UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO SOCIOECONÓMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
GIL NORTON AMORIM
OS DEMONSTRATIVOS DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DO
ANO 2002 DO MUNICÍPIO DE PALHOÇA FRENTE AS EXIGÊNCIAS
DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
GIL NORTON AMO RIM
OS DEMONSTRATIVOS DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DO
ANO 2002 DO MUNICÍPIO DE PALHOÇA FRENTE AS EXIGÊNCIAS
DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Monografia apresentada à Universidade Federal de Santa Catarina corno um dos pré-requisitos para a obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador:
Prof. M.Sc. Guilherme Júlio da Silva.
Prof. Coordenado
erreira
afia - UFSC
GIL NORTON AMORIM
OS DEMONSTRATIVOS DO RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DO
ANO 2002 DO MUNICÍPIO DE PALHOÇA FRENTE AS EXIGÊNCIAS
DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Esta monografia foi apresentada como trabalho de conclusão de curso de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Santa Catarina, obtendo a nota (média) de , atribuida pela banca constituída pelo orientador e membros abaixo.
Compuseram a banca:
Prof. Orientador M.Sc. itenne-1-614-e-da Silva Departamento de Ciências Contábeis — UFSC
Nota atribuida
75
/ Prof. Dr. Marcos Laffin
Departamento de Ciências Contábeis — UFSC
Nota atribuida
Prof M.ScAlearrdè Zoldan da Veiga Departamento de Ciências Contábeis — UFSC
Nota atribuida
7,5
Dedico este trabalho
6
Minha
mãe,
Francisca
Por ter me incentivado,
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, por sua grandeza, por não me abandonar nos momentos mais difíceis e por ser a fonte de minha fé.
Agradeço a meu pai Agicé (in memorian) pelo esforço em iniciar meu
process educativo.
Agradeço a minha mãe Francisca, por ter me trazido a este mundo,
educando-me e mostrando-me o caminho certo a ser seguido.
Agradeço as minhas irmãs Edna, Gisela e MireIla, por terem me ajudado e
compreendido em todas as etapas desta caminhada.
Agradeço a meus companheiros de profissão, por terem sido solidários a esta fas3 de lutas e conquistas.
Agradeço aos professores, pelos ensinamentos repassados e por estarem sempre dispostos a ajudar e a contribuir para minha formação.
Agradeço em especial ao Mestre e orientador Guilherme Julio da Silva, por ter r o momento mais difícil da elaboração do TOO ter aceitado participar deste.
Agradeço em especial ao amigo Joel Perozo, por ter contribuído na
contexti. alização desta obra, sendo importantíssima sua colaboração para o
resultado final.
Agradeço a todos os amigos e colegas de graduação (sem citar seus nomes para não ser injusto com um ou outro, mas na certeza de que todos sabem quem são) que por participarem de minha vida acadêmica, vieram a tornar-se
"Alão
houve ontem,
não há
hoje e
não haverá amanhã,
nação respeitada,
se seus homens públicos
não
tiverem o respeito dos
cidadãos"
RESUMO
AMORIM, Gil Norton. Os demonstrativos do Relatório de Gestão Pública do ano 2002 do município de Palhoça frente as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2003, 83 páginas. Curso de Ciências Contábeis. Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis.
A gesta- das contas públicas é hoje uma preocupação geral da sociedade, pois, a gestão eficiente destas contas é o mecanismo para sobrevivência dos entes da federaçao, da qual fazem parte a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Estes e ites são administrados por representantes da sociedade e por servidores pagos com recursos públicos com a missão de desempenharem atividades em prol da adm nistração pública. Neste sentido, foram criadas várias leis que regulam e delimitam as ações de gestores entre as quais, cita-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que tem por objetivo dar maior transparência e responsabilizar adminis- rativa e penalmente ao agente da administração pública que não respeitar os preceitos legais. 0 Relatório de Gestão Fiscal, como uma das inovações oferecidas com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, trouxe à sociedade uma forma simples e resumida de conhecer as contas do ente e verificar se tais contas obedecem aos requisitos a serem cumpridos de acordo com a LRF. objetivo deste trabalho é verificar se o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) referente ao ano de 2002 do Município de Palhoça contém todos os itens exigidos pelo art. 55 da LRF, de acordo com a portaria STN n°. 559/01. Para isso, é necessário fazer um levantarnento bibliográfico de conceitos básicos referentes à administração pública e contabilidade pública, com o intuito de contextualizar a LRF. Apresentam-se, informacões relevantes da LRF; Verificam-se quais os limites estabelecidos pela LRF, a serem respeitados pela administração pública; elabora-se um quadro comparativo da LRF e a Portaria; Coletam-se os Demonstrativos do RGF do municip o de Palhoça, e verifica-se, que esse ente respeitou os limites estabelecidos pela LRF. Acredita-se que, na medida em que a administração pública seja mais transparente, consiga diminuir-se o grau de corrupção que possa vir a existir em algum ente público, assim como também propicie o aumento da eficiência, eficácia e efetividade no setor público brasileiro.
RESOMEN
AMORIM, Gil Norton. Os demonstrativos do Relatório de Gestão Pública do ano 2002 do município de Palhoça frente as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2003, 83 paginas. Curso de Ciências Contábeis. Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis.
La gestión de ias cuentas públicas es hoy una preocupación general de sociedad, pues /a gestión eficiente de esas cuentas es el mecanismo para la supervivencia de los entes de la Federación, de la cual hacen parte la Unión, Estados, Distrito Federal y Munic,pios. Estas entidades son administradas por representantes de la sociedad y por servidores pagados con recursos públicos con la misión de que desempenen actividades en beneficio de la administración pública. En ese sentido, fueron creadas varias leyes que regulan y delimitan ias acciones de los gerentes, entre las cuales, se cita la Ley de Responsabilidad Fiscal, que tiene por objetivo dar mayor transparencia y responsabilizar administrativa y penalmente al agente de la adminis ración pública que no respete los preceptos lega/es. El Reporte de Gestión Fiscal, como una de Ias innovaciones ofrecidas con el advenimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal, trajo a la sociedad una forma simple y resumida de con ocer Ias cueltas de la entidad pública y verificar si tales cuentas obedecen a los requisites que deben ser cumplido de acuerdo con la LRF. El objetivo de este trabajo es verifi3ar si el Reporte de Gestión Fiscal (RGF) referente al ano 2002 del Municipio de Palhoça con tiene todos los elementos exigidos por el art. 55 de la LRF, de acuerdc con la Portaria STN n°. 559/01. Por eso, es necesario hacer un levantamiento bibliográfico de conceptos básicos relacionados a la administración y a la coltabilidad pública ,. con el objeto de contextualizar la LRF. Se presentan informaciones relevantes de la LRF, se verifican cuales son los limites establecidos por la LRF, que deben ser respetado por la administración pública; se elabora un cuadro comparativo de la LRF y la Portaria en cuestión. Se colectan los démostrativos del RGF del município de Palhoça y se verifica que ese ente público respetó los limites establecidos por la LRF. El autor cree que en la medida en que la adminis ración pública sea más transparente, se consigue disminuir el grado de corrupcijn que pueda venir a existir en algan ente público, asi como también propicie el aumento de la eficiencia, eficacia y efectividad en el sector público brasilen D.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
IlustragLo 1 - Processo de verificação do RGF de ente público na LRF 52
LISTA DE QUADROS
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 — Percentuais de Municípios brasileiros por número de habitantes 20
Gráfico 2 - Receita Corrente Liquida x Despesas com Pessoal 59
Gráfico 3 - Despesas com Pessoal x Limites da LRF 59
Gráfico 4 — Divida Consolidada Liquida x Limites de RCL e do Senado 62
Gráfico 5 — Operações de Crédito: Limites x Município 65
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS
ABNT — Associação Brasileira de Normas Técnicas ARO — Antecipação da Receita orçamentária CF — Constituição Federal
DCL — Divida Consolidada Liquida DOU — Diário Oficial da União
FPM — Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEF — Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental IBGE — Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS — Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de comunicação
IPI — Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU — Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana
IPVA — Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores LRF — Lei de Responsabilidade Fiscal
OCAR — Operações de Crédito por Antecipação da Receita OCIE — Operações de Crédito Interna e Externa
RCL — Receita Corrente Liquida RGF — Relatório de Gestão Fiscal
RREO — Relatório Resumido de Execução Orçamentária
STN — Secretaria do Tesouro Nacional TCE — Tribunal de Contas do Estado TCC — Trabalho de Conclusão de Curso
SUM
ARIO
RESUMO 6
RESOMEN 7
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 8
LISTA DE QUADROS 9
LISTA DE GRÁFICOS 10
LISTA DE TABELAS 11
LISTA DE SIGLAS 12
1 INTRODUÇÃO 14
1.1 Tema 14
1.2 Problema 18
1.3 Objetivos 22
1.4 Justificativa 23
1.5 Metodologia 26
1.6 Limitações 32
1.7 Organização 33
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 35
2.1 Administração Pública 35
2.2 Contabilidade Pública 38
2.3 Termos de Contabilidade Pública 42
2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF 45
2.4.1 Criação da LRF 45
2.4.2 Transparência da Gestão Fiscal na LRF 47
2.4.3 Cumprimento da LRF e o papel fiscalizador 50
3 DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS 52
3.1 Coleta e tratamento dos dados 53
3.2 Demonstrativos que compõem o RGF 55
3.3 Demonstrativos do RGF do Município de Palhoça do ano 2002 57
3.3.1.1 Demonstrativo da Despesa com Pessoal. 57
3.3.1.2 Demonstrativo da Divida Consolidada 60
3.3.1.3 Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores. 63
3.3.1.4 Demonstrativo das Operações de Crédito 63
3.3.1.5 Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa 65
3.3.1.6 Demonstrativo dos Restos a Pagar 66
3.3.1.7 Demonstrativo da Despesa com Serviço de Terceiros 67
3.3.1.8 Demonstrativo dos Limites 68
3.4 Causas do crescimento de receitas e controle de despesas 69
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 73
REFERENCIAS 76
APENDICE 79
I INTRODUÇÃO
Nesta seção, são apresentados aspectos relevantes da pesquisa a titulo
introdutório sobre o assunto objeto deste estudo. Para tal, a seção é dividida nas
seguir tes sub-seções: tema, problema, objetivos, justificativa, metodologia,
limitações da pesquisa e organização deste trabalho monográfico.
1.1 Tema
Grandes mudanças na sociedade têm sido uma constante no século XX e nos
anos niciais do XXI. Essas mudanças têm se manifestado em quase todos os
aspec'os da vida humana, incluindo na configuração e reformulação do Estado l e as
formas de administrá-lo, como mais uma expressão coletiva dessa mesma
sociedade.
Provavelmente a mudança mais significativa tenha sido a transição, ocorrida
em muitos ¡Daises, de administrações públicas burocráticas para administrações
públicas com abordagem gerencial.
Esse fenômeno poderia ser uma conseqüência, quase que natural, da
necessidade de modernizar o Estado para que este possa se adaptar para cumprir
as funptes que justificaram sua criação.
No Brasil, observa-se que, a partir da década de 80 do século passado, houve
um grande processo de mudanças culturais, políticas, sociais e econômicas.
1 ESTPDO: Wolkmer (apud ROSA, 2002, p.77) define o Estado como a "instância politicamente
1 5
A transição da ditadura para a democracia e sua consolidação nos anos seguirtes, a promulgação de uma nova constituição, dando uma nova estrutura ao Estado Brasileiro; bruscas alterações na configuração do mapa geopolitico mundial, representadas pela queda do muro de Berlim e dos regimes totalitários do leste europeu, entre outros eventos, constituem-se, simultaneamente, em fatores e evider cias de tais transformações.
Nos anos 90, segundo Cruz (2002, p.13) os componentes da reforma do Estado, "levam ao que alguns denominam de Estado Social-Liberal", que como caractristicas mais importantes, destacam-se, na concepção de Bresser Pereira (apud CRUZ, 2002, p.13):
a) a diminuição do tamanho do Estado;
b) a redução do grau de interferência do Estado nas atividades da nação;
c) aumento da governança 2 do Estado; e
d) criação de instituições políticas para o aperfeiçoamento da democracia representativa.
A partir dos anos 70, percebe-se em diversos !Daises, tais como Argentina, Estados Unidos, Grã-Bretanha, México, Nova Zelândia e Peru, algumas mudanças estruturais de seus Estados, assim como o crescente fomento de reformas nas suas admin strações públicas, com a finalidade de torná-las mais eficientes na gestão dos recursos públicos e maior grau de transparência nas suas prestações das respectivas contas.
2 Governança do Estado: Segundo Bresser Pereira (apud CRUZ, 2002, p.13), consiste na
16
A Lei Complementar n°.101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é resultante de todos esses movimentos
socio-politicos, no contexto da reforma do Estado Brasileiro.
Surge essa Lei, naquele momento histórico, servindo de "cartilha" para o
controle das finanças públicas, com grande ênfase nos gastos públicos, para ser
obedecida por todos os entes da administração pública e em todos os níveis da
estrutura Federativa do Brasil: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Leis anteriores já assinalavam para um controle das finanças pública no que
tange a despesas com pessoal, no entanto, aquelas não contemplavam punições
para os agentes da administração pública, em caso de desobediência a tais leis.
Nesse sentido, a LRF representa um mecanismo de controle de gastos
públicos, que tem por objetivo estabelecer normas de gestão das finanças públicas
direcicnada para a responsabilidade da gestão fiscal por parte dos administradores
públicos.
A própria LRF, no §1° do Art. 1° define a responsabilidade na gestão fiscal,
ressal'a o alcance de metas de resultados, destaca a obediência a limites, e
estabelece condições, que serão discutidos no decorrer deste trabalho:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, [...].
Essa ação planejada e transparente, preconizada pela lei, concretiza-se em
legislação especifica com o intuito de operacionalizar a transparência da gestão
17
Art. 48 - São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Vale lembrar que os seguintes instrumentos mencionados na lei, os planos;
orçamentos e leis de diretrizes orçamentarias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; já eram, especificamente, contemplados na Lei Federal
n° . 43203 , de 17 de março de 1964.
No que tange a relatórios de divulgação obrigatória, as duas novidades
trazidFs pela LRF são:
a) o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RRE0); e
b) o Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
No entanto, Platt Neto (2002, p.73) lembra que "o RREO já era elaborado pela
União anteriormente à entrada em vigor da LRF, pois está previsto na CF/88 4", no
seu art. 165, §3, sendo novidade, então, somente para os outros entes da
Federação.
Já que o RREO não representa uma inovação, no estrito sentido da palavra,
preferiu-se, neste trabalho, abordar tão somente o estudo do Relatório de Gestão
Fiscal (RGF), no âmbito da administração pública em nível municipal.
3 Lei 4320/64: "Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balaros da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal".
18
1.2 Problema
Os artigos 54 e 55 da LRF definem o conteúdo do RGF. A Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), órgão central da contabilidade da União, fornece um
manual para orientar a elaboração do RGF, instituído através da Portaria n°. 559/01,
dispor do sobre as definições legais do RGF e dos Demonstrativos, bem como, os
modelos, formas de preenchimento, prazos, penalidades, entre outros.
O RGF de acordo com Oliveira (2000, p.19) é publicado: "prestando contas
sobre a situação de tudo que está sujeito a limites e condições (despesas com
pesso•31, divida, operação de crédito, AR0 5 , inscrição em restos a pagar)".
A LRF, no seu art. 55 define explicitamente o conteúdo do RGF da seguinte
manei -a:
Art. 55. 0 relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dividas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; [vetado]
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites;
Ill - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;
4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.
19
O RGF, de acordo com a Portaria n°. 559/01, é formado pelos seguintes
demonstrativos que são apresentados como anexos, tendo como função o
acompanhamento das atividades financeiras dos entes da Federação:
• Anexo I — Demonstrativo da Despesa com Pessoal; • Anexo ll — Demonstrativo da Divida Consolidada;
• Anexo Ill — Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores; • Anexo IV — Demonstrativo das Operações de Crédito;
• Anexo V — Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa; • Anexo VI — Demonstrativo dos Restos a Pagar;
• Anexo VII — Demonstrativo da Despesa com Serviços de Terceiros e • Anexo VIII — Demonstrativo dos Limites.
Estes demonstrativos (anexos) de acordo com o art. 54 da LRF devem ser
divulgados em até 30 dias após o término do quadrimestre. A divulgação de tais
demonstrativos visa cumprir o preconizado no art. 55 da LRF, previamente citado.
A obrigatoriedade da publicação do RGF, pode representar para muitos entes
da Federação, um grande desafio técnico, politico-econômico e/ou financeiro. No
caso especifico dos municípios brasileiros, Cruz (apud PLATT NETO, 2002, p.73)
alerta:
a esfera do governo que, possivelmente encontrará maior dificuldade para cumprir fielmente esse dispositivo está nos milhares de municípios de pequeno porte distribuídos por todo o pals, onde muitas vezes, nem as publicações legais mínimas exigidas pela legislação são cumpridas à risca.
Platt Neto (2002, p.73) quantifica esse problema ao confirmar que "este é um
desafio para os 5.561 municípios brasileiros [em 2002] e para quem necessita de
suas informações para a tomada de decisões envolvendo responsabilidades".
Em 1997, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgou no
Nordeste Sudeste Cent o-Oeste 100% 80% 60% • 40% 20% 0% --' Norte
• + de 300 mil 13 Ate 300 mil I CI Até 150 mil
~~Ate 50 mil
El Ate 20 mil
Sul
-1O
quantidade de municípios brasileiros por número de habitantes e por regiões. A seguir apresentam-se, tabulados, tais dados:
Tabela 1 Quantidade de Municípios brasileiros por número de habitantes
Por ulação
Fixas Norte Nordeste
Regiões Envolvidas
Sudeste Centro-Oeste Sul Total
Até 2 . 0 mil 320 1278 1200 361 947 4106
Até f..0 mil 91 379 262 58 125 915
Até 50 mil 29 103 132 19 61 344
Até 00 mil 6 14 41 4 20 85
+ de 300 mil 3 13 31 4 6 57
Total Geral 449 1787 1666 446 1159 5507
Fonte: Diário Oficial da União (1997, apud CRUZ et al., 2001, p.181)
Platt Neto (2002, p.74) ressalta que a LRF considera como "município de pequeno porte", aqueles com até 50 mil habitantes. Adotando o critério legal, tem-se, então que, 5021 municípios dos 5507 existentes na época, seriam considerados como de pequeno porte, o que representa 91,17% do total dos municípios pesqu sados.
Quando observados, na sua forma gráfica, os percentuais absolutos dos munic pios divididos por faixas populacionais e por regiões, percebe-se mais facilmente a grande proporção de pequenos municípios, como pode se confirmar, a seguir
Gráfico 1 — Percentuais de Municípios brasileiros por número de habitantes
21
Para exemplificar melhor a complexidade dos relatórios de finanças públicas
exigidas por legislação especifica, costuma-se observar na literatura especializada,
casos práticos, com dados que podem ser fictícios ou, quando reais, muitas vezes
preserva-se o nome e algumas informações do ente público utilizado no estudo e/ou
das pessoas envolvidas com o caso.
Acredita-se que a apresentação de um caso real, devidamente explicitado,
permita maior interatividade e compreensão por parte dos consumidores de
informação contábil dos entes públicos. Por causa disto, o autor desta pesquisa,
opta por fazer de um município em especial, seu indivíduo-objeto de estudo.
Segundo o site6 oficial da prefeitura, o município de Palhoça, situado no
Estado de Santa Catarina, com uma população total de 102.742 habitantes [em
2000], e uma area territorial 322 Km 2 , tem uma densidade demográfica de 317,7
h/Km2
Com uma população eminentemente urbana (97.914 habitantes na area
urbana, contra 4.828 na rural), localiza-se a 17 Km do centro da capital do Estado,
Florianópolis.
Pelo número de habitantes, pode se considerar, de acordo com os dados
antes apresentados, como sendo um município de médio porte, o que facilita, em
teoria, o acesso ao novo relatório contábil da administração pública, exigido pela
LRF, sendo, especificamente, o conjunto de demonstrativos do RGF.
Outro fator que contribuiu na escolha deste município como indivíduo-objeto
de estudo, foi a possibilidade de acesso direto ao pessoal responsável pela
contabilidade do município.
Nesse sentido, e com o intuito de formular os objetivos desta pesquisa, elabora-se a seguinte questão-problema:
O Relatório de Gestão Fiscal (RGF) referente ao ano de 2002 do
Município de Palhoça contém todos os itens exigidos pelo art. 55 da LRF, de
acordo com a portaria STN n°. 559/01?
1.3 Objetivos
0 objetivo geral desta pesquisa consiste em verificar se o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) referente ao ano de 2002 do Município de Palhoça contém todos os itens E x ig idos pelo art. 55 da LRF, de acordo com a portaria STN n°. 559/01.
Os objetivos específicos, com vistas a alcançar o objetivo geral, são os seguirtes:
• Fazer um levantamento bibliográfico de conceitos básicos referentes á administração pública e á contabilidade pública, com o intuito de context ualizar a LRF;
• Apresentar informações relevantes da LRF, tais como sua finalidade e características;
• Verificar quais os limites estabelecidos pela LRF, a serem respeitados pela administração pública;
• Listar quais os Demonstrativos que compõem o RGF, de acordo com o art. 55 da LRF e a Portaria STN n°. 559/01.
• Coletar os Demonstrativos que compõem o RGF do município de Palhoça, referentes ao ano 2002.
23
1.4 Justificativa
A LRF surge no cenário nacional como uma forma de orientar os
admin stradores ou gestores públicos no que diz respeito ás ações praticadas por
estes la utilização dos recursos financeiros.
Ações estas que devem ser planejadas de modo a facilitar a transparência
das contas públicas, assim como também o controle na aplicação dos recursos e na captação de receitas para o ente público.
No seu o art. 1°, a LRF como forma de contribuir para o equilíbrio das contas públicas, refere-se à ação planejada e transparente dos administradores públicos, denotando a importância das ações destes imbuidas de transparência visando um
contro'e na administração das contas públicas.
Transparência esta que deve ser evidenciada não só na elaboração dos
trabalhos, mas também quando da publicação dos relatórios que demonstram a
situaçao da administração, para que a sociedade compreenda as ações
governamentais.
Também pretende a LRF facilitar as verificações por parte do Legislativo,
Tribunal de Contas e também das auditorias; justificando-se, portanto, a importância deste estudo em verificar o cumprimento do art.55 da LRF por parte do município de Palhoca na publicação do RGF do ano 2002.
No intuito de oferecer maior transparência no que diz respeito ao controle das
contas públicas, a LRF trouxe algumas inovações, entre as quais, encontra-se a
exigér cia de criação e publicação de relatórios que pudessem ser compreendidos e
24
Estes relatórios apesar de terem origem no art.165, §3° da Constituição
Federal de 1988, vieram a ter matéria regulamentada somente após o advento da
LRF.
0 suporte jurídico constitucional em que esta inserida matéria relativa
criação de leis que venham a regular questões fiscais merece destaque na
Constituição Federal de 1988, em seu titulo Ill da Organização do Estado, capitulo II:
Art. 24 — Compete a União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro... econômico...; II - orçamento.
E ainda os art. 163 e 165, §9° que determinam a lei complementar, a
regulamentação da matéria financeira.
De acordo com Cruz (2002, p.185) "o Relatório Resumido de Execução
Orçan- entaria e o Relatório de Gestão Fiscal, que entre outras finalidades,
destinam-se a evidenciar o comportamento das variáveis fiscais, que é um dos pilares básicos
de sustentação do regime de gestão fiscal responsável".
No § 4° do art. 55 da LRF, encontra-se a definição do Relatório de Gestão
Fiscal (RGF), sendo necessária sua elaboração de forma padronizada e seus
modelas deveriam ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal, como dispõe o
art. 67 da LRF.
Porém, este artigo ainda não foi colocado em pratica. Cabe, então,
Secreiaria do Tesouro Nacional (STN), dispor sobre os procedimentos pelas quais
deverr ser atualizados os dois relatórios.
Neste sentido a STN publicou as Portarias de n's. 559/01 e 560/01 que
25
manuais de elaboração dos dois relatórios exigidos pela LRF. Neste caso, o que
interessa a este estudo, é a Portaria 559/01 que trata especificamente do RGF.
A LRF, limitando os gastos dos administradores, através dos controles
exigidos por lei, vêm levantar questionamentos de diversos setores interessados na
admin stração pública. Questionamentos estes já conhecidos de maneira tímida,
através das Leis Camata I e li (revogadas com a adoção da LRF).
Essas leis já delimitavam os percentuais da receita que pudessem ser
destinados com pessoal, mas que não atribula punições penais aos agentes da
admin stração pública que infringissem tais limites.
Neste sentido, a LRF, como mecanismo de controle das ações dos
governantes, deve ser implementada de forma que consiga atender ao seu principal
objetivo que é o de fazer com que os governantes cumpram as metas de receitas e
despesas.
No cumprimento destas metas, encontra-se o controle dos gastos com
pessoal que é ainda grande preocupação dos gestores, sendo esta a maior entre
todas as outras despesas, visto que, ha enormes problemas quanto
respei:abilidade aos limites impostos pela lei, de modo que, os administradores
públicos por estas e outras inovações, a partir do advento desta Lei, terão que
adaptar sua gestão a esta nova realidade de administração pública.
Caso o administrador não consiga cumprir as metas percentuais
estabelecidas na LRF, sua administração ficará sujeita a sanções por parte dos
órgãos fiscalizadores.
Punições estas que, iniciam em um simples alerta de que a administração
26
encerrando com a suspensão de algumas operações de interesse do ente, tais
corno: o não recebimento de transferências voluntárias, não obtenção de garantias e
a não contratação de operações de crédito (empréstimos, financiamentos, entre outros).
Estas suspensões podem acarretar sérios prejuízos à administração, sejam
elas políticas, financeiras e até sociais, haja vista que o não cumprimento das metas estabelecidas na lei de responsabilidade fiscal, torna o ente inviável do ponto de
vista de aplicação em novos empreendimentos que geram empregos e dão
tranqüilidade para a população inserida no ente.
Portanto, faz-se extremamente necessário o controle de elaboração e
publicação dos relatórios exigidos pela LRF, e em especial, do que se ocupa neste estudo, o Relatório de Gestão Fiscal.
1.5
MetodologiaTodo trabalho de pesquisa cientifica, seja ele teórico ou prático, deve adotar
um metodo de pesquisa, para poder atingir, da melhor maneira possível, os objetivos propostos. Para tanto, a metodologia adotada deve ser compatível com aqueles objetivos.
Demo (1992, p.11), define metodologia como "o estudo dos caminhos, dos instrumentos usados para se fazer ciência. É uma disciplina instrumental a serviço
da pesquisa."
-)7
Na ciência, os métodos constituem os instrumentos básicos que ordenam de inicio o pensamento em sistemas, traçam de modo ordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar um objetivo.
Nesse sentido, Barros e Lehfeld (1998, p.23) definem a pesquisa como o
"esforço dirigido para a aquisição de determinado conhecimento, que propicia a
solução de problemas teóricos, práticos e/ou operativos, mesmo quando situados no
dia-a-dia".
0 rigor na pesquisa, concretiza-se, portanto, por ocasião da adoção de uma
metodologia, corno resultado da sistematização do complexo processo cognitivo.
Segundo Gil (1989, p.19) a pesquisa pode ser definida como "o procedimento
racional e sistemático que tem como objetivo proporcionar respostas aos problemas
que so propostos".
Continua Gil (1989, p.19) afirmando que a pesquisa é necessária quando não
há suficiente informação para responder ao problema, ou quando tal informação "se
encontra em tal estado de desordem que não possa ser adequadamente relacionada
ao problema".
Diante disso, Cervo e Bervian (1983, p.50) definem a pesquisa como "uma
atividade voltada para a solução de problemas, através do emprego de processos
cientifrcos, partindo de uma dúvida ou problema e busca uma resposta ou solução".
A pesquisa realizada observando uma metodologia cientifica traz, como
resultEdos, respostas aos questionamentos levantados para a solução de um
problema, materializando-se na forma escrita de uma monografia.
A pesquisa realizada para a elaboração de um trabalho de conclusão de
consciência critica, a iniciação à pesquisa como um espaço privilegiado para o crescimento intelectual do educando".
Este é um dos principais objetivos da exigência de elaborar um trabalho de conclusão de curso (TCC), por parte dos estudantes do curso de graduação de ciências contábeis da UFSC 7 , como pré-requisito da sua formação.
Nesse sentido, Sá et al (1994, apud LONGARAY e BEUREN, 2003, p.40) conce tua o TOG como "um trabalho sobre um assunto determinado, não necessitando, no entanto, ser um estudo tão completo em relação ao tema escolhido, por se tratar de um requisito para complementação de cursos de graduação". (grifo nosso)
Conforme Longaray e Beuren (2003, p.40), algumas instituições intitulam o trabalho final de seus cursos como TCC, mas seguem "as mesmas regras indicadas para a monografia".
Definem a monografia, Longaray e Beuren (2003, p.40) como "um trabalho acadêmico que objetiva a reflexão sobre um tema ou problema especifico que resulte de um procedimento de investigação sistemática".
Do ponto de vista didático, e reforçando afirmativas anteriores a este respeito, Fachir (2002, apud LONGARAY e BEUREN, 2003, p.40) define a monografia como "um ensaio, em que o educando alicerça as bases para um trabalho mais aprofundado, além do cumprimento de um requisito".
Assim, não se procura, na realização desta, uma "contribuição para a ciência", no est -ito sentido dos termos, e sim despertar no acadêmico-autor, seu senso critico,
29
desenvolvendo suas habilidades de pesquisa, sendo, portanto um exercício, um
ensaic para futuras pesquisas.
Beuren (2003, p.67) afirma que "a metodologia da pesquisa é definida com
base no problema formulado". Portanto, deve se "escolher a tipologia da pesquisa
que coaduna com a pergunta formulada (o problema)".
A definição de monografia que é o resultado a ser obtido diante de um estudo
cientifico como o que está sendo proposto, é dado por Inácio Filho (1994, p.59):
uma síntese de leituras, observações, reflexões e criticas, desenvolvidas de forma metódica e sistemática por um pesquisador que relata a um ou mais destinatários um determinado escrito que seja o resultado de suas investigações, as quais, por sua vez tem origem em suas inquietações acadêmicas.
Neste sentido, este trabalho se desenvolve de modo a analisar e aprofundar a
aplicagão da LRF, abrangendo um único setor com destinações públicas e recentes,
do ponto de vista administrativo.
De acordo com as tipologias de pesquisa aplicáveis ià contabilidade,
apresentadas por Raupp e Beuren (2003, pp.79-93), este trabalho se caracteriza e
classifica, como se segue.
Quanto aos objetivos, este estudo se classifica como uma pesquisa descritiva,
já que, segundo Andrade (2002, apud RAUPP e BEUREN, 2003, p.81), a pesquisa
descritiva "preocupa-se em observar fatos, registrá-los, classificá-los e
interpretá-los, e o pesquisador não interfere neles".
Gil (1999, apud RAUPP e BEUREN, 2003, p.81) caracteriza a pesquisa
descrilva como a que tem o objetivo principal de "descrever características de
determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre as
30
Quanto aos procedimentos, pode ser definido este trabalho como uma
pesqu sa documental. Na concepção de Raupp e Beuren (2003, p.89): este tipo de
pesqu sa pode se confundir freqüentemente com a pesquisa bibliográfica.
Segundo Gil (1999, apud RAUPP e BEUREN, 2003, p.89)
a pesquisa bibliográfica utiliza-se principalmente das contribuições de vários autores sobre determinada temática de estudo, já a pesquisa documental, baseia-se em materiais que ainda não receberam um tratamento analitico ou que podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa.
Nesse sentido, Raupp e Beuren (2003, p.89) justificam o destaque que
merece este tipo de pesquisa, já que através dela podem se "organizar informações
que se encontram dispersas, conferindo-lhe uma nova importância como fonte de
consu ta". (grifo nosso)
Esta pesquisa, portanto, ao tentar alcançar os objetivos propostos, aponta
para uma possível sistematização da verificação da obediência de um ente público
ao estabelecido na LRF, como preconizado na questão-problema objeto de estudo
deste trabalho.
Vale ressaltar a dificuldade de classificar a pesquisa de acordo com os
procedimentos, já que, muitas vezes, os pesquisadores utilizam mais de um
procedimento de pesquisa, no desenvolvimento dos trabalhos.
Esta pesquisa, por exemplo, apesar de se configurar como documental,
também utiliza material bibliográfico para sua fundamentação teórica e, em momento
espec fico, aplica-se um questionário aos responsáveis pelas informações contábeis
do Município de Palhoça, procedimentos estes que diferem do documental.
Para Lakatos e Marconi (1996, p.66), o conjunto de fontes que permitem fazer
uma fundamentação teórica é composto por toda "bibliografia já tornada pública em
31
livros, pesquisas monográficas, teses, material cartográfico, e até meios de comunicação orais, seja, eles rádios, filmes e televisão".
Como procedimentos da pesquisa, destaca-se, principalmente a coleta,
tratamento e análises de dados através de instrumentos e técnicas estatísticas,
visando alcançar os objetivos propostos, assim como responder à questão-problema
anteriormente apresentada.
Quanto à abordagem do problema, este trabalho caracteriza-se, como uma
pesqu sa quantitativa. Raupp e Beuren (2003, p.91) apresentam duas categorias: pesqu sa qualitativa e pesquisa quantitativa.
A principal diferença entre elas, é explicitada por Richardson (1999, apud RAUPP e BEUREN, 2003, p.92): "reside no fato de a abordagem qualitativa não empregar um instrumento estatístico como base do processo de análise do
problema".
Na pesquisa quantitativa, utilizam-se tais instrumentos estatísticos, tanto na coleta quanto no tratamento dos dados. Segundo Raupp e Beuren (2003, p.81), "nesse tipo de pesquisa, normalmente ocorre o emprego de técnicas estatísticas,
desde as mais simples até as mais sofisticadas".
Obviamente, no estudo aqui apresentado utilizam-se técnicas mais simples, já
que não se pretende construir nenhum modelo, nem fazer inferências ou formular
hipóteses, que justificariam o emprego de ferramentas estatísticas mais complexas.
Na seqüência, apresentam-se as limitações desta pesquisa, objetivando
definir especificamente o alcance e a abrangência dos objetivos, procedimentos e
1.6 Limitações
Como toda pesquisa cientifica, esta também possui alguns limites, pela sua
própria natureza, pela sua abordagem, pelos seus objetivos, pelos seus
procedimentos, entre outros.
Para alcançar sucesso neste estudo, é recomendável delimitar o campo de
observação da pesquisa, as limitações no decorrer da mesma, assim como o
alcance de seus resultados.
Por se tratar de uma verificação documental especifica, isto 6, a constatação
da publicação dos demonstrativos de um dos relatórios elencados na LRF, o RGF,
referente a um município em particular, Palhoça, em um período exato, o ano de
2002, constata-se a existência de limitações referentes ao tipo de documento a
pesqu sar e a localização geográfica e cronológica do ente estudado.
Do ponto de vista metodológico, simplesmente se faz uma verificação, não
haven do nenhuma interferência por parte do pesquisador nos dados e nos
resultE dos da pesquisa. Não se pretende construir nenhuma hipótese, e nenhum tipo
de inferência estatística.
Os comentários e análises são de caráter ilustrativo, e observações pontuais
devem ser balizadas com as análises realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado,
para constatar sua validade.
Os resultados esperados, portanto, limitam-se a ser de caráter apreciativo,
sem nenhuma intenção de aprofundar em discussões jurídicas nem
33
1.7 Organização
Este trabalho está estruturado e organizado segundo orientações da
Assoc ação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) referentes à elaboração e
apresentação de documentação de caráter técnico-cientifico.
É, portanto, dividido em quatro (04) seções textuais, numeradas
seqüeicialnnente, e são estas:
1) Introdução;
2) Fundamentação Teórica;
3) Descrição e Análise dos Dados; e
4) Conclusões e Recomendações.
A seção 1, referente à Introdução, apresenta os elementos essenciais que
deve conter um trabalho acadêmico, baseado na metodologia de pesquisa cientifica,
e são os seguintes: tema, problema, objetivos, justificativa, metodologia, limitações
e organização.
A seção 2 apresenta a fundamentação teórica, onde são apresentados
conceitos e definições de tópicos relevantes a esta pesquisa, tais como: conceitos
de administração e contabilidade pública, definições de termos da contabilidade
pública utilizados no trabalho, características da LRF, entre outros.
A Seção 3, evidencia o tratamento e verificação dos dados coletados para
alcançar os objetivos da pesquisa, assim como discute e ressaltam-se alguns pontos
releva ates, das informações resultantes.
A seção 4, apresenta as considerações finais e recomendações para
34
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Nesta seção é apresentado o marco teórico que fundamenta conceitualrnente a pesquisa desenvolvida. Discutem-se, na seqüência, tópicos tais como: conceitos de administração e contabilidade pública, definições de termos da contabilidade pública utilizados no trabalho, características da LRF, entre outros.
2.1 Administração Pública
0 homem constitui a sociedade que é a forma de organização social, vivendo seu dia-a-dia na busca de atividades que possam lhe satisfazer as necessidades básicas, sejam estas individuais e/ou coletivas.
Na busca destas atividades ou meios de satisfação, tende a desempenhar funções que por si só podem implementar sua satisfação, tais como o convívio corn uma cu mais pessoas. Porém existem necessidades que o homem sozinho não conseguiria desenvolver dada a complexidade na sua implantação.
Por estas, entende-se as atividades coletivas que visam a assegurar o bem estar geral da sociedade e que não podendo ser desenvolvidas individualmente, neces:3itam de uma organização mais estruturada que venha a suprir as neces3idades coletivas de, por exemplo, educação, saúde, saneamento básico, entre outras.
alvos... e pela garantia de um funcionamento adequado que conduz aos fins desejE dos".
Neste sentido, Silva (1997, p.313) segrega a administração pública da admin stração geral, conceituada por Tead, de fi nindo a publica como se segue: é
toda a estrutura do Estado, preordenada objetivando a realização dos seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas".
Acrescenta Silva (1997, p.313) que a administração pública e'o órgão, entidaJe ou unidade administrativa pela qual a administração pública opera e atua concretamente".
De acordo com Sá (2002, p.1), a administração puolica "6 o ato de gerir os negóc os públicos por intermédio do governo nas esferas federal, estadual e munic pal, abrangendo as entidades estatais, autárquicas, funcionais e paraestatais - .
Portanto, a administração pública é fundamental para o exercício da coletividade na busca de suas necessidades e anseios sociais, visando a ordenada e sistemática manutenção da organização em prol ao bem coletivo.
Reforçando essa idéia, Teixeira e Santana (1994, apud SLOMSKI, 2001, p.65) afirmam que "a administração pública e suas entidades, em certo sentido pertercem aos cidadãos", isto leva-nos a crer que o homem detém a administração e esta por sua vez pertence ao homem no sentido de que sua utilidade é fazer valer os inte resses da sociedade na busca de organizar e realizar o que sozinho o homem não conseguiria, mas que atribuidos a um conjunto pode ser realizado.
:3 7
Jacintho (1989, p.40) conceitua a direta como "aquela que se encontra
diretamente subordinada ao chefe do poder executivo, seja ele governo da União,
dos Estados ou dos Municípios, como são as funções de justiça, saúde, educação,
obras públicas, transportes, planejamentos etc".
Angélico (1995, p.125) amplia esse conceito e ainda justifica:
As múltiplas funções do Estado constituem um crescente complexo de atividades as mais variadas. É evidente que o chefe do poder executivo não pode centralizar sob sua direta administração essa multiplicidade de serviços. Ele centraliza, e é isso que se chama administração centralizada ou administração direta, algumas funções tais como: justiça, saúde... através de órgãos denominados Ministérios, na esfera Federal ou Secretarias, no âmbito Estadual.
Esta administração centralizada ou direta ocorre em todos os entes da
federação sejam eles a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e,
corresoondem à administração das necessidades mais importantes à coletividade,
aquelas que o administrador público deve tomar como medida essencial ã
manutenção do interesse público.
Também em um outro nível encontra-se a administração indireta ou
descentralizada, que de acordo com Jacintho (1989, p.41):
é aquela que se encontra indiretamente subordinada ao chefe do poder executivo, seja ele governo da União, dos Estados ou dos Municípios, e é executada por empresas com autonomia financeira e administrativa, cujo capital pertença, integralmente ao poder público (§ único do art.107 da Lei 4.320/64).
Aprofundando ainda mais este conceito, Silva (1997, p.313) define a
admin stração pública indireta como "aquela atividade administrativa, caracterizada
como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado,
38
Esta administração descentralizada ou indireta atua em todos os entes da
federação, também nas autarquias, nas empresas públicas, sociedade de economia
mista e. as fundações, todas vinculadas de uma forma ou de outra ao poder estatal.
A divisão da administração, em direta e indireta, serve para priorizar e melhor
planejar e executar os serviços de interesse público dentro de suas limitações.
No contexto da administração pública, a contabilidade exerce papel
importante a manutenção e controle das contas públicas, de modo a ser
impreF.,cindivel sua conceituação e evolução ao longo dos tempos.
2.2 Contabilidade Pública
A contabilidade enquanto ciência abriga diversos ramos, entre os quais esta
inserica a contabilidade pública, que trata, em seu campo de aplicação, das finanças
de órgãos da administração pública.
Diferentemente dos outros ramos desta ciência, a contabilidade pública
restringe-se somente aos órgãos públicos, sendo portanto, de interesse ou de
alcance de poucos profissionais.
Para Jacintho (1989, p.2) a contabilidade pública é "um ramo da contabilidade
geral aplicada a administração pública, nos três níveis de governo e nas entidades
autárquicas e para-estatais, dentro das normas gerais do Direito Financeiro
estatu'das pela Lei n°. 4.320/64".
Nesse sentido, verifica-se que a contabilidade pública esta diretamente ligada
a obediência de lei inclusas no direito financeiro e administrativo.
39
constitui uma das subdivisões da contabilidade aplicada a diferentes tipos de atividade, de entidades. Seu campo de atuação é, assim, o das pessoas jurídicas de direito público — União, Estados, Distrito Federal e Municipios e suas autarquias - bem como o de algumas de suas entidades vinculadas — empresas públicas e fundações — pelo menos quando utilizam recursos ã conta do orçamento público.
Silva (1997, p.91) conceitua a contabilidade pública como
o ramo da contabilidade geral que tem como finalidade o controle e a disponibilização de informações relativas ã execução orçamentária, financeira e patrimonial da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, suas autarquias e fundações.
Portanto, a contabilidade pública, no que tange aos seus objetivos na
admin stração das contas públicas, limita-se ao registro, acompanhamento e
elaboração das receitas e despesas, parte integrante dos orçamentos,
acompanhando a situação patrimonial e financeira do Estado.
De acordo com Lima e Castro (2000, p.16) "Contabilidade pública é o ramo da
contabilidade que tem por objetivo aplicar os conceitos, princípios e normas
contábeis na gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades
da administração pública".
Para Moura (2002, p.43) "a contabilidade pública esta estruturada e
organizada em sistemas específicos, como Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e
contas de compensação, para melhor entender aos aspectos legais, regulamentares
e técricos". Vale ressaltar que cada sistema possui seus próprios demonstrativos
e/ou relatórios, instituidos na Lei Federal 4.320/64, para evidenciar os atos e fatos
contábeis da administração pública.
De modo que, no sistema orçamentário, através do Balanço Orçamentário,
são demonstradas as receitas e despesas do orçamento público, comparando
40
0 sistema financeiro apresenta no seu Balanço Financeiro, o resultado
financeiro através dos débitos e créditos e permite o controle do fluxo de dinheiro
dos ccfres públicos.
0 sistema Patrimonial registra todos os bens, direitos e obrigações do setor
público, evidenciando tais informações no demonstrativo intitulado Balanço
Patrimonial.
As contas de compensação são utilizadas para registrar atos não
enquadrados e/ou não controlados por contas de patrimônio.
Portanto, a contabilidade pública utiliza-se destes quatro sistemas, aos quais,
vem a ser um dos objetivos deste ramo da ciência contábil para o acompanhamento
das cc ntas públicas; e ainda, está atrelada a leis que determinam sua aplicação.
A principal Lei que rege atualmente a contabilidade pública no Brasil é a Lei
Federal n°. 4.320 de 17 de março de 1964 que estatui normas gerais de direito
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados,dos Municípios e do Distrito Federal.
Essa lei estabelece a obrigatoriedade daqueles demonstrativos, assim como
sua fo'rna e conteúdo, prazos de publicação, entre outros.
Kohama (1995, p.288) define o Balanço Orçamentário como
um quadro de contabilidade com duas seções, em que se distribuem as 'receitas previstas' no orçamento, como também as 'realizadas', as 'despesas fixadas' e as 'realizadas', igualando-se as somas opostas com os resultados, o previsto e o realizado, e o déficit ou superávit.
O Balanço Financeiro é apresentado no art. 103 da Lei 4.320/64, e denota
41
demonstrará a receita e despesa orçamentária, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra -orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte
Parágrafo único. Os restos a pagar do exercício serão computados na receita extra -orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.
Já o balanço Patrimonial que evidencia o conjunto de bens, direitos e obrigações, demonstra a situação patrimonial em determinado exercício financeiro, que no caso especifico do Brasil vem a coincidir com o ano civil.
Por fim, o art. 104 da referida lei, dispõe sobre as demonstrações das variações patrimoniais, que podem ser variações ativas onde há o aumento da situa0o patrimonial através de alterações dos valores de elementos do patrimônio; e van i ações passivas onde hã diminuição da situação patrimonial resultantes de alterações no valor de elementos do patrimônio com o intuito de apurar o resultado patrimonial que é dado pelo déficit ou superávit.
A contabilidade pública também passou por um outro grande momento na sua consoklação, que foi o aparecimento da LRF - Lei Complementar n°. 101 de 4 de maio de 2000, que veio a suprir algumas necessidades ainda existentes na admin stração pública no Brasil, tais como as ações planejadas e transparentes dos admin stradores dos recursos públicos.
42
2.3
Termos de ContabilidadePública
Com o intuito de facilitar o entendimento e acompanhamento da discussão do
tema proposto nesta pesquisa, faz-se necessário, apresentar algumas definições de
termos amplamente utilizados na contabilidade pública.
Orçamento público
De acordo com Piscitelli Timbó e Rosa (1997, p.47), orçamento público
é o instrumento de que dispõe o Poder público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período de tempo, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados".
Para Angélico (1995, p.19) "orçamento público é um planejamento de
aplicação dos recursos esperados, em programa de custeios, investimentos,
inversões e transferências durante um período financeiro".
Plano plurianual
Para Kohama (1995, p.62)
é um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de cinco anos, ao nível do governo federal, e de quatro anos ao nível dos governos estaduais e municipais"
Receita pública
Para Angélico (1995, p.44) "Receita pública em seu sentido mais amplo, é o
43
Para Kohama (1995, p.85) "entende-se genericamente por receita pública
todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através
de numerário ou outros bens representativos de valores".
De acordo com Piscitelli Timbó e Rosa (1997, p.118) "Receita pública, em
sentido amplo, caracteriza-se como um ingresso de recursos ao patrimônio público,
mais especificamente como uma entrada de recursos financeiros que se reflete no
aumento das disponibilidades"
Receita orçamentária
É aquela que integra o orçamento e que o Estado pode dispor como
propriedade sua. Para Angélico (1995, p.44) "São os tributos, as rendas, as
transferências, as alienações, os retornos de empréstimos e as operações de
créditos por prazo superior a doze meses".
Receita extra -orçamentária
Para Angélico (1995, p.46) "receita extra-orçamentária é aquela que não
integra o orçamento. É classificada em contas financeiras adequadas, existentes no
plano de contas da entidade".
A receita extra -orçamentária, Para Kohama (1995, p.91), "compreende os
recolh mentos feitos e que constituirão compromissos exigíveis, cujo pagamento
independe de autorização orçamentária e, portanto independe de autorização
44
Despesas públicas
Para Kohama (1995, p.109) "Constituem despesa pública os gastos fixados
na lei orçamentária ou em leis especiais destinados à execução dos serviços e dos
aumentos patrimoniais".
Para Piscitelli Timb6 E Rosa (1997, p.143) "Despesa pública caracteriza um
dispêrdio de recursos do patrimônio público, representado essencialmente por uma
saída de recursos financeiros, imediata — com redução de disponibilidades — ou
media:a — com reconhecimento dessa obrigação"
Para Angélico (1995, p.62) "Constitui despesa pública todo pagamento
efetuado a qualquer titulo pelos agentes pagadores".
Despesa orçamentária
Para Angélico (1995, p.62) "6 aquela cuja realização depende de autorização
legislativa e que não pode efetivar-se sem crédito orçamentário correspondente".
Despesa extra-orçamentária
Esta é a despesa que não consta da lei do orçamento. Segundo Silva (1997,
p.105), compreende as diversas saídas de numerário decorrentes de:
45
Regimes contábeis
Segundo Cruz (1988, p.92), "chama-se regime contábil, na contabilidade
pública, a maneira pela qual se faz a liquidação das contas do orçamento".
No Brasil, o art. 35 da lei 4.320/64 dispõe que para a contabilidade pública é
utilizado o regime misto que determina que receitas são regidas pelo regime de
caixa e despesas pelo regime de competência.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
A receita pertence, portanto, ao exercício em que for efetivamente arrecada,
enquanto que a despesa pertence ao exercício em que for legalmente empenhada.
Na seqüência, apresentam-se características da LRF - Lei Complementar
n°.101 de 4 de maio de 2000.
2
4 Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF
A LRF, como é conhecida a Lei Complementar n ° . 101 de 4 de maio de 2000,
estabelece as normas de finanças voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e da outras providências. A seguir apresentam-se alguns de seus aspectos mais
releva ites tais como a sua criação, a transparência da gestão fiscal e o seu papel
fisbali2:ador.
2.4.1 Criação da LRF
De acordo com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC)
46
surgiu num contexto de reforma do Estado que vem ocorrendo em vários 'Daises nas últimas décadas. A diretriz é substituir a administração pública burocrática pela gerencial e desta forma aumentar a eficiência na prestação dos serviços pelo Estado.
A LRF foi criada para formar uma conduta, na qual o administrador público
quando na gestão das contas públicas, venha a atuar com responsabilidade, dando
direito à sociedade de conhecer as contas e a situação financeira do ente em que
reside bem como acompanhar através de um processo transparente todos eventos
financeiros e os investimentos realizados pela administração.
A LRF foi criada a partir da necessidade imposta pelo art. 163 da CF188 que
previa a criação de lei complementar para dispor de normas gerais sobre matéria
relativa a finanças públicas e outras que envolvessem responsabilidade pública.
Neste sentido, outras leis já haviam sido criadas, mas faltava sempre algum
item que pudesse dar à lei, uma função mais abrangente e forte, por isso, foi criada
a LRF cuja inovação perante a precedente legislação correlata, é sua função
penal-admin strativa, onde além de limitar os gastos dos entes federativos, possibilita a
puriçto do administrador que não cumprir as metas impostas pela lei, inclusive de
pelo d reito penal.
Esta lei abrange todos os entes da federação, União, Estados, Distrito Federal
e Mun cipios, em todas as esferas do poder público constituído.
Segundo a própria LRF, no seu Art. 1 ° ., § 10 .
Art. 1 0 . Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capitulo II do Titulo VI da Constituição.
47
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Depreende-se do exposto pela lei alguns aspectos do conceito ou o
entendimento do legislador referente à responsabilidade na gestão fiscal, abordando
alguns fatores, que podem ser listados, como se segue:
a) ação planejada e transparente;
b) prevenção de riscos e correção de desvios;
c) cumprimento de metas de resultados; e
d) obediência a limites e condições.
0 ineditismo da LRF como tal, segundo Cruz (2002, p.15), consiste em:
responsabilizar especificamente a parte da gestão fiscal e fundar-se em normas vinculadas diretamente ao campo das finanças públicas e estar fundada em parâmetros mensuráveis, com apuração de resultados ao longo do exercício financeiro, alguma publicidade do desempenho e principalmente necessidade de correções.
Assim, destaca-se na LRF, a sua contribuição para aumentar a transparência
na ges.tão fiscal, que será tratada no seguinte tópico.
2.4.2 Transparência da Gestão Fiscal na LRF
Para Cruz (2002, p.183):
A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um principio de
gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público
acesso a informações relativas as atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários a divulgação dessas informações.
A transparência consiste na abertura de informações por parte da
48
esta, Ce posse destas informações, consiga acompanhar e avaliar como estão sendo
aplicados e/ou utilizados os recursos públicos por parte dos administradores.
A publicação dos relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal pela
admin stração pública, seja Federal, Estadual e Municipal, possibilita que a
sociedade esteja acompanhando de forma sistemática a evolução e a situação
financeira de seu ente, e ainda, inibe ações delituosas que por ventura pudessem
ocorrer no curso da gestão.
Comentários referentes à corrupção e transgressão de lei costumam estar
relacic nados com administração pública, Dassilva (2003, p.3) relata que:
os poderes públicos, nas suas três esferas de competência — nacional, estadual e municipal-, tem sido palco de freqüentes escândalos, envolvendo desde privilégios mal-havidos por seus titulares e servidores, efetivos e
comissionados, até casos de grossa corrupção, que avultados prejuízos
causam aos cofres da nação e ã cidadania.
Isto demonstra que é necessário que haja a transparência quando do trato
com a coisa pública, para que não ocorram desvios e os recursos disponíveis possam ser investidos de acordo com o que foi determinado pela sociedade.
Dassilva (2003, p.3) comenta ainda que "há que haver transparência e
contro'es nos três poderes do Estado, sem exceção, e as próprias instituições
devem estabelecer canais de comunicação com os contribuintes".
0 capitulo IX, da Lei de responsabilidade fiscal, sob o titulo da Transparência,
Contrde e Fiscalização em seu art. 48, dispõe sobre quais os instrumentos serão
alvo d3 publicações e de que forma a administração deve disponibilizá-los para que
a sociedade possa ter acesso amplo e irrestrito a todas as contas previstas.
Ainda, no seu parágrafo único, define as audiências públicas como uma forma
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De acordo com Cruz (2002, p.17)
a estimulação feita pela LRF ao mencionar no art 48 a audiência pública durante a fase de concepção e confirmação dos instrumentos de orçamento é uma maneira de determinar um minimo de pratica democrática.
As audiências públicas já eram utilizadas por alguns entes, mesmo antes do
surgimento da LRF. O município de Florianópolis utilizava-se deste modelo popular
para F. criação e realização do "orçamento participativo" que definia as principais
metas para a administração pública naquele município.
Segundo Cruz e Platt (2002, p.1):
A LRF fundamenta-se em princípios como planejamento, transparência e participação popular. 0 planejamento visa gerar um processo capaz de garantir, no tempo necessário, os recursos adequados para a execução das ações administrativas, exigindo que se haja preventivamente, ao invés de corretivamente. A transparência é o mecanismo que tenta fazer com que a sociedade tome conhecimento das ações governamentais, passando pelo fornecimento de informações compreensíveis aos cidadãos. Ligada a transparência está a participação popular , que tem nas audiências públicas (art. 48 da LRF) um meio de se tornarem centro de decisões , ao invés de meras participações em exaustivas reuniões.
Contudo, a LRF traz à sociedade, através do planejamento das ações
admin strativas, um cronograma do que se pretende realizar diminuindo os riscos de
comet3r-se erros, e as muitas complicações nas ações governamentais.
A transparência que deve ser dada ás ações facilita o entendimento da
sociedade sobre o que está acontecendo em sua região, no caso das contas dos
Estados e dos Municípios, bem como afasta, de certa forma, o grau de risco de
corrupção e, aliada á participação popular, d5 o direito à sociedade de opinar sobre
matéria relativa ao interesse coletivo.
Mas para que tais princípios sejam realmente observados cabe a população
cobrar dos administradores; e aos administradores cabe a lealdade para com a
