MESTRADO EM DIREITO E PRÁTICA JURÍDICA
ESPECIALIDADE EM DIREITO ADMINISTRATIVO
E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A TUTELA ADMINISTRATIVA NAS RELAÇÕES ENTRE
O ESTADO E AS AUTARQUIAS LOCAIS NO DIREITO
ANGOLANO: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
LUIS MANUEL RANGEL
LISBOA
2019
FACULDADE DE DIREITO
A TUTELA ADMINISTRATIVA NAS RELAÇÕES ENTRE O
ESTADO E AS AUTARQUIAS LOCAIS NO DIREITO
ANGOLANO: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
LUIS MANUEL RANGEL
DISSERTAÇÃO ORIENTADA PELO SR. PROFESSOR DOUTOR EMÍLIO KAFFT KOSTA
MESTRADO EM DIREITO E PRÁTICA JURÍDICA ESPECIALIDADE EM DIREITO ADMINISTRATIVO
E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
LISBOA 2019
iii «Ao criar um governo que será administrado por homens sobre homens, a grande dificuldade reside no seguinte: devemos, em primeiro lugar, capacitar o governo para controlar os governados; e, em seguida, obrigá-lo a controlar-se a si próprio. A dependência do povo é, sem dúvida, o controlo primário sobre o governo; mas a experiência ensinou à humanidade a necessidade de precauções adicionais.»
iv DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Manuel Rangel e Domingas Manuel. À Nilsa e à Luimara, mulher e filha.
v AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus, o Todo-Poderoso, pelo fôlego de vida e por ter estado sempre comigo ao longo do percurso académico.
À Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, enquanto instituição, pelo rigor e disciplina que defende no processo de investigação científica, sendo que lhe devo a minha superação na formação jurídica. Faço vénia e agradeço ao incansável e dedicado corpo docente desta instituição académica, com destaque para meu orientador, o Sr. Professor Doutor Emílio Kafft Kosta, pelas qualidades humanas e todos os ensinamentos, abordagens, discussões e, sobretudo, pela disponibilidade demonstrada ao longo da elaboração do presente trabalho.
Aos meus colegas de luta, ao pessoal das bibliotecas da FDL e da PGR, os meus agradecimentos.
Todos farão com que leve de Lisboa incomensuráveis e indeléveis recordações para a vida toda.
Aos meus amigos que sempre demonstraram preocupação e de várias formas manifestaram o seu apoio, directa ou indirectamente.
Aos meus pais pelo apoio e incentivo incondicionais.
À Nilsa vai a mais viva apreciação e gratidão pelo sacrifício consentido com a minha ausência.
À Luimara Hineza, minha filhota, que, muitas vezes sem compreender, notou e considerou muito graves as faltas do pai nas datas comemorativas, como Dia do Pai, Páscoa, e mesmo nos aniversários.
vi RESUMO
Com o presente trabalho, pretendemos desenvolver estudos relacionados com o amplo processo de reformas legislativas que ocorrem em Angola, tendente à descentralização administrativa, com a institucionalização do poder local autárquico. Para o efeito, procuraremos reflectir não apenas sobre o processo de implementação, mas essencialmente sobre as formas de relacionamento entre a Administração do Estado a vários níveis com a Administração local autárquica, considerando o reconhecimento da sua autonomia prevista no regime constitucional pátrio, na legislação avulsa e estudada pela doutrina. Dedicaremos a nossa atenção aos aspectos essenciais da tutela administrativa e ao posicionamento das instituições do poder tradicional neste dinâmico processo e no reestruturado poder local.
Pela oportunidade, com o presente trabalho, pretendemos contribuir de forma singela para o desenvolvimento desta temática do processo de descentralização e da institucionalização de autarquias em especial, dada a escassa literatura local associada ao efeito novidade para quase todos os sectores do país.
Palavras-chave: descentralização administrativa, poder local, autarquias locais, autonomia local, tutela administrativa.
vii ABSTRACT
With this work we intend to develop studies related to the broad process of legislative reforms that take place in Angola, aiming at administrative decentralization, with the institutionalization of local authority.
To this end, we will seek to reflect not only on the process of implementation, but essentially on the forms of relationship between the State Administration at various levels with the local government, considering the recognition of their autonomy provided for in the constitutional regime, the piecemeal law studied by the doctrine. We will dedicate focus on essential aspects of administrative oversight and the positioning of traditional power institutions in this dynamic and restructured local power process.
Taking advantage of the opportunity, with this work we intend to contribute in a simple way to the development of this theme of the decentralization process and the institutionalization of municipalities in particular, given the scarce local literature associated with the novelty effect for almost all sectors of the country.
Keywords: administrative decentralization, local government, local authorities, local autonomy, administrative supervision.
viii PRINCIPAIS ABREVIATURAS
AN — Assembleia Nacional
CPA — Código do Procedimento Administrativo
CPTA — Código de Processo nos Tribunais Administrativos CRA — Constituição da República Angolana
CRP — Constituição da República Portuguesa Cf. — Conferir
LC — Lei Constitucional
LOOFAL — Lei Orgânica sobre a Organização e Funcionamento das Autarquias Locais LOPL — Lei Orgânica do Poder Local
LOPP — Lei dos Órgãos do Poder Popular
LTAAL — Lei da Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais NPAA — Normas do Procedimento e da Actividade Administrativa Ob. cit. — Obra citada
P-LOEA — Proposta de Lei Orgânica sobre as Eleições Autárquicas
P-LOOFAL — Proposta de Lei Orgânica sobre a Organização e Funcionamento das Autarquias locais
p. — página pp. — páginas ss. — Seguintes
ix ÍNDICE
PARTE I ... 1
Introdução ... 1
1. Enquadramento e exposição de motivos ... 1
2. Grelha de incidência metodológica ... 2
3. Estrutura sequencial ... 3
4. A administração autónoma: no passado, no presente e no futuro ... 4
4.1. No período pré-colonial ... 4
4.2. No período colonial ... 5
4.3. No período pós-independência ... 10
4.4. No período após a aprovação da Constituição de 2010 ... 15
5. A dimensão constitucional da omissão na implementação de autarquias locais ... 17
PARTE II ... 20
Ordem axiológica constitucional das autarquias locais ... 20
1. Introdução... 20
2. O princípio da subsidiariedade como base da descentralização ... 20
3. O princípio da descentralização administrativa versus unidade da acção administrativa ... 22
3.1. Enquadramento analítico ... 22
3.2. Pressupostos essenciais da descentralização administrativa ... 24
3.3. Valorações decorrentes da aplicação do princípio da descentralização administrativa ... 25
3.4. Sentidos da descentralização ... 29
3.5. Modelos constitucionais de descentralização ... 30
3.6. O princípio do gradualismo na afirmação da descentralização administrativa 31 3.6.1. Posição adoptada: o alcance do normativo constitucional ... 33
3.6.2. Dessincronia entre os princípios da igualdade e do gradualismo ... 40
3.7. A descentralização administrativa como pressuposto da unidade da acção administrativa ... 45
4. O princípio da autonomia local como concretizador do poder local autárquico ... 47
4.1. Enquadramento estrutural ... 47
4.2. Conteúdo da autonomia local ... 51
4.3. Garantia constitucional da autonomia local ... 52
x
4.5. Legitimidade das autarquias locais na defesa da autonomia administrativa.... 54
PARTE III ... 56
Formas de articulação governativa no tripé administração central, autarquias locais e instituições do poder tradicional ... 56
1. Quadro constitucional referente à administração do Estado ... 56
2. Caracterização das autarquias locais e seus elementos conceituais ... 57
2.1. O território ... 58
2.2. A população ... 61
2.2.1. Participação da população no processo autárquico ... 64
2.3. Os interesses comuns ... 67
2.4. Os órgãos representativos ... 70
3. Autoridades tradicionais ... 71
3.1. Enquadramento analítico ... 71
3.2. Designação e estrutura ... 72
3.3. Funções e atribuições exercidas pelas instituições do poder tradicionais... 73
3.4. Direito aplicado na resolução de conflitos ... 77
4. Articulação entre a administração central, autarquias e as instituições do poder tradicional ... 79
Parte IV ... 83
Tutela administrativa como meio relacional entre o Estado e as autarquias locais ... 83
1. Enquadramento analítico ... 83
2. Natureza jurídica do acto tutelar ... 85
3. Âmbito do exercício tutelar ... 88
4. Fundamentos da tutela administrativa ... 88
5. Relação jurídica tutelar e os seus órgãos ... 92
6. A tutela exercida por entidades privadas ... 93
6.1. Fundamentos da transferência da tutela a entidades privadas ... 93
6.2. Forma e conteúdo de transferência do poder tutelar em entidades privadas ... 95
7. As formas de tutela susceptíveis de incidir sobre as autarquias locais ... 97
7.1. Quanto à vertente finalística da acção ... 98
7.1.1. A tutela exercida na aferição da estrita legalidade do acto... 98
7.1.2. A tutela exercida na aferição do mérito do acto ... 99
7.2. Quanto ao conteúdo ... 104
7.2.1. A tutela na forma inspectiva ... 104
7.2.2. O inquérito e a sindicância ... 108
xi
7.2.4. Tutela na forma substitutiva ... 114
7.2.5. Tutela na forma sancionatória ... 115
7.2.6. Tutela na forma revogatória ... 117
8. A possibilidade de aplicação de modalidades tutelares não constantes da LTAAL ... 119
9. Dever de informação no âmbito da tutela administrativa ... 122
10. O recurso tutelar ... 124
10.1. Pressupostos ... 124
10.2. Legitimidade para o recurso tutelar ... 125
10.3. Reacções diante do acto tutelar ... 126
10.4. Dos actos da administração do Estado ... 127
10.4.1. Meios de impugnação à disposição dos particulares ... 127
10.4.2. Meios de impugnação à disposição das autarquias locais ... 130
10.5. Dos actos das autarquias locais ... 131
10.5.1. Reacção dos particulares diante dos actos da administração autárquica ………..131
10.5.2. Reacção das entidades tutelares diante dos actos das entidades tuteladas ………..132
11. Quadro evolutivo da tutela administrativa em Portugal e Moçambique ... 133
11.1. Vicissitudes observadas na dinâmica do processo de tutela em Portugal ... 133
11.2. Vicissitudes observadas na dinâmica do processo de tutela em Moçambique ……….136
12. Racionalidade da tutela administrativa ante o actual quadro jurisdicional ... 139
13. Posição adoptada ... 140
13.1. Relações entre as administrações estadual e das autarquias locais ... 140
13.2. Da tutela de mérito e de legalidade à relação tutelar coordenada ... 142
PARTE V ... 145
Elementos conclusivos ... 145
1. Principais desafios ... 145
2. Conclusão ... 148
1
Introdução
1. Enquadramento e exposição de motivos
O actual contexto jurídico-moderno faz com que as sociedades sejam regidas por normas que visam a partilha do poder administrativo, capazes de facilitar a dinâmica da vida social e de fomentar o bem-estar da respectiva comunidade. Com a aprovação em 2010 da Constituição em Angola, foi notório o interesse da comunidade política em inserir, no sistema jurídico-administrativo, reformas substanciais que visassem facilitar a aplicabilidade de diversos princípios fundamentais inerentes às sociedades que almejam ser de direito e democráticas. Um destes princípios é o da descentralização administrativa e o outro o da autonomia local, vindo introduzir no sistema administrativo a base sustentável para a implementação de poder local autárquico.
Abordar o assunto acima referido é de suma importância e bastante desafiador, uma vez que, até ao momento, as autarquias locais não foram implementadas, não obstante o acolhimento constitucional desde 1975. Desta feita, após terem sido dados passos firmes para a sua efectivação, considerámos propícia a realização de um estudo aprofundado sobre as formas mais eficazes de proporcionar um ambiente salutar e frutífero nas relações que se podem prever complexas — estas a serem estabelecidas entre o Estado, as autarquias locais e as instituições do poder tradicional —, sendo a tutela administrativa a figura acolhida pela Constituição da República Angolana (CRA), à qual dedicaremos maior atenção no presente estudo.
Pretende-se, neste trabalho, analisar o âmbito das principais perspectivas que se impõem com a implementação das autarquias locais, bem como os desafios que se apontam para adequar as relações que se poderão estabelecer entre o poder estatal e as funções e atribuições das autarquias locais, sem prejuízo da garantia da sua autonomia.
Considerando que a problemática da tutela administrativa pode ser vista de várias perspectivas e ter tratamentos diversos, procuraremos responder às várias questões que se levantam em torno da implementação das autarquias, das quais destacamos as seguintes: diante das atribuições, competências, limites e garantias constitucionais, qual será o papel dos órgãos do Estado? Quais são os meios previstos na CRA e na lei ou em propostas legislativas que determinam as relações que se estabelecerão entre o Estado e
2 as autarquias locais? Quais as modalidades de tutela previstas na CRA e qual o seu real alcance? De que forma os órgãos administrativos locais do Estado se articularão com os órgãos autárquicos e com as instituições do poder tradicional para satisfação das concorrentes atribuições? Se a efectivação das autarquias não se verificar em todos os municípios, apoiada na ideia do gradualismo geográfico, como será feita a articulação entre eles? Dos diversos serviços existentes, como será o rumo de relacionamento se, de um lado, estão as direcções provinciais e, do outro, as entidades autárquicas? Haverá subordinação ou não? Em caso positivo, quais as matérias? Em caso negativo, como será a articulação em termos de competências? Como será tutelada a gestão do ordenamento do território e o urbanismo?
De modo geral, com este estudo, procuraremos mergulhar na análise das relações que, necessariamente, deverão estabelecer-se entre a Administração do Estado, quer através de ministros, secretários de Estado, governadores e vice-governadores, quer através de outros entes constantes da matriz vertical da estrutura governamental e do poder local autónomo, sabendo que, por se tratar de um processo novo, deve ser conduzido com cuidado e ponderação, tendo em consideração o contexto histórico do país e a matriz constitucional e legal vigente e no âmbito do direito a constituir.
Estas e outras constituem as principais questões de partida a que procuraremos responder ao longo do presente trabalho. Mais do que discutir as várias perspectivas doutrinárias, pretenderemos efectuar uma abordagem prática e que possa ganhar utilidade no contexto jurídico, político e social que se pretende trilhar em Angola.
2. Grelha de incidência metodológica
Para elaboração da presente dissertação, basear-nos-emos numa estrutura metodológica que visa atingir resultados estabelecidos nos principais objectivos da pesquisa acima apontados. Neste sentido, com vista a desenvolver uma investigação com objectividade, adoptou-se como metodologia a pesquisa e análise doutrinárias e legislativas, através das quais se procurará analisar a perspectiva acolhida pelo legislador constitucional, bem como a tendência das normas infraconstitucionais sobre essas matérias e assuntos conexos. Por outro lado, será de todo indispensável, e com maior acuidade, a pesquisa doutrinária, salientando a visão e o raciocínio dos mais destacados e proeminentes doutrinadores e outros que tenham escrito sobre a matéria digna de realce, com o intuito de se extrair pontos essenciais para o presente trabalho.
3 3. Estrutura sequencial
Por ser uma matéria com escasso tratamento na doutrina local, reduzida legislação e ainda pouco conhecida na sociedade angolana, respeitaremos a estrutura que se segue neste estudo.
Num primeiro momento, na «Parte I», faremos um enquadramento histórico, genérico e resumido sobre as diversas fases do processo de implementação da administração local em Angola, desde a época pré-colonial até aos nossos dias.
A seguir, na «Parte II», abordaremos os princípios norteadores da implementação das autarquias locais e procederemos à análise genérica das perspectivas apontadas para manutenção, defesa e salvaguarda dos elementos caracterizadores do princípio da autonomia, inerentes aos órgãos autárquicos, diante da tutela administrativa, adequando com a força jurídica do princípio da unicidade do Estado e da Constituição.
Na «Parte III», trataremos especificamente das formas de articulação governativa no tripé administração central, autarquias locais e instituições do poder tradicional. Analisaremos a enraizada questão da centralização do poder ao Titular do Poder Executivo (TPE) e seus órgãos dependentes, nos termos da CRA, para se aferir da efectiva democratização e da partilha do poder com órgãos autónomos, de acordo com a pretensão da satisfação das diversas necessidades públicas com menos burocracia e maior eficiência. Se, por um lado, se pode melhorar a democratização do país, por outro, é necessário aferir as condições, quer sejam humanas, materiais ou financeiras, que poderão ou não estar à disposição para o cumprimento das respectivas atribuições e competências dos órgãos locais autónomos. Apesar de não sermos detalhistas, faremos uma abordagem de enquadramento sobre a posição que cada estrutura deverá adoptar para concepção e aplicação de políticas ao abrigo do princípio da autonomia, mas que estejam enquadradas na matriz de desenvolvimento integral e harmonioso do território nacional.
Mais à frente, na «Parte IV», estudaremos mais detalhadamente, em relação ao caso angolano, o alcance da Tutela Administrativa no âmbito da coabitação de ambos os poderes administrativos — central e autárquico —, que, à partida, são autónomos. Aproveitaremos para apresentar a nossa posição sobre a melhor opção para construção de um modelo angolano no que à tutela diz respeito.
No último momento, na «Parte V», trataremos dos elementos conclusivos, subdivididos em duas partes. Na primeira, estarão sintetizados os principais desafios que
4 se colocam a Angola no exercício da tutela administrativa no âmbito da implementação das autarquias locais. Na segunda, estará a súmula mais genérica e conclusiva do trabalho.
O quadro jurídico-constitucional está lançado, pelo que urge ressaltar as valias introduzidas para que, efectivamente, a população possa sentir que é com a implementação das autarquias locais que a democracia sairá reforçada para a criação de bases sustentáveis para o desenvolvimento dos municípios.
4. A administração autónoma: no passado, no presente e no futuro Angola é um país cujo processo de colonização e de escravatura decorreu de 1482 — com a chegada dos Portugueses à foz do rio Zaire — até 11 de Novembro de 1975, ano da independência. Durante esse período, os anais da história administrativa local angolana ficaram marcados por múltiplos factos que mereceriam realce. Porém, devido à natureza do presente trabalho, não nos dedicaremos pormenorizadamente ao estudo nem à estruturação dos seus marcos históricos; limitar-nos-emos a fazer uma apresentação sintética e, sempre que possível, remeteremos à apreciação da bibliografia existente sobre o assunto.
Desta forma, procuraremos expor a apresentação destes factos históricos em quatro momentos distintos: o período pré-colonial, o período colonial, o período pós-independência e o período da vigência da Constituição aprovada em 2010.
4.1. No período pré-colonial
Neste período, que dura até ao ano de 1482, o território actualmente designado
«Angola» estava organizado em reinos1 e o regime administrativo detinha uma matriz
centralizada2, em que os poderes eram conferidos aos soberanos. O poder local era, de
facto, autónomo e com características próprias — «cada senhor o era de sua terra
absoluto»3. Estava-se em pleno período pré-colonial, em que, além da Alta Autoridade
que exercia o poder de soberania em toda a extensão do Reino, havia outras circunscrições
1 Reino do Ndongo, também tratado por «Mbundu», da Matamba, das Lundas, entre outros. Em cada um
dos territórios havia pequenas povoações tradicionais com respectivas designações e liderança («muenes» ou «manis»).
2 Como bem ilustrou João António Cavazzi de Montecúccolo, ao referir que «os chefes são eleitos mesmo
pelo Rei, com dependência imediata dele» e «a mais rigorosa destas condições (de dependência) era de comparecer em tempos determinados na corte para apresentar a homenagem devida ao Rei» (in
Descrição Histórica dos Reinos do Congo, Matamba e Angola, Vol. 1, Ed. Junta de Investigações do
Ultramar, Lisboa, 1995, p. 224).
3 BRÁSIO, António, História do Reino do Congo, Ed. Centro de Estudos Históricos Ultramarinos,
5 administrativas, devidamente organizadas, dirigidas por entidades locais. Era evidente a existência de uma administração local, forte e consistente, embora com poderes tradicionais outorgados pelo soberano do Reino.
Os reinos eram extensos, com vastas e quase inacessíveis zonas florestais. Nestas circunstâncias, o poder local era mais evidente por conta do enraizado poder tradicional que era exercido concomitantemente pelas entidades autóctones e «que também tinham a
sua própria Constituição administrativa local»4. Nesta perspectiva, partilhamos os
fundamentos apresentados por Joseph Calder Miller5, num estudo sobre os povos
mbundu, em que refere que a formação das antigas comunidades, devido à sua dimensão, ganhou categoria de Estado por conta da acentuada «realidade histórica e social relativamente invariável», porquanto a indicação dos reis variava de região para região, de acordo com as tradições e ritos orais. Este autor destacou ainda a capacidade dos núcleos familiares de criar estruturas relativamente grandes que davam lugar aos «Estados» do mundo pré-colonial, diferentes das «categorias derivadas das experiências
do Ocidente»6.
Nesta perspectiva, destaca-se que estavam, pois, na base da constituição do poder local no período pré-colonial os grupos de caçadores, as concentrações para fins agro-pecuários, os campos de cura e circuncisão, entre outras várias formas que motivavam os pequenos aglomerados, consubstanciando-se na hipótese de que estes
Estados «[se] definiam a si próprios mais em termos de pessoas do que de territórios»7.
No entanto, apesar da inexistência da codificação, o poder local era de tal sorte autónomo e forte, que o líder era competente para definir os direitos sobre a terra, a caça, a pesca e os pequenos exércitos para defesa das propriedades, entre outras actividades.
4.2. No período colonial
Com a chegada e penetração coloniais (1482-1975), a estrutura administrativa tradicional foi fortemente abalada por conta da introdução de diversos mecanismos diferenciados de indicação dos soberanos e dos respectivos subalternos. Porém, era
4 FEIJÓ, Carlos, «O Poder Local em Angola, Institucionalização, Organização e Problemas», in Jornadas de Direito Municipal Comparado Lusófono, Ed. AAFDL, Lisboa, 2014, p. 127. Acrescenta ainda que
«é evidente que o conceito de Constituição, no período pré-colonial anterior a 1482, provavelmente, não tinha o sentido que actualmente se atribui a uma Constituição».
5 MILLER, Joseph Calder, Poder Político e Parentesco: os Antigos Estados Mbundu em Angola, Ed.
Arquivo Histórico Nacional, Ministério da Cultura, 1995, pp. 260-278.
6 Idem, ibidem, p. 261. 7 Idem, ibidem, pp. 261 e 262.
6 intenção dos colonizadores penetrar na estrutura política e administrativa encontrada, com a finalidade de manter relações comerciais e em situações mais vantajosas. Deste modo, nos primeiros contactos com os emissários de Diogo Cão, experiente navegador português, as autoridades do reino com Congo foram aliciadas com valiosos presentes e regras de convívio diferentes daqueles a que estavam habituadas, de modo que se sentissem deslumbrados e sedentos de cooperação com os navegadores.
Gradualmente, foram-se introduzindo doutrinas cristãs, em detrimento das diversas crenças encontradas e respeitadas localmente há vários séculos. As autoridades locais foram conduzidas e mobilizadas no sentido de aderirem ao cristianismo, sabendo que os colonialistas consideravam que a «expansão do Estado é a expansão ideológica e
processa-se através de uma influência religiosa e económica»8, por meio do baptismo e
outros ensinamentos9. Assim, devido à adesão maciça, foi construída a primeira igreja em
154110, o que impulsionou o processo de «civilização» e com ele a penetração mais
acentuada no sistema administrativo local do reino. Embora tivesse começado no Congo,
nos anos seguintes, a caravana portuguesa penetrou nos outros reinos11.
Registaram-se outros importantes acontecimentos, como as guerras que
sucederam à morte de Nzinga Nkuvu12 e, com isso, o desmoronar da formação política e
social dos povos autóctones em detrimento da robustez da administração colonial. Contudo, afirmou Marcello Caetano que os colonizadores sentiram: «[…] cada vez mais a necessidade de possuir um território mais vasto e adquirir um campo de actuação mais longo. Conduzidos pelas necessidades criadas pela sua civilização progressiva, que é devorada de espaço, procuram território de menor civilização, onde os selvagens levam
8 PEREIRA, André Gonçalves, Lições de Administração e Direito Ultramarino, Edição da Associação
Académica da Faculdade de Direito, Lisboa, 1965, p. 140.
9 Cf. AMARAL, Ilídio do, O Reino do Congo, os Mbundu (ou Ambundos), o Reino dos “Ngola” (ou de Angola) e a Presença Portuguesa, de finais do Século XV a meados do Século XVI, Edição do Ministério
da Ciência e da Tecnologia, Instituto de Investigação Científica Tropical, Lisboa, 1996, p. 24 e ss.
10 Conforme se dispõe em FELNER, Alfredo de Albuquerque, História Colonial dos Portugueses, Angola, Apontamentos sobre a ocupação e Início do Estabelecimento dos Portugueses no Congo, Angola e Benguela, Coimbra, Imprensa da Universidade, 1933, pp. 23-31.
11 Como afirmou Delgado Ralph, «à chegada à Portugal, os congueses foram carinhosamente recebidos,
como foram esplendidamente tratados […] vestiram-nos com boas fazendas, dispensaram-lhes atenções cativadoras; e confirmaram-lhes as promessas do navegador, feitas à partida do Zaire, com ensino e com contacto com algumas realidades nacionais. De regresso ao Zaire os representantes do Reino do Congo levaram várias ofertas para o soberano negro […], oferecimento de amizades e recomendações para renegar os ídolos e as feitiçarias e abraçar a religião cristã» (RALPH, Delgado, História de Angola,
Primeiro Período e Parte do Segundo 1482 a 1607, Edição do Banco de Angola, 1.o Vol., p. 65). 12 Vide BIRMINGHAM, David, A Conquista Portuguesa em Angola, Ed. As Regras do Jogo, Porto, 1965,
7 uma vida quase paradisíaca, e transformam para lá os processos técnicos aperfeiçoados
da sua civilização»13.
Com este discurso, é possível aferir a ânsia de «civilizar» e destruir a forma civilizacional autóctone encontrada na época.
Deste modo, podemos entender que a permanência colonial em Angola se deveu, precisamente, a alguns dos signatários do processo de colonização terem interiorizado e
assumido a firme postura de que «havia um direito de colonizar»14, levando a que os reis,
sobas e outros líderes locais passassem a perder o poder político ou administrativo,
sobretudo em benefício da implementação do regime colonial15.
Gradualmente, o colonialista foi tomando as rédeas directivas das colónias e perspectivava que «só os brancos e seus assimilados pudessem administrar por si certos
interesses comuns»16. Todavia, «a primeira condição para o bom funcionamento das
instituições municipais nas colónias era a existência de um núcleo denso de população
branca ou civilizada»17. Assim, observa-se claramente o quadro organizacional autóctone,
cujo requisito para ascender aos órgãos da administração local por meio da linhagem
familiar, na qual «ninguém fora da linhagem real podia aspirar a ser rei»18,
independentemente da crença religiosa, foi substituído pelos requisitos introduzidos pelos
colonialistas, incluindo os rituais para cerimónia de eleição e tomada de posse19.
Posto isto, procuraremos descrever sumariamente as alterações verificadas na estrutura e autonomia do poder local em diversos períodos, com a introdução de importantes diplomas jurídico-administrativos.
Com a ocupação do território20, numa perspectiva mais alargada, fruto também
dos novos acontecimentos mundiais decorrentes de factores políticos, económicos,
13 CAETANO, Marcello, Direito Público Colonial Português, Lisboa, 1934, p. 1.
14 Era o caso do Sr. Dr. Armindo Monteiro, ao inaugurar a XXII reunião do Instituto Colonial
Internacional, em Abril de 1933, apud CAETANO, Marcello, Direito Público Colonial Português, ob. cit., p. 4.
15 Sobre o período pré-independência, no que respeita à administração local em Angola, cf. POULSON
Lazarino, Autarquias Locais no Direito Angolano, Enquadramento e Perspectivas, Ed. Novos Cérebros, 2018, pp. 17-21; e FEIJÓ, Carlos, A Autonomia das Autarquias Locais e a Tutela do Estado em Angola,
da Autonomia Perdida nos Períodos Colonial e Revolucionário (1842-1992) à Autonomia Frustrada no Período Democrático Actual, Ed. Mayamba, Luanda, 2017, p. 177 e ss.
16 CAETANO, Marcello, Direito Público Colonial Português, ob. cit., p. 156. 17 Idem, ibidem.
18 MONTECÚCCOLO, João António Cavazzi de, Descrição Histórica dos Reinos, cit., pp. 222-224. 19 Idem, ibidem, p. 224.
20 Consta que parte considerável do período colonial, desde a sua chegada em 1482, se limitou à exploração
das zonas do litoral até à Conferencia de Berlim em 1885. Havia, porém, vários espaços geográficos municipais, no dizer de Marcello Caetano, «abrangendo territórios correspondentes a uma província inteira do continente» (entenda-se Portugal) quase inabitados onde residiam «raros europeus e esses quase sempre dispersos nas suas afastadas exploração agrícolas e industriais». Considerava-se «inútil e
8
culturais e até sociais, com destaque para a Revolução Francesa de 187921, foram
aprovados diplomas relevantes que tiveram vigência no território colonial, dos quais muito telegraficamente destacamos os seguintes:
a) A Constituição Política da Monarquia Portuguesa de 1822, com intenção
de criar os princípios «mais adequados para assegurar os direitos individuais do cidadão e estabelecer a organização e limites dos poderes
políticos»22. Destacou a existência de três poderes, sendo que o legislativo
residia nas «Cortes com dependência da sanção do Rei»; o executivo estava no Rei e nos Secretários de Estado e o judicial nos Juízes (artigo
30.o). Por outro lado, do artigo 112.o ao 223.o, abordavam-se questões dos
administradores gerais e das juntas de administração e das Câmaras, em que o administrador geral era nomeado pelo Rei, cujo exercício das funções era auxiliado por uma junta eleita de acordo com o número de Câmaras do distrito, ao passo que as Câmaras Municipais eram instaladas «em todos os povos, assim onde convier ao bem público». Era presidente da Câmara o vereador mais votado. Nesta altura, já as Câmaras detinham algumas atribuições que caracterizavam para uma tendência de criação de
administração local com autonomia23.
b) A Carta Constitucional de 1826. As matérias relacionadas com o poder
local foram tratadas do artigo 132.o ao artigo 138.o. Comparativamente
com a anterior constituição, esta era «muito mais parca»24, porque mais
sucinta em princípios e atribuições, remetendo para a lei regulamentar. O
Decreto n.o 23, de 16 de Maio de 1832, também conhecido por «decreto
de Mouzinho da Silveira», um antigo Magistrado Ministro de D. João VI, introduziu no sistema jurídico-administrativo alterações substanciais, motivado pela necessidade de edificação de um novo sistema que lhe garantisse o exercício do poder político e administrativo, bem como a
até prejudicial» a implementação de um poder local com uma administração multifuncional com serviços e funcionários diversos, porquanto os nativos não estavam acostumados nem tinham contacto permanente com a «civilização» colonial. «Deste modo, as conveniências da administração tornam necessário pôr à frente de cada uma dessas circunscrições um só funcionário, que concentre toda a autoridade…» (CAETANO, Marcello, Direito Público Colonial Português, ob. cit., p. 143).
21 Cf. MIRANDA, Jorge, As Constituições Portuguesas, Ed. Principia, 6.a edição, 2013, pp. 7-9. 22 Preâmbulo da Constituição de 1822.
23 OLIVEIRA, António Cândido de, Direito das Autarquias Locais, 2.a Edição, Coimbra Editora, 2013,
p. 13
9 efectivação de objectivos sociais e económicos. Estas alterações foram inseridas no âmbito do conjunto de preocupações «das burguesias europeias, ao tomarem a direcção dos processos políticos que as
guindaram ao poder»25. O objectivo das instituições surgidas era, de facto,
a consolidação do poder através da elaboração de legislação que viesse a
contornar as instituições do Estado em benefício dos seus interesses26.
Com este diploma, foi gradualmente introduzido o sistema administrativo de tipologia francesa, porquanto constituía pretensões da administração colonial a inserção de alterações substanciais, como por exemplo nos padrões relacionados com a organização e a administração das finanças públicas, no modo de eleição da câmara municipal que passou a ser feita
de forma indirecta27, assim como a possibilidade da dissolução dos órgãos
locais por ordem do Rei ou do Prefeito, conforme o artigo 11.o do
Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 1832, configurando fortemente como indicadores que apontavam «ao espírito centralizador e antimunicipal do decreto»28.
c) Foram ainda aprovados outros importantes diplomas, tais como: a Lei de
25 de Abril de 1835, que estabeleceu nova divisão administrativa; os Códigos Administrativos de 1836, de 1842, de 1867, de 1870, de 1878, de 1886, 1895 e 1896 e o Código Administrativo de 1900.
d) Constituição de 1838. Destacamos os seguintes aspectos: reservou apenas
três artigos para tratar de matérias relacionadas com o poder local, que se resumem na previsão da existência de um magistrado em cada distrito, nomeado pelo Rei, uma junta e um conselho com funções electivas. Por sua vez, no município, era previsto existir uma Câmara eleita directamente pelo povo29.
25 MANIQUE, António Pedro, Mousinho da Silveira, Liberalismo e Administração Pública, Ed. Livros
Horizontes, Lisboa, 1989, p. 75.
26 Idem, ibidem.
27 Estabelecia a citada norma que, nas mesmas juntas paroquiais, cada uma das freguesias do Conselho
nomeava dois eleitores, que por sua vez elegiam os vereadores. Nos conselhos com maior número de freguesias, a eleição dos vereadores decorria da mesma forma, passando a exercer a função de Presidente da Câmara o vereador que obtivesse o maior número de votos, sem outras formalidades.
28 CAETANO, Marcello, Estudos de História da Administração Pública Portuguesa, Coimbra Editora,
Coimbra, 1994, p. 375.
10
e) Constituição de 1911. Esta passou a atribuir autonomia financeira aos
corpos administrativos e, no que respeita às províncias ultramarinas, determinou que passava a predominar o princípio da descentralização,
adequando-o às condições e ao estado de civilização locais30.
f) O Código Administrativo de 1940, sendo um diploma muito virado para
regulação do poder local, veio introduzir consideráveis alterações no sistema jurídico-administrativo, designadamente no que respeita à
composição (artigo 36.o) e nomeação dos corpos administrativos pelo
Governo, atribuições (artigo 44.o), à intervenção do Governo no
funcionamento dos corpos administrativos (artigo 372.o), da tutela e da sua
dissolução (artigo 382.o). Significa isto que a intervenção governativa era
de tal sorte acentuada, que retirava qualquer iniciativa de autonomia do exercício das atribuições dos órgãos locais.
Destarte, as dificuldades e as contradições impactantes do sistema pré-colonial, que ainda eram evidentes, aliadas à incapacidade de se garantir a implantação de maior eficácia no controlo e na manutenção do domínio colonial e às condições precárias que faziam acentuar a autonomia dos poderes locais no reino, foram as razões que impuseram a necessidade de se legislar sobre as melhores formas de aperfeiçoar o poder do Rei à escala local. Neste sentido, afirmou Marcelo Caetano que «interessa aos governos liberais reformar, a fim de criar em todo o País um aparelho vasto de fácil manejo que servisse de
instrumento à revolução em marcha»31.
No geral, as medidas jurídicas administrativas tinham como principal objectivo o intransigível reforço do poder do Rei e da metrópole em geral, introduzindo melhorias no vasto poder económico, social e político, no exercício do poder colonial, tendo como fim o domínio mais acentuado do poder local enraizado, cujo valor intrínseco era necessário contornar, principalmente, no interior do território nacional.
4.3. No período pós-independência
Com a independência, o país adoptou o regime socialista com estrutura de matriz centralizada na qual a administração girava em torno de um único partido político, o MPLA. De 1975 a 1992, data das primeiras eleições multipartidárias, o sistema
30 Artigo 67.o da CRP de 1911.
11 económico foi do tipo centralizado — as principais decisões eram produzidas e implementadas a partir da estrutura central do Estado. Na altura, a propriedade dos factores de produção era colectiva e os mecanismos reguladores da economia eram, igualmente, os planos efectuados pelo próprio Estado através das estruturas partidárias
que detinham o poder32.
A primeira Lei Constitucional (LC)33 foi aprovada no dia 11 de Novembro de
1975. Neste diploma, no capítulo VII referente à organização administrativa e corpos administrativos, estabelecia-se o seguinte: «A República Popular de Angola divide-se administrativamente em Províncias, Concelhos, Comunas, Círculos, Bairros e Povoações» e que os «Corpos Administrativos do Concelho, da Comuna, do Bairro e da Povoação, são respectivamente a Câmara Municipal, a Comissão Comunal e a Comissão
Popular de Bairro ou de Povoação»34.
Para cada província, era designado um comissário provincial com função de representante directo do Conselho da Revolução enquanto órgão supremo do poder do Estado. A comissão provincial tinha ainda funções legislativas para as matérias
relacionadas e do interesse da respectiva província35. No nosso entender, considerando as
funções legislativas, num Estado unitário e com acentuada intervenção político-partidária, tal como Angola estava estruturada, fruto da construção de um Estado baseado nos princípios partidários, não se poderiam conceber efectivos poderes legislativos para as províncias.
Em períodos precedentes da independência, o país viveu momentos tensos, com insurreições em muitos lugares que obrigaram a população a organizar-se em Comissões de Bairro, para defesa das respectivas circunscrições. Considerando que a administração do Estado Novo estava a ser implementada, era fundamental que se garantisse a segurança da população e das instituições em todas as localidades onde fosse possível fazê-lo. Foi neste clima que se implementou uma espécie de poder local informal.
32 Sobre as outras medidas constantes do conjunto de reformas implementadas ao nível da administração
pública no período em causa, destacam-se os congressos do MPLA, realizados em 1985, o Programa de Saneamento Económico e Financeiro de 1987, o Programa de Recuperação Económica de 1989 e o Programa de Acção do Governo de 1990 (cf. FEIJÓ, Carlos, A Autonomia das Autarquias Locais e a
Tutela do Estado em Angola, da Autonomia Perdida nos Períodos Colonial e Revolucionário (1842-1992) à Autonomia Frustrada no Período Democrático Actual, ob. cit., p. 240 e ss.; no mesmo sentido,
POULSON, Lazarino, Autarquias Locais no Direito Angolano, Enquadramento e Perspectivas, ob. cit., p. 20).
33 Sobre a LC de 1975, AA.VV, Coord. Carlos Feijó, Constituição da República de Angola, Enquadramento Histórico e Trabalhos Preparatórios, Volume. I, Almedina, Coimbra, 2015, p. 18 e ss. 34 Artigo 46.o, 50.o e 51.o da LC de 1975.
12
Aliada à forma como a independência foi proclamada36, o Conselho da
Revolução aprovou a Lei n.o 01/76, de 5 de Fevereiro, sobre os órgãos do poder popular
(doravante designada «LOPP»), em que veio reforçar a pretensão de se consagrar um Estado amarrado aos ditames do regime marxista-leninista, embora de forma indirecta, criando grupos sociais que se assemelhavam ao que N. A. Alexandrov designou
«organizações políticas da sociedade de classes»37. Ademais, este mesmo autor refere que
«uma organização política única de todas as camadas da sociedade só é possível no socialismo, onde não existem classes e camadas sociais que se combatam e todos os cidadãos tomam parte da vida sociopolítica e estatal, através da organização do sistema
político socialista»38. Foi esta a visão que se criou para formação de um Estado cujos
ideais seriam comuns, firmados na mesma direcção com trabalho colectivo e organizados pelas entidades estatais.
Apesar dos princípios constantes da LC, a LOPP, no seu artigo 1.o, definiu os
órgãos de poder popular como sendo «aqueles através dos quais as massas populares, sob a orientação e controle da sua vanguarda revolucionária o MPLA, exercem o poder político». Logo, em circunstâncias adversas e de grande insegurança, não era permitida a formação de movimentos paralelos ou grupos distintos dos «órgãos do poder popular», muito menos a existência de autarquias locais enquanto entes com autonomia administrativa e financeira tal como previsto na LC, por não constituir uma organização cujo objecto era o de abarcar a população em torno do poder político, com a finalidade de reforçar a direcção de cariz central e planificada. Nesta perspectiva, eram consideradas órgãos do poder popular as comissões provinciais ao nível das províncias, as comissões municipais ao nível dos municípios e as comissões comunais ao nível das comunas.
Quanto às eleições, dispõe a LOPP39 que, ao nível da povoação e do bairro, os
membros eram eleitos por votação pública e de forma directa, ao passo que, ao nível da
comuna, a eleição era indirecta, feita pelos membros das Comissões Populares de Base40.
36 Conflito armado entre os Movimentos de Libertação Nacional, MPLA, em Luanda, União Nacional
para Independência Total de Angola, UNITA, no Sul, e a Frente Nacional para Libertação de Angola no Norte, FNLA, tendo cada um dos movimentos proclamado a (sua) independência, na área ocupada, mas a de Luanda prevaleceu.
37 ALEXANDROV, N. A., O Estado e o Direito, Teoria Geral Marxista-leninista, 1º Vol. Ed. Nova Curso
Editores, 1978, p. 95.
38 Idem, pp. 97 e 98. 39 Artigo 13.o.
40 A LOPP não esclarece quem deveriam ser os membros das referidas comissões populares de base e não
constam do conjunto das estruturas constantes do artigo 2.o com a epígrafe «Enumeração dos órgãos do
Poder Popular», o que não nos permite aferir se se referia à Assembleia Popular da Povoação e do Bairro.
13 Todavia, o poder era de tal sorte centralizado, que o comissário comunal era nomeado
pelo ministro da administração interna41 e os comissários provinciais pelo Conselho da
Revolução, sob indicação do MPLA42.
Ora, diante deste quadro normativo, restava-nos reflectir sobre as atribuições, o grau de autonomia e o consequente regime tutelar que seria exercido nas relações entre órgãos centrais da administração e os órgãos de poder popular. Porém, várias perguntas poderiam ser feitas para procurar esclarecimentos sobre a força executiva que os órgãos populares detinham em relação à autonomia administrativa e financeira prevista na LC. Desta feita, escusamos de as fazer, pelo facto de entendermos estar diante de entes cuja missão central se consubstanciava na esteira do chamado «centralismo democrático», para acatar e assegurar os marcos da disciplina administrativa-partidária. É isso que
dispõe o artigo 25.o da LOPP, ao prever que «o Comissário Municipal executa, no
respectivo concelho, a linha política definida pelo MPLA e as directrizes dimanadas da Assembleia do Povo e do Governo». Entre o Comissário Municipal e as entidades provinciais foi estabelecido um regime de pura subordinação hierárquica, consubstanciada na execução das políticas dimanadas pelos entes ligados à esfera política do partido que detinha o Governo.
No que respeita à tutela administrativa, o professor Carlos Feijó43, na análise que
faz à LOPP, alude à existência de uma «tutela centrista», na «sequência lógica do princípio do centralismo democrático que consiste no poder conferido aos órgãos superiores, os actos e deliberações dos órgãos inferiores que contrariem actos ou deliberações de órgãos superiores, ou que sejam ilegais ou inoportunos». Porém, não partilhamos deste pensamento, pelas razões que a seguir apontamos.
Desde logo, o artigo 1.o da LOPP estabelece que estes órgãos estão «sob
orientação e controlo» do MPLA e, em atenção ao momento que se vivia, era impensável a criação de entes com mínimo de autonomia administrativa, muito menos financeira. Uma análise às atribuições e às competências mencionadas na LOPP e à forma de provimento aos cargos de comissários municipais leva-nos, como já referimos, a seguir um entendimento diferente. Contudo, facilmente se pode concluir que estes órgãos não foram criados para prossecução de fins próprios e da respectiva comunidade, mas para
41 Artigo 17.o. 42 Artigo 33.o.
43 FEIJÓ, Carlos, A Autonomia das Autarquias Locais e a Tutela do Estado em Angola, da Autonomia Perdida nos Períodos Colonial e Revolucionário (1842-1992) à Autonomia Frustrada no Período Democrático Actual, ob. cit., p. 227 e ss.
14 execução dos programas, planos e outras directivas definidos pelo «escalão superior», através da criação de um regime centralizador, tendo como finalidade prioritária a realização e o cumprimento obrigatório das orientações produzidas pelas entidades superiores, o que vem concretizar a metodologia idealista dos «princípios centralistas» por meio dos quais se firmam as actividades do Estado. Considerando que o próprio
autor44 responde negativamente à pergunta que faz — sobre se a «natureza jurídica das
Comissões Populares correspondia à de uma pessoa colectiva pública, territorial e representativa de todos os interessados da comunidade de habitantes, reflectindo, por isso, alguma autonomia local» —, parece-nos que aquela conclusão é, no mínimo, contraditória.
Ademais, por estarmos diante de órgãos que pertencem à mesma pessoa colectiva pública, o Estado, entendemos ser forçosa a aludida qualificação tutelar de que poderes de intervenção deste, sobre os entes municipais, são bem mais acentuados do que uma simples medida «tutelar centrista». Estamos perante figuras que se relacionam no âmbito da hierarquia estrutural entre órgãos centrais, provinciais, comunais e de
povoações. Como dispõe Freitas do Amaral45, a «tutela não se confunde com a hierarquia:
esta é o modelo de organização situado no interior da pessoa colectiva pública, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relação jurídica entre duas pessoas colectivas
diferentes». Entre os órgãos em causa, está ínsita a relação hierárquica46 que pode ser
invocada sempre que assim convier pelo órgão superior que detém o poder de «orientação
e controlo»47. É, de resto, o que claramente dispõe o artigo 37.o da LOPP, em alusão ao
esclarecimento do princípio do «centralismo democrático» — todos os órgãos do poder popular deveriam aplicar as regras de subordinação dos escalões inferiores aos escalões superiores.
Foram posteriormente aprovados outros diplomas legais, como a Lei n.o 71/76
de 11 de Novembro; a Lei n.o 13/77 de 16 de Agosto; a LC de 1978; e a LC de 1980.
Estes diplomas não introduziram alterações referentes ao poder local autónomo, limitando-se, grosso modo, a aprimorar a organização administrativa, em geral, como as competências do Presidente da República que, dentre outras, incluíam a de presidir ao
44 Idem, ibidem, p. 228 e ss.
45 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4.a Edição, Almedina,
Coimbra, 2016, p. 730.
46 No mesmo sentido, QUADROS, Fausto, «Tutela Administrativa», in Revista da Ordem dos Advogados,
ano 1981, n.o III, p. 765 e ss.
15 Conselho da Revolução, a sua substituição em caso de impedimento, a composição do Conselho da República e do Governo e as respectivas funções. Porém, especificamente
no caso das autarquias, a alteração ficou limitada à nova redacção ao artigo 50.o da LC de
1975, que substitui a designação «Câmara Municipal» por «Comissão Municipal» enquanto corpos administrativos dos concelhos, quer municipal, comunal, popular de bairro ou povoação.
Assim, firmamos que o princípio descentralizador, plasmado na LC de 1975 e em toda a legislação infraconstitucional, não exerceu valor dominante no sentido de galvanizar a criação de entes paralelos ao Estado, com autonomia administrativa e financeira, porque prevalecia o componente histórico ideológico na base de um Estado com estrutura socialista e com fortes características centralizadoras.
Aqui chegados, podemos referir que este desenho jurídico-administrativo, sobre a história do poder local em Angola, perdurou até à aprovação da LC de 1992, que introduziu normas mais claras e desenvolvidas sobre as autarquias locais, ao reconhecer que a organização do poder local deveria obedecer aos princípios da desconcentração e
da descentralização administrativa e da autonomia local48.
Porém, entre 1992 e 2002, não obstante o início da implementação da designada «Economia de Mercado», poucos passos foram efectivamente marcados no sentido da descentralização da administração do Estado. Embora se tenha notado alguma redução da sua intervenção na economia, não era evidente o livre funcionamento do mercado, muito menos tendência para autonomização do poder local. Apenas após 2002, com a restauração da paz e com ela a abertura do mercado, se tornou o sector económico mais atractivo, aberto ao investimento privado e se deu o consequente impulso para desenvolvimento económico e social.
4.4. No período após a aprovação da Constituição de 2010
Em 2010, foi aprovada a CRA, que veio fornecer uma nova sistematização do regime jurídico do poder local em geral. Além do reiterado reconhecimento do princípio
48 Alíneas d) e e) do artigo 54.o, onde se lê: «Os órgãos do Estado organizam-se e funcionam respeitando
os seguintes princípios: autonomia local, e descentralização e desconcentração administrativa sem prejuízo da unidade e da acção governativa e administrativa». Os artigos 145.o e 146.o descreviam que
«A organização do Estado a nível local compreende a existência de autarquias locais e de órgãos administrativos locais», «As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais que visam a prossecução de interesses próprios das populações dispondo para o efeito de órgãos representativos eleitos e da liberdade de administração das respectivas colectividades. Lei própria especificará o modo de constituição».
16
da descentralização49, diferentemente do que constava da LC de 1992, na CRA, o poder
local é tratado de forma autonomizada no Capítulo VI, em que também se reconhece a existência das suas três formas organizativas, nomeadamente: 1) autarquias locais; 2)
instituições do poder tradicional; e 3) outras modalidades de participação dos cidadãos50.
São ainda tratados de forma clara aspectos padronizadores das autarquias locais, como o conceito, categorias, atribuições e seus respectivos órgãos, assim como o importante instituto da tutela administrativa, sobre o qual nos debruçaremos com maior detalhe mais
adiante, por se tratar do tema central deste estudo51.
Consideramos a aprovação da Lei n.o 15/17 de 8 de Agosto de 2017, que define
a Lei Orgânica do Poder Local (doravante designada «LOPL»), sinal positivo e, por
conseguinte, marcação de mais um passo significativo conducente à criação de condições para implementação do poder local autárquico, demonstrando, por si só, abertura e disposição política consideráveis desde a aprovação da Constituição de 2010. Neste período, o tema sobre descentralização passou a ser mais discutido e conhecido pela generalidade da população, pois era evidente que constituía preocupação no relançamento da consolidação do processo de democratização do país e da consequente segurança e certeza jurídicas nos actos do Estado para materialização dos princípios da desconcentração e da descentralização administrativas.
A LOPL segue o comando constitucional e reitera que o modelo de organização democrática do Estado compreende a existência de três entes públicos e estrutura-se na
base do princípio da descentralização político-administrativa52. Também sublinha, dentre
outros, o respeito pelos princípios unitários do Estado, da soberania popular, da indivisibilidade e da inviolabilidade do território nacional, da autonomia local, da subsidiariedade, da prossecução do interesse público e da protecção dos interesses particulares, da igualdade, da autonomia financeira e patrimonial e da tutela administrativa.
Sem prejuízo de voltarmos a abordar estes assunto adiante, a LOPL afirma que a autonomia compreende a capacidade de gestão e de regulamentação das autarquias no âmbito dos interesses dos habitantes das respectivas circunscrições administrativas, nos
termos da Lei e da CRA53. Quanto à tutela, estabelece este diploma que compete ao
49 Artigo 199.o da CRA. 50 Artigo 213.o da CRA. 51 Artigos 217.o-220.o da CRA. 52 Artigo 3.o/1 da LOPL. 53 Artigo 7.o da LOPL
17 executivo exercê-la sobre as autarquias locais, o que consiste na verificação do cumprimento da lei, sendo que os órgãos tutelados podem impugnar judicialmente qualquer acto de tutela que seja ilegal, e «assegurar o livre exercício das suas atribuições
e o respeito pelo princípio da autonomia local»54. Pela sua natureza, este diploma não
esclarece os mecanismos ou os modos precisos para o exercício da tutela nas relações entre Administração do Estado e órgãos autárquicos, deixando para a lei específica esta concretização, sobre a qual nos debruçaremos adiante.
No que respeita às atribuições, a LOPL não fez mais senão transcrever, de forma
genérica, ipsis verbis, a formulação constitucional do artigo 219.o da CRA, sem mais
acrescer, transferindo para o diploma específico os detalhes procedimentais. O exercício da autonomia local das autarquias está limitado pelo princípio do Estado unitário e pelo
princípio da supremacia da Constituição e da Lei55. Não obstante, o legislador, cauteloso,
prescreve que, no âmbito do reconhecimento da autonomia, os entes autárquicos, no exercício das suas atribuições, não devem pôr em perigo a soberania nacional, a divisibilidade ou tendências ligadas ao autogoverno, porquanto não lhes são conferidos poderes supremos ou independentes, mas autónomos dentro de um quadro normativo e específico.
5. A dimensão constitucional da omissão na implementação de autarquias locais
Diante da narração histórica e enquadrativa, resta-nos questionar se a falta de implementação de autarquias locais implicaria uma situação de inconstitucionalidade por omissão.
Reflectindo sobre os factos, entendemos que todo o processo descrito realça claramente que estes estágios da vida económica, social e política deixaram marcas profundas para aquilo que se consubstancia na difícil estratégia política para implementação da descentralização administrativa, não obstante a criação de «um croquis
bonito, que não saiu ainda da mesa do arquitecto»56 ou, como tratou Carlos Feijó, «o
poder local, tal como previsto constitucionalmente, ainda não saltou das páginas do Diário
54 Artigos 23.o e 31.o da LOPL. 55 Artigo 32.o da LOPL.
56 Cf. KOSTA Kafft, O Poder Local — Institucionalização, Organização e Problemas, Jornadas de Direito Municipal Comparado Lusófono, Ed. AAFDL, Lisboa, 2014, p. 146.
18
da República onde foi publicada a Constituição»57. Estes factos levam a que determinados
juristas afirmem e apontem como tendo subsistido razões objectivas e suficientes que impediram que o Estado tivesse capacidade institucional para a criação de autarquias e que, «por muito boa intenção que o legislador tivesse, não se pode descurar tudo o resto
que excedia a capacidade humana»58. Assim concluiu Carlos Feijó, recusando existir
hipótese de inconstitucionalidade. Ainda no mesmo sentido, Paulo Otero refere que, não obstante reconhecer o carácter vinculativo do princípio de descentralização para o legislador, não dá hipótese de se requerer a apreciação da inconstitucionalidade por omissão da entidade legislativa, justificando que o Governo pode apresentar oposição com base na «exigência de eficácia e de unidade de acção, tal como poderá, em igual sentido, argumentar contra a validade constitucional de qualquer lei da Assembleia da República que procure proceder a uma política descentralizadora com intuitos limitativos
da acção governamental»59.
Na nossa opinião, afirmamos que se está diante de clara inconstitucionalidade
por omissão60, por não terem sido preparadas as condições técnicas, jurídicas e humanas
conducentes à dinamização deste princípio basilar do Estado democrático e de direito com dignidade constitucional. Entendemos que o argumento da situação militar não colhe, porquanto as instituições do Estado sempre funcionaram com mais ou menos dificuldades cíclicas, facto que poderia galvanizar alguns avanços na perspectiva jurídica, ainda que se optasse por uma implementação gradual, conforme consta do actual texto constitucional, com efectivação do poder local autárquico em zonas do território nacional com acessibilidade e condições mínimas para o efeito. Obviamente, são compreensíveis as razões de ordem objectiva que estiveram na base da formação e da evolução do próprio
57 FEIJÓ, Carlos, «O Poder Local em Angola, Institucionalização, Organização e Problemas», ob. cit.,
p. 126.
58 Idem, ibidem, pp. 132 e 133.
59 OTERO Paulo, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, Enquadramento Dogmático-Constitucional, Vol. II, Ed. Lex, Lisboa, 1995, p. 693.
60 Sobre a inconstitucionalidade por omissão, escreve Gomes Canotilho que «o reconhecimento da
possibilidade de não cumprimento da constituição em virtude de um silêncio inconstitucional dos órgãos legislativos assenta no pressuposto da superioridade formal e material da constituição relativamente à lei ordinária. A lei constitucional impõe-se como determinante heterónoma superior e como parâmetro da constitucionalidade não só quando o legislador actua em desconformidade com as normas e princípios da constituição como quando permanece inerte, não cumprindo com as normas constitucionalmente impositivas de medidas legislativas necessárias para a concretização da lei fundamental», CANOTILHO, Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Ed. Almedina, 7.a Edição, 2003, p. 919.
19 Estado, mas devemos considerar que «é nas ocasiões de dificuldades que as pessoas estão
mais abertas ao ensaio de fórmulas inovadoras»61.
Neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, diante da análise que fazem do
artigo 277.o da Constituição da República Portuguesa (CRP), que dispõe sobre a
inconstitucionalidade por acção62, referem o seguinte: «É evidente, porém, que a
inconstitucionalidade por omissão deverá abranger, pelo menos, o caso do não cumprimento dos princípios-norma. Se a Constituição não estiver a ser cumprida pela falta de actuação de princípios constitucionais escritos, sejam eles princípios jurídicos ou princípios políticos constitucionalmente conformadores (ex.: princípio da legalidade democrática, princípio da autonomia das autarquias locais, princípio da descentralização democrática da administração pública, princípio da igualdade), não se vê qualquer fundamento válido para que o Tribunal Constitucional não possa apreciar este
incumprimento»63.
Quer-se esclarecer que a constitucionalidade não se recomenda apenas para actos administrativos e legislativos do Estado, por acção e por não entrarem em desconformidade com os princípios jurídico-constitucionais, mas, da mesma forma que «a omissão inconstitucional, por falta do cumprimento do dever jurídico de legislar contidos em normas constitucionais, constitui uma violação do princípio da
constitucionalidade»64.
Apesar da posição que defendemos, por hipótese de se declarar inconstitucionalidade por omissão, os efeitos produzidos não terão o impacto jurídico directo no instituto em causa, pois o Tribunal Constitucional limitar-se-á a declarar a inconstitucionalidade. Não lhe competirá proceder no sentido da existência de normas infraconstitucionais para institucionalização das autarquias locais; apenas declarará a sua inexistência. Contudo, entendemos que esta omissão com carácter inconstitucional não deve prevalecer, uma vez que não incentiva à criação de uma democracia local mais alargada.
61 OLIVEIRA, Luís Valente de, «Descentralização, Pedra Angular da Reforma do Estado», in Questões Actuais de Direito Local, n.o 10, Ed. AEDRL, Braga, 2016, p. 12.
62 Norma semelhante ao artigo 226.o e ss. da CRA.
63 CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.a Edição
Revista, Coimbra Editora, 1993, p. 1048.
20
PARTE II
Ordem axiológica constitucional das autarquias
locais
1. Introdução
Na axiologia constitucional das autarquias locais, predominam relevantes princípios cuja configuração representa um arquétipo capaz de concretizar a sua eficiência e eficácia no âmbito da CRA. Partindo destes pressupostos, centraremos a nossa atenção na análise do princípio da subsidiariedade, dos princípios da descentralização administrativa, do gradualismo e da autonomia administrativa por os considerarmos fulcrais na filosofia constitutiva da matriz do poder local em Angola. O valor intrínseco subjacente é tal, que a unicidade do Estado não pode prejudicar a aplicação dos princípios
mencionados (artigo 8.o da CRA).
2. O princípio da subsidiariedade como base da descentralização
A génese e o desenvolvimento da ideia de subsidiariedade estão ligados à filosofia social e à sociologia. Têm mais de 20 séculos e estão enraizados na organização de vida em sociedade, tendo essa ideia sido teorizada na dogmática do direito por meio
da doutrina da Igreja Católica no século IX65.
O princípio da subsidiariedade acaba por ser um dos pilares fundamentais para materialização do princípio da descentralização, através do qual proporciona a
materialização da aproximação dos serviços à população66. É através deste princípio que
se prevê que, em primeira linha, as atribuições das entidades locais devem ser realizadas por estas, por razões de proximidade. Tal como descreveram José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, «entende-se que, para as comunidades locais, devem ser reconhecidas todas as atribuições indispensáveis à satisfação das necessidades colectivas que elas possam prosseguir com vantagem, em termos humanos, técnicos e financeiros,
65 QUADROS, Fausto de, «O Princípio da Subsidiariedade no Tratado da União Europeia: Contributos
para Revisão do Tratado», in Em torno da Revisão do Tratado da União Europeia, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 233-235.
