4. Inovações, Riscos e Regulação
4.2. Risco e Regulação
Bibliografia
Carvalho, F. (2015), cap. 18
•
Regulação e supervisão financeira
A regulação financeira define as regras que limitam a
possibilidade de ação dos agentes financeiros, e deve ser
acompanhada de supervisão, por parte de instituições
independentes ou do próprio Banco Central, para assegurar o
cumprimento das regras estabelecidas.
A crescente complexidade das operações realizadas pelas
instituições financeiras exige uma formação cada vez mais
especializada por parte dos agentes envolvidos nas atividades
de regulação e supervisão.
A necessidade de regulação e supervisão se deve,
principalmente, às externalidades e à assimetria de
informações existentes nas operações do Sistema Financeiro.
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Externalidades
O objetivo da regulação é tentar preservar as externalidades
positivas decorrentes das atividades financeiras e eliminar ou
minimizar as externalidades negativas.
ü
Externalidade positiva
A principal externalidade positiva derivada do funcionamento
dos sistema financeiro é a organização do sistema de
pagamentos, que permite a realização da maior parte das
transações da economia, particularmente aquelas de valor
mais elevado, por meio da transferência de recursos entre
agentes (ex. transferência de depósitos à vista do comprador
para o vendedor).
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•
Externalidades
ü
Externalidade positiva
Adicionalmente, a simples existência de depósitos à vista e o
funcionamento de um sistema de reservas fracionárias permite
a existência de operações de crédito que multiplicam os meios
de pagamento e beneficiam todos aqueles envolvidos numa
potencial cadeia de transações de compra e venda.
A possibilidade de realização de operações de crédito, de
modo geral, é fundamental para viabilizar uma série de
decisões de gastos por parte de agentes que, de outra forma,
estariam limitados pela disponibilidade de recursos próprios, o
que confere maior dinamismo à economia.
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Externalidades
ü
Externalidade negativa
A principal externalidade negativa, por sua vez, é possibilidade de
ocorrência de crises sistêmicas, devido ao risco de contágio entre
instituições financeiras.
No caso das instituições financeiras bancárias, a perda de
confiança ou a efetiva quebra de uma instituição pode detonar
uma corrida bancária que, frente ao sistema de reservas
fracionárias, propaga uma crise de liquidez que pode levar ao
colapso do sistema financeiro, e, portanto, do sistema de
pagamentos e crédito.
Dada a importância do funcionamento do sistema de pagamentos,
existem mecanismos de proteção, como os seguros de depósitos e
o funcionamento do Banco Central como emprestador de última
instância.
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Risco e Regulação
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Externalidades
ü
Externalidade negativa
A interligação entre as instituições financeiras, bancárias ou
não-bancárias, por meio das operações presentes em seus
ativos e passivos, potencializa a possibilidade de contágio
entre as instituições.
A regulação prudencial tem como objetivo, justamente,
estabelecer regras para o funcionamento das instituições
financeiras, procurando limitar a possibilidade de exposição a
risco e logo as chances de colapso.
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Assimetrias de Informação
As assimetrias de informação no sistema financeiro dizem
respeito à diferença do acesso à base de dados e capacidade
de processamento dos agentes envolvidos nas transações.
O problema decorre da possibilidade de uma das parte impor à
parte com menos informações condições de negócio
injustificadamente desfavoráveis.
Os clientes, tipicamente, dispõe de mais informações, por
exemplo, sobre seus objetivos e capacidade de pagamento,
quando recorrem ao banco para tomar um empréstimo, do
que as instituições financeiras, que buscam suprir esta falta
solicitando a resposta a uma série de questões e exigindo,
muitas vezes, garantias nas operações.
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Assimetrias de Informação
As instituições, por sua vez, têm capacidade de coleta e
processamento de informações muito superior à maior parte de
seus clientes. Ainda, a linguagem técnica dos contratos
financeiros e a complexidade dos riscos dificultam a possibilidade
de compreensão das operações por parte dos clientes.
Neste sentido, faz-se importante a criação de regulação voltada à
proteção do consumidor de serviços financeiros, para limitar a
possibilidade de as instituições financeiras explorarem essas
assimetrias de informação. Um dos focos desta regulação é a
transparência, que exige a “livre (e gratuita) disponibilidade das
informações relevantes a todas as partes envolvidas na
transação”.
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Regulação e Eficiência dos Mercados
O objetivo da regulação prudencial é limitar ações danosas ao
sistema e, portanto, implica limitação à atuação dos agentes.
Os defensores argumentam que os mercados operando
livremente não são capazes de avaliar todo o benefício
decorrente de suas atividades e podem assumir posições
demasiadamente arriscadas.
Os críticos às normas regulatórias questionam as distorções
geradas e apontam a possibilidade de alguns instrumentos
acabarem incentivando a adoção de estratégias excessivamente
arriscadas. (ex. emprestador de última instância).
A regulação deve, assim, ser desenhada considerando não só as
causas iniciais (falhas de mercado), mas seus próprios
resultados.
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Estratégia de regulação financeira
Alterações
nas
práticas
regulatórias
decorrentes
das
transformações dos instrumentos, mercados e instituições
financeiras.
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Regulação de Balanços
Imposição de restrições às atividades de cada tipo de instituição
financeira e acompanhamento de indicadores quantitativos para
avaliar a adequação (ex. índices de liquidez baseados em
reservas), com foco no risco de iliquidez e defesa do sistema de
pagamentos.
Estratégias de diversificação de fontes de recursos (liability
management), que reduziram a importância dos depósitos à vista
como fonte de recurso, e a percepção de que o risco de iliquidez
não era principal risco ao sistema tornaram a regulação de
balanços obsoleta.
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Estratégia de regulação financeira
ü
Coeficiente de capital
A regulação focada no coeficiente de capital surgiu do
reconhecimento de que a estrutura de incentivos definida no
sistema financeiro estimulava as instituições a correrem mais
risco do que o aceitável, uma vez que a remuneração dos
agentes envolvidos nas transações dependia do volume e da
taxa de rentabilidade dos negócios realizados com sucesso,
enquanto eventuais as perdas recaiam apenas sobre os
poupadores que forneciam recursos às instituições.
Assim, o foco da regulação mudou do perfil do passivo para a
estratégia ativa dos bancos. Era preciso compensar os
estímulos à assunção de riscos.
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•
Estratégia de regulação financeira
ü
Coeficiente de capital
O método consagrado no Acordo de Basiléia de 1988
estabelecia “coeficientes de capital” que eram exigidos sobre
os ativos das instituições ponderados pelo risco.
Procurava-se forçar o banco a comprometer seu próprio capital
para compensar os riscos incorridos, que deixam de ser apenas
de responsabilidade de terceiros.
Este tipo de regulação abrange tanto o caráter prudencial
como também a defesa do consumidor (incapaz de avaliar o
risco ao qual está exposta a instituição financeiro).
Os requisitos mínimos de capital substituem as análises de
balanço e de indicadores de desempenho do método anterior.
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•
Estratégia de regulação financeira
ü
Coeficiente de capital e inovação financeira
O Acordo de Basiléia concentrou-se inicialmente apenas nos
riscos de crédito, enquanto a crescente diversificação das
atividades das instituições financeiras sujeitavam-nas a outros
tipos de riscos.
Ao mesmo tempo, a imposição de coeficiente de capital sobre as
operações de crédito tornou-as menos rentáveis, acentuando a
busca por diversificação por parte das instituições.
Neste sentido, o Acordo de Basileia foi revisto, incluindo
coeficiente de capital não só para risco de crédito, mas também
para o risco de mercado, de liquidez e operacional, o que
aumenta a complexidade do trabalho do supervisor.
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• Estratégia de regulação financeira
ü Coeficiente de capital e inovação financeira
O risco de crédito diz respeito à possibilidade de perda decorrente da inadimplência (Resolução CMN 3721/09)
O risco de mercado é decorrente de variação no valor das posições em função de variações de taxa de juros, câmbio, preço de ações e preço de commodities (Resolução CMN 3464/07)
O risco de liquidez está associado ao descasamento entre pagamentos e recebimentos (Resolução CMN 2804/00)
O risco operacional decorre de perdas relativas a processos internos, pessoas, sistemas ou eventos externos (ex. fraude, demanda trabalhista, dano a ativo físico, falha em sistema de TI).
(Resolução CMN 3380/06)
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• Estratégia de regulação financeira
ü Coeficiente de capital e inovação financeira
Basileia II (junho de 2004), baseou-se em três pilares:
ü Pilar I: Exigência de Capital: Cálculo dos requerimentos de capital para risco de crédito, risco de mercado e risco operacional, efetuado pelos próprios bancos com base em metodologias mais sensíveis ao risco que as previstas por Basiléia I.
ü Pilar II: Inspeção Regulatória: Processo de autorização, revisão e validação pela supervisão bancária, assegurando a integridade das avaliações realizadas no Pilar I.
ü Pilar III: Disciplina de mercado: Disciplina imposta pelo mercado, decorrente da obrigatoriedade de divulgação de informações de maneira proporcional à complexidade das metodologias utilizadas para cálculo do próprio capital.
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Risco e Regulação
• Estratégia de regulação financeira
ü Coeficiente de capital e inovação financeira
A dificuldade de regulação e supervisão decorrente da crescente complexidade das operações realizadas no sistema financeiro trouxe a percepção de que seria importante combinar a regulação com a estratégia de autorregulação, cabendo aos próprios bancos avaliar e tratar seus riscos.
Esta avaliação dos riscos e os procedimentos de tratamento e controle deveriam ser formalizados e submetidos à análise das autoridades reguladoras/supervisoras para aprovação.
Uma das principais falhas dos modelos adotados pelas instituições era avaliar seus riscos com base nas séries históricas (modelo tipo VaR – value at risk), sem se prepararem para eventos excepcionais, que poderiam, justamente, comprometer o funcionamento do sistema. Esta falha tem sido tratada a partir da realização de testes de resistência (stress tests), que buscam avaliar a resistência da instituições a situações limite.
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Estratégia de regulação financeira
ü
Coeficiente de capital e inovação financeira
Às vésperas da crise financeira iniciada nos EUA em 2007, os
bancos
americanos
exibiam
coeficiente
de
capital
supostamente adequados de acordo com Basileia II. O fracasso
de Basileia II em evitar a crise levou à revisão do acordo.
O novo acordo, Basileia III, eleva as exigências de capital e
impõe novos limites às ações dos bancos associados à taxa de
alavancagem (relação direta entre capital e ativos) e demandas
de liquidez (colchões de liquidez e limitação de descasamento).
No Brasil, os bancos terão até 2022 para se adaptar às novas
disposições.
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Estratégia de regulação financeira
ü
Coeficiente de capital e inovação financeira
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Risco e Regulação
• Supervisão de conglomerados financeiros
A difusão dos conglomerados financeiros, com grande diversificação de suas operações, traz desafios adicionais aos supervisores financeiros.
Como foi visto, os sistemas financeiras estão atuando cada vez mais de maneira desintermediada (ex. securitização), com maior liquidez, pelo desenvolvimento dos mercados secundários e de derivativos, foco em gestão de carteira e maior diversificação geográfica dentro do processo de globalização. Este conjunto de tendências traz relativa “fragilização” ao sistema financeiro, com maior volatilidade potencial.
A conglomeração financeira contribui para redução dos custos de capital pelo uso de economias de escala e escopo, principalmente nos sistemas de captação de informações para prestação do serviço de intermediário financeiro, de administração (back office) e de atendimento ao cliente (front office).
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• Supervisão de conglomerados financeiros
Ao mesmo tempo, a nova configuração de riscos coloca novas demandas aos surpervisores, que devem ser capazes de acompanhar as novas formas de operação das instituições.
A administração de risco destas instituições deve considerar como os riscos se relacionam entre os diversos segmentos de atuação das instituições, utilizando, por exemplo, instrumentos de hedge e garantias cruzadas, e com as operações fora de balanço.
Os supervisores precisam ter uma visão mais ampla das estratégias das instituições financeiras, sob a ótica de prevenção de risco sistêmico e defesa do consumodor, considerando:
o As novas estratégias de concorrência (ex. fundos de pensão – retornos estáveis de longo prazo x bancos de investimento – valorização de curto prazo dos papéis e liquidez – disputa por mercado com critérios distintos de “sucesso”) – contaminação da prática de segmentos.
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• Supervisão de conglomerados financeiros
o Potenciais conflitos de interesse (ex. entre grupos de clientes, instituição financeira x cliente) – uso ilegítimo de informações dos clientes em benefício da instituição ou de terceiros, manipulação de mercado com base em informações privilegiadas.
o Venda de produtos indesejados e perda de transparência nas transações com o público (ex. dificuldade de leitura de extratos e contratos, taxas de serviços, comissões).
o Criação de novos canais de contágio (dentro da instituição e entre instituições e localidades geográficas) – ex. possibilidade de risco sistêmico originado de outro segmento da IF que contamina o segmento voltado à manutenção do sistema de pagamentos.
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• Supervisão de conglomerados financeiros
Transformações necessárias no aparato de supervisão financeira:
1. Estrutura institucional e forma de ação dos supervisores adaptados aos novos padrões de organização das instituições financeiras:
o Ação conjunta de grupos de supervisores voltados para funções específicas; ou
o Instituições unificadas, especializadas e focalizadas no trabalho de supervisão financeira.
ü Eliminação de rivalidade entre burocracias independentes
ü Eliminação de superposição e duplicação de tarefas ü Fechamento de lacunas
2. Treinamento adequado aos supervisores para o novo tipo de monitoramento, diferente da supervisão funcional (por segmento)
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• Supervisão de conglomerados financeiros
Importância destas transformações em contexto de regulação prudencial por meio de determinação de coeficientes de capital, que devem capturar da maneira mais precisa possível o perfil de risco de cada instituição.
A supervisão unificada seria capaz de avaliar melhor a adequação do coeficiente de capital em relação à estratégia de risco global da instituição financeira do que uma supervisão financeira em linhas de segmentação funcional.
“Em suma, torna-se clara a necessidade de que a forma de estruturação e operação dos supervisores se altere de modo a acompanhar os desenvolvimentos verificados nos mercados objeto de monitoração, de modo a manter-se sua eficiência.”
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