Escola Politécnica da Universidade de São Paulo
Departamento de Engenharia Hidráulica e Ambiental – PHA
PHA2537 – Água em Ambientes Urbanos
Coleção Águas Urbanas
Fascículo 6: Planos Diretores de Drenagem Urbana
Prof. Dr. Kamel Zahed Filho Prof. Dr. José Rodolfo Scarati Martins Profa. Dra. Monica Ferreira do Amaral Porto
Estagiária PAE: Maíra Simões Cucio 2013
Sumário
Introdução ... 2
Princípios que regem a construção de um PDDrU ... 3
Informações Necessárias para a Elaboração de um PDDrU ... 5
Passos para construção de um PDDrU ... 6
Situação atual no Brasil... 8
Dimensões Estratégicas do Plano Diretor de Drenagem ... 9
Introdução
Com a crescente complexidade associada aos ambientes urbanos, especialmente no que se refere à água nos ambientes urbanos, vem sendo desenvolvidas, nas últimas décadas, uma série de estudos, metodologias e mecanismos que possam auxiliar na gestão deste importante recurso no contexto urbano.
Dentre os vários problemas associados à água no ambiente urbano, é possível dizer que a gestão da drenagem urbana é, assim como a questão do saneamento, um dos problemas mais sérios. A gestão inadequada da drenagem urbana pode gerar uma série de riscos à população e prejuízos aos bens e à economia local. Não é incomum a constatação de propagação de doenças de veiculação hídrica e de riscos de enchentes e deslizamentos associados à falta de planejamento adequado da drenagem urbana. Da mesma forma, é possível medir quantitativamente os prejuízos associados a estes episódios, como perdas materiais, prejuízos ao patrimônio público e privado, o que pode chegar a impor limitações ao desenvolvimento econômico local.
Neste contexto, a gestão da drenagem urbana tem no Plano Diretor de Drenagem Urbana um instrumento interessante e bastante útil no sentido de nortear os programas de gestão de águas pluviais no âmbito da cidade.
O Plano Diretor de Drenagem Urbana – PDDrU, é o conjunto de diretrizes que determinam a gestão do sistema de drenagem em uma cidade. Sendo assim, ele deve ser o instrumento orientador da gestão de águas pluviais urbanas no contexto do município, orientando intervenções na micro e macrodrenagem, encostas, cabeceiras e áreas de inundação (PINTO; PINHEIRO, 2006).
Segundo Silva e Pruski (2005), o plano diretor de drenagem é um instrumento de planejamento dinâmico, articulado com as políticas de desenvolvimento regional e que objetiva planejar e propor, em seu âmbito espacial, prioridades de ações espaciais e temporais escalonadas, com custos devidamente avaliados, a fim de compor o modelo de gerenciamento integrado destes recursos da bacia hidrográfica sob a visão do desenvolvimento sustentável. Tem caráter vinculante com o setor público envolvido, indicativo para o setor privado e deve ter caráter participativo nas distintas fases do processo.
Um Plano Diretor de Drenagem Urbana deve ter como objetivo a criação de mecanismos de gestão da infraestrutura urbana relacionada ao escoamento superficial e ao escoamento das águas pluviais, sempre tendo em vista a melhoria das condições de saúde da população, evitando perdas econômicas e visando melhorias no ambiente urbano (TUCCI, 1997). Portanto, um PDDrU deve objetivar a minimização de impactos ambientais e sociais decorrentes do escoamento das águas pluviais, de possíveis inundações, deslizamentos e demais impactos associados à gestão de águas pluviais (PINTO; PINHEIRO, 2006).
De acordo com Tucci (2002) um PDDrU deve ter como metas:
• O planejamento da distribuição de água no espaço e tempo, baseando-se nas tendências de ocupação urbana, sempre visando à compatibilização
do desenvolvimento urbano e da infraestrutura disponível para evitar prejuízos econômicos e ambientais;
• Controlar a ocupação de áreas de risco de inundação através de restrições nas áreas de alto risco e;
• Promover a adaptação às enchentes nas áreas de baixo risco
As ações contidas em um PDDrU devem priorizar medidas não estruturais de controle das águas pluviais, incluindo a participação pública, a divisão do território em sub-bacias e a integração com o Plano Diretor Municipal e outros planos, programas e legislações que se relacionem com a gestão de águas pluviais urbanas (PINTO; PINHEIRO, 2006).
Princípios que regem a construção de um PDDrU
Os fundamentos do Plano de Drenagem incluem os princípios, objetivos, estratégias, cenários e riscos; sub-divisão da cidade em sub-bacias e sua compatibilização com o sistema de administração da mesma para a gestão da drenagem; e um diagnóstico do conjunto da drenagem urbana da cidade e suas interfaces (SILVEIRA, 2002).
Os objetivos que devem nortear a construção de um PDDrU são justamente a redução dos riscos à comunidade quanto a doenças de veiculação hídrica e acidentes provocados por enchentes e deslizamento de encostas, além da redução de riscos ao patrimônio público e danos à economia e aos bens privados (PINTO; PINHEIRO, 2006).
Além disso, deve ser prioridade a integração do Plano Diretor de Drenagem Urbana com os demais planos e programas previstos para o município em questão. Portanto, Planos de Saneamento, Resíduos Sólidos, Planos de Bacia, Planos Diretores e Planos de Manejo de possíveis Unidades de Conservação que se localizem nos municípios devem ser considerados no processo de construção de um PDDrU. Além disso, a drenagem urbana faz parte das estruturas urbanas, portanto, deve ser compatibilizada com as demais estruturas urbanas como de transporte, habitação e saneamento (MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002).
Há também a questão da integração entre medidas estruturais e não estruturais de controle da drenagem. Geralmente, medidas estruturais e não estruturais são pensadas, planejadas e executadas de forma isolada, não integrada, o que pode inclusive causar efeito inverso ao desejado durante a fase de planejamento. As medidas estruturais envolvem a gestão da macro e microdrenagem, o que geralmente envolve grande quantidade de recursos para resolução de problemas pontuais e específicos. Isso não quer dizer, necessariamente, que este tipo de medida desse ser descartada. Mas é preciso analisar o cenário como um todo. A política de controle de enchentes, certamente, poderá chegar a soluções estruturais para alguns locais, mas dentro da visão de conjunto de toda a bacia, onde estas estão racionalmente
integradas com outras medidas preventivas, não estruturais, e compatibilizadas com o desenvolvimento urbano. O controle deve ser realizado considerando a bacia como um todo e não trechos isolados (SILVEIRA, 2002; MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002).
O controle de enchentes deve ser encarado como um processo permanente, e não apenas como ações isoladas em épocas de cheias. Não basta que se estabeleçam regulamentos e que se construam obras de proteção, é preciso estar atento às potenciais violações da legislação na expansão da ocupação do solo em áreas de risco, áreas de manancial e de preservação permanente. Deve ser evitada a ocupação destas áreas, visando o bem-estar da população e a diminuição de ocorrências de cheias. Desta forma, evitam-se remoções de população e procede-se à precaução. Depois que a bacia, ou parte dela, estiver ocupada, dificilmente o poder público terá condições de responsabilizar aqueles que estiverem ampliando as cheias, portanto, se a ação pública não for realizada preventivamente através do gerenciamento, as consequências econômicas e sociais futuras serão muito maiores para todo o município (SILVEIRA, 2002). É importante que sejam utilizados os mecanismos naturais de escoamento na bacia, preservando canais naturais.
O Plano Diretor de Drenagem Urbana deve considerar diferentes cenários de desenvolvimento urbano, incluindo as situações previstas no Plano Diretor Urbano, com previsões de cenários tendenciais, máximos e considerando o cenário atual. O cenário do Plano Diretor em vigor na cidade estabelece diferentes condicionantes de ocupação urbana para a cidade que, se obedecido, seria o cenário máximo. O cenário tendencial identifica o cenário urbano para o horizonte de projeto com base nas tendências existentes. O cenário máximo envolve a ocupação máxima de acordo com o que vem sendo observado em diferentes partes da cidade que se encontram neste estágio (SILVEIRA, 2002; MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002).
Deve haver também a minimização dos impactos ambientais provocados pelo escoamento superficial, através da compatibilização da gestão da drenagem urbana com o saneamento ambiental, o controle dos resíduos sólidos e a redução da carga poluente em águas pluviais, que acabam por reduzir a capacidade do sistema de drenagem, reduzindo a capacidade de escoamento (SILVEIRA, 2002).
Há também o princípio de controle no lote, que prega que o escoamento não pode ser ampliado pela ocupação da bacia, tanto num simples loteamento, como nas obras de macrodrenagem existentes no ambiente urbano. Este princípio baseia-se na responsabilização individual pelo excedente de escoamento produzido por obras ou pela expansão urbana, causadores de impermeabilização, e consequentemente, de escoamento superficial. Sendo assim, os custos da implantação das medidas estruturais e da operação e manutenção da drenagem urbana devem ser transferidos aos proprietários dos lotes, proporcionalmente à sua área impermeável, que é a geradora de volume adicional, com relação às condições naturais (MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002).
O conjunto destes princípios prioriza o controle do escoamento urbano na fonte, distribuindo as medidas para aqueles que produzem o aumento do escoamento e a contaminação das águas pluviais.
Por fim, é preciso que sejam compatibilizados, na medida do possível, o conhecimento de engenheiros, arquitetos, geólogos, gestores ambientais, hidrólogos, topógrafos, enfim, todos os profissionais envolvidos na gestão da drenagem urbana, além de administradores públicos e da população, de forma que as decisões públicas sejam compreendidas, especialmente pela população. É imprescindível que haja participação e conhecimento, por parte da população, sobre as medidas previstas no PDDrU, de forma a evitar conflitos e garantir a ampla aceitação dos planos, programas e das legislações resultantes do processo (MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002).
Informações Necessárias para a Elaboração de um PDDrU
Para construir um Plano de Drenagem, algumas informações são importantes, pois elas darão suporte à tomada de decisões, ao planejamento da gestão das águas pluviais e das medidas estruturais e não estruturais que poderão estar inclusas no Plano. Segundo Tucci (2002), as informações mais relevantes para elaboração de um Plano de Drenagem Urbana são:
• Bacias hidrográficas localizadas no município;
• Uso e ocupação do solo, dados sobre impermeabilização do solo no município;
• Cadastro da rede pluvial;
• Dados hidrológicos, como precipitação e vazões;
• Estudos sobre produção de sedimentos nas bacias e qualidade da água do sistema de drenagem;
• Outros Planos desenvolvidos por outros órgãos municipais, estaduais e federais: Plano Diretor Municipal, Plano Municipal de Saneamento (algumas vezes o PDDrU faz parte do plano municipal de saneamento, em outras, ele é um plano mais detalhado), Plano Viário, Plano de Bacia, Planos Diretores de Água e Esgoto, ou qualquer outro Plano que apresente relação com a questão da gestão de águas pluviais;
• Legislação aplicável: legislação de recursos hídricos, legislação ambiental, legislação de planejamento urbano.
A reunião destas informações será muito importante na confecção do Plano Diretor de Drenagem, uma vez que tais informações serão utilizadas para construção de um diagnóstico da situação das águas pluviais da cidade, e também na compatibilização das ações previstas no Plano com os demais Planos Diretores e legislações municipais, estaduais e federais, que venham, de alguma forma, se relacionar com a gestão de águas pluviais no âmbito municipal (SILVEIRA, 2002).
Passos para construção de um PDDrU
A elaboração de um PDDrU passa por diversas etapas, que envolvem a obtenção e reunião de dados, a análise situacional das bacias do município em questão, o levantamento da legislação pertinente, a análise dos princípios e fundamentos que norteiam a execução de um PPDrU, a fase de desenvolvimento, e, por fim, a fase de finalização dos produtos e programas, gerados a partir de todo o processo (SILVEIRA, 2002).
A fase inicial consiste na reunião de dados, informações e legislações relacionadas ao tema. Sendo assim, é nesta fase que devem ser reunidos os dados hidrológicos de precipitação, vazão, estudos relacionados à produção de sedimentos nas bacias em questão e estudos de qualidade da água das bacias em questão. Além destes dados, também é preciso reunir o cadastro das redes de drenagem municipais, da divisão das bacias hidrográficas do município e do uso e ocupação do solo. Também nesta fase, é preciso iniciar a compatibilização do que será produzido no PDDrU com os demais planos, programas e legislações que venham a se relacionar ao tema no âmbito do município. Portanto, devem ser pesquisados os Planos de Bacia, Planos de Saneamento, Planos de Resíduos Sólidos (quando não estiverem incluídos nos Planos Municipais de Saneamento), o Plano Diretor Municipal, as legislações ambientais, urbanísticas e de recursos hídricos que incidam sobre o município em questão. Desta forma, se conhecem desde o início do processo as oportunidades e limitações impostas por estes instrumentos de gestão, que devem ser compatibilizados aos produtos finais do PDDrU.
Reunidas todas estas informações, inicia-se a segunda fase, que consiste na análise dos fundamentos, princípios e objetivos que irão nortear a produção do PDDrU. Esta fase envolve a consideração dos princípios apresentados no tópico “Princípios que regem a construção de um PDDrU”, apresentado anteriormente, compondo o escopo de todo o projeto que resultará no PDDrU. É nesta fase que se realiza a divisão do território em bacias e sub-bacias e realiza-se o diagnóstico da situação da drenagem urbana do município (SILVEIRA, 2002). O diagnóstico constitui a base para o PDDrU e deve ser elaborado através de metodologia interdisciplinar, levando em consideração usuários de recursos hídricos de diversos segmentos, tendo como foco a bacia hidrográfica e analisando as várias ações em diferentes horizontes temporais (MCIDADES, 2008 apud TUCCI, 2002). Um ponto importante do diagnóstico é o inventário das ocorrências de inundação e o zoneamento de áreas de fundo de vale e de áreas de inundação. Estes dados servirão de base para o planejamento destas áreas, consideradas áreas prioritárias para intervenção (TUCCI, 2002).
A terceira fase consiste no desenvolvimento dos trabalhos, onde se analisam a aplicação de medidas estruturais e não estruturais em cada bacia ou sub-bacia, sempre analisando o controle de medidas estruturais no impacto quantitativo e qualitativo das águas pluviais e a efetividade de medidas não estruturais na gestão das águas pluviais. Também é neste tópico que se analisa a viabilidade econômica e financeira das medidas propostas (TUCCI, 2002)
A quarta fase consiste na finalização dos produtos que consistem no PDDrU. O PDDrU é formado pelo conjunto de vários produtos, sendo eles: as legislações e regulamentações que compõem as medidas não estruturais; a proposta de gestão da drenagem urbana dentro da estrutura municipal de administração; o mecanismo econômico e financeiro para viabilizar as medidas propostas; Planos ou Estudos de controle estrutural das bacias urbanas; Plano de Ações, contendo medidas escalonadas de acordo com o tempo e a disponibilidade de recursos financeiros; e, por fim, o Manual de Drenagem, elemento necessário ao preparo de projetos no âmbito municipal. Portanto, a quarta fase consiste na elaboração de todos estes produtos (TUCCI, 2002).
É possível que exista também uma quinta fase, que consiste na recomendação de estudos complementares, quando for necessário. Estes estudos complementares podem ser projetos de monitoramento hidrológico, recadastro do sistema de drenagem, estudos de análise de riscos, dentre outros que venham a ser pertinentes para complementar o PDDrU.
Existem algumas premissas que devem ser transversais a todas as etapas, devendo sempre ser consideradas em todas as atividades envolvidas na execução do PDDrU. Uma delas é o estabelecimento de normas e critérios de projeto uniformes para todas as bacias hidrográficas. O atendimento a esta premissa torna todo o processo mais lógico, organizado e integrado. Outra premissa importante é o envolvimento da comunidade na discussão de soluções e propostas. A participação comunitária neste processo pode ser enriquecedora, por incorporar visões e informações das mais diversas, podem agregar informações importantes aos projetos. Além disso, evitam-se decisões unilaterais, impositivas, e a aceitação das medidas propostas é maior.
A figura 1 mostra o esquema das etapas que envolvem a execução de um Plano Diretor de Drenagem Urbana.
Figura 1: Consecução de passos para a elaboração de um PDDrU. Fonte: TUCCI, 2002.
Situação atual no Brasil
Ainda é incipiente a implantação dos PDDrUs em cidades brasileiras. Algumas cidades como Belo Horizonte, Porto Alegre, Guarulhos, Curitiba, Recife e Caxias do Sul incorporaram o conceito e já desenvolveram seus Planos. O que se observa, é que existe uma grande resistência para utilizar estruturas compensatórias, principalmente por falta de informação, tanto na formação dos técnicos quanto dos tomadores de decisão e da população em geral. Ainda há uma predominância de utilização do sistema higienista de drenagem urbana, que é baseado no rápido afastamento do excesso pluvial. É fundamental estruturar um processo de educação direcionado a todos os setores envolvidos no planejamento, na implementação e na manutenção de sistemas de drenagem urbana (MCIDADES, 2008).
Embora a elaboração de planos diretores de drenagem urbana seja vista como medida altamente recomendável, se constituindo em estratégia essencial para a obtenção de soluções adequadas de drenagem urbana, os planos elaborados, na maioria das vezes, carecem de metodologia adequada às realidades sócio-ambiental e institucional local, não considerando o sistema de drenagem como parte de um ambiente urbano complexo que deve estar articulado com outros sistemas (Porto et al., 1995).
Alguns municípios encontram-se em estágio avançado neste aspecto, com planos diretores já prontos e alguns em fase avançada de aplicação das medidas propostas. Em Porto Alegre, o Plano Diretor incluiu o desenvolvimento urbano, uso do solo e meio ambiente, resultando no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e se tornou lei no início de 2000. Esse Plano introduziu artigos relativos à drenagem urbana. O Plano especifica a necessidade de redução da vazão devido à urbanização para as áreas críticas através de detenção e remete a regulamentação ao Departamento de Esgotos Pluviais. O detalhamento dessa regulamentação está em curso, mas todos os projetos de novos empreendimentos (loteamentos) são obrigados, atualmente, a manter as vazões pré-existentes (MCIDADES, 2008).
O município de Guarulhos teve no Código de Obras municipal, de 2000, um artigo que estabelecendo a obrigatoriedade de detenção para controle de inundações para áreas superiores a 1 hectare. Esta determinação foi mantida até a elaboração do Plano Diretor de Drenagem Urbana, em 2007.
Dimensões Estratégicas do Plano Diretor de Drenagem
O Plano Diretor de Drenagem Urbana não é apenas uma peça técnica de planejamento da gestão das águas pluviais urbanas, mas possui várias dimensões estratégicas: a técnica, a institucional, a política, a participativa, a educativa e a financeira.
O PDDrU, do ponto e vista técnico, é um programa de obras e outras medidas distribuídas no espaço e no tempo, compatível com os recursos disponíveis. Para que esse produto seja aceito pela população e que possa ser implantado deve fazer uma abordagem Integrada do problema das inundações urbanas com as características da cidade e com outros problemas existentes, para se definir uma prioridade de investimentos. Um ganho significativo da elaboração do PDDrU é se fazer um diagnóstico da situação atual e um prognóstico, considerando a evolução da ocupação do solo na cidade, que permite antever o grau de complexidade das soluções, tanto do ponto de vista de investimentos, como de tempo para sua implantação. O programa de obras e medidas preventivas pode ser incluído nos planos urbanísticos como condições de contorno e vice-versa.
Do ponto de vista institucional, a existência de um PDDrU passa a ser um ponto de ancoragem, a partir do qual se definem as instituições responsáveis pela gestão das
águas pluviais urnas e as “regras do jogo”, isto é apoiam a definição de leis e regulamentos, baseadas nos conceitos admitidos pela sociedade. Além disso, garantem uma alocação de recursos para essa gestão.
Uma das grandes dificuldades na administração pública é a continuidade de programas, que muitas vezes são interrompidos, em função de alternância de poder. A estratégia política da elaboração do PDDrU é garantir um programa longo de investimentos e ações que ultrapassam os limites de uma gestão. Como os planos são discutidos com a comunidade, ganham seu apoio e esta, por sua vez, passa a ter um instrumento de cobrança.
A participação da comunidade é mais fácil e efetiva quando existe um plano. A sua elaboração exige discussões com a comunidade, que se torna mais cooperativa e proativa, pois tem maior confiança nos resultados de sua participação.
O plano ajuda a população a entender o problema em sua abrangência e complexidade. As campanhas educativas centradas em planos costumam ser mais concretas e ter mais substância, pois estão coerentes com os conceitos discutidos e consensados na elaboração do Plano.
Do ponto de vista financeiro, o plano torna os custos mais explícitos e ajuda na obtenção de financiamentos. Uma boa engenharia financeira ajuda para que se criem modelos de gestão de águas pluviais urbanas auto-financiáveis.
Referências Bibliográficas
Ministério das Cidades – MCIDADES, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (org). Águas Pluviais - planejamento setorial de drenagem urbana: guia do profissional em treinamento, nível 2. Salvador: ReCESA, 2008. 95p.
PINTO, L. H., PINHEIRO, S. A. Orientações Básicas para Drenagem Urbana. Publicação da Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais. Belo Horizonte, FEAM: 2006.
PORTO, R. L. L. Escoamento Superficial Direto. In TUCCI, C.E.M.; PORTO, R.L.L.; BARROS, M.T. (org). Drenagem Urbana. Coleção ABRH de Recursos Hídricos. vol. 5, Associação Brasileira de Recursos Hídricos, Porto Alegre, p. 107-165, 1995. SILVA, D.D.; PRUSKI, F.F. Gestão de Recursos Hídricos: Aspectos legais, econômicos,
administrativos e sociais. Viçosa, MG: Universidade Federal de Virçosa. Porto Alegre: Associação Brasileira de Recursos Hídricos. 2005, p. 659.
SILVEIRA, A. L. L. Drenagem Urbana: Aspectos de Gestão. Apostila do curso gestores regionais de recursos hídricos. IPH, UFRGS, 2002.
TUCCI, C.E.M. Plano Diretor de Drenagem Urbana: Princípios e Concepção. Revista Brasileira de Recursos Hídricos. ABRH. Vol. 2, nº 2, 1997.
TUCCI, C. E. M., 2002, Gerenciamento da drenagem urbana. Revista Brasileira de Recursos Hídricos, Vol. 7, N.1, jan/mar, pp 5-27.
