População, Federalismo e Criação de Municípios no Brasil: uma análise dos casos de Minas Gerais e Rio Grande do Sul

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População, Federalismo e Criação de Municípios no Brasil:

uma análise dos casos de Minas Gerais e Rio Grande do Sul

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André Geraldo de Moraes Simões♣

Palavras-Chave: População; Municípios; Federalismo; Indicadores Sociais.

Resumo

A realidade municipal vem ganhando cada vez mais espaço na agenda dos estudiosos dos problemas sociais brasileiros. Esta crescente importância deve-se, sobretudo, a redefinição das escalas de análise para a implementação de políticas públicas, focadas, cada vez mais, na esfera local. Neste sentido torna-se relevante que se realize, num primeiro momento, um resgate histórico do processo de criação de municípios no Brasil, buscando elementos que o relacione aos períodos de centralização e descentralização federativa no país.

A partir deste ponto trabalharemos, em conjunto e de forma articulada, com duas categorias analíticas complementares: população e municípios. Em outras palavras, procuraremos mostrar como se distribuem essas duas categorias no espaço nacional, chamando atenção para suas diferenças e semelhanças. Para isso utilizaremos alguns indicadores, como taxa de crescimento da população e dos municípios e distribuição proporcional da população e dos municípios, ambas por classes de tamanho da população.

Como forma de aprofundar mais o estudo analisaremos o comportamento das duas unidades da federação que mais criaram municípios entre 1940/2001: Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Estes dois estados foram responsáveis pela criação, no referido período, de 25% de todos os municípios instalados no pais. Procuraremos mostrar as diferentes dinâmicas de criação de municípios nestas duas unidades da federação, mostrando que não existe um comportamento homogêneo em todo o país. Suas dinâmicas não estão atreladas somente as determinações macro-políticas nacionais, mas também aos aspectos referentes à disputa em torno da hegemonia política local. Buscaremos discutir as relações entre população e municípios nestas duas unidades da federação, chamando atenção para seus comportamentos específicos. Por fim faremos uma caracterização sócio-demográfica dos municípios dos referidos estados - distribuídos por faixas de população- utilizando alguns indicadores, retirados, principalmente, da Pesquisa de Informações Básicas Municipais -2001 e dos Indicadores Sociais Municipais-2001, ambas do IBGE.

* _{Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú-}

MG – Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2004.

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População, Federalismo e Criação de Municípios no Brasil:

uma análise dos casos de Minas Gerais e Rio Grande do Sul

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André Geraldo de Moraes Simões♣

1 Introdução

A questão federativa sempre esteve presente no cenário político nacional, alternando-se períodos de intensa centralização política com aqueles de maior descentralização. Ao responder, com freqüência, a objetivos de manutenção de privilégios de grupos específicos, como a descentralização ocorrida com a proclamação da República e a Constituição de 1891, - que deu origem à famosa “política do café com leite” - passando pela recentralização ocorrida com a Revolução de Trinta - que criou as condições para a unificação do mercado interno e posterior industrialização -, o federalismo brasileiro sempre refletiu o perfil ideológico e estratégico de determinado programa político governamental (SERRA; AFONSO 1999).

Com a Constituição de 1988, após mais de vinte anos de intensa centralização - desta feita decorrentes dos governos militares instalados em meados da década de sessenta - contemplou-se os estados e também os municípios com maior liberdade de tomada de decisões tanto política quanto econômica. Este processo corroborou a luta destes entes federativos por maior descentralização fiscal e política, iniciada no final dos anos setenta, caracterizando o que AFFONSO (2000) chamou de “descentralização pela demanda”. Nas palavras do autor,

“<...> a redemocratização ocorreu primeiro nos governos subnacionais no início dos anos 80, com a eleição para governadores e prefeitos, para somente quase dez anos depois chegar ao núcleo central do Estado (em 1988, com a constituinte, e em 1989, com a eleição direta para Presidência da República). Esse timing favoreceu a identificação da luta pela descentralização com os governos subnacionais, a União ficou sem quem a defendesse na Constituição de 1988, e a descentralização se deu sem um projeto de articulação, e sem uma coordenação estratégica.” (AFFONSO, 2000, p.134).

A intensa criação de municípios no Brasil é um dos resultados desse processo: entre 1988 e 2001 foram instalados 1377 municípios, o que corresponde a 25% de todos os municípios do país. Desse total 57% localizam-se nas regiões Sul (31%) e Nordeste (26%). As regiões Norte e Sudeste participaram cada qual com 18% do total de municípios

*_{Trabalho apresentado no XIV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú-}

MG – Brasil, de 20- 24 de Setembro de 2000.

♣_{Analista sócio-econômico do IBGE e Mestre pelo IPPUR (UFRJ).}

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instalados, enquanto o Centro-Oeste foi a região que teve o menor percentual de municípios instalados nesse período, 6%.1

Entre os estados brasileiros, Minas Gerais e Rio Grande do Sul foram os que tiveram o maior número de municípios emancipados, chegando a 10% e 18%, respectivamente, do total no período 1988/2001. Este mesmo comportamento é verificado no período 1940/2001, quando, de acordo com o Gráfico 1, os dois estados foram responsáveis por quase 25% de todos os municípios instalados no país.

56 60 ₅ 408 375 350 267 249 194 182 175 152 139 125125 105 100₉₀ 69 63 52 46 41 34 33 16 15 15 1 0 100 200 300 400 500 0 MG RS SP PR BA SC GO PB PI MA TO RN MT CE PE PA AL MS RO ES RJ AM SE AP AC RR DF Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas , Coordenação de População e Indicadores Sociais, Gerência de Estimativas Populacionais

Gráfico 1

Número de Municípios Instalados no Período 1940/2001 por Unidades da Federação

Esta expressiva fragmentação municipal não foi, por outro lado, acompanhada por um igual ritmo de crescimento da população brasileira. De fato, como mostra o Gráfico 2, enquanto a taxa de crescimento dos municípios brasileiros chegou a 2,2% no período 1991/2000 a taxa de crescimento populacional foi de 1,6%. Esta diferença é maior no estado do Rio Grande do Sul onde esses valores são de, respectivamente, 4,1% e 1,1%. Já Minas Gerais não apresentou grandes diferenças entre as duas taxas com 1,3% de crescimento populacional contra 1,7% de crescimento municipal.

G ráfico 2

Taxas de Crescim ento da População e dos M unicípios (%) 1991/2000 1,6 2,2 1,1 4,1 1,3 1,7 Município População Minas Rio Grande do Brasil

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O presente trabalho tem como objetivo analisar o processo de criação de municípios no Brasil no período 1940/2001, procurando articulá-lo à dinâmica populacional dos respectivos municípios. De forma complementar busca-se um aprofundamento desta discussão através da análise do comportamento social, econômico e demográfico dos municípios dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Para isso, serão utilizados alguns indicadores retirados das pesquisas do IBGE – especialmente dos resultados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais e dos Indicadores Sociais Municipais, ambos referentes ao ano de 2001.2

Para alcançar os objetivos propostos, o trabalho se dividirá em cinco seções. A seguir faz-se um resgate histórico do processo de criação de municípios no Brasil, a partir os anos quarenta, com atenção especial aos períodos constitucionais. A terceira seção procura articular o processo de criação de municípios com a dinâmica populacional brasileira. Essas mesmas questões são aprofundadas na quarta seção, onde são analisados os casos de Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Finalmente, na quinta seção, são apresentados alguns indicadores sociais, econômicos e demográficos para os dois estados.

2 Federalismo e Criação de Municípios no Brasil no Período de 1940/2001

O processo de fragmentação municipal no Brasil foi bastante diferenciado ao longo do tempo, apresentando diferentes dinâmicas que estão intimamente relacionadas aos períodos políticos que o país então passava. Entre 1940 e 2001 foram instalados 3986 municípios no país, dos quais 2377 (60%) entre as décadas de 1940 e 1970. Este período foi marcado, de acordo com o Gráfico 3, pela maior fragmentação de municípios no país, relacionada, por sua vez, a uma significativa descentralização federativa.

Esta dinâmica esteve ancorada na Constituição de 1946 que conferiu maior evidência aos municípios brasileiros, antes subjugados à competência dos Estados e da União. Dentre as resoluções que beneficiaram esta esfera subnacional a principal encontra-se na questão dos tributos partilhados. Após vencer a pressão dos grandes municípios, que queriam uma distribuição dos recursos proporcional à arrecadação de cada município, a proposta acabou por beneficiar os municípios menores, funcionando, desta forma, como um mecanismo de redistribuição de recursos. 3 (IBAM)

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Gráfico 3

Número de Municípios Instalados no Brasil - 1940/2001 1888 2765 4974 1574 4491 5560 5507 4974 4490 4424 4182 3990 3951 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 1940 1950 1960 1970 1980 1988 1989 1990 1991 1993 1996 1997 2001

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Gerência de Estimativas Populacionais

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A maior autonomia, tanto política quanto financeira, concedidas aos municípios pela Constituição de 1946 esbarrou, por outro lado, na estrutura política que ainda dominava as relações entre as esferas federativas. Com isso, a contínua submissão dos interesses municipais ao domínio político exercido pelas oligarquias estaduais passou a comprometer o repasse dos recursos para os municípios.

Esses percalços, no entanto, não inibiram o intenso processo de fragmentação municipal, que teve início com o suposto aumento das receitas destinadas aos municípios. Por outro lado, a inexistência efetiva desses recursos comprometeu o processo de desenvolvimento dos municípios que não conseguiam se manter unicamente através de recursos próprios. Conforme texto preparado pelo IBAM:

“Com a falsa visão de que poderiam arrecadar mais recursos federais, por conta do Imposto de Renda que a União restitui aos Municípios onde ele é arrecadado, brotaram Municípios em todos os Estados, em proporções evidentemente alarmantes, evidenciando a falta de critério e, como era de se esperar, o inverso dos benefícios esperados. Todos os Estados o fizeram, mas há que se destacar o exemplo de São Paulo, Minas Gerais, Bahia, Ceará e Paraná, em princípio. Rio de Janeiro, Espírito Santo e Acre são mencionados como exceção (inicial) à febre de multiplicação. O Estado do Amazonas, por exemplo, que tinha 44, em pouco tempo, passou a ter 296 Municípios” (IBAM, p.5)

Com a chegada dos militares ao poder, o processo de fragmentação municipal ganhou regras mais rígidas, resultando na criação de poucos municípios no país, devido à centralização política que daí se sucedeu. De acordo com o Artigo 2 º da Lei Complementar Nº 1 da Constituição de 1967: “Nenhum Município será criado sem a verificação da existência, na respectiva área territorial, dos seguintes requisitos:

I – população estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado;

II – eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população;

III – centro urbano já constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas); IV – arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos.”

Foi somente a partir do final dos anos setenta, com a intensificação da luta pela redemocratização que a pressão dos estados e municípios por maior descentralização fiscal e política começou a surtir efeito. Este processo ganhou força durante os anos oitenta culminando com Constituição de 1988 que, ao promover uma maior descentralização política, beneficiou os municípios em pelo menos quatro aspectos principais: em primeiro lugar elevando-os ao status de entes da federação, o que, em outras palavras, significou uma maior articulação entre as três esferas governamentais, com o município se inserindo com maior autonomia.

O segundo aspecto refere-se ao crescimento dos recursos fiscais oriundos das transferências efetuadas pelos Estados e pela União destinados aos municípios. A principal fonte destes recursos provém do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que engloba,

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respectivamente, 22,5% da arrecadação do imposto de renda e 25% dos 10% da arrecadação do imposto de produtos industrializados.

O terceiro aspecto refere-se ao direito conquistado pelos municípios de regerem-se por Lei Orgânica própria (art.29). Esta conquista concedeu maior liberdade aos municípios, retirando-os, ainda que não totalmente, da órbita de interesse dos estados. Este fato representa um certo enfraquecimento no processo de organização federativa que o país até então se encontrava, com as oligarquias estaduais atuando de forma indiscriminada nas questões municipais.

O rompimento com a rigidez da Constituição de 1967 no que se refere a criação, emancipação, desmembramento e fusão de municípios foi outro ponto que também beneficiou esses “novos” entes federativos. Os rígidos critérios acima mencionados para a criação de municípios no país, que ainda incluíam a consulta prévia às populações locais (tanto do município mãe, quanto do distrito a ser emancipado), foram substituídos por uma legislação mais flexível, permitindo que os Estados pudessem criar, incorporar, fundir e desmembrar municípios. A intensa fragmentação municipal que se originou a partir daí pode ser observada no Gráfico 3.

3. População e Municípios no Brasil

Dentre as características apresentadas pelos municípios brasileiros, uma das mais importantes talvez seja o grande número de micros e pequenos municípios. De acordo com a Tabela 1 enquanto os municípios com até vinte mil habitantes são responsáveis por 73% do total de municípios no Brasil, a participação da população brasileira nesses municípios é de apenas 19,5%. Por outro lado os municípios com mais de quinhentos mil habitantes respondem por apenas 0,6% dos municípios brasileiros, mas concentram 27,8% da população.4

Esses resultados refletem, por um lado, o processo de urbanização brasileira, com uma grande concentração populacional nos grandes centros urbanos. Por outro, mostram que o processo de fragmentação municipal brasileiro ocorreu principalmente nos pequenos municípios. De fato, como mostra a Tabela 2 entre 1991 e 2001 houve um crescimento de 2,16% no número de municípios no Brasil. Enquanto a taxa crescimento dos municípios com mais de 500 mil habitantes praticamente igualou-se à média nacional, os municípios com até 5 mil habitantes cresceram cerca de 6,5% evidenciando que o ritmo de emancipações no período Pós-Constituição de 1988 beneficiou principalmente os micromunicípios.

6 Tabela 1

D tribuição do Número de Municípios e da População Brasileira 2001 Por Faixas da População - 2001

Faixas da População Nº de Municípios % População %

At 5.000 1381 24,8 4.577.146 2,7 5. 1 até 10.000 1308 23,5 9.424.800 5,5 10.001 a 20.000 1384 24,9 19.576.511 11,4 20 01 a 50.000 963 17,3 29.050.862 16,9 50.001 a 100.000 299 5,4 21.537.104 12,5 100.001 a 500.000 194 3,5 40.214.836 23,3 Mais de 500.001 31 0,6 48.004.567 27,8 Total 5560 100,0 172.385.826 100,0

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Indicadores Sociais Municipais 2000

is

é 00

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A observação do crescimento da população nesses municípios tende a corroborar os resultados apresentados na Tabela 1. Nota-se, primeiramente, uma taxa de crescimento mais expressiva nos municípios maiores, chegando a 2,4% naqueles com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, superior à observada na média nacional, que é de 1,6%. Por outro lado, se as maiores taxas de crescimento dos municípios estão naqueles com até 5 mil habitantes é também nessa faixa de população que se concentram as menores taxas de crescimento populacional do país, 0,1%, o que indica, em outras palavras, que o crescimento da população nesses municípios não está acompanhando o crescimento do número de municípios.

Alguns casos semelhantes ao dos micromunicípios também são observados na Tabela 2, como nos municípios com população até 10 mil habitantes e naqueles com população superior a 500 mil habitantes. Nestes o crescimento da população é inferior ao crescimento do número de municípios. Já nos municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes ocorre o inverso, isto é, o ritmo de crescimento dos municípios não acompanhou o crescimento da população.

Tabela 2

Taxa de Crescimento da População e dos Municípios Brasileiros por faixas de População - 2001

Classes de Tamanho Taxas de Crescimento da População dos 1991/2001

Municípios (habitantes) Municípios (%) População (%)

Total 2,2 1,6 Até 5.000 6,4 0,1 5.001 até 10.000 2,2 0,4 10.001 a 20.000 0,6 1,1 20.001 a 50.000 0,4 1,5 50.001 a 100.000 0,5 2,1 100.001 a 500.000 1,8 2,4 Mais de 500.001 2,2 1,6

A intensidade do processo de emancipação deve ser vista, no entanto, com certa cautela, já que a quantidade e o ritmo do processo varia de estado para estado, o que, em outras palavras, significa dizer que existem dinâmicas diferenciadas no que se refere à disputa em torno da hegemonia política local. A próxima seção examina as características do processo de fragmentação municipal nos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul.

4 Características dos municípios de Minas Gerais e Rio Grande do Sul

O Gráfico 4 mostra a evolução da fragmentação municipal nos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul. No primeiro a multiplicação de municípios ocorreu de forma mais intensa entre 1940 e 1970, quando foram criados 434 municípios, correspondente a cerca de 50% do total dos seus municípios. No período de 1970 a 1988, que compreende a centralização política até a constituinte de 1988, não foi criado nenhum município em Minas Gerais. Foi somente após a Constituição que o estado voltou a se fragmentar, com a criação de 131 novos municípios, ou 15% do total.

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O Rio Grande do Sul, por outro lado, apresenta um padrão diferente do verificado no estado mineiro, com a criação do maior número de municípios no período pós-constituinte. Entre 1988 e 2001 foram criados 252 municípios, proporção que chega a mais de 50% dos municípios deste estado. Já entre 1940 e 1970 foram criados 144 municípios, ou 29% do total. 5

Essas diferenças tornam-se mais explícitas quando compara-se a proporção de municípios em 1991 e 2001 com a população dos dois estados, distribuídas por classes de tamanho da população. De acordo com a Tabela 3, os pequenos municípios (até 20 mil habitantes) são maioria absoluta em ambos os estados, mas com um crescimento mais expressivo no Rio Grande do Sul. Enquanto em Minas Gerais a participação desses municípios cresceu de 78% para 81% entre os anos 1991 e 2001, no estado sulino esse aumento foi de, respectivamente, 73% para 81%.

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Gráfico 4

Número de Municípios Instalados Minas Gerais e Rio Grande do Sul - 1940/2001

288 386 483 756 150 244 333 722 722 722 723 723 723 756 853 853 333 333 427 427 467 496 88 92 232 232 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 40 1950 1960 1970 1980 1988 1989 1990 1991 1993 1996 1997 2001

Minas Gerais Rio Grande do Sul

Por outro lado, ao se analisar o comportamento apresentado pelos municípios com até 5 mil habitantes, nota-se uma diferença significativa entre os dois estados em questão. Se em Minas Gerais houve um pequeno aumento na proporção desses municípios, no Rio Grande do Sul esse incremento foi bastante significativo, com os micromunicípios passando de uma participação de 19,8% para quase 46% do total de municípios do estado, o que, em outras palavras, significa dizer que em dez anos o número de micromunicípios no Rio Grande do Sul chegou a perfazer quase metade dos seus municípios.

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Tabela 3

Distribuição Proporcional de Municípios e da População nos Estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul segundo Classes de Tamanho da População 1991 e 2001

Minas Gerais Rio Grande do Sul

Classes de Tamanho Municípios População Municípios População

da População 1991 2001 1991 2001 1991 2001 1991 2001 Até 5.000 27,7 29,2 4,2 4,9 19,8 45,9 2,3 6,8 5.001 até 10.000 26,3 31,1 8,7 10,3 29,1 21,7 7,6 7,4 10.001 a 20.000 24,2 20,3 15,9 13,6 24,0 13,7 12,8 9,5 20.001 a 50.000 13,8 12,4 19,3 17,2 15,3 10,5 16,7 14,9 50.001 a 100.000 5,7 4,3 18,2 14,7 6,9 4,8 17,0 16,3 100.001 a 500.000 2,2 2,3 21,0 21,0 4,5 3,2 29,8 31,8 Mais de 500.001 0,1 0,4 12,8 18,3 0,3 0,2 13,8 13,4 Total 100 100 100 100 100 100 100 100

Ao se relacionar a distribuição dos municípios com a distribuição da população, observa-se um incremento populacional significativo nos municípios com até 5 mil habitantes, principalmente no Rio Grande do Sul. Este incremento, por sua vez, acompanhou o ritmo de crescimento dos municípios nesta faixa populacional, como mostra a Tabela 4. Ainda assim são nos municípios maiores que se concentram a maior proporção da população dos dois estados.

A Tabela 4 mostra, ainda, que a taxa de crescimento dos municípios do Rio Grande do Sul foi bastante superior à da sua população, reflexo da alta taxa de crescimento dos micro municípios. O mesmo não se aplica ao caso mineiro. Neste, a fragmentação municipal foi pouco superior à taxa de crescimento da população.

Tabela 4

Taxa de Crescimento da População e dos Municípios

de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, por Faixas da População - 1991/2001

Classes de Tamanho Taxas de Crescimento

da População dos Rio Grande do Sul Minas Gerais

Municípios (habitantes) Municípios (%) População (%) Municípios (%) População (%)

Total 4,1 1,1 1,7 1,3 Até 5.000 13,2 12,8 2,2 2,8 5.001 até 10.000 1,1 0,8 3,4 3,1 10.001 a 20.000 -1,6 -1,9 -0,1 -0,3 20.001 a 50.000 0,2 -0,1 0,6 0,1 50.001 a 100.000 0,4 0,6 -1,0 -0,8 100.001 a 500.000 0,6 1,7 2,3 1,3 Mais de 500.001 0,0 0,7 11,6 5,0

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As análises empreendidas até o presente momento mostraram que o processo de criação de municípios no Brasil não apresentou um comportamento homogêneo. Ao responder, conjuntamente, às oscilações do ritmo de concentração e desconcentração federativa e à dinâmica pela disputa em torno do poder político local, o referido processo foi marcado por diferentes ritmos de emancipações nos estados brasileiros. No caso em questão, os municípios dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul mostraram não só temporalidades distintas em suas emancipações, mas também apresentaram diferentes características na composição da população por faixas etárias. A próxima seção busca, através da apresentação de um conjunto de indicadores econômicos e sócio-demográficos, contribuir para a discussão sobre a problemática da criação de municípios no Brasil, tendo como foco os municípios dos dois referidos estados.

5. Caracterização da População dos Municípios de Minas Gerais e Rio Grande do Sul 5.1. Características Sócio-demográficas

A Tabela 5 mostra a estrutura etária dos municípios brasileiros, Minas Gerais e Rio Grande do Sul distribuídos por faixas de tamanho da população6. No estado sulino observa-se uma concentração expressiva de crianças na faixa de 100 mil a 500 mil habitantes, chegando a 33% do total. Embora com valor inferior, o estado de Minas Gerais, com 20,6%, concentra igualmente a maior proporção da população na infância nesta faixa de população. A maior concentração da população dos referidos estados nestas faixas populacionais se repete em todas as faixas etárias, ao contrário da média nacional, onde a maior concentração está na faixa de 500 mil e mais habitantes. No caso da população brasileira de 0-14 anos, o percentual de 22,7% é inferior aos 24,3% observados na população de 500 mil e mais habitantes. Para ambos os casos, no entanto, o que se constata é a presença da maior proporção de crianças nos grandes centros urbanos.

No caso dos municípios com população de até 5 mil habitantes, quem se destaca, mais uma vez, é o Rio Grande do Sul, com 6,6% de crianças. Corroborando as análises precedentes, onde constatou-se um expressivo crescimento dos micro municípios e de sua população, o referido estado apresentou a maior proporção de população em todas as faixas etárias, com valores expressivamente superiores à média nacional e mesmo em relação à Minas Gerais. Enquanto apenas 3,3% da população brasileira de 65 anos e mais estão nos micro municípios, em Minas Gerais este valor sobe para 6%, chegando a 8,4% no Rio Grande do Sul.

10 Tabela 5

Distribuição Proporcional da População por Faixa Etária segundo Classes de Tamanho da Populacão - 2001

Classes de Tamanho 0-14 anos 15-64 anos 65 anos e mais da População Brasil MG RS Brasil MG RS Brasil MG RS

Até 5.000 2,8 5,1 6,6 2,6 5,2 6,7 3,3 6,0 8,4 5.001 até 10.000 5,9 11,1 7,5 5,2 10,9 7,2 6,3 11,7 8,6 10.001 a 20.000 12,8 14,3 9,5 10,9 14,4 9,4 12,5 15,6 10,3 20.001 a 50.000 18,8 18,1 15,2 16,1 18,4 14,8 17,4 17,7 14,8 50.001 a 100.000 12,7 14,5 16,4 12,1 16,1 16,3 11,8 14,5 15,7 100.001 a 500.000 22,7 20,6 33,0 24,0 23,4 31,9 21,0 17,8 26,7 Mais de 500.001 24,3 16,2 11,8 29,0 21,0 13,7 27,7 16,7 15,5 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

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No caso da População em Idade Ativa (PIA) observa-se uma concentração mais intensa nos grandes centros urbanos, refletindo a dinâmica de localização das atividades produtivas, que estão concentradas, em grande proporção, nestes centros. Enquanto 53% da PIA brasileira está nos municípios com mais de 100 mil habitantes, em Minas Gerais este valor chega a cerca de 44%. Já o Rio Grande do Sul, que apresenta uma proporção de 45%, nota-se uma concentração expressiva desta população na faixa de 100 mil a 500 mil habitantes.

Aprofundando mais esta questão, a Tabela 6 apresenta as razões de dependência dos municípios dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul7. Fica claro, desde o início, que os municípios com mais de 500 mil habitantes possuem uma razão de dependência inferior aos municípios das demais faixas. Este comportamento deve-se a grande concentração da população em idade ativa nos grandes centros urbanos, o que, em outras palavras, significa um baixo peso da população inativa sobre a população ativa, quando relacionado com as demais faixas. Já nos pequenos e médios municípios essa relação é maior em ambos os estados, o que significa que o peso da população inativa sobre a população ativa é superior à observada nos grandes centros urbanos.

Tabela 6

Razão de Dependência do Brasil, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, Segundo Faixas da População - 2000

Faixas da População Brasil MG RS

Até 5.000 59,3 59,1 51,8 5.001 até 10.000 62,8 60,3 53,1 10.001 a 20.000 64,4 58,8 51,1 20.001 a 50.000 63,1 56,8 51,1 50.001 a 100.000 57,2 52,0 49,8 100.001 a 500.000 51,3 49,6 49,4 Mais de 500.001 47,1 44,3 45,8 Total 54,9 52,8 49,8

A existência de Conselhos Municipais e favelas também são indicadores importantes para a avaliação das condições sociais nos municípios brasileiros. No caso dos primeiros procurou-se agregar os quatro conselhos que estão mais presentes nos municípios brasileiros, em um único indicador. Os referidos conselhos são: Conselhos Municipais de saúde (97,6% dos municípios), assistência social (93,1% dos municípios), direitos da criança e do adolescente (77,5% dos municípios) e educação (73,3% dos municípios)8.

Nota-se a partir da Tabela 7 que o estado de Minas Gerais apresenta um percentual de municípios com os quatro conselhos abaixo da média nacional, chegando a quase 43% do total. Esse resultado é inferior aos 69,2% de municípios do Rio Grande do Sul. Na distribuição desses conselhos por faixas de população, observa-se, em primeiro lugar seu crescimento conforme aumenta o porte populacional dos municípios, revelando uma maior capacidade de organização dos municípios maiores.

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Outra questão importante presente na Tabela 7 é o maior percentual de conselhos, presentes em todas as faixas populacionais, dos municípios do Rio Grande do Sul quando comparado com Minas Gerais. Enquanto neste estado apenas 24,4% dos micromunicípios apresentam os quatro conselhos, no Rio Grande do Sul esse percentual sobe para 51,3%. Já nos municípios com população entre 5001 e 10 000 habitantes esses percentuais são de, respectivamente, 32,8% e 80,2%. Essas disparidades refletem as especificidades existentes em cada estado, reflexo, por sua vez, de dinâmicas sócio-espaciais diferenciadas.

Essas diferenças também são verificadas quando analisam-se a proporção de favelas presentes nos municípios dos dois estados. Só que desta vez o estado sulino apresenta uma proporção de favelas superior a Minas Gerais, chegando a 27,8% contra 15,3%, respectivamente, conforme a Tabela 7. Esses diferenciais são mais expressivos na faixa de 20 001 a 50 000 habitantes, com 61,5% dos municípios do Rio Grande do Sul apresentando favelas, contra 25,5% de Minas Gerais.

Tabela 7

Proporção de municípios que contam com Conselhos Municipais e Favelas Segundo Faixas da População -2001

Faixas da Conselhos Municipais * Favelas

População BR MG RS BR MG RS Total 57 42,7 69,2 23 15,3 27,8 Até 5.000 47,3 24,4 51,3 6,1 4,1 11,5 5.001 até 10.000 51,4 32,8 80,2 13 9,3 20,7 10.001 a 20.000 56,8 58,4 78,5 23,7 20,3 35,4 20.001 a 50.000 65,5 63,2 92,3 35,8 25,5 61,5 50.001 a 100.000 74,9 70,3 92 53,8 37,8 68 100.001 a 500.000 86,1 95 93,8 81,1 80 100 Mais de 500.001 93,8 100 100 100 100 100

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2001.

* Agregação dos seguintes conselhos: saúde, assistência social, direitos das crianças e adolescente e educação

5.2. Características Econômicas

A capacidade dos municípios em promover incentivos à implantação de atividades econômicas em seus territórios é um importante indicador de dinamismo econômico. O Gráfico 5 mostra que os estados do Sul do país estão entre os cinco maiores percentuais, com Santa Catarina e Paraná apresentando 84% dos seus municípios com os respectivos incentivos, proporção que é superior aos 71% observado para Rio Grande do Sul.

O Acre também é um estado com alto percentual de municípios com estes incentivos, chegando a 77% do total, o que causa certa surpresa, dado sua baixa articulação com os centros mais dinâmicos do país. Pode-se, por outro lado, explicar essa alta participação relativa em função do reduzido número de municípios que o estado possui, 21. Este raciocínio vale para os demais estados da região Norte, exceção feita ao Pará e Tocantins, que apresentam um número maior de municípios

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Outros estados com altas proporções são Rio de Janeiro (72,5%), São Paulo (69,6%) e Mato Grosso do Sul (70%). É interessante notar que este estado aparece com um percentual bastante superior ao Mato Grosso, que teve apenas 47% dos seus municípios com incentivos a implantação de atividades econômicas, percentual abaixo de Goiás (67%) e mesmo de estados do Nordeste, como Rio Grande do Norte (49%) e Ceará (58%).

84 84 77 73 71 70 70 ₆₇ 62 ₆₀ 58 57 52 51 50 49 47 47 47 46 44 ₄₂ 39 38 29 19 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00 SC PR AC RJ RS MS SP GO ES RR CE PA AM TO RO RN MT SE MG PE AP BA AL MA PB PI

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2001

Gráfico 5

Incentivos a Atração de Atividades Econômicas por Unidades da Federação (%) - 2001

É no Nordeste, no entanto, que estão os estados com as menores proporções de municípios com incentivos. Destaca-se o estado do Piauí que apresenta somente 19% dos seus municípios com incentivos à implantação de atividades econômicas, seguido por Paraíba (29%), Maranhão (38%) e Alagoas (39%) que também sobressaem com baixos percentuais.

O estado de Minas Gerais, por sua vez, possui percentual semelhante aos estados nordestinos. Ficando com valores abaixo de estados como Sergipe (47%) e Ceará (58%) e pouco acima de Pernambuco (46%), o território mineiro revela grande heterogeneidade social e econômica, o que explica a seu baixo percentual.

Esta proporção é bastante inferior à observada no Rio Grande do Sul e mesmo em relação á média nacional, como mostra a Tabela 8. Com relação à distribuição dos incentivos por faixas de população, o estado sulino apresenta proporções elevadas em todas as faixas, inclusive nos micromunicípios, onde cerca de 58% dos seus municípios contam com incentivos à atração de atividades econômicas. Já em Minas Gerais essa proporção é 35%, elevando-se conforme aumenta a faixa populacional, até chegar a 100% nos municípios com mais de 500 mil habitantes.

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5.

Tabela 8

Proporção de Municípios que possuem

Incentivos à Atração de Atividades Econômicas e Programas de Geração de Trabalho e Renda

Faixas da Incentivos às Atividades Econômicas Geração de Trabalho e Renda

População BR MG RS BR MG RS Total 56,3 46,5 71,0 61,0 55,6 67,5 Até 5.000 47,6 35,0 57,9 49,3 42,3 61,5 001 até 10.000 48,2 37,7 67,6 56,5 50,0 65,8 10.001 a 20.000 56,2 47,4 89,2 60,3 57,8 75,4 20.001 a 50.000 65,0 66,0 86,5 72,6 75,5 80,8 50.001 a 100.000 81,8 97,3 100 80,5 91,9 68,0 100.001 a 500.000 85,1 100 81,3 84,5 95,0 87,5 Mais de 500.001 90,6 66,7 100 96,9 100 100

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2001.

Essas mesmas diferenças são observadas no indicador de geração de trabalho e renda, onde o Rio Grande do Sul, com 67,5% dos seus municípios desenvolvendo esse tipo de programa, apresenta uma proporção superior aos 55,6% de Minas Gerais. Esse estado, mais uma vez, possui uma proporção inferior à média nacional, embora com valores superiores aos seus municípios que possuem incentivos à atração de atividades econômicas. É importante notar, no entanto, que nos municípios com mais de 50 mil habitantes a proporção em Minas Gerais é superior ao verificado no Rio Grande do Sul, movimento contrário ao observado nos municípios menores.

6 Considerações Finais

Procurou-se, ao longo do presente trabalho, fazer uma reflexão sobre as relações entre a dinâmica populacional brasileira com o processo de fragmentação municipal no Brasil. Embora este esforço reflexivo ainda seja inicial e, portanto, sujeito a aprimoramentos chegou-se a algumas conclusões relevantes que são esboçadas a chegou-seguir:

1. Notou-se, em primeiro lugar, que o processo de criação de municípios no Brasil esteve vinculado aos sucessivos períodos de centralização e descentralização federativa. Observou-se, com isso, uma maior rigidez na legislação sobre a criação de municípios nos períodos de maior centralização política, resultando num baixo número de municípios instalados. Já nos períodos onde vigorou maior descentralização política, houve um processo de fragmentação municipal mais intenso, reflexo de uma legislação mais favorável a esse processo;

2. Mesmo sabendo que o processo de criação de municípios no Brasil esteve vinculado às determinações macropolíticas nacionais, ficou claro, nas análises dos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que as especificidades políticas locais ou mais especificamente, as disputas em torno do poder político local determinaram fortemente o ritmo e as características do processo de fragmentação municipal. Com isso, a apreensão do processo de criação de municípios no Brasil em suas múltiplas dimensões deve,

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necessariamente, ser percebido dentro de uma perspectiva transescalar, ou seja, com as determinações macropolíticas nacionais e as particularidades locais atuando conjuntamente;

3. Na articulação com a categoria População, notou-se que o ritmo de crescimento dos municípios brasileiros superou o ritmo de crescimento populacional. Essa diferença foi mais marcante nos micromunicípios que tiveram uma taxa de crescimento municipal de 6,4% contra 0,1% de crescimento populacional. Os pequenos municípios também compõe a grande maioria dos municípios no país, chegando a cerca de 73% naqueles com até 20 mil habitantes. Por outro lado esses municípios concentram apenas 19,5% da população brasileira, ao contrário dos grande centro urbanos que, apesar de serem apenas 4,1% dos municípios, concentram mais de 50% da população brasileira.

4. Com relação às Unidades da Federação objeto do estudo, foram observadas diferenças significativas na distribuição da população e dos municípios nas diferentes faixas de população, refletindo as particularidades de cada localidade. Observou-se que o Rio Grande do Sul obteve uma taxa de crescimento municipal bastante superior a Minas Gerais, embora a taxa de crescimento populacional do estado mineiro tenha sido um pouco superior. Esta expressiva fragmentação dos municípios do Rio Grande do Sul, por outro lado, foi comandada pelo crescimento do micromunicípios, que obtiveram uma taxa de crescimento de 13,2% no período 1991/2001, contra apenas 2,2% de Minas Gerais; 5. Estas diferenças significativas também foram observadas nas análises dos indicadores

socio-demográficos e econômicos. O Rio Grande do Sul apresentou uma proporção de Conselhos Municipais superior à Minas Gerais em todas as faixas populacionais, inclusive nos micromunicípios onde 51,3% possuem esses Conselhos contra apenas 24,4% do estado mineiro. Por outro lado, o Rio Grande do Sul apresentou um percentual de municípios com favelas superior a Minas Gerais;

6. A proporção de municípios que concedem incentivos à atração de atividades econômicas e desenvolvem programas de geração de trabalho e renda no Rio Grande do Sul é superior à observada em Minas Gerais, o que reflete a própria organização da atividade produtiva no interior do seu território. Ficou claro durante o texto que enquanto os estados do Sul estavam entre os que mais concediam incentivos, Minas Gerais apresenta uma proporção semelhante aos estados menos desenvolvidos do país.

Em suma, a busca pela articulação das categorias população e municípios deve ser encarada como um esforço analítico que visa contribuir para o avanço dos estudos sobre a situação dos municípios no Brasil. As questões levantadas no decorrer do trabalho, ainda que sejam iniciais, procuraram fornecer novas possibilidades e caminhos para o estudo da realidade municipal brasileira que vem se concentrando, sobretudo, nos estudos sobre finanças municipais.

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7 Fontes e Referências Bibliográficas 7.1 Fontes

FUNDAÇÃO IBGE. Pesquisa de informações Básicas Municipais (Perfil dos Municípios Brasileiros: gestão pública 2001). Rio de Janeiro, 2003, 245p.

FUNDAÇÃO IBGE. Indicadores Sociais Municipais 2000. Rio de Janeiro, 2002, 163p. 7.2 Referências Bibliográficas

AFFONSO, R.B. Descentralização e Reforma do Estado: a Federação brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade. Campinas, v.14, 2000, p. 127-152.

Cardoso, E.D. Proposta Inicial de Indicadores de Gestão Municipal Relativos a Conselhos Municipais/Democratização das Gestões, 2003, 3p. Mimeografado.

INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Evolução do Município Brasileiro. Texto eletrônico. Disponível em: <www.ibam.org.br/municipio/criação.htm> MAIA GOMES, G.; MAC DOWELL, M.C. Descentralização Política, Federalismo Fiscal e Criação de Municípios: O que é Mau para o Econômico nem sempre é Bom para o Social. Texto para Discussão. Brasília, nº 706, IPEA, 2000, 27p.

MARTINS, H.; PEREIRA, A.C. A Criação de Municípios no Brasil: o caso de Juatuba e Santa Rita de Minas. In: Soares, A (Org). Revista de Iniciação Científica Newton Paiva. Belo Horizonte: Centro Universitário Newton Paiva, 2001, p.330 -350. Disponível em: <www.newtonpaiva.br/revista/pesquisa>

MELO, M. A. Crise Federativa, Guerra Fiscal e Hobbesianismo Municipal: Efeitos Perversos da Descentralização?. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, 10 (3), 1996

SERRA, J.; AFONSO, J.R. Federalismo Fiscal à Brasileira: Algumas Reflexões. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, v.6, nº 12, p. 3-30.

TOMIO, R.F. A Criação de Municípios após a Constituição de 1988. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, vol.17, nº 48, fevereiro de 2002, p.61-89. Disponível em: <www.scielo.com.br >

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Notas

1_{As Unidades da Federação que contribuíram com a criação do maior número de municípios nas suas}

respectivas regiões entre 1988 e 2001 foram: Tocantins, responsável 52% do total de municípios criados na região Norte; Piauí e Maranhão, responsáveis por 29% e 22%, respectivamente, dos criados na região Nordeste; Minas Gerais (52%) e São Paulo (29%) no Sudeste; Rio Grande do Sul (58%) na região Sul; e Mato Grosso (72%) no Centro Oeste. No Rio Grande do Sul foram criados 253 municípios, correspondendo a mais de 18% do total de municípios brasileiros emancipados no período 1988/2001; este número é superior à quantidade instituída em toda a região Sudeste (250) e no Centro-Oeste (79), igualando-se à região Norte (253).

2_{Não se pretende aqui apresentar nenhuma espécie de índice ou de ranking dos melhores municípios, mas tão}

somente mostrar alguns dos principais indicadores sóciodemográficos para os municípios brasileiros e dos referidos estados. Busca-se, com este procedimento, contribuir (ainda que de forma inicial) para o debate, trazendo novas questões que possam fornecer subsídios para a avaliação das condições sociais das populações dos municípios brasileiros.

3_{Os recursos destinados aos municípios (os tributos partilhados) eram compostos pelas seguintes receitas: dez}

por cento da arrecadação do Imposto de Renda (de competência federal); os Impostos únicos (sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e minerais); trinta por cento do excesso de arrecadação dos Estados referentes a impostos sobre o total das rendas locais de qualquer natureza (IBAM )

4_{Seguiremos aqui a caracterização de municípios feita por MAIA GOMES & MAC DOWELL (2000): até 20}

mil habitantes → municípios pequenos (até 5 mil → micromunicípios); de 20 mil a 100 mil habitantes → municípios médios; de 100 mil a mais de 500 mil → municípios grandes.

5_{As explicações para as temporalidades distintas na criação de municípios nos dois estados, deve-se,}

principalmente as diferentes legislações estaduais, que estão relacionadas, por sua vez, as distintas formas de organização da estrutura política local. No caso de Minas Gerais, onde o processo de fragmentação municipal foi menos intenso no período 1988/2000 a explicação está nas sucessivas legislações estaduais que fixaram critérios cada vez mais rígidos para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios (MARTINS, H; PEREIRA, A 1999). Já no Rio Grande do Sul ocorreu o inverso, isto é, o estado não fixou ou manteve alguma legislação que regulamentasse a criação de municípios, que se reflete no grande número de municípios emancipados. De acordo com TOMIO (2002, p.78) no Rio Grande do Sul “ <...> a lei federal foi simplesmente esquecida, isto é, no processo decisório estadual gaúcho dos anos de 1980, a delimitação do estoque emancipável não foi definida pelas regras (legado institucional do regime militar), mas somente pelos interesses dos atores (executivo, legislativo e lideranças locais). Portanto, os municípios foram criados sem a observância das restrições institucionais. Este fato, que explica a discrepância de sua classificação, também ocorreu em outros Estados, mas em nenhum caso com a intensidade verificada no Rio Grande do Sul.”

6_{A estrutura etária do Brasil e dos referidos estados foram agregadas em três grupos que, para fins do presente}

trabalho, foram denominados de: crianças (0-14 anos); população em idade ativa (15-64 anos); e população idosa (mais de 65 anos). Considerou-se o referido agrupamento, pois sua utilização permite a abrangência dos três estágios da vida, mesmo sabendo que o conceito de

7_{A Razão de Dependência mede o peso da população potencialmente inativa sobre a população potencialmente}

ativa. É calculada da seguinte forma: {[Pop(0-14) + Pop(65 +)]/ Pop(15-64)}*100

8_{A referida agregação dos indicadores foi proposta por CARDOSO (2003). Para a referida autora avaliar a}

qualidade de gestão dos municípios a partir da existência de todos os conselhos pode não gerar resultados satisfatórios, já que alguns municípios (principalmente os pequenos) não necessitam de todos esses conselhos. Em razão disso, foi proposta a agregação dos quatro principais conselhos, formando um indicador mais robusto, já que estes conselhos estão presentes na maior parte dos municípios brasileiros.