VII ENCONTRO INTERNACIONAL DO
CONPEDI/BRAGA - PORTUGAL
DIREITO URBANÍSTICO, CIDADE E ALTERIDADE
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D597
Direito urbanístico, cidade e alteridade [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI/ UMinho Coordenadores: Cláudia Sofia Melo Figueiras–Florianópolis: CONPEDI, 2017.
Inclui bibliografia ISBN: 978-85-5505-506-5
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: Interconstitucionalidade: Democracia e Cidadania de Direitos na Sociedade Mundial - Atualização e Perspectivas
CDU: 34 ________________________________________________________________________________________________
Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito
Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC
1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Encontros Internacionais. 2. Função social. 3. Urbanização. VII Encontro Internacional do CONPEDI (7. : 2017 : Braga, Portugual).
VII ENCONTRO INTERNACIONAL DO CONPEDI/BRAGA -
PORTUGAL
DIREITO URBANÍSTICO, CIDADE E ALTERIDADE
Apresentação
Realizou-se, nos passados dias 7 e 8 de setembro, de 2017, em Braga, na Universidade do
Minho, o VII Encontro Internacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em
direito (CONPEDI), subordinado à seguinte temática geral: «Interconstitucionalidade:
Democracia e Cidadania de Direitos na Sociedade Mundial – Atualização e Perspectivas».
Neste âmbito, tivemos o privilégio de coordenar o Grupo de Trabalho (GT) dedicado, em
especial, ao tema «Direito Urbanístico, Cidade e Alteridade I». Tendo em atenção esse papel,
cumpre-nos, por ora, a honrosa tarefa da elaboração do texto de apresentação da obra que
compila todos os textos apresentados no Encontro, realizado em Braga. É com uma enorme
responsabilidade que assumimos, pois, tal encargo. Isto porque a obra que agora nasce
integra um conjunto de trabalhos que são de uma inegável elevada qualidade científica.
Qualidade científica, essa, que, de resto, ficou bem patente na sua apresentação oral e no
frutífero debate que se lhe seguiu.
Em obediência ao tema específico tratado pelo Grupo de que nos ocupamos, vários assuntos,
conexos com o mesmo, foram objeto de uma saudável análise e discussão. Com efeito, desde
a importância do planeamento urbano para a redução de catástrofes nas cidades, a falta de
regulamentação do Instituto dos Condomínios Urbanísticos, o direito à moradia, a
importância da preservação da memória das cidades, a ideia de promoção do conceito de
cidade sustentável, ao alcance do conteúdo do direito de propriedade, várias questões de
grande relevância foram suscitadas no decurso dos trabalhos.
Espera-se, acima de tudo, que a presente obra constitua o testemunho escrito do empenho
demonstrado pelos membros do Grupo, bem como, e volta-se a reiterar, da elevada qualidade
científica do trabalho por si desenvolvido.
Uma última palavra, em jeito de conclusão, é dirigida a toda a organização do Evento, que
fomentou a iniciativa e permitiu que a mesma chegasse à Universidade do Minho. A partilha
de conhecimentos com os colegas do Brasil, e não só, permitiu-nos desenvolver a mente e
preencher a alma. Muito obrigada e um bem-haja a todos os participantes!
Cláudia Sofia Melo Figueiras,
Universidade do Minho e Universidade Portucalense
Nota Técnica: Os artigos que não constam nestes Anais foram selecionados para publicação
na Revista CONPEDI Law Review, conforme previsto no artigo 7.3 do edital do evento.
1 Professor Doutor de Direito Administrativo, Ambiental e Urbanístico da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo - FDRP/USP
1
PLANOS URBANÍSTICOS, DOS RECURSOS HÍDRICOS, DO SANEAMENTO BÁSICO E DE RESÍDUOS SÓLIDOS NA PROMOÇÃO DA CIDADE
SUSTENTÁVEL.
URBAN PLAN, WATER RESOURCES PLAN, BASIC SANITATION AND SOLID WASTE PLAN IN THE PROMOTION OF THE SUSTAINABLE CITY.
Raul Miguel Freitas De Oliveira 1
Resumo
A proposta do presente artigo é analisar o tema do planejamento e planos urbanísticos, no
nível municipal e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, juntamente com os
planos de recursos hídricos, de saneamento básico e de resíduos sólidos, com vistas a se
contribuir na compreensão do alcance de tais instrumentos na consecução do direito a uma
cidade sustentável, tal como disposto no Estatuto da Cidade (artigo 2º, inciso I).
Palavras-chave: Direito urbanístico, Direito ambiental, Planejamento, Planos, Cidade
sustentável
Abstract/Resumen/Résumé
The purpose of this paper is to analyze the theme of planning and urban plans at the
municipal level and in the metropolitan regions and urban agglomerations, together with the
water resources, basic sanitation and solid waste plans, in order to contribute to the
understanding of the scope of such instruments in the realization of the right to a sustainable
city, as provided for in the City Statute (article 2, item I)
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Urban development law, Environmental law,
Planning, Plans, Sustainable city
1. Introdução
A Constituição Federal, no artigo 21, inciso IX, dispõe ser da competência privativa
da União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e
desenvolvimento econômico e social.
No artigo 174, o texto maior prevê que o Estado é agente normativo e regulador da
atividade econômica, para isto devendo exercer funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo o plano determinante para o setor público e indicativo para o setor
privado.
Além desses planos de desenvolvimento econômico, social e de ordenação do
território, o texto constitucional especifica outros, tais como os de caráter orçamentário e
financeiro (artigo 165, incisos I a III, respectivamente o plano plurianual, a lei de diretrizes
orçamentárias e a lei orçamentária anual), o plano diretor (artigo 182), o plano nacional de
reforma agrária (artigo 188), o plano nacional de educação (artigo 202, §3º), o plano nacional
de cultura (artigo 215, §3º) e o plano nacional de juventude (artigo 227, § 8º, inciso II).
No nível infraconstitucional, ao olhar mais atento sobre diversos ramos do Direito,
não escapa uma constatação: na atualidade, há uma miríade de planos, previstos como
instrumentos para a consecução de políticas públicas específicas, principalmente de caráter
ambiental e urbanístico, como produtos de uma atividade maior de planejamento estatal.
Apesar dessa multiplicidade de planos, a realidade é retratada por um quadro de
prestação de serviços públicos inadequados, de ineficácia das normas dos planos e
ineficiência na própria atividade de planejamento. Muitas vezes, os planos, que deveriam ser
indutores de desenvolvimento sustentável, acabam sendo tratados como mera formalidade
legal e distanciados da realidade a qual deveriam ser instrumento de transformação.
Nesse contexto, o planejamento e os planos são previstos como procedimento e
instrumento da melhor alocação de recursos financeiros orçamentários, da gestão de
elementos do meio ambiente, da organização e prestação de serviços públicos, da organização
urbanística local e regional, da gestão da infraestrutura, entre outros fins e objetivos.
A título de exemplo, no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2010), especial relevo é
conferido ao plano diretor como instrumento da política urbana; no Estatuto da Metrópole
(Lei n. 13.089/2015), o plano de desenvolvimento urbano integrado é instrumento da
governança interfederativa que constitui a gestão plena; na Política Nacional de Meio
Ambiente (Lei n. 6.938/1981) o planejamento e fiscalização do uso de recursos ambientais é
9.433/1997), os planos de recursos hídricos são essenciais para a concretização dos demais
instrumentos nas bacias hidrográficas; na Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico
(Lei n. 11.445/2007), os planos de saneamento básico são norteadores da política de
saneamento básico municipal ou regional; na Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos
(Lei n. 12.305/2010), os planos de resíduos sólidos são um gênero que abarca o plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos e o plano de gerenciamento de resíduos
sólidos; na Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei n. 12.587/2012), o plano de
mobilidade urbana é condição para que municípios melhor implementem sua política de
mobilidade, assim como recebam recursos financeiros federais para tal fim; na Lei da Política
Nacional de Turismo (Lei n. 11.771/2008), é previsto o plano nacional de turismo, sob
responsabilidade do Ministério do Turismo, como indutor da política nacional do referido
setor, nada impedindo, como costuma ocorrer, a aprovação de planos municipais; no Código
Florestal (Lei n. 12.651/2012), diversos são os planos, tais como o plano ambiental de
conservação e uso do entorno do reservatório (artigo 5º, § 1º), o plano de manejo florestal
sustentável (artigo 31), o plano de suprimento sustentável (artigo 34), o plano de contingência
para combate e estratégicos de prevenção de incêndio florestal (artigos 39 e 40); na Lei de
Gestão de Florestas Públicas (Lei n. 11.284/2006) o plano anual de outorga florestal define as
florestas públicas suscetíveis de concessão florestal e os planos de produção florestal
sustentável devem ser elaborados pelo Serviço Florestal Brasileiro; na Lei do Sistema
Nacional das Unidades de Conservação (Lei n. 9.985/2000) o plano de manejo é obrigatório
para toda espécie de unidade de conservação, entre outros tantos.
Muitos outros poderiam ser objeto de alusão, porém, para os fins do presente estudo,
restringe-se o foco no planejamento e nos planos de políticas públicas ambientais, urbanísticas
e de serviços públicos, definindo-se os âmbitos de aplicabilidade, as naturezas jurídicas e
alcances para, ao final, se conjecturar uma série de medidas que possam garantir a efetividade
de tais instrumentos na realização da cidade sustentável.
Para se atingir tal objetivo geral, necessária a revisitação do tema do planejamento
estatal, seu conceito, classificação, interações com outras ações estatais, além do
enfrentamento, ainda que incipiente, de discussões como a forma de veiculação que garanta
maior participação social e, portanto, legitimidade, assim como as consequências jurídicas
pela frustração de suas metas, principalmente pela inação do poder público, e o atingimento
Em relação à metodologia deste trabalho, adotou-se o método teórico por processos
dialéticos, discursivos e argumentativos, a partir, basicamente, de fontes jurídicas doutrinárias
e jurisprudenciais.
2. Planejamento estatal: considerações preliminares.
A partir do texto da Constituição Federal de 1934 é que se previu expressamente o
planejamento e planos, para questões como a viação, educação, solução de problemas
regionais e, até mesmo, “reconstrução econômica nacional” (artigo 16), cuja implementação
seria imediata. Após total silêncio no texto constitucional de 1937, a Constituição Federal de
1946 previu novamente planos de viação, colonização e ocupação de terras públicas, de
defesa contra a seca do Nordeste, de valorização econômica da Amazônia, de aproveitamento
econômico do Rio São Francisco e afluentes.
Como se denota, é a partir do texto da Constituição Federal de 1946 que há notas de
construção do planejamento para promoção de desenvolvimento econômico e social regional,
porém, a menção expressa à execução de planos regionais de desenvolvimento somente
ocorreu na Constituição de 19671, como competência privativa da União, de forma muito
semelhante ao texto constitucional atual, além da reiteração de previsão do plano de viação,
de plano de reforma agrária, de plano de educação e saúde e planos econômicos.
A Constituição Federal de 1988, por sua vez, consagrou o planejamento e os planos
como atividades estatais, principalmente, no artigo 174, no planejamento econômico,
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, além da inovadora menção
do plano diretor para os municípios (artigo 182) e de nacional de reforma agrária (artigo 188).
As passagens dos textos constitucionais ilustram uma quase predominância do
planejamento e planos com conteúdo econômico ou de desenvolvimento nacional e regional,
além de políticas específicas de infraestrutura (viação, por exemplo) e serviços públicos em
sentido amplo (educação, cultura e saúde).
No nível infraconstitucional, o primeiro diploma legal a explicitar o planejamento,
como um princípio fundamental da Administração Pública Federal2, foi o Decreto-Lei n.
200/1967, em seu artigo 6º.
1
Artigo 8º, inciso XIII.
No artigo 7º, o mesmo decreto lei estabelece que o objetivo do planejamento na ação
governamental é a promoção do desenvolvimento econômico e social do país e a segurança
nacional, conforme planos e programas, compreendendo a elaboração e atualização de
instrumentos básicos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais, de
duração plurianual; orçamento-programa anual e programação financeira de desembolso.
Nos artigos 15 a 18, em resumo, foram definidas regras da ação planejada na
elaboração de programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual, com elaboração
do então chamado “orçamento-programa” que pormenorizaria um plano de aplicação de
recursos financeiros conforme uma previsão de arrecadação e desembolsos correspondentes.
Hely Lopes Meirelles, mesmo tendo se referido ao citado decreto-lei como norma
“que deixa muito a desejar, principalmente no tocante à sistemática, pouco lógica, e à conceituação, muitas vezes imprecisa e juridicamente incorreta”, noticia que tal diploma legal pretendeu reorganizar a Administração Pública, principalmente no nível federal, à época tão
centralizada, dentro de uma lógica de maior racionalidade, descentralização e
desconcentração das ações administrativas: “o seu objetivo principal e imediato é a fixação de diretrizes e princípios que propiciem funcionalidade e dinamicidade à Administração Federal,
devendo sua estruturação ser realizada por etapas (...) através de decretos do Poder
Executivo” (MEIRELLES, 1998, p. 602).
Pela explicação do que se deve entender como desenvolvimento nacional, Hely
Lopes Meirelles conceituou o planejamento como “estudo e estabelecimento de diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo, de
programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa
anual e da programação financeira de desembolso, que são instrumentos básicos” (itálicos do
original, grifo nosso) (MEIRELLES, 1998, p. 606).
Praticamente pela repetição dos termos da lei, é possível se delimitar o planejamento
como “estudo”, aí seu caráter técnico e racional, de caráter geral, macro, na medida em que
estabelece diretrizes, metas, objetivos.
Nessa concepção mais clássica de planejamento, o aspecto político, que pode ser
definido pelos fins eleitos por um governo, também foi considerado, assim como a necessária
concatenação com programas de maior ou menor abrangência temática (global, setorial) ou
territorial (regional), sem se descurar do aspecto temporal (duração que não se restringe a um
ano, aí a ideia de se evitar os imediatismos, de se conceber algo duradouro e contínuo) e do
aspecto financeiro e orçamentário programado (assim, a indicar a ideia de equilíbrio
Com tais considerações iniciais, se avança para o tópico seguinte, cuja preocupação
central é de se contribuir para uma melhor compreensão do conceito, classificação, conteúdo e
natureza jurídica do planejamento e dos planos.
3. Conceito, classificação, conteúdo e natureza jurídica do planejamento e planos.
“Planejamento”3e “plano” não são termos exclusivamente jurídicos,
sendo usuais há
muito mais tempo pela Ciência da Administração, tanto das organizações privadas, quanto das
públicas.
Como notícia histórica, a partir de meados da década de 1950, as empresas privadas
norte-americanas começaram a desenvolver “long-range planning systems”, traduzido como
“planejamento estratégico”, visando formular e implementar estratégias que possibilitassem superar os crescentes desafios do mercado e atingir os seus objetivos tanto de curto, como de
médio e longo prazos, com isso construindo um novo conceito de gestão organizacional
estratégica. (STEINER, 1997, p. 07).
A gestão estratégica seria aquela, portanto, que não se ocuparia apenas com a
organização empresarial no seu dia a dia, de natureza operacional, mas, numa constante
preocupação de se antecipar, se preparar para os desafios futuros, de médio e longo prazos.
Esse aspecto, muito marcante no planejamento, de um certo exercício de projeções futuras, é
algo que merece atenção também nas ações estatais, conforme adiante se demonstrará.
Pois bem, feita tal digressão inicial, ainda da Ciência da Administração é de
fundamental serventia se extrair os fundamentos do planejamento a fim de melhor
compreendê-lo como uma atividade composta, basicamente de um diagnóstico da situação
atual e prognóstico de uma situação futura que se pretenda concretizar, o que também é
considerado no Direito. (SOUTO, 2003, p. 16)
Feito o diagnóstico, verificado o estado das coisas, são estabelecidas as metas a
serem atingidas e os atos, realizados em etapas ou fases, para concretização das metas.
Posteriormente, em momentos predefinidos, se realiza a verificação do cumprimento das
citadas metas, a fim de se fazer ajustes necessários ao atendimento do plano.
Na ciência jurídica, muitas são as explicações para planejamento e plano, sendo de
grande valia a observação preliminar de José Afonso da Silva (SILVA, 2010, p. 88), para
quem o planejamento se tornou um instituto propriamente jurídico:
Atualmente a questão tomou outros rumos e sofreu radical transformação, porque o processo de planejamento passou a ser um mecanismo jurídico por meio do qual o administrador deverá executar sua atividade governamental na busca da realização das mudanças necessárias à consecução do desenvolvimento econômico-social.
A institucionalização do processo de planejamento importou convertê-lo num tema do Direito, e de entidade basicamente técnica passou a ser uma instituição jurídica, sem perder suas características técnicas. Mesmo seus aspectos técnicos acabaram, em grande medida, juridicizando-se, deixando de ser regras puramente técnicas para se tornar normas técnico-jurídicas. (itálico do original)
Para ele, ainda, o planejamento encontra “fundamentos sólidos” na Constituição
Federal de 1988, na medida em que é previsto no artigo 21, inciso IX (competência da União
para elaborar e executar planos de ordenação territorial e desenvolvimento econômico e
social), no artigo 174, § 1º (como instrumento para intervenção no domínio econômico) e
mesmo nos artigos 30, inciso VIII e 182, quando atribui ao Município a competência para o
planejamento urbanístico de seu território. (SILVA, loc. cit.)
Realmente, a ciência jurídica desenvolveu uma teoria do planejamento baseada nos
fundamentos da Ciência da Administração, mas, também, em grande parte, isso ocorreu na
medida das transformações do Estado Liberal para o Estado Social, este último voltado a
prestar e ampliar os serviços públicos em prol da sociedade e “assumiu funções ativas, modeladoras da própria sociedade”, exigindo um planejamento para o exercício dessas
funções, “diante dos recursos financeiros limitados”. (COUTO E SILVA, 2003, p. 135).
Como as ações estatais são traduzidas por atos legislativos, administrativos e até
jurisdicionais, é óbvia a “migração” do conceito outrora exclusivo da gestão para o Direito4. Dentre aqueles que se preocuparam em explicar o planejamento e plano de conteúdo
econômico, tem-se Eros Roberto Grau, para quem o planejamento deve ser entendido como
“aplicação de técnicas de previsão e pressuposição da ação coordenada do Estado como um todo, no intuito de realizar fins previamente definidos da forma mais completa e rápida
possível”, “atividade-meio para alcance de objetivos estatais” e o plano sua expressão
documental “que contempla as metas e os meios de ação”, “um método de intervenção nas
4 Esse fenômeno, por outro lado, não é exagerado pensar, origina também uma noção diferente de administração
atividades econômicas com vistas à sua ordenação para melhor funcionamento da ordem
social”. (GRAU, Eros Roberto, 1978, p. 25).
Na mesma trilha, Gilberto Bercovici, tomando por base as concepções da Comisión
Económica para América Latina – CEPAL, explica que o planejamento é uma atuação
tipicamente estatal de coordenação, racionalização e unificação de fins, “diferenciando-se de
uma intervenção conjuntural ou casuísta”. Em relação ao plano, explica que “é a expressão da
política geral do Estado”, “mais que um programa, é um ato de direção política, pois
determina a vontade estatal por meio de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera
enumeração de reivindicações” e que “sempre (está) comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional como pela busca da transformação do status quo econômico e
social”. (BERCOVICI, 2005, p. 70).
As concepções retro desfiladas se referem ao planejamento econômico, mais geral e
fundamentado no artigo 174, § 1º, da Constituição Federal, ação racional, coordenada, técnica
do Estado sobre o domínio econômico, porém voltada à promoção do desenvolvimento social
e orientada por valores constitucionais e políticos. Essa ação produz um plano, um documento
que descreve as metas e os meios para elas serem atingidas.
Apesar dessas concepções se referirem mais ao domínio econômico, são úteis, a
título preambular, pela diferenciação que fazem entre planejamento e plano. Enquanto
planejamento é a atividade ou processo, o plano é produto dessa atividade. Numa relação
instrumental, o planejamento é atividade para se conceber um plano.
Além do planejamento de viés econômico, existem outros setoriais, como o
planejamento orçamentário e fiscal, o planejamento ambiental, planejamento urbanístico,
planejamento de infraestruturas e planejamento de serviços públicos (por exemplo,
saneamento básico), em todos se aplicando a mesma ideia inicial, de que “o planejamento é
uma atividade: o plano, o resultado dessa atividade” (MAURER, 1982, p. 308).
E, do mesmo modo, “o planejamento conduz ao plano. Este é produto daquele, o fim
que polariza a atividade do planejamento”e “embora antigamente as palavras planejamento e
pleno não fossem empregadas com relação ao desempenho das funções públicas, nunca foi
possível dirigir o Estado sem que houvesse planejamento” (COUTO E SILVA, op. cit., p. 133).
Mesmo diante da enormidade de atividades estatais e, em consequência, a
a) plano indicativo: dados ou projeções coletadas pelo Estado e postos à disposição dos
particulares para orientação, sem caráter cogente e sem concessão de medidas para estimular
o comportamento desejado;
b) plano incitativo: conjunto de metas que o Estado pretende realizar com a contribuição dos
particulares, por meio de estímulos e incentivos (subvenções, vantagens créditos, fixação de
preços mínimos, compromisso de aquisição de safra, melhoramento de infraestrutura
mediante obras públicas ou serviços públicos etc), como também imposição de restrições, a
fim de desestimular comportamentos contrários às citadas metas desejadas (submissão a um
regime fiscal mais oneroso, impossibilidade de aquisição de créditos, subvenções, direitos
etc);
c) plano imperativo: conjunto de metas de obediência obrigatória por parte dos particulares,
sob pena de imposição de penalidades de diferentes ordens, tais como criminais,
administrativas, fiscais, restritivas de direitos etc.
O critério diferenciador da classificação suso apresentada é a facultatividade ou
obrigatoriedade do plano, sendo que, no plano indicativo e incitativo há total ou parcial
liberdade do particular aderir ou não a ele, enquanto no plano imperativo não há liberdade,
ficando o particular penalizado caso não o observe.
Ademais, revela notar que a imperatividade aqui considerada refere-se ao particular e
não ao Estado que elabora o plano, uma vez que, pelo menos em relação aos planos de
intervenção no domínio econômico, a regra do artigo 174, § 1º, da Constituição Federal,
impõe sempre uma imperatividade ou cogência para o setor público. A citada regra também
delimita a possibilidade do plano ser de observância facultativa (seja indicativo ou incitativo)
pelo particular.
Cotejando-se as modalidades citadas com a tipologia dos instrumentos ambientais,
denota-se que o plano imperativo é o que mais se aproxima do modelo de comando e controle,
enquanto o plano incitativo se aproxima mais do modelo de instrumentos econômicos,
estimulando o comportamento ambientalmente desejado pela concessão de bônus ou ônus ao
particular.
Numa abordagem administrativista, é inegável que o plano incitativo é expressão da
função estatal de fomento, típica da atuação do Estado subsidiário. (SADDY, 2010, p. 1394).
No que se refere à natureza jurídica do plano, apesar de ser assunto “que têm
intrigado os doutrinadores”, na atualidade se entende “que não constitui o plano uma forma
de atos do direito público e do direito privado que o Estado recorre para a realização de seus
objetivos”. (COUTO E SILVA, op. cit., p. 136).
Não se pode mesmo afirmar que o planejamento enquanto atividade e o plano,
como conjunto de metas que deverão posteriormente se transformar em atos administrativos,
com ou sem cooperação do administrado, constituam uma nova forma de atuação da
Administração Pública.
O que não foi colocado pelo citado doutrinador, no entanto, é que o planejamento é
uma espécie do gênero processo administrativo em sentido amplo, uma relação jurídica
composta por uma série de atos concatenados logicamente à consecução de um resultado útil,
o plano, para atendimento de uma necessidade pública.
O interessante é notar que a definição da natureza jurídica do planejamento e, por
conseguinte, do plano, conduz a uma compreensão sobre o próprio conteúdo dos dois
institutos. Se o planejamento é processo administrativo e o plano o resultado útil, que melhor
atende a um fim de interesse público, o que seria efetivamente o plano? Normalmente, os
planos são veiculados por meio de lei em sentido estrito. Assim, o plano seria uma lei, ato
típico da função legislativa estatal e, nesse caso, um processo administrativo poderia redundar
numa lei?
O plano é um ato administrativo no sentido de expressar a vontade da Administração
Pública, porém, uma vontade voltada a orientação e outros atos administrativos futuros, a fim
de se atingir metas, resultados, objetivos nele definido.
Ao mesmo tempo, na medida em que o plano interfere na vida do administrado, até
mesmo lhe restringindo ou ampliando direitos (exemplo, mais marcante, do plano imperativo)
é também ato legislativo. Nesse caso, a lei é veículo de exteriorização do plano, seu elemento
formal, de pouco importando ser indicativo, incitativo ou imperativo, pois não é a lei em si,
neste caso, que lhe proporciona a imperatividade.
Nada obsta que um processo administrativo redunde numa lei, até porque, por
exemplo, em relação aos planos orçamentários financeiros (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) há uma verdadeira combinação de processo
administrativo com um processo legislativo específico.
Da mesma forma, na elaboração do plano diretor de um município, em que há uma
série de atos administrativos, muitas vezes de diversos órgãos internos ou externos (daí
também a natureza de ato administrativo complexo), culminando posteriormente num
Essa compreensão do fenômeno se alinha com a essência do que pensa José Afonso
da Silva, para quem “(...) no Brasil têm natureza de lei, e também o têm no sentido material,
pois, como já vimos, são conformadores, transformadores e inovadores da situação existente,
integrando o ordenamento jurídico que modificam, embora neles se encontrem também regras
concretas de natureza administrativa”. (SILVA, op. cit. p. 96).
Ainda sobre o conteúdo do plano, é perceptível que é composto tanto de normas
cogentes, de observância obrigatória, quanto de normas facultativas. Todas essas normas são
inseridas pela Administração Pública quase que totalmente numa atuação discricionária, se
bem que, ultimamente, tendo em vista a maior participação e cooperação do administrado nas
ações estatais, esta discricionariedade possa ser esmaecida.
Se, de um lado, há um enfraquecimento do conteúdo discricionário do plano, por
outro, ganha a Administração Pública com o fortalecimento da legitimidade de suas regras5,
principalmente naquelas situações em que pretende estimular o comportamento adequado do
administrado. Por exemplo, na elaboração dos planos ambientais (urbanísticos, de saneamento
básico, de recursos hídricos, de resíduos sólidos etc), muito provavelmente também pela
incidência do princípio constitucional da participação (artigo 225, “caput”, da Constituição
Federal), costuma-se haver grande discussão em órgãos colegiados compostos por
representantes da sociedade e de organizações não governamentais, até mesmo em audiências
públicas, seguidas ou não de consultas públicas.
No conteúdo do plano e, quiçá, da própria atividade de planejamento, há relevo o
fato de que eles podem contribuir para a concretização do princípio da eficiência (artigo 37,
“caput”, da Constituição Federal) e do direito fundamental à boa administração (SANTOS; OLIVEIRA; VICENTIN, 2016, p. 31-32):
Deve ser dito, ainda, que, num cenário de recursos escassos, como o da Administração Pública, o planejamento pode contribuir para a maximização de resultados, seja pela eleição de metas prioritárias (e correspondente alocação prioritária de recursos), seja pela redução de gastos em atividades supérfluas ou decorrente da adoção de rotinas administrativas mais eficientes, isto é, por meio da análise do ambiente interno e externo da Administração, visualização de seus objetivos e das medidas a serem implementadas, além, é claro, da implementação destas. Portanto, à medida que o planejamento proporciona ganhos de racionalidade, coesão, eficiência e resultados à Administração, planejar passa a constituir etapa do
5
processo de atendimento ao direito fundamental à boa administração, (grifo nosso)
Em verdade, não é também demais concluir que existe um verdadeiro dever do
Estado planejar as suas ações, “(...) atividade estatal exclusiva, de caráter obrigatório, que tem por finalidade o desenvolvimento nacional equilibrado, a ser concretizado mediante a
implantação de planos nacionais e regionais de desenvolvimento de caráter geral e abstrato,
ou da prática de comandos efetivos e complementares da lei, mas de caráter individual e
concreto, sempre sujeitos ao controle de legitimidade pelo Poder Judiciário”. (DAL POZZO,
2014, p. 24)
Esse dever, como se verifica no tópico adiante, é extremamente claro no
planejamento ambiental, especialmente no do saneamento básico.
Definidas as balizas gerais sobre o tema, adentra-se no núcleo do presente trabalho, a
discussão específica do planejamento e planos ambientais, principalmente urbanísticos e de
saneamento básico, assim como nas consequências da frustração de metas de tais planos.
4. Planejamento e planos urbanísticos, de recursos hídricos, de saneamento básico e resíduos sólidos.
Na medida em que a ordem econômica, segundo preconiza o artigo 170, inciso VI,
da Constituição Federal, deva observar o princípio da defesa meio ambiente, os planos
ambientais são também parte do planejamento econômico do país. Esta é a melhor
interpretação sistemática, que harmoniza os artigos 170, inciso VI; 174, § 1º e 225, “caput”,
todos da Constituição Federal.
Da mesma forma, os planos urbanísticos, sejam locais ou regionais, são espécies de
plano econômico, até porque “podemos entender que o planejamento das ações públicas é
necessário sempre que o Poder Público quiser interferir na ordem econômica e financeira.
Assim, na medida em que a política urbana está inserida no Capítulo II deste Título, o Poder
Público deve planejar suas atividades de cunho urbanístico.” (DI SARNO, 2004, p. 55)
Inclusive, isto leva a citada doutrinadora a considerar o planejamento um princípio
do Direito Urbanístico, com o que se concorda, na medida em que o planejamento é valor e,
ao mesmo tempo, regra jurídica fundamental da atividade urbanística, na linha mesmo, por ela
própria citada, do “sistema alemão”. (DI SARNO, op. cit., p. 63).
Não é à toa que a Constituição Federal, no seu artigo 182, §§ 1º e 4º, de forma
do plano diretor ao dispor que a lei é o veículo adequado de sua instituição, a obrigatoriedade
para cidades com mais de vinte mil habitantes, a essencialidade como instrumento básico da
política de desenvolvimento urbano e condição para a imposição de sanções ao proprietário de
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
Mesmo antes da edição da Constituição Federal de 1988, se extraia da combinação
da previsão da competência de elaboração de planos de viação pelos entes federativos e da
competência do Município para legislar no interesse local, a obrigatoriedade de edição do
plano diretor (MEIRELLES, 1964, p. 318), como também, após a edição da Lei Lehmann
(Lei n. 6.766/1979, também conhecida como Lei de Parcelamento do Solo Urbano), que
previa a obrigação de Municípios com mais de cinquenta mil habitantes possuírem plano
diretor. (ERENBERG, 2008, p. 76) e (SÉGUIN, 2002, p. 66)
O artigo 2º, inciso IV, da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispõe que o
planejamento do desenvolvimento das cidades é uma diretriz geral da política urbana e deve
ter por objeto de preocupação a distribuição espacial da população e das atividades
econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e
corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Seguindo a lógica formal das leis ambientais que, normalmente, são iniciadas pela
declaração de objetivos, diretrizes, princípios e conceitos, seguidas dos instrumentos que
deverão ser utilizados para que tais objetivos sejam alcançados, o Estatuto da Cidade, no seu
artigo 4º, incisos I a III, descreve os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do
território e de desenvolvimento econômico e social, os planos de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões e, finalmente, o plano diretor, no âmbito local.
Apesar da centralidade do plano diretor no Estatuto da Cidade, o planejamento
urbanístico também deve considerar os planos de natureza orçamentária que dão suporte
financeiro às ações urbanísticas e a harmonia com os planos setoriais, de outras políticas
públicas, tais como de saneamento básico, saúde, mobilidade etc (artigo 4º, inciso III, alíneas
“d”, “g” e “h” e artigo 40, § 1º), ou seja, a compatibilidade entre os planos é uma nota essencial do Estatuto da Cidade. (MUKAI, 2001, p. 38).
Nos artigos 39 a 42-B, o Estatuto da Cidade dispõe sobre o conteúdo mínimo do
plano diretor e obrigação de Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos, complementá-lo com uma série de
Disto se denota que o Estatuto da Cidade busca promover a interação da política
urbanística com a política ambiental, o que também é complementado pelo Estatuto da
Metrópole (Lei n. 13.089/2015) ao dispor sobre a aprovação, mediante lei estadual, do plano
de desenvolvimento urbano integrado (artigo 2º, inciso VI), instrumento indispensável para a
efetivação da gestão plena (artigo 2º, inciso III).
O planejamento de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas pressupõe a
participação de todos os Municípios que a compõem, de tal forma que isto acaba sendo
possível pela institucionalização de uma estrutura de governança interfederativa própria
(artigo 8º), visando o compartilhamento de responsabilidades e ações entre os entes
federativos na organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum
(artigo 2º, IV).
Mas, o mais marcante no Estatuto da Metrópole é a definição de uma diretriz
específica de governança interfederativa na implantação de um processo permanente e
compartilhado de planejamento, inclusive na compatibilização das leis (planos) orçamentários
(artigo 7º, incisos I e VI).
A efetivação da governança interfederativa exige a condução de um planejamento
financeiro e orçamentário sinérgico entre os Municípios que compõem a região metropolitana
e aglomeração urbana para a consolidação do plano de desenvolvimento urbano integrado
que, por sua vez, também deve considerar eventuais planos setoriais interfederativos,
consórcios, convênios e contratos de gestão, enfim, toda e qualquer forma de cooperação
(artigo 9º).
Quanto ao veículo de aprovação do plano de desenvolvimento urbano integrado,
trata-se de lei estadual (artigo 10), devendo sempre se perseguir a sua compatibilidade com o
plano diretor de cada Município componente da região metropolitana ou aglomeração urbana,
o que exige esforço cooperativo de todos. Neste quadro, não há mais sentido em se analisar o
plano diretor isoladamente.
Também, o plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou
de aglomeração urbana deverá considerar o conjunto das áreas urbanas e rurais dos
Municípios, especificando as diretrizes para as funções públicas de interesse comum6.
(SÉGUIN. ARAÚJO. 2016, p. 367-368)
6
Estas disposições de harmonização, ligação, relação e articulação, porém, são ainda
tímidas na realidade, sendo uma possível causa o modelo federativo brasileiro, com grande
predominância ainda na União e pelo “fato de que a constitucionalização de um plano urbanístico apenas – o Plano Diretor -, juntamente com a até 2015 inexistência de, pelo
menos, previsão legal de planos de maior abrangência, de hierarquia superior ao Plano
Diretor”. (BONIZZATO, 2015, p. 1881)
Apesar das vicissitudes para a efetivação do planejamento urbanístico regionalizado,
a ideia de uma maior interação entre Municípios, não é tão inovadora nas políticas públicas
ambientais gerais, iluminadas pelo princípio constitucional da cooperação.
Na Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n. 9.433/1997), a articulação
entre os Municípios em cujos territórios perpassem os corpos hídricos componentes de uma
bacia hidrográfica é diretriz da gestão de recursos hídricos.
Os rios, não obedecendo aos estritos limites territoriais municipais, exigiram uma
engenharia jurídica que agregasse no planejamento da gestão de suas águas a atuação de todos
os atores envolvidos, todos os Municípios, setores e usuários das águas, o que estimulou o
desenvolvimento de planejamento regional, estadual e nacional. Como dito, não é de se
estranhar a interação entre os envolvidos na gestão do recurso ambiental, uma vez que é da
própria essência do Direito Ambiental, por força dos princípios construídos nos fóruns
mundiais de discussão, quanto no artigo 225, “caput”, da Constituição Federal, o princípio da
participação, colaboração ou cooperação.
Além disso, até por conta da própria essencialidade das águas, desde os primórdios
da consolidação das diretivas maiores para sua gestão, se buscou preservar a articulação e
descentralização, estabelecendo-se um “novo paradigma” também na relação “público
-privado”, pela consolidação de estruturas organizacionais colegiadas, tais como o comitê de bacia hidrográfica com competência para aprovar o plano de recursos hídricos da bacia
hidrográfica (artigo 38, inciso III, da Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos).
(GRANZIERA, 2014, p. 283)
Os planos de recursos hídricos são diretores de longo prazo e contém disposições, no
mínimo, sobre o diagnóstico atual da situação dos recursos hídricos, a análise de alternativas
de crescimento demográfico, de evolução das atividades produtivas e modificações nos
padrões de ocupação do solo, balanço entre disponibilidades e demandas futuras em
quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais, definição de metas de
diretrizes para cobrança pelo uso da água e proposta de criação de áreas sujeitas a restrição de
uso (artigos 6º e 7º, da Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos).
Relevante, para o objetivo da presente análise, apontar que o artigo 31, da Lei da
Política Nacional de Recursos Hídricos inovou ao dispor expressamente que os Municípios
“promoverão a integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e
conservação do solo e do meio ambiente com as políticas federal, estaduais de recursos
hídricos” o que, de fato deve ocorrer nos Comitês de Bacia Hidrográfica (artigo 37) e seu
órgão executivo, a Agência de Água (artigo 44, inciso X).
Em que pese o detalhamento da legislação de tutela dos recursos hídricos,
definitivamente, foi no âmbito da legislação do serviço público de saneamento básico que a
temática do planejamento e plano foi mais ampla e completamente disciplinada.
A Lei n. 11.445/2007 (Lei das Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico)
previu, no seu artigo 9º, que o titular do serviço de saneamento básico é competente para
elaborar os planos de saneamento básico, assim como, na prestação regionalizada, deve haver
uma compatibilidade de planejamento entre esses titulares (artigo 14, inciso III) e, até mesmo,
a elaboração de um plano conjunto dos Municípios atendidos (artigo 17).
Inclusive, merece lembrança o fato do artigo 2º, inciso I, do Decreto n. 7.217/2010
(Regulamento da Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos) conceituar o próprio
planejamento setorial como: “as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das
quais o serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada.”.
Ainda, comparativamente às outras leis, a Lei das Diretrizes Nacionais para o
Saneamento Básico foi a que mais detalhou o tema do planejamento, também definindo o seu
conteúdo mínimo (artigo 19) da seguinte forma:
a) diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, pelo uso de indicadores
sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos;
b) apontamento das causas das deficiências detectadas;
c) objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções
graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
d) programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo
compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais
correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
f) mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações
programadas.
Esta também é a opinião de Rodrigo Pagani de Souza, que considerou a função
estatal de planejamento, na Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico,
“intensamente juridicizada”, “há agora um denso conjunto de normas legais a regulá-la”. (SOUZA, 2010. P. 36)
O princípio da universalidade e integralidade no serviço de saneamento básico,
quanto à elaboração de seus planos é atendido nas disposições sobre a cooperação entre os
prestadores dos serviços (artigo 19, § 1º), os usuários e o titular, como também na
compatibilidade deles entre si e diante do plano de recursos hídricos (artigos 19, §§ 2º e 3º).
A legitimação dos planos diante da sociedade é o fundamento para a existência das
regras que preveem, na sua elaboração e revisão, a ampla divulgação das propostas dos planos
de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de
audiências, consultas públicas e acesso à internet (Artigo 19, § 5º) e, quanto à verificação do
cumprimento de suas metas, compete ao órgão regulador (artigo 20, parágrafo único).
Na Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n. 12.305/2010), de igual modo os
planos de resíduos sólidos foram previstos como instrumentos para a consecução diretrizes e
objetivos de tal política pública (artigo 8º, inciso I). Seguindo a estrutura federativa brasileira,
os planos podem ser nacional, estaduais ou municipais e seus conteúdos mínimos também são
novamente explicitados no texto da lei, sendo planos de caráter público.
Além desses, há também o plano de gerenciamento de resíduos sólidos, que são
planos técnicos e específicos para os geradores de certas categorias de resíduos (artigo 20).
Seguindo a tendência do estímulo ao planejamento regionalizado, a Lei da Política
Nacional de Resíduos Sólidos dispõe que o Município deverá identificar as possibilidades de
implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios,
considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as
formas de prevenção dos riscos ambientais (artigo 19, inciso III), o que parece não ser de tão
fácil realização, uma vez que há muita resistência da população de uma cidade aceitar a ideia
5. Planos urbanísticos, de recursos hídricos e de saneamento básico frustrados e dificuldades na realização da cidade sustentável.
Um possível resumo do tópico imediatamente anterior, em que se analisou as linhas
gerais do planejamento e planos ambientais7, urbanísticos e de saneamento básico, indicaria
basicamente a necessidade de sinergia entre os entes federativos8 e a sociedade civil.
O planejamento ambiental, urbanístico e de saneamento básico e os planos
decorrentes devem ser realizados de forma participativa, transparente, integral e
descentralizada, sob pena da cidade sustentável manter-se apenas como um lema, uma
declaração de princípios da legislação.
Uma primeira dificuldade verificada na prática, principalmente nos Municípios
menores, sem uma estrutura organizacional e técnica adequada, diz respeito ao divórcio entre
as metas estabelecidas em planos ambientais, urbanísticos e de saneamento básico e a
realidade que deveriam modificar, quase sempre em razão de um diagnóstico equivocado da
realidade presente no momento da feitura do plano e, em consequência, a adoção de um
prognóstico e metas irrealizáveis.
Alguns Municípios, por exemplo, tendem a se servir de “planos de prateleira”, “receitas” preconcebidas por consultorias públicas ou privadas, que não refletem a realidade
local, até porque os planos são vistos como meras formalidades legais que devem ser
atendidas para viabilizar acesso a recursos federais.
O antídoto para esta prática passa, necessariamente, pela reestruturação dos quadros
burocráticos públicos locais, pela busca de informação e aperfeiçoamento diante de
instituições técnicas de referência, por exemplo, universidades e centros de pesquisa, por meio
de convênios de cooperação.
Outra dificuldade na estruturação e manutenção de tais planos, refere-se à
incompreensão ou desconhecimento de parcela da classe política local, que, muitas vezes,
insiste na busca de soluções pragmáticas casuísticas para os problemas urbanísticos e de
saneamento básico.
Por exemplo, não é incomum um vereador propor um projeto de lei para alterar
disposições do plano diretor ou do plano de saneamento básico, em evidente vício de
7
Na verdade, optou-se por restringir os planos ambientais àqueles do meio ambiente urbano (plano diretor e plano de saneamento básico) e aos de recursos hídricos (dada a relação imediata entre tais recursos e a prestação do serviço de fornecimento de água potável e esgotamento sanitário). Todavia, outras relações poderiam ser feitas, por exemplo, na conjectura de planos municipais de recuperação de áreas de preservação permanentes – APPs, cada vez mais elaborados em leis municipais, dada a função ecológica que tais áreas desempenham sobre os corpos hídricos.
iniciativa legislativa, ou mesmo um conselho municipal tentar alterar, via resolução, em total
inobservância do princípio da reserva legal, disposições do plano urbanístico9.
No âmbito do planejamento de recursos hídricos, tendo em vista o próprio modelo de
bacias hidrográficas em que um mesmo corpo hídrico pode estar sob a gestão de mais de um
comitê gestor de bacia hidrográfica, é possível surgir conflitos entre tais comitês,
principalmente numa situação de competição, decorrente do “stress” hídrico, de alta demanda
sobre tal bacia hidrográfica.
Um exemplo evidente de “competição” por recursos hídricos de uma mesma bacia
ocorreu recentemente, entre os Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, quanto ao aumento
do volume de retirada de água da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul. Também, no
âmbito das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, a competição entre a Região
Metropolitana de São Paulo, servida pelas águas dos reservatórios que compõem o Sistema
Cantareira e a Região Metropolitana de Campinas é outro exemplo.
No planejamento ambiental e de saneamento básico, outros conflitos entre
Municípios são de comum ocorrência, tais como, por exemplo, a situação de um determinado
Município de não tratar seu esgotamento sanitário, lançando-se diretamente no corpo hídrico,
podendo isso atingir outro Município a jusante.
Essas situações pragmáticas ilustram as dificuldades para se efetivar uma cultura
interfederativa contributiva e solidária, o que talvez possa ser minimizado pelo esforço
coletivo das Municipalidades, quase sempre tendo por razão subjacente um desejo de
minimização de gastos públicos, no estabelecimento de estruturas consorciadas ou adoção de
instrumentos de parceria, tal como convênios de cooperação.
Outro viés pouco explorado nas discussões sobre os planos é a repercussão deles nos
direitos dos administrados.
A doutrina de Almiro do Couto e Silva foi precursora na avaliação da possibilidade
dos administrados, atingidos por um plano incitativo ou imperativo recorrerem ao Poder
Judiciário, principalmente diante do sofrimento de prejuízos demonstrados.
Para ele, o pano de fundo seria a proteção à confiança legítima depositada pelo
administrado, mesmo sendo o plano um emaranhado de metas discricionárias da
Administração Pública poderia acarretar um direito subjetivo de reparação: “Há situações,
contudo, em que o Estado incentiva de forma tão nítida e positiva os indivíduos a um
9
determinado comportamento, mediante promessas concretas e vantagens e benefícios, que a
violação dessas promessas implica infringência ao princípio da boa-fé, cabendo ao Estado
indenizar os danos decorrentes da confiança.” (COUTO E SILVA, op. cit. p. 146).
Numa situação dessas, é plausível o administrado buscar refúgio no Poder Judiciário
para fazer valer as metas, num determinado momento frustradas pelo administrador público,
que foram estabelecidas num plano urbanístico, num plano de recursos hídricos e num plano
de saneamento básico.
A hipótese não é absurda, pois, inclusive, houve efetiva participação da sociedade, de
usuários e organizações não governamentais na fixação daquelas metas, objetivos, tal como
um “compromisso ético” (GRANZIERA, loc. cit.), no exercício do controle social preconizado, inclusive expressamente na Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico.
Na mesma direção, Thiago Marrara, como que numa releitura da doutrina do mestre
gaúcho, defende que o “Estado Planejador”, aquele que tem uma margem maior de discricionariedade para implementar seus fins via adoção de planos diversos, também tem
essa discricionariedade mitigada, na medida em que deva adotar “decisões probas, razoáveis e cooperativas, além de meramente legais” (MARRARA, 2012, p. 576), ao que, se acrescenta, a
participação, colaboração e cooperação entre os entes federativos e a sociedade civil, na
conformação das cidades sustentáveis.
6. Conclusões
A preocupação central do presente artigo foi a de se fazer uma releitura da temática
do planejamento estatal, partindo-se de uma visão ampla do planejamento econômico para os
planejamentos setoriais, em especial o ambiental, urbanístico e de saneamento básico, na
medida em que os planos decorrentes desses planejamentos interferem diretamente na
conformação de uma cidade sustentável, nos termos do Estatuto da Cidade.
Do quanto abordado sobre os planos de recursos hídricos, de saneamento básico e de
resíduos sólidos, denotou-se que a legislação regente da matéria foi além da preocupação
específica, setorial, para gestão das políticas públicas específicas, tendo havido um interesse
maior de se efetivar as disposições dos planos urbanísticos quanto ao desenvolvimento da
cidade sustentável (tanto o plano diretor, quanto o plano de desenvolvimento urbano
integrado, nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas).
Contudo, em razão da falta de tradição cooperativista das entidades públicas, das
pelas rupturas políticas, pela competição por recursos ambientais cada vez mais escassos,
falece ainda maior efetividade às disposições legais que buscam garantir a efetividade das
metas dos citados planos.
Em arremate, se conjecturou a possibilidade do administrado, enquanto indivíduo
titular de direito fundamental à boa Administração Pública, à proteção da confiança legítima
na promoção da cidade sustentável, poder, até mesmo, buscar a reparação pelo
descumprimento das metas estabelecidas nos planos urbanísticos, de recursos hídricos, de
saneamento básico e resíduos sólidos que tenham sido frustradas na sua realização.
7. Referenciais bibliográficos
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