O PAPEL DA SOFT LAW NO DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE

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Custódio Alves Peres ¹

Patrícia Spagnolo Parise Costa²

RESUMO

Com as reiteradas preocupações acerca da pro- teção ambiental e a atuação dos Estados em prol da preservaçãodos recursos naturais em âmbito internacional, o Direito Internacional do Meio Am- biente apresenta o conceito da soft law.O objetivo do presente artigo consiste em entender a temá- tica e funcionalidade da soft law e seu papel na evolução e aplicação do Direito Internacional do Meio Ambiente, levando em consideração suas características e efetividade jurídica diante dos desafios da sociedade contemporânea. A metodologia utilizada para a elaboração do presente artigo foi a pesquisa bibliográfica, com a análise

O PAPEL DA SOFT LAW NO DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE

de obras e artigos científicos relacionados ao tema.

Com este trabalho chegou-se à conclusão de quea importância da soft law consiste em promover maior efetividade jurídica às normas do Direito Interna- cional do Meio Ambiente, uma vez quepodem ser adotadas mais facilmente entre os Estados, solu- cionando de forma prática a questão da soberania e exercendo a proteção ambiental necessária para garantir a esta geração e às futuras uma melhor qualidade de vida.

PALAVRAS-CHAVE: Soft law, Direito Internacional do Meio Ambiente, desenvolvimento sustentável, efetividade jurídica.

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1 INTRODUÇÃO

O ser humano vive e desenvolve suas atividades a partir dos recursos naturais provenientes do Meio Ambiente. No atual e globalizado contexto político, econômico e cultural da sociedade, percebe-se a crescente importância da cooperação internacional para a preservação ambiental, visto que os recursos naturais são cada vez mais escassos e esca- pam ao velho conceito de soberania estatal.

Dentro desta conjuntura, na qual as proeminen- tes discussões ambientais ganham cada vez mais destaque, e diante das iniciativas dos Estados para regulamentação acerca da preservação e utilização sustentável dos recursos naturais, situa-se a base para o Direito Internacional do Meio Ambiente.

Caracterizado como um conjunto de princípios e normas que regem a proteção da natureza e de seus recursos no âmbito internacional, o Direito In- ternacional do Meio Ambiente, muitas vezes possui certas diretrizes que são discutidas sem o caráter vinculativo, característico das normas jurídicas; tais diretrizes ou “quase-normas” se enquadram no termo do Direito Internacional conhecido como soft law.Conceito ainda em fase de concepção dentre os doutrinadores internacionais; soft law significa medida que não é uma obrigação no campo do Direito Positivo. Diferente das normas cogentes, a soft law, por ser mais maleável e dinâmica, encontra maior facilidade de aceitação pelos Estados, favorecendo uma influência branda e contínua nos ordenamentos jurídicos daqueles e consequentemente permitindo a efetividade da medida tomada, que talvez não pudesse ser alcançada pelo jus cogens.

O objetivo do presente artigo consiste em entender a temática e funcionalidade da soft law e seu papel na evolução no Direito Internacional do Meio Ambiente, levando em consideração suas carac- terísticas e efetividade diante dos desafios da sociedade contemporânea. A metodologia utilizada para a elaboração do presente artigo foi a pesquisa bibliográfica, com a análise de diversas obras e artigos científicos relacionados ao tema do Direito Internacional do Meio Ambiente.

2 O PAPEL DA SOFT LAW NO DIREITO INTER- NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

2.1 Aspectos Gerais

No atual contexto mundial em que a humanida- de se encontra, é clara a necessidade da preserva- ção ambiental. Tendo em vista que o crescimento econômico depende invariavelmente dos recursos naturais, deixar de tutelar o meio ambiente seria como sacrificar o desenvolvimento da própria raça humana.

Nesse aspecto, o Direito, por sua essência, vem se adequando às exigências da sociedade. De modo geral, o Direito Ambiental pode ser definido como o conjunto de normas jurídicas que tem como enfoque as relações do homem com o Meio Am- biente, que é definido pelo direito positivo brasileiro, no art. 3º, I, da Lei 6.938/81, da Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981), como o “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Ao deparar-se com questões ambientais, pode- -se verificar que elas, geralmente, envolvem toda uma região, independente das divisões geopolíticas dos Estados, surgindo a necessidade de vislum- brar uma “internacionalização” do Direito Ambien- tal. Todavia, conforme explica Paulo Affonso Leme Machado (2013), os Estados apenas começaram a aceitar a responsabilidade jurídico-ambiental no plano internacional a partir do século XX, como exemplo no caso da “Fundição Trail”, entre Estados Unidos e Canadá.

2.2 Evolução do Direito Internacional do Meio Ambiente e Surgimento da Soft law

O Direito Internacional do Meio Ambiente é considerado um tema ainda recente no mundo jurídico. Todavia, como explica Soares (2003), as preocupações com a preservação dos recursos naturais não é algo totalmente novo, visto que já na antiguidade havia normas sobre tais assuntos. Mas foi somente a partir do século XX que tal ramo ad- quiriu valor autônomo.

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Inicialmente, as leis que regulavam a respeito de assuntos ambientais “eram isoladas, sem levar em conta que o conjunto dos elementos que compõem o meio ambiente constitui uma unidade” (SOARES, 2003, p. 40). Não havia um caráter geral e abrangente de proteção ambiental, restringindo o Direito apenas a lidar com situações internas e/ou emer- gentes, de forma isolada e tópica. Como também explica Oliveira (2005):

[...] a proteção do meio ambiente permanecesse por muito tempo ligada a uma visão antropocêntrica e utilitarista, estri- tamente vinculada a fatores econômicos e de abrangência local. As normas eram criadas para regulamentar situações emergenciais ou catastróficas, envolvendo, especialmente, questões transfronteiriças, de onde se verifica não haver uma preocupação prévia a ocorrência desse tipo de situação.

Como esclarecem Varela e Barros-Platiau (2014), foi a partir do século XX que o Direito Inter- nacional do Meio Ambiente começou a delinear os traços que conhecemos hoje. As questões ambientais apenas começaram a ter maior relevância, e de caráter mais abrangente, regulando temas especí- ficos, no período entre guerras, no qual os proble- mas ambientais já eram alarmantes.

Ainda de acordo com Soares, (2003), neste pe- ríodo entre guerras houve uma série de congres- sos científicos internacionais, trazendo abordagens cada vez mais completas e gerais de questões ambientais, salientando o caráter global e crítico do assunto. Um dos exemplos mais famosos é o Caso da Fundição Trail (Trail Smelter), decidido em 1941, por um tribunal arbitral, relacionado à polui- ção transfronteiriça, causada pelo Canadá aos Es- tados Unidos.

O trecho central da decisão do Caso da Fun- dição Trail traz que “nenhum Estado tem o direito de usar ou de permitir o uso de seu território de tal modo, que cause dano em razão do lançamen- to de emanações no, ou até o território de outro”

(NAÇÕES UNIDAS, 1978. v. 2, p. 198, citado por SOARES, 2003, p. 44).

Seguindo tal fundamento, em 1972, com a Con- ferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambien- te, em Estocolmo, o Direito Internacional do Meio Ambiente ganhou suas primeiras linhas de norma-

tividade. Como explica Mukai (2014, p. 262), “os princípios do Direito Ambiental Internacional se encontram na Declaração de Estocolmo de 1972”.

Dentre eles, os Princípios 21 e 22 possuem rele- vância fundamental neste contexto, implicando uma conduta de precaução e preservação do meio ambiente sobre os Estados. Conforme explica Bap- tista (2005, p. 43):

Para o Direito Internacional do Meio Ambiente importam, fun- damentalmente, dois princípios encontrados na Declaração de Estocolmo. Segundo o Princípio 21, o qual é aceito como determinante da matéria, “Os Estados têm, de conformidade com a Carta das Nações Unidas e os princípios de Direito In- ternacional, o direito soberano de explorar os seus recursos de acordo com sua política ambiental e têm o dever de fazê-lo de forma que as atividades exercidas no limite de sua jurisdi- ção ou sob seu controle não causem dano ao meio ambiente dos outros Estados ou a áreas além dos limites da jurisdição nacional”.

O Princípio 22, de aceitação mais difícil por tentar determinar responsabilidade, estabelece que “Os Estados devem coope- rar para desenvolver o Direito Internacional no que diz respeito à responsabilidade e indenização das vítimas da poluição e de outros danos ecológicos que as atividades levadas a efeito dentro da jurisdição desses Estados ou sob seu controle causem a regiões além dos limites de sua jurisdição”.

Pode-se perceber que o Direito Internacional do Meio Ambiente de fato se rege por tais princípios, buscando aplicar suas diretrizes de forma efetiva.

Entretanto, no que diz respeito às responsabilidades, encontra diversos obstáculos, entre eles, o principal seria a questão da soberania dos Estados e hierarquia das normas do Direito Internacional do Meio Ambiente.

2.3 A Questão da Soberania dos Estados e a Im- portância da Soft law

Com a Declaração de Estocolmo de 1972, os Estados passaram a aceitar a responsabilidade jurídico-ambiental no plano internacional, estabele- cendo uma convicção comum de conduta, de acordo com a Carta das Nações Unidas e os princípios do Direito Internacional (MACHADO, 2013).

Levando em consideração as linhas gerais da Declaração de Estocolmo, os Estados passaram a ter obrigações referentes a uma liberdade relativa

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de exploração de seus recursos naturais, limitada a não causar prejuízo ao meio ambiente de outros Estados.Todavia, essa questão gera um conflito de ordem hierárquica, visto que a soberania dos Esta- dos seria então afetada.

A efetiva aplicação do Direito Internacional do Meio Ambiente ocorre devido às suas característi- cas intrínsecas, sendo um conjunto de princípios e normas que muitas vezes possui certas diretrizes discutidas sem o caráter vinculativo característico das normas jurídicas; tais diretrizes ou “quase-normas” se enquadram no termo do Direito Internacio- nal conhecido como soft law (ou soft norm, seguindo a doutrina do direito anglo saxão).

A soft law surgiu da necessidade de abordagens flexíveis para lidar com questões complexas que afetam a soberania dos Estados (BAPTISTA, 2005).

O conceito de soft law, ainda em fase de concep- ção dentre os doutrinadores internacionais, significa medida que não é uma obrigação no campo do Direito Positivo; possui linguagem vaga e aberta, apresentando caráter genérico ou até mesmo sig- nificando apenas princípios lógicos de conduta internacional. De acordo com Mazzuoli (2014, s.p.):

Pode-se afirmar que na sua moderna acepção ela compreende todas as regras cujo valor normativo é menos constringente que o das normas jurídicas tradicionais, seja porque os instrumentos que as abrigam não detêm o status de ‘norma jurídica’, seja porque os seus dispositivos, ainda que insertos no quadro dos instrumentos vinculantes, não criam obrigações de direito positivo aos Estados, ou não criam senão obrigações pouco constringentes.

Diferente das normas cogentes, a soft law, por ser mais maleável e dinâmica, encontra maior facilidade de aceitação pelos Estados, favorecendo uma influência branda e contínua nos ordenamentos jurídicos daqueles e consequentemente permitindo a efetividade de medida tomada, que talvez não pudesse ser alcançada pelo jus cogens. Como explica Baptista (2005, p. 47):

A tendência é recorrer, com frequência, a Declarações de Prin- cípios não vinculantes, que permitem aos Estados tempo para que adotem gradualmente as resoluções acordadas, à medida que as dificuldades internas, sejam elas econômicas, políticas ou administrativas, sejam superadas; ou então usar os “tratados guarda-chuva”, que estabelecem obrigações somente no

sentido geral, deixando aos Estados a tarefa de aplicá-los pro- gressivamente, por meio de legislação interna e no tempo mais conveniente.

De fato, os recursos naturais localizados num território sobre o qual o Estado exerce soberania são, sem dúvida, relativos àquela nação. A prote- ção ambiental internacional encontra nesse contex- to, o campo ideal para a aplicação da soft law, visto que desta forma as questões podem ser adotadas com maior praticidade e eficiência, visto que os Es- tados podem se adaptar à adoção de tais medidas de forma gradativa, e sem interferência direta no ordenamento jurídico interno dos signatários.

O papel da soft law consiste num direito progra- mático, como explica Baptista (2005), fazendo a ponte de ligação entre uma simples recomendação até seu endurecimento gradativo, podendo vir a se tornar um tratado juridicamente vinculativo, abarcando questões de caráter essencial à sociedade e efetivamente aplicados.

Todavia, por ser a soft law uma norma desprovi- da de coercitividade, não permitindo a clara identi- ficação de obrigações específicas e não abarcando o caráter vinculativo de jus cogens da norma jurídi- ca em geral, muitas vezes tende a ser questionada.

De acordo com Varela e Barros-Platiau (2014, p. 8),

“há irregularidade nos níveis de obrigatoriedade de suas normas. Normas mais restritivas e soft norms se sucedem sem qualquer ordem”. Sua natureza ainda é debatida pelos doutrinadores, tomando a soft law como fonte do Direito Internacional Públi- co ou como novo processo de criação de normas jurídicas.

Contudo, cabe salientar que a soft law ainda é um tema novo e precisa ser discutido mais a fundo.

Sua aplicação, contudo, é indispensável, pois favorece na efetividade e legitimação do Direito Interna- cional do Meio Ambiente. É a partir da soft law que os tratados e convenções encontram espaço para promover uma proteção efetiva e adequada frente ao contexto mundial.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A preservação não é um obstáculo para o de-

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senvolvimento de um Estado; pelo contrário, ela é essencial ao seu crescimento. A qualidade ambiental está diretamente ligada à qualidade de vida do ser humano, sendo, portanto, uma garantia fundamental, presente não só na constituição, como tam- bém em todo cenário mundial.

Nesse contexto existe a soft law, um tipo de norma mais branda que pode ser adotada mais facilmente e com maior rapidez entre os Estados, solu- cionando de forma prática a questão da soberania dos Estados. A soft law, por ser mais maleável e dinâmica, encontra maior facilidade de aceitação pelos Estados, favorecendo uma influência branda e contínua nos ordenamentos jurídicos daqueles e consequentemente permitindo a efetividade da medida tomada, que talvez não pudesse ser alcança- da pelo jus cogens.

A soft law, portanto, favorece a adequação desses Estados à normatividade estabelecida e permite o posterior endurecimento gradativo de tais medidas. Dessa forma, sua aplicação, contudo, é indispensável, pois favorece na efetividade e legiti- mação do Direito Internacional do Meio Ambiente.

É a partir da soft law que os tratados e convenções encontram espaço para promover uma proteção efetiva e adequada frente ao contexto mundial.

Levando em consideração todos esses fatores, pode-se concluir que a importância da soft law consiste em promover maior efetividade jurídica às normas do Direito Internacional do Meio Ambiente, exercendo, de fato, a proteção ambiental necessá- ria para garantir a esta geração e às futuras uma melhor qualidade de vida.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BAPTISTA, Zulmira Maria de Castro. O direito ambiental internacional: política e consequências. São Paulo: Editora Pilares, 2005.

BRASIL, Lei 6.938, promulgada em 31 de agosto de 1981,Política nacional do meio ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em 08-04-2.015.

DIREITONET. Soft law. Disponível em: <http://www.direitonet.com.br/dicionario/exibir/1042/Soft-law>.

Acesso em: 05-03-2.015.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 22. ed. rev. ampl. e atual. – São Paulo:

Malheiros Editores, 2014.

MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 9. ed. rev. ampl. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Santos de. O papel da soft law na efetivação do direito ambiental internacional - Dis- sertação de Mestrado em Integração Latino-Americana PPGMILA/UFSM, RS. Disponível em: <http://

coral.ufsm.br/mila/resumos/resumo108.htm>. Acesso em: 05-03-2.015.

SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. 2. ed. – São Paulo: Atlas, 2003.

VARELLA, Marcelo; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:

Unitar,UniCEUB e UnB, 2009.