AÇÃO POPULAR
Considerações Gerais
• Regulação da “coisa pública” a partir dos
princípios da legalidade e moralidade: Art. 5º,
LXXIII, da CF: “Qualquer cidadão é parte legítima
para propor ação popular que vise anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que
o
Estado
participe,
à
moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus da sucumbência”.
• Lei
nº.
4.717/65
regulamenta
dispositivo
constitucional.
Conceito
• Hely Lopes Meirelles: “Ação popular é o meio
constitucional posto a disposição de qualquer
cidadão para obter a invalidação de atos ou
contratos administrativos – ou a estes
equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio
federal, estadual e municipal, ou de suas
autarquias, entidades paraestatais e pessoas
jurídicas subvencionadas com dinheiro público”
Natureza Jurídica
• Controvérsia na doutrina: a) “instrumento de
defesa da coletividade por meio do qual não se
amparam direitos individuais próprios, mas sim
interesses da coletividade, sendo o beneficiário
da ação não o autor, mas a coletividade, o
povo” (Hely Lopes); b) “pertence ao cidadão,
que, em nome próprio e na defesa de seu
próprio direito – participação na vida política
do Estado e fiscalização da gerência do
patrimônio público, poderá ingressar em juízo”
(Alexandre de Morais e José Afonso da Silva)
Finalidade
• Conferir ao cidadão um meio, democrático e
direto, de fiscalização e controle da gestão da
coisa pública.
• Poderá ser utilizada de forma preventiva ou
repressiva: será preventiva se visar impedir a
consumação de um ato ilegal ou imoral lesivo
ao patrimônio público; será repressiva quando
visar a reparar um dano já causado ao
patrimônio público. Ex.: destruição de bens de
valor histórico-cultural; lesão à originalidade de
uma obra artística
Objeto da Ação Popular
• Genericamente: ato ilegal e lesivo ao patrimônio público;
• Ato: concepção ampla abrangendo: lei, decreto, resolução, portaria, atos administrativos típicos, contratos etc. que tenham efeitos concretos lesivos ao patrimônio público. Síntese: qualquer manifestação lesiva da administração, danosa aos bens e interesses da comunidade, podendo não haver dano efetivo mas apenas potencial. Ex.: publicação de um edital tendencioso.
• Incluem-se, também, as omissões ilegais
• Síntese: corrigir a ação estatal (finalidade corretiva) bem assim para obrigar uma atuação do gestor público (finalidade supletiva da inatividade do Poder Público)
Ação popular de fins políticos
partidários
• Crítica: utilização da Ação Popular como meio
de oposição política de um governo a outra tem
enfraquecido esse importante e democrático
instituto de fiscalização da coisa pública. Ex.: o
candidato do partido político “A”, por meio de
seus correligionários, propõe uma infinidade de
ações populares contra a administração do
candidato do partido “B”, com vistas, tão
somente, a denegrir sua imagem política. Daí
vem “não votem no candidato “B” porque
existem mais de 30 AP contra sua
administração.
Ação Popular e Mandado de Segurança
• Ação popular não pode ser confundida com mandado
de segurança.
• Jurisprudência do STF, súmula 101: mandado de
segurança não substitui ação popular. “Cada um tem
objetivo próprio e específico: o mandado de
segurança presta-se a invalidar atos de autoridade
ofensivos de direito individual ou coletivo, líquido e
certo; a ação popular destina-se à anulação de atos
ilegítimos e lesivos ao patrimônio público. Por aquele
se defende direito próprio; por esta se protege o
interesse da comunidade, ou como modernamente se
diz, os interesses difusos da sociedade” (Hely Lopes)
Ação popular e ADin
• Ação popular não se presta a atacar lei em tese, ou
seja, que regulam situação genérica e abstrata;
• É viável contra lei de efeitos concretos, ou seja,
aquela que traz em si consequências imediatas de sua
incidência, por possuir destinatários certos e objeto
particularizado.
Ex.:
desapropriação;
isenção
tributária individual;
• “O julgamento de Lei em tese, em sede de ação
popular, por juiz de primeiro grau, implica usurpação
da competência do STF para o controle concentrado
acarretando a nulidade do respectivo processo” (STF,
Recl. 434-1)
Requisitos da Ação Popular
• a) Condição de cidadão: pessoa humana no gozo dos seus direitos cívicos e políticos (eleitor). Brasileiro nato ou naturalizado e o português equiparado, desde que seja eleitor. Não podem propor os estrangeiros, os inalistáveis e inalistados, os partidos políticos, as organizações sindicais e quaisquer outras pessoas jurídicas, bem assim aquelas pessoas naturais que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos
• Obs.: só cidadão vota; só cidadão fiscaliza;
• b) ilegalidade do ato: ato contrário ao direito, infringente das normas legais específicas que regulam sua prática, ou destoante dos princípios gerais da Administração Pública (art. 37, CF), podendo ser de caráter formal ou substancial, de um ato comissivo ou omissivo;
Requisitos da Ação Popular
• C) lesividade do ato: além de ilegal o ato tem de ser lesivo. Resp 111.527/DF, STJ. Lesiva é a conduta que por ação ou omissão desfalca o Poder Público ou prejudica a Administração, bem assim aquela que ofende bens e valores artísticos, culturais, ambientais ou históricos da sociedade. Abrange o patrimônio material, mas também o moral, estético, histórico e ambiental. Ex.: anulação de concessão de aumento abusivo de subsídios dos vereadores pela respectiva Câmara Municipal; anulação de venda fraudulenta de bem público; anulação de contratação superfaturada de obras e serviços; anulação de edital de licitação pública que apresenta flagrante favoritismo a determinada empresa; anulação de isenção fiscal concedida ilegalmente; anulação de autorização de desmatamento em área protegida; anulação de nomeação fraudulenta de servidores para cargo público
Legitimidade passiva
• A) todas as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, em
nome das quais foi praticado o ato ou contrato a ser
anulado;
• B)
todas
as
autoridades,
funcionários
e
administradores que houverem autorizado, aprovado,
ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado
o contrato a ser anulado, o que por omissos
permitiram a lesão;
• C) todos os beneficiários diretos do ato ou contrato
ilegal
• Litisconsortes passivos necessários: falta de citação
nulidade absoluta da ação popular (REsp 13.493-0/RS)
Legitimidade passiva: encampação do
pedido. Transmudação de pólo
• Art. 6º Lei AP: pessoa jurídica chamada a
contestar a ação pode encampar o pedido do
autor, desde que se afigure útil ao interesse
público.
• Pessoa jurídica: confissão tácita = revelia;
confissão expressa = passa a atuar em prol do
pedido inicial
Atuação do Ministério Público
• O MP atua como fiscal da lei tendo papel peculiar
junto a ação popular competindo-lhe:
• A) como parte pública autônoma: velar pela
regularidade do processo e correta aplicação da lei,
opinando pela procedência ou improcedência da ação;
• B) como ativador das provas e auxiliar do autor:
apressar produção de provas pelo sujeito ativo da AP;
• C)
como
responsável
pela
promoção
da
responsabilidade dos réus: esferas civil e/ou criminal;
• D) como substituto e sucessor do autor: na hipótese
de omissão ou abandono da ação pelo sujeito ativo, se
reputar de interesse público seu prosseguimento
Competência
• Definida pela origem do ato a ser anulado:
• A) Ato de agente de órgão da União ou entidades por
ela subvencionadas: juiz federal da Seção Judiciária
em que se consumou o ato;
• B) Estadual: Juiz estadual conforme organização
judiciária de cada Estado
• C) Municipal: Juiz estadual ao qual pertencer o
Município.
• Prevenção: a ação popular prevenirá a jurisdição do
juízo para todas as ações que forem posteriormente
intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos
fundamentos. “Juízo Universal” (CComp 19.686/DF)
Competência
• Em geral os Tribunais Superiores não tem competência
originária para julgamento da Ação Popular.
• Ainda que proposta contra o Presidente ou
Governador, por exemplo, será processada e julgada
perante a Justiça de primeiro grau
• É do STF, porém, a competência para julgar ação
popular que pela sua natureza peculiar, possa gerar
decisão capaz de criar conflito entre um Estado e a
União (STF, Recl. 424-4/RJ)
Procedimento
• Procedimento ordinário definido no CPC com algumas
modificações:
• Despacho inicial: a) citação de todos os responsáveis
e intimação do MP; b) requisição de todos os
documentos necessários fixando prazo de 15 a 30 dias;
c) citação nominal, por edital, dos beneficiários do
ato, se o autor requerer; d) decisão sobre a suspensão
liminar do ato impugnado, se for pedida
• Possibilidade de mudança de polo da pessoa jurídica
• Prazo de contestação de 20 dias, prorrogável por mais
20, frente a dificuldade em obter prova documental
pela defesa
Procedimento
• Sentença proferida dentro de 15 dias da conclusão dos
autos, sob pena de ficar o juiz impedido de promoção,
durante 2 anos e, na lista de antiguidade, ter
descontados os dias de atraso, ressaltando a
possibilidade de justificativa comprovando os motivos;
• Isenção de custas e honorários, salvo comprovada
Sentença
• Natureza preponderantemente constitutiva negativa (desconstitutiva) pois visa desconstituir o ato impugnado, ilegal e lesivo.
• Subsidiariamente condenatória
• Julgada procedente: a) decretará a invalidade do ato impugnado; b) determinará as restituições devidas (responsáveis pela prática do ato e solidariamente os benefciários); c) condenará os réus aos ônus da sucumbência.
• Ficará para ser apurada em ação específica (ação regressiva) a responsabilidade dos eventuais servidores envolvidos e que não integraram o polo passivo da AP (art. 37, § 6º da CF = culpa ou dolo)
Sentença
• Natureza tipicamente civil, não abrange condenações de índole política, administrativa e criminal.
• Além da invalidação do ato e da condenação de ressarcimento ao erário a sentença da AP não poderá impor nenhuma outra sanção aos réus.
• Ao final do processo, o juiz de ofício ou a requerimento do MP remeterá as peças processuais devidas para instauração da persecução penal e administrativa.
• A sentença de improcedência ou de carência de ação é sujeita a remessa necessária, além do recurso voluntário de apelação em qualquer caso
Coisa Julgado
• Sentença definitiva: a) procedência, com exame do mérito; b) improcedência, com exame do mérito; c) improcedência, por insuficiência de provas, sem exame do mérito.
• Nos dois primeiros casos “a” e “b”, há coisa julgada material oponível erga omnes.
• No caso da letra “c”, havendo novas provas é possível ingressar com outra ação idêntica.
Execução
• Execução Popular:
• Art. 14, § 4º: a parte condenada a restituir bens ou valores, ficará sujeita a sequestro e penhora desde a prolação da sentença condenatória;
• Podem promover a execução: a) o autor da ação; b) qualquer outro cidadão; c) o MP; d) as entidades chamadas na ação, mesmo que tenham contestado o mérito.
• No caso da legitimação do MP a mesma é subsidiária e condicionada, há que se aguardar o prazo de 60 dias do transito em julgado com a inércia de todos os demais legitimados. Passado esse prazo deve, contudo, promovê-la nos próximos 30 dias sob pena de falta grave
