procedimento de Acesso à Informação
O art. 10 de LAI estabelece que qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informação aos órgãos e entidades referidos no art. 1º. O pedido, apresentado por qualquer meio legítimo, conterá a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. Destaca-se ainda a opção de utilização da Internet para encaminhamento dos pedidos, por meio dos sítios oficiais (art. 10, §2º, LAI).
Vê-se, portanto, que a lei traz um procedimento bem simples, em consonância com suas diretrizes, vedando expressamente que, para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente contenha exigências que inviabilizem a solicitação (art. 10, §1º. LAI). Além disso, a lei também contém regra clara quanto à desnecessidade de declaração dos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público (art. 10 §3º, LAI).
conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, remetendo, se possível, o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação (art. 11, §1º, LAI).
Não havendo autorização para o acesso, nos casos de informação total ou parcialmente sigilosa, será informado ao requerente sobre a possibilidade de recursos, prazos e condições para sua interposição, bem como a autoridade competente para a apreciação (art. 11, §4º, LAI).
A gratuidade do serviço de busca e fornecimento da informação é garantida no art. 12 da lei, com exceção das hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou entidade pública consultada, em que poderá ser cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais utilizados.
O art. 14 da LAI diz que é direito do requerente o inteiro teor da decisão negativa de acesso, por certidão ou cópia, cabendo também recurso se tal direito não for respeitado. Os procedimentos para interposição de recurso estão previstos entre os arts. 15 e 20 da LAI.
2.3.4 Restrições de acesso
No capítulo da Lei de Acesso à Informação que dispõe sobre as restrições de acesso, inicialmente se impede a negativa de acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais (art. 21, LAI). Além disso, informações ou documentos relativos a condutas praticadas por agentes públicos que impliquem violação dos direitos humanos também não poderão sofrer restrição de acesso (art. 21, parágrafo único, LAI).
É feita uma ressalva quanto às demais hipóteses legais de sigilo, de segredo de justiça ou de segredo industrial, as quais não serão excluídas pela lei de acesso à informação (art. 22, LAI).
As informações classificadas como sigilosas cumprirão um prazo máximo de restrição, contado a partir de sua produção e definido pela lei em 25 anos para as informações ultrassecretas, 15 anos para as secretas e 5 anos para as reservadas (art. 24, §1º, LAI). Após esse período, serão consideradas, automaticamente, de acesso público (art. 24, §4º, LAI).
A lei determina também que para a classificação da informação em determinado grau de sigilo, o interesse público deve ser observado, utilizando-se o critério menos restritivo possível, e levando em consideração a gravidade do risco ou dano à segurança da sociedade e do Estado (art. 24, §5º, LAI).
O acesso, a divulgação e o tratamento das informações sigilosas ficarão restritos a pessoas que tenham necessidade de conhecê-la, criando para elas a obrigação de resguardar o sigilo. O Decreto 7.845 de 14 de novembro de 2012 regulamenta os procedimentos para credenciamento de segurança e tratamento de informação classificada em qualquer grau de sigilo, e dispõe sobre o Núcleo de Segurança e Credenciamento.
Os procedimentos de classificação, reclassificação e desclassificação são tratados entre os artigos 27 e 30 da LAI.
2.3.5 Informações pessoais
O art. 31 da LAI aduz que o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente, respeitando-se a dignidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, além das liberdades e garantias individuais. O parágrafo primeiro do mesmo dispositivo determina que tais informações terão o acesso restrito a agentes públicos legalmente autorizados, bem como à pessoa a que se referirem, independentemente de classificação de sigilo, pelo prazo máximo de 100 anos a contar de sua produção. Por previsão legal ou autorização expressa da pessoa poderá haver sua divulgação para terceiros.
O uso indevido de informações pessoais implicará em responsabilidade de quem lhe deu causa (art. 31, §2º, LAI).
a divulgação por cumprimento de ordem judicial, para defesa de direitos humanos e para proteção do interesse público e geral preponderante (art. 31, §3º, LAI).
No caso de ações voltadas para recuperação de fatos históricos, bem como em processo de apuração de irregularidades em que haja envolvimento do titular das informações não poderá ser invocada a restrição de acesso às informações concernentes à vida privada, honra e imagem (art. 31, §4º, LAI).
2.3.6 Responsabilidades
A lei traz uma série de condutas ilícitas que acarretarão a responsabilidade do agente público ou militar. Serão consideradas como transgressões militares médias ou graves, ou infrações administrativas, podendo levar ainda o agente a responder por improbidade administrativa.
Entre as condutas, destacam-se: a recusa, retardamento ou fornecimento intencionalmente incorreto da informação requerida; utilização indevida, subtração, alteração ou inutilização de informação a que tenha acesso em razão do cargo; a divulgação ou permissão da divulgação ou acesso indevido à informação sigilosa ou pessoal; destruição ou subtração, por qualquer meio, de documento concernente a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado (art. 32, LAI).
3 A DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: LIMITES E POSSIBILIDADES
A Lei de Acesso à Informação representa um grande avanço na democracia brasileira. A demora na elaboração e aprovação da lei trouxe como vantagem o fato de ter sido possível pesquisar e estudar as legislações existentes em outros países, o que permitiu a construção de um texto bem completo, que está no mesmo nível das leis mais modernas sobre o assunto. Entretanto algumas polêmicas têm surgido. A lei é muito recente e ainda será necessário algum tempo até que todos os seus termos sejam compreendidos e bem aplicados.
Embora seja um anseio da sociedade mais transparência na Administração Pública, como forma de controle do poder e combate à corrupção, a qual tem sido marca constante no Brasil, um dos assuntos que tem ganhado destaque e recebido muitas críticas diz respeito à divulgação nominal da remuneração dos servidores públicos.
O Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei nº 12.527/2011, no âmbito do Poder Executivo Federal46, ao tratar sobre a transparência ativa, determina em seu art. 7º, §3º, VI que sejam divulgados nos sítios da Internet dos órgãos e entidades, in verbis:
VI – a remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Assim, desde 27 de junho de 2012 estão disponibilizados no Portal da Transparência do Governo Federal as informações relativas à remuneração individualizada e nominativa dos servidores públicos do Poder Executivo Federal.47
Os dados divulgados são referentes a informações contidas nas fichas financeiras dos servidores ativos, extraídas do Sistema Siape e do Banco Central do Brasil. Estão discriminados os itens que compõem a remuneração do servidor ou agente público, com identificação dos valores correspondentes a cada um, como a remuneração básica, composta
46
BRASIL. Decreto n.º 7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispõe sobre o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5.º, no inciso II do
§3.º do art. 37 e no §2.º do art. 216 da Constituição. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 30 set. 2013.
47
pela soma das parcelas correspondentes ao cargo efetivo, função ou cargo comissionado; o abate-teto (quando houver); a remuneração eventual, como férias, 13º salário; as deduções obrigatórias, como imposto de renda retido na fonte e previdência oficial; e jetons (quando houver). Os descontos de caráter pessoal, como pagamento de pensões e empréstimos consignados, estão protegidos da divulgação por serem considerados como informações de natureza privada.48
Depois do Poder Executivo Federal, os poderes Judiciário e Legislativo, bem como Estados e Municípios também começaram a adotar as medidas necessárias, em seu âmbito de atuação, para divulgar de forma individualizada os ganhos de seus servidores.
O Supremo Tribunal Federal disponibilizou seu sistema em 03 de julho de 2012, trazendo informações detalhadas sobre servidores ativos, inativos e pensionistas, ministros ativos, inativos e juízes, como o nome do servidor, o cargo, nível, função, total bruto, total de descontos e total líquido. O sistema também mostra os auxílios e benefícios, horas extras, indenizações (férias e licença-prêmio) e se há abono de permanência.49
O Conselho Nacional de Justiça, em dezembro de 2009, já havia editado a Resolução nº 102 que determinava que os tribunais publicassem na Internet informações sobre sua gestão orçamentária e financeira, quadro de pessoal e estrutura remuneratória de magistrados e servidores. Após a lei de acesso à informação, o CNJ publicou a Resolução nº 151, em 05 de julho de 2012, que alterou a de nº 102, para determinar que a divulgação da remuneração recebida por membros, servidores e colaboradores do Judiciário fosse feita de forma nominal.50
Em agosto de 2012, 03 meses após o início de vigência da LAI, o Poder Executivo de metade dos Estados brasileiros e do Distrito Federal já estavam divulgando os salários nominais dos seus servidores públicos: Acre, Amapá, Pará, Rondônia, Tocantins, Espírito Santo, Minas Gerais, São Paulo, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Santa Catarina e Goiás.51
48
BRASIL, Controladoria Geral da União. Assessoria de Comunicação Social. Remuneração de servidores federais já está disponível no Portal da Transparência. Online. Brasília, 27 junho 2012. Disponível em <http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2012/noticia09212.asp> Acesso em: 02 out. 2013.
49
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Notícias STF. STF divulga na internet salários de ministros e
servidores. Online. Brasília, 03 julho 2012. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=211544> Acesso em: 02 out. 2013.
50
BRASIL, Conselho Nacional de Justiça. Entre sem bater. Online. Disponível em
<http://www.cnj.jus.br/transparenciacnj/acesso-a-informacao> Acesso em: 02 out 2013.
51
Conforme levantamento feito pelo site Contas Abertas. Online. Disponível em:
3.1 O caso do município de São Paulo
A polêmica em torno da divulgação nominal da remuneração dos servidores públicos é anterior à Lei nº 12.527/2011. O município de São Paulo foi pioneiro no Brasil em publicar esse tipo de informação na Internet. Em 2008, foi aprovada a Lei municipal nº 14.720 que dispôs sobre a publicação de informações sobre funcionários, empregados e servidores vinculados ao poder público municipal em endereço eletrônico.52
Embora a lei não trouxesse qualquer referência à remuneração individualizada dos servidores, eles tiveram seus ganhos divulgados por meio do site “De olho nas Contas” de domínio da municipalidade. A medida foi imediatamente questionada pelos servidores, multiplicando-se, no Poder Judiciário, ações para pedir a retirada das informações pessoais.53
Destacam-se os Mandados de Segurança nº 180.176-0/7-00 e nº 180.589-0/1-00 impetrados pelo Sindicato dos Especialistas de Educação do Ensino Público do Município de São Paulo – SINESP e pela Associação dos Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos Municipais de São Paulo, respectivamente, aos quais se deferiu medida liminar para suspender a divulgação dos dados remuneratórios dos servidores, acatando-se os argumentos, em suma, de falta de previsão legal, haja vista que a lei não tratava explicitamente sobre a questão; eventual vício de iniciativa, pois a proposta foi elaborada por parlamentares, quando seria de
52
SÃO PAULO. Lei n. 14.720, de 25 de abril de 2008. Dispõe sobre a publicação de informações sobre funcionários, empregados e servidores, vinculados ao poder público municipal, no endereço eletrônico do órgão
em que se encontram em exercício, e dá outras providências. Disponível em:
<http://lei.prefeitura.sp.gov.br/paginasp.html>. Acesso em: 07 out 2013.
Importante transcrever o inteiro teor da lei, que é bem pequena, para uma melhor compreensão sobre a polêmica criada e as críticas feitas:
Art. 1ºO Poder Público Municipal, por meio de todos os órgãos integrantes da Administração Pública Direta, Indireta, Fundacional ou Autárquica e do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas do Município, deverá incluir, nos respectivos sítios na "Internet", uma relação contendo as seguintes informações sobre seus funcionários, empregados e servidores:
I - nome completo; II - cargo que ocupa;
III - unidade em que exerce o cargo; IV – (VETADO)
§1º A lista contendo as informações mencionadas neste artigo deverá ser atualizada a cada 30 (trinta) dias. §2º (VETADO)
Art. 2ºOs Poderes Executivo e Legislativo, cada um no seu respectivo âmbito, expedirão instruções a todos seus órgãos, conforme disposto no art. 1º desta lei, para concretização das providências necessárias à efetivação das medidas ora estabelecidas, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data de publicação desta lei.
Art. 3ºAs despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 4ºEsta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
53
