Biblioteca da
Sala de Convívio da Universidade Aberta
http://salaconvivio.com.sapo.pt
Introdução ao Direito
Administrativo
Apontamentos de: Alexandre Silva E-mail: alex.avlis@netcabo.pt Data: 2005
Livro: Introdução ao Direito Administrativo
Luís Sá
Universidade Aberta 2003
A Sala de Convívio da Universidade Aberta é um site de apoio aos estudantes da Universidade Aberta, criado por um aluno e enriquecido por muitos. Este documento é um texto de apoio gentilmente disponibilizado pelo seu autor, para que possa auxiliar ao estudo dos colegas. O autor não pode, de forma alguma, ser responsabilizado por eventuais erros ou lacunas existentes neste documento. Este documento não pretende substituir de forma alguma o estudo dos manuais adoptados para a disciplina em questão.
A Universidade Aberta não tem quaisquer responsabilidades no conteúdo, criação e distribuição deste documento, não sendo possível imputar-lhe quaisquer responsabilidades.
Copyright: O conteúdo deste documento é propriedade do seu autor, não podendo ser publicado e distribuído fora do site da Sala de Convívio da Universidade Aberta sem o seu consentimento prévio, expresso por escrito.
INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo tem na sua base as relações entre duas entidades: a Administração Pública, de que se destaca o Estado, e os particulares. A Administração Pública aparece a partir do momento em que há uma autoridade subordinada ao poder político; o Direito Administrativo surge a partir do momento em que essa autoridade é normativamente regulada e os particulares possuem direitos que podem fazer valer frente a essa autoridade, graças ao conjunto normativo que a rege e às normas que lhes conferem direitos.
O Direito Administrativo surge com três propósitos fundamentais que são determinantes para o seu aparecimento:
Regulamentação da actividade da Administração Pública com normas específicas, diferentes das que regulam a actividade de outras pessoas colectivas que não a integrem;
outorgar direitos e garantias a particulares face ao Estado Administação e outras pessoas colectivas públicos;
instituir meios de fazer valer direitos e interesses face à Administração Pública nos tribunais.
Administração: conceito
O conceito de administração pública em sentido objectivo ou material é equivalente ao conceito de actividade administrativa.
Também é usual a equivalência entre o conceito de actividade administrativa ou administração neste sentido objectivo e o conceito de função administrativa. Podemos defini- la como « actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequado e utilizando as formas mais convenientes »
A Administração Pública em sentido orgânico ou subjectivo é o «sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar».
A Administração em sentido subjectivo e a administração em sentido material são ópticas diferentes de olhar o mesmo fenómeno:
a existência de uma determinada organização de homens e de meios e a realização do seu objectivo, através da actividade que essa organização desenvolve.
Funções do Estado e função administrativa
A função administrativa é uma das várias funções do Estado. A sua distinção em relação a outras funções nem sempre é fácil.
A actividade administrativa tem por objectivo prosseguir interesses públicos nos termos definidos pelo poder político, organizando os recursos disponíveis e procurando realizar esses objectivos, quer por meios juridícos, quer por meios não juridicamente regulados, mas sim através de processos e técnicas especializados.
Grandes tipos de sistemas administrativos existentes na Europa
Apesar da unidade de alguns princípios, é tradicional estabelecer uma distinção entre sistemas administrativos continentais e sistemas de raiz anglo-saxónica.
No Reino Unido a administração pública actua de acordo com o direito mas não há em princípio um corpo de leis específicas aplicáveis à administração. As questões de Direito Administrativo são assim submetidas aos tribunais comuns.
Nos sistemas administrativos de tipo continental ( napoleónico), existe um ramo específico de direito para regular a administração pública; existe igualmente uma jurisdição especifica para julgar as questões reguladas pelo Direito Administrativo.
No sistema administrativo conntinental existe o chamado privilégio da execução prévia que possuiu duas componentes: a administração define qual o direito na situação concreta; e a definição desse direito é imediatamente aplicável sem qualquer decisão jurisdicional.
No Reino Unido não se pode executar a decisão sem primeiro haver uma decisão juridiscional que declare a conformidade da decisão à lei, ou seja, tem que haver uma intervenção do tribunal comum para previamente confirmar a legalidade da decisão.
No Reino Unido há uma tendência mais descentralizadora.
Em Portugal e em França existem respectivamente as figuras do governador civil e do prefeito que, sendo figuras oriundas do sistema administrativo delineado por Napoleão, reflectem não uma descentralização mas sim uma desconcentração administrativa.
Tipos de normas administrativas
Existem os seguintes tipos de normas administrativas:
• normas orgânicas ou normas que regulam a organização da Administração Pública;
• normas funcionais ou normas que regulam o modo de agir específico da Administração Pública;
• normas relacionais ou normas que regulam as relações entre a administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa;
• normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública;
o normas que submetem a administração a deveres, sujeições ou limitações, impostas por motivos de interesse público;
o normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos aos particulares face à administração.
Características gerais do Direito Administrativo
O Direito Administrativo é leccionado em Portugal desde 1853. As suas principais características são:
o Juventude – é um ramo do direito que nasceu com a Revolução Francesa;
o Influência Jurisprudencial – esta influência é indirecta, mediata;
o Autonomia – O Direito Administrativo é autónomo;
o Codificação parcial do Direito Administrativo.
Ramos do Direito Administrativo
Actualmente podemos distinguir:
o Direito Administrativo geral;
o Direito Administrativo Especial: Militar; cultural; social; económico; financeiro;
ambiental; etc.
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO
Estado e Administração Pública
À pessoa colectiva Estado-Administração Central cabe, realizar a administração directa do Estado, enquanto a Administração realizada por outras pessoas colectivas públicas será administração indirecta ou administração autónoma, ou administração de pessoas colectivas privadas, mas que exercem funções administrativas.
O Governo é um dos órgãos fundamentais do Estado-Administração, não se confundindo com ele.
As espécies de administração do Estado
A administração central é o conjunto de órgãos e serviços administrativos que exercem competência extensiva a todo o território nacional.
Na esfera interna o Estado-Administração responde apenas por si, isto é, pelos serviços públicos que o integram e pelos órgãos e agentes que o constituem.
A relação do Estado com a Administração pode variar consoante estejamos perante:
o um modelo presidencialista ( o papel do Governo seria predominantemente administrativo);
o um modelo parlamentar ( os ministros teriam um papel predominantemente político);
o ou um modelo semi-presidencialista (os ministros são simultaneamente políticos e exercem funções administrativas.
Estado-Administração e órgãos centrais da Administração
Administração directa é a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado.
Administração indirecta é a actividade exercida por serviços públicos que para o efeito são personalizados, isto é, dotados de personalidade jurídica, na sequência da devolução de poderes.
Órgãos de Estado
Entre os órgãos do Estado podemos distinguir os seguintes:
• órgão político – Presidente da República;
• órgão político e legislativo – Assembleia da República;
• órgão político, legislativo e administrativo – Governo;
• órgãos judiciais – Tribunais.
Todos exercem funções administrativas mas só o Governo é o órgão administrativo por excelência.
O Governo, segundo a CRP, é o « órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública ».
Cabe-lhe:
• executar as leis;
• assegurar o funcionamento da administração;
• promover a satisfação das necessidades colectivas.
Podemos distinguir:
• funções conformadoras;
• funções financeiras;
• funções de prestação de serviços e direcção de natureza económica e social;
• funções e actividades de direcção, de superintendência e de tutela.
O Governo é composto pelo Primeiro Ministro, o Vice-Primeiro Ministro, os ministros, os secretários de Estado e os subsecretários de Estado.
Serviços de gestão da administração central do Estado são os que, integrados num ou noutro ministério, desempenham funções de gestão que interessam a todos os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de autarquias locais do país.
Podem ser classificados em:
• serviços de concepção da reforma administrativa;
• serviços de organização de pessoal;
• serviços relativos às eleições e às autarquias locais;
• serviços de estatística e planeamento;
• serviços de administração financeira e patrimonial;
• serviços de informações, relações públicas, divulgações e publicações;
• órgãos independentes – são um conjunto de órgãos que, a título excepcional, a constituição e a lei criam ( ex: Comissão Nacional de Eleições ).
Quanto ao Estado-Administração e à administração directa do Estado, as principais características são:
• unicidade: existe um único Estado-Administração;
• carácter originário: é reconhecido pelo poder constituinte e não pelo poder constituído;
• territorialidade: O Estado-Administração é uma pessoa colectiva cuja área de actuação corresponde ao território nacional;
• multiplicidade de atribuições: os fins que o Estado prossegue são múltiplos, não são canalizados numa única direcção;
• pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, bem como os serviços administrativos que auxiliam esse órgãos;
• organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado, a nível central, estão estruturados em departamentos, por assuntos e matérias, os quais se denominam ministérios;
• instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma; constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado;
• estrutura hierárquica: a administração directa do Estado acha-se estruturada em termos hierárquicos;
• supermacia: O Estado-Administração, dão o seu carácter único, originário e instrumental em relação aos fins gerais do Estado, exerce poderes de supermacia não apenas em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidade públicas.
Administração desconcentrada
A administração periférica pode abranger estruturas desconcentradas de institutos públicos e inclusivé de associações públicas. Por outro lado, há também uma administração periférica que não é local, mas sim que se situa no estrangeiro.
A Administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de Estado, que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita e que funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais.
Pode ser:
• interna ( em território nacional), que pode ser do Estado ou de outras pessoas colectivas;
• externa, que pode ser do Estado ( embaixadas) ou de outras pessoas colectivas ( ex:
Instituto do Comércio Externo).
A Administração local do Estado assenta em três elementos fundamentais:
• divisão do território;
• órgãos locais do Estado;
• serviços locais de Estado.
Quanto à divisão do território, é ela que permite a demarcação de áreas que servem para definir a competência dos órgãos e serviços locais do Estado.
Quanto aos órgãos locais do Estado são centros de decisão dispersos pelo território nacional, mas habilitados por lei para resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras entidades públicas e aos particulares em geral.
Os serviços locais do Estado são serviços administrativos encarregados de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado.
Os magistrados administrativos são os órgãos locais do Estado que, nas respectivas circunscrições administrativas desempenham a função de representantes do Governo, para fins de administração geral e segurança pública.
Há vários tipos de magistrados administrativos, dos quais se destacam os governadores civis.
As suas funções são representar o Governo nas circunscrição; velar pelo cumprimento da lei e manutenção da ordem pública; exercer a tutela sobre as autarquias locais, bem como sobre as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa local.
O governador civil distingue-se do Ministro da República visto que este exerce funções de natureza constitucional.
Administração indirecta
Entre as pessoas colectivas públicas não territoriais avultam Institutos públicos.
Trata-se de serviços públicos de diferente natureza que foram dotados de personalidade Jurídica e para os quais foram transferidos diiversos poderes.
Os institutos caracterizam-se pela sujeição ao poder de superintendência do estado. O poder do Estado em relação aos institutos públicos envolve não apenas a fiscalização de legalidade, mas também o controlo do mérito e da oportunidade da sua actuação, bem como da conformidade com as orientações político-administrativas que lhe são fixadas.
A administração estadual indirecta pode ser vista numa perspectiva objectiva ou material: é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução de fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira
A Administração indirecta do Estado pode também ser concebida numa perspectiva subjectiva ou orgânica: é o conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, e sob
superintendência dos seus órgãos, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado.
O que está em causa é ainda a prossecução de fins e atribuições do Estado mas não por intermédio do próprio Estado; tal prossecução é feita através de outras pessoas colectivas distintas do Estado.
É a isto que se chama administração estadual indirecta: administração estadual porque se trata de prosseguir fins do Estado, indirecta porque não é realizada pelo próprio Estado mas sim por outras entidades que ele cria para esse efeito na sua dependência.
As pessoas colectivas que integram a administração estadual indirecta são:
• institutos públicos que são entidades de tipo institucional;
• empresas públicas que possuem carácter empresarial.
Os institutos públicos são pessoas colectivas públicas, de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
Existem as seguintes espécies de institutos públicos:
• Serviços personalizados – são serviços a que a lei dá persoalidade jurídica e um certo grau de autonomia administrativa e financeira;
• Fundações públicas – revestem a natureza de pessoa colectiva pública ( trata-se de patrimónios que são afectados à prossecução de fins píblicos especiais;
• Estabelecimentos públicos – são institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efectuar pretações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam. ( Universidades públicas, Misericórdia de Lisboa, hospitais públicos, etc )
Quanto às empresas públicas podem ser:
• Empresas estaduais são as que pertencem ao Estado, cujos órgãos são nomeados pelo Estado;
• Empresas não estaduais são as que não pertencem ao Estado, pertencem às autarquias locais e às regiões autónomas.
As empresas públicas são unidades económicas de tipo empresarial e, ao mesmo tempo, entidades jurídicas de carácter público.
São unidades de produção de capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinado bens ou serviços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço.
A empresa pública visa realizar um serviço público ou garantir ao Estado uma posição na economia e não necessaria ou prioritariamente o lucro.
Administração autónoma
A administração autónoma é integrada pelo conjunto de pessoas colectivas públicas cujos órgãos são eleitos pelos respectivos membros das comunidades humanas que lhes estão subjacentes e que dispõem de autonomia administrativa e financeira, embora com sujeição à tutela do Estado.
Administração local autárquica
A administração local em sentido subjectivo ou orgânico é o conjunto das autarquias locais; a administração local em sentido objectivo ou material é a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.
As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes a certas circunscrições administrativas do território nacional, que devem nos termos legais e constitucionais assegurar os interesses próprios das respectivas populações, mediante órgãos próprios representativos.
A ideia de autarquia local implica necessariamente a ideia de descentralização, auto- administração e auto-governo.
É usual a distinção entre:
• Descentralização em sentido técnico ou jurídico – quando existem pessoas colectivas distintas do Estado e dele juridicamente separadas e com autonomia administrativa e financeira, mesmo que sejam órgãos do Estado a nomear os órgãos dessa pessoa colectiva;
• Descentralização em sentido político quando existem órgãos representativos das populações locais eleitos livremente por estas.
O município é a autarquia local correspondente à circunscrição concelhia. ( não confundir o município com o concelho, que é a circunscrição administrativa, a divisão do território, que corresponde à divisão territorial autárquica municipal,mas não é a autarquia).
Não há hierarquia administrativa entre as autarquias locais.
Quanto à freguesia é uma autarquia local que deve legalmente prosseguir os interesses próprios da população, através dos órgãos democraticamente eleitos, na mais pequena circunscrição territorial.
Associações públicas
As associações públicas têm um substracto de natureza associativa e assentam sobre uma associação ou grupo de indivíduos ou de pessoas colectivas.
As associações públicas são pessoas colectivas de direito associativo criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados que coincidem ou são harmonizados com os interesses dos associados e que para tal dispõem de autonomia administrativa e financeira.
Servem para administrar interesses públicos que a entidade titular decide transferir para um sujeito de direito diferente.
As espécies de associações públicas são:
• Associações públicas de entidades públicas: Trata-se de entidades que resultam da associação, união, ou federação de outras entidades públicas. É o caso das associações de municípios e das associações ou uniões de freguesias;
• Associações públicas de entidades privadas: é a categoria mais importante e numerosa;
• Associações públicas de carácter misto: são aquelas em que numa mesma associação se agrupam pessoas colectivas públicas e indivíduos ou pessoas colectivas privadas.
As ordens profissionais, são associações públicas formadas pelos membros de certas profissões liberais com o fim de, por descentralização de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional. ( Ex: Ordem dos Advogados, Ordem dos médicos ).
As principais características do regime jurídico das associações públicas são:
• Serem pessoas colectivas públicas;
• Gozarem do privilégio da unicidade ( só pode haver uma associação pública para cada fim de interesse público );
• Beneficiarem do princípio da inscrição obrigatória;
• Poderem impor a quotização obrigatória a todos os seus membros;
• No caso das ordens e câmaras profissionais controlarem o acesso à profissão;
• Exercerem sobre os seus membros poderes disciplinares;
• Terem de colaborar com o Estado.
Pessoas colectivas de utidade pública
As instituições particulares de interesse público são pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a administração pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direiti Administrativo.
São pessoas colectivas de utilidade pública as associações e fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesses gerais.
Quanto aos fins que prosseguem e ao regime jurídico a que estão sujeitas pessoas colectivas de utilidade pública podem ser:
• Instituições particulares de solidariedade social, são as que se constituem para dar expressão organizada ao dever moral de solidariedade e de justiça entre os indivíduos;
• Pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, são entidades criadas pela iniciativa privada que vêm suprir uma omissão ou lacuna dos poderes públicos;
• Pessoas colectivas de mera utilidade pública.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Descentralização
A descentralização é um sistema de organização administrativa ou um acto de transferência de atribuições e poderes e meios de uma pessoa colectiva pública para outra, sendo esta dotada de órgãos representativos e ficando assegurada a autonomia administrativa e financeira para o seu exercício.
Desconcentração
A desconcentração é um sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos no seio da mesma pessoa colectiva.
TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Entendemos por organização administrativa o modo de estruturação concreta que a lei dá à administração pública com o objectivo de realizar o interesse público.
Pessoas colectivas públicas
Os elementos da organização administrativa são basicamente dois:
• As pessoas colectivas públicas;
• Os serviços públicos.
As pessoas colectivas públicas são criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos.
Analisando estes elementos temos que:
• As pessoas colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública tomada pela colectividade nacional , ou por comunidades regionais e locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas públicas já existentes;
• As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos;
• As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e deveres públicos.
As espécies de pessoa colectivas públicas a considerar são:
• Estado;
• Institutos públicos;
• Associações públicas;
• Autarquias locais;
• Regiões autónomas.
Os traços predominantes do regime jurídico das pessoas colectivas públicas são:
• Criação e extinção – são criadas por acto do poder central e não têm o direito de se dissolver;
• Capacidade jurídica de direito privado e património próprio;
• Capacidade de direito público: as pessoas colectivas públicas são titulares de poderes e deveres públicos;
• Autonomia administrativa e financeira;
• Isenções fiscais;
• Direito de celebrar contratos administrativos;
• Bens do domínio público: as pessoas colectivas públicas são, ou podem ser, titulares de bens do domínio público;
• Funcionários públicos: o pessoal das pessoas colectivas públicas está submetido ao regime da função pública;
• Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil;
• Sujeição à tutela administrativa;
• Sujeição ao Tribunal de Contas;
• Foro administrativo – as questões surgidas da actividade pública das pessoas colectivas públicas pertencem à competência dos Tribunais do contencioso administrativo.
Serviços públicos
Os serviços públicos constituem as células organizacionais que compõem internamente as pessoas colectivas públicas.
Os serviços públicos são organizações criadas no seio de pessoas colectivas públicas com o fim de desenvolver actividades que contribuam para realizar as suas atribuições e exercer as suas competências.
Atribuições
As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das pessoas colectivas públicas chama-se atribuições. Atribuições são os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir.
Competências
O conceito de competência designa o conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos respectivos órgãos para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas.
Nas pessoas colectivas públicas as atribuições referem-se à pessoa colectiva em si mesma, enquanto as competências se referem aos órgãos.
Poderes vinculados e poderes discricionários
A conduta da Administração é definida pela lei e o grau de liberdade que a esta é deixado pode ser muito variável.
Os actos que são sempre vinculados são:
• O fim deve ser prosseguir o interesse público;
• Competência: o órgão ou agente deve estar habilitado legalmente para exercer o poder;
• Conteúdo: deve respeitar princípios tais como a justiça e imparcialidade.
Os poderes discricionados, podem abranger:
• O momento de praticar o acto;
• Praticar ou não o acto;
• Avaliar os pressupostos do acto;
• A forma que o acto deve revestir;
• As formalidades a praticar;
• Fundamentar ou não o acto;
• Conceder ou recusar o que o particular pede à Administração;
• Determinar o conteúdo concreto do acto;
• Incluir ou não condições, termos ou encargos e outras cláusulas acessórias.
Centralização e descentralização
A descentralização implica a transferência de competências para pessoas colectivas públicas de população e território ou para associações públicas, sendo estas dotadas de autonomia administrativa e financeira e de órgãos eleitos pelos residentes ou pelos membros associados.
Daí decorre que se pode conceber uma descentralização territorial ( para as regiões autónomas ou para as autarquias locais ) ou associativa ( para as associações públicas )
Tutela administrativa
A tutela é o conjunto de poderes mediante os quais uma pessoa colectiva pública intervém na gestão de outra pessoa colectiva pública com o objectivo de assegurar a legalidade ou o que entende ser o mérito da sua actuação.
A tutela pressupõe duas pessoas colectivas públicas, pelo que não deve ser confundida com a hierarquia, o controlo jurisdicional ou o controlo interno.
Delegação de poderes
A delegação de poderes é o acto pelo qual um órgão da Administração normalmente competente para a prática de um acto em certa matéria permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratique actos sobre a matéria em causa.
Hierarquia
A organização dos serviços públicos tem um critério vertical. A hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes conjuntos.
A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respectivas chefias.
A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA E PODER ADMINISTRATIVO
O poder administrativo pode ser definido como a capacidade de o Estado-Administração e das pessoa colectivas públicas, nos limites da lei e para a sua execução, fixarem a sua própria conduta e a conduta alheia.
Poder administrativo e princípios constitucionais Princípio da prossecução do interesse público
Existem aspectos essenciais do interesse público que cabe a órgão de soberania prosseguir.
Outros aspectos podem ser de grande importância para as pessoas colectivas públicas e para os particulares e devem ser prosseguidos pelo Estado-Administração e outra entidades públicas. Estes existem legalmente para esse fim.
Deste princípio podemos apontar:
• É a lei que define que interesses públicos cabe à administração prosseguir;
• A administração deve interpretar o que é do interesse público quando a definição legal não é exaustiva;
• O interesse público delimita a capacidade de actuação das pessoas colectivas públicas;
• Para prosseguir o interesse público existe o dever de boa administração.
Princípio da legalidade
O princípio da legalidade foi concebido essencialmente como um limite à acção do poder administrativo no interesse dos particulares. Hoje, o princípio é o de que a administração deve decorrer com fundamento e nos limites da lei.
O princípio é concebido como forma:
• Não estritamente negativa, mas sim positiva;
• Abrange toda a actividade administrativa e não só a que contende com interesses alheios;
• É não só um limite, mas também um fundamento do poder administrativo.
O princípio da legalidade tem duas funções essenciais:
• Assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo;
• Garantir os direitos e interesses legítimos dos particulares.
O conteúdo do princípio da legalidade não abrange apenas a lei; abrange também os regulamentos, bem como as normas comunitárias ( emanadas da União Europeia ). Neste caso, a função é assegurar o primado do direito comunitário sobre o direito interno.
Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares
Para prosseguir o interesse público, a Administração não pode agir de qualquer forma: tem que procurar a sua conciliação com os direitos e interesses legítimos dos particulares.
Importa distinguir direito subjectivo de interesse legítimo.
O direito subjectivo implica:
• A existência de um interesse próprio;
• A sua protecção directa;
• A imposição legal aos outros de respeitar o interesse do titular;
• A concessão legal ao titular do direito dos meios para o concretizar em caso de violação.
O interesse legítimo implica:
• Protecção indirecta do interesse ( é protegido porque coincide com o interesse público );
• Não existe a possibilidade de exigir a satisfação directa do interesse, mas sim de que não seja ilegalmente prejudicado;
• Não existe a possibilidade de a Administração prosseguir o interesse público violando o interesse privado;
• Está consagrada a possibilidade de o interessado obter a anulação de actos legais lesivos do interesse legítimo.
O interesse legítimo é um direito à legalidade de que pode resultar ( e resulta se o particular agir processualmente ) a satisfação do interesse privado
Princípio da justiça e imparcialidade
O princípio da justiça pressupõe:
• A harmonização do interesse público com os interesses dos particulares eventualmente interessados;
• O respeito pelo princípio da igualdade;
• O respeito pelo princípio da proporcionalidade ( que implica que os direitos, liberdades e garantias só possam ser restringidos nos limites necessários para salvaguardar outros direitos, liberdades e garantias ) donde decorre a proibição de sacrifícios excessivos.
O princípio da imparcialidade implica:
• Proibições de favoritismos e perseguições;
• Proibição de decidir ou tomar posição em matérias em que quem decide esteja pessoalmente interessado
• Proibição de os membros da Administração tomarem parte ou interesse em contratos celebrados com a Administração Pública.
Neste sentido temos que distinguir:
• O impedimento, em que um membro de um órgão não pode intervir num procedimento administrativo quando nele tenha interesse por si ou como gestor de negócios de outra pessoa, ou quando haja interesses de familiares ou de pessoas com que viva em economia comum;
• A escusa, em que existe um pedido de dispensa de intervir formulado pelo próprio membro ou titular de um órgão;
• A suspeição, em que é o particular que levanta a questão de o membro ou titular de órgão não ter eventualmente condições para ser imparcial.
FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DO PODER ADMINISTRATIVO
O poder administrativo tem diferentes formas de se manifestar. Podemos distinguir essencialmente o regulamento, o acto e o contrato administrativo.
Regulamento: conceito e fundamentos
O regulamento é uma forma de manifestação do poder administrativo. Os regulamentos são a manifestação:
• De um poder de decisão unilateral;
• Traduzido na emanação de normas gerais e abstractas;
• Ao abrigo de uma lei de habilitação.
O poder regulamentar tem diversos fundamentos:
• Um fundamento histórico: o distanciamento do legislador da realidade do dia a dia da administração, a dificuldade de prever os pormenores, a existência de lacunas na lei, voluntárias ou não;
• Um fundamento histórico: a dificuldade de aplicar até ao fim p princípio da separação de poderes, porque o legislador ( o parlamento ) não pode prever tudo, e menos ainda com o grande crescimento da actividade administrativa.
• Um fundamento jurídico: o poder regulamentar dereiva directamente da Constituição e da lei.
O poder regulamentar tem regras e limites:
• Os princípios gerais do Direito;
• A Constituição;
• Os princípios gerais do Direito Administrativo;
• A lei;
• A reserva da lei;
• Os regulamentos emenados de órgãos hierarquicamente superiores;
• A proibição de retroactividade, excepto se for admitida por lei, ou quando dispõe mais favoravelmente para os particulares;
• As regras de competência;
• A forma;
• As formalidades.
Acto administrativo
O acto administrativo designa essencialmente os actos submetidos à fiscalização dos tribunais administrativos, o que significa que o conceito passa a funcionar acima de tudo ao serviço dos direitos e interesses dos particulares.
O acto administrativo é a decisão de um órgão da Administração Pública que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos num caso concreto.
Implica que o acto:
• É uma declaração de vontade ou conhecimento, o que exclui factos jurídicos involuntários, ou operações materiais;
• É unilateral, o que significa que é perfeito sem o concurso do seu destinatário;
• É praticado por um órgão ou autoridade administrativa;
• É praticado no exercício do poder administrativo.
As características do acto administrativo são:
• a subordinação à lei
• a presunção da legalidade
• a revogabilidade como regra;
• a imperatividade
• a sanabilidade Contrato administrativo
O contrato administrativo envolve um acordo da Administração Pública com os particulares em vez de uma manifestação unilateral de autoridade.
Também acontece existirem contratos que a Administração estabelece no âmbito da gestão privada, e que são regulados pelo direito civil ou comercial.
A gestão pública, porém, envolve uma relação jurídica administrativa na qual o contrato administrativo é objecto de uma regulação pelo Direito Administrativo.
As espécies de contratos administrativos são:
• concessão de obras públicas;
• concessão de serviços públicos;
• concessão de exploração do domínio público;
• concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar;
• empreitadas de obras públicas;
• concessão de uso privativo do domínio público;
• fornecimento contínuo;
• prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública.
Os métodos que permitem às estruturas da Administração Pública a escolha do co-contratante são:
• - concurso público;
• - concurso limitado por prévia qualificação;
• - concurso limitado sem apresentação de candidaturas;
• - negociação;
• - ajuste directo.
O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS E GARANTIAS DOS CIDADÃOS
No Estado de Direito Democrático exitem garantias para assegurar a legalidade e o particular não só pode beneficiar dessas como dispõe de outras garantias crescentes face à Administração.
As garantias são os instrumentos estabelecidos pela Constituição e pela lei para assegurar que a actividade administrativa respeite os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e a legalidade.
Existem garantias marcadamente políticas, como o direito de petição e o direito de resistência, e outras como as garantias jurisdicionais.
Entre as garantias não contenciosas podemos distinguir:
• Petitórias – Este tipo de garantias podem ser:
o Direito de petição – consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que sejam tomadas determinadas decisões ou providências;
o Direito de representação – consiste em, perante uma decisão tomada, e sem prejuízo da sua aceitação, chamar a atenção para as suas consequências e obter do autor uma confirmação escrita que exclua a responsabilidade de quem a vai cumprir ou executar;
o Direito de queixa – faculdade de promover a abertura de um processo que pode culminar na aplicação de uma sanção a um agente administrativo;
o Direito de denúncia – faculdade de o particular levar ao conhecimento de uma certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação;
o Oposição administrativa – contestação que os contra-interessados têm o direito de apresentar em certos procedimentos administrativos para combater os pedidos formulados à Administração ou os projectos que esta divulgou.
• Impugnatórias – são instrumentos pelos quais o particular contesta um acto administrativo perante a própria administração com determinadas fundamentos. Estes tipos de garantias podem ser:
o Reclamação: meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor;
o Recurso hierárquico: meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno perante um superior hierárquico;
o Recurso hierárquico imperfeito: meio de impugnação de um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão de pessoa colectiva pública, que não é superior hierárquico, mas exerce poderes de supervisão;
o Recurso tutelar: meio de impugnar o acto de uma pessoa colectiva autónoma perante o órgão de pessoa colectiva pública que sobre ela exerça poderes tutelares ou de superintendência;
Diferente é o caso das garantias contenciosas, que é possível fazer valer nos tribunais. Entre estas conta-se o recursos dos actos administrativos, o contenciosos relativo aos regulamentos, diversos tipos de acções, bem como outros meios de carácter acessório.
Os tribunais administrativos são verdadeiros tribunais, com todas as garantias de indepência, apenas se distinguindo pela especialização. Entre eles podemos distinguir:
• O Supremo Tribunal Administrativo;
• O Tribunal Central Administrativo
• Os tribunais administrativos de círculo
