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AULA 14

Na aula de hoje vamos estudar o tema Controle da Administração Pública, tendo como base o seguinte sumário:

SUMÁRIO

Controle da Administração Pública ...3

Conceito ...3 Classificações...6 Quanto ao alcance...6 Quanto ao órgão ...8 Quanto ao momento ...8 Quanto à natureza... 10 Controle Administrativo ... 14 Direito de petição... 17

Sistema de controle interno ... 22

Controle Legislativo... 26

Controle parlamentar direto ... 32

Controle exercido pelo Tribunal de Contas... 37

Controle Judicial ... 65

Mandado de segurança... 67

Mandado de segurança coletivo... 77

Ação popular... 79

Ação civil pública... 81

Outras ações... 84

Controle social ... 85

Mais questões de prova ... 86

Jurisprudência...112

RESUMÃO DA AULA ...118

Questões comentadas na aula...121

CONTROLE DA ADMINIST RAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO

Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades não se desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados.

O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da Administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente estão afastados da gestão do negócio. Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da organização.

De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, etc.

Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da

moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse público.

Não é por menos que o artigo 70 da Constituição Federal impõe o dever de prestar contas a todos que tenham sob sua guarda qualquer espécie de valor público. Vejamos:

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, leciona que “controle, em tema de Administração Pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro”.

Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte forma:

➢ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas normas aplicáveis.

➢ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas aos cofres públicos.

➢ Correção: assegura o cumprimento da lei e a recomposição do patrimônio lesado.

➢ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro (controle externo).

➢ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno).

➢ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar seus próprios atos.

Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de recursos públicos. Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação

de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da irregularidade.

Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Com efeito, a Administração se sujeita, por exemplo, ao controle judicial, realizado pelo Poder Judiciário e ao controle social, realizado pelos cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, como veremos com mais detalhes adiante. Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, assim como o Ministério Público, exercem importante papel no controle da Administração Pública.

Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo, como a compra de bens, admissão de pessoal, arrecadação de impostos, edição de normativos, outorga de autorizações de uso de bens públicos etc. Assim, essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas, tanto na administração direta como na indireta. Mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas.

Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário = julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe realizar o controle externo sobre a gestão dos recursos da União, não tem competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou não de forma adequada em determinada ação direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal.

É oportuno registrar que as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, conforme prescreve o Decreto Lei 200/1967 (art. 6º), que dispõe sobre a organização da Administração Federal. Tal normativo, apesar de adstrito à

Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o Executivo.

Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão pertencente à mesma estrutura organizacional da unidade controlada, é dito controle interno. Normalmente, a doutrina considera “mesma estrutura organizacional” como o “mesmo Poder”, fazendo com que a expressão “controle interno” abarque todas as atividades de controle empreendidas dentro de um mesmo Poder.

Assim, o controle que um Ministério exerce sobre os vários departamentos administrativos que o compõem se caracteriza como controle interno, simplesmente porque todos integram o Poder Executivo. Outro exemplo seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público, no exercício do poder hierárquico.

Ressalte-se que o controle interno pode ser exercido por órgãos especializados que, embora pertençam ao mesmo Poder, não possuem vinculação hierárquica com os órgãos controlados. A antiga Controladoria-Geral da União (CGU), atual Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, por exemplo, é órgão especializado que exerce controle interno no âmbito de todos os órgãos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal1_{. No caso, a} classificação do Ministério da Transparência como órgão de controle interno não é porque ele possui ascendência hierárquica sobre os demais órgãos do Executivo e sim porque ela própria, assim como os órgãos que controla, também é um órgão do Poder Executivo, só que com atribuições específicas de controle, ou seja, sob a ótica do Executivo, trata-se de um controle exercido “por dentro”2_.

1_{A CGU só não atua sobre a Presidência e Vice-Presidência da República, o Ministério das Relações} Exteriores, o Ministério da Defesa, incluindo os comandos militares, e a Advocacia-Geral da União, os quais possuem Secretarias de Controle Interno (Ciset) próprias (órgãos setoriais do sistema de controle interno).

Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle.

Exemplos de controle posterior são a homologação de um procedimento licitatório, o julgamento das contas dos administradores públicos pelo TCU e a realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo.

QUANTO À NATUREZA

O controle da gestão pública, quanto à natureza, ou seja, considerando o seu foco, o aspecto a ser controlado, classifica-se em:

Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, portarias etc.

Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em conformidade com a Lei de Licitações.

O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro caso se exercido pelos órgãos da própria Administração que praticou o ato (poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situações previstas na Constituição Federal.

O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a confirmação da validade (ratificação, homologação) de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico ou, de outro, a anulação de atos administrativos ilegais. No âmbito desse controle é possível, ainda, a convalidação, pela Administração, de atos praticados com defeitos sanáveis.

A homologação (ou não) de uma licitação pela autoridade competente do órgão ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de controle de legalidade interno. De outra parte, são exemplos de controle de legalidade externo o exame pelo Judiciário, em mandado de segurança, da legalidade de um ato do Executivo e a apreciação pelo Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, da legalidade dos atos de gestão do Executivo.

1. (Cespe – TCE/ES 2012) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é

realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade.

Comentário: O controle judicial, ao contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade.

Gabarito: Errado

2. (Cespe – TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um

sistema de controle interno na administração pública, pois

a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna.

c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo.

e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é institucional.

Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que também integra essa estrutura. Portanto, correta a alternativa “a”.

Gabarito: alternativa “a”

3. (Cespe – TJ/RO 2012) O abuso de poder é conduta comissiva, que afronta,

dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo.

Comentário: Não há predominância entre as formas de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a Administração Pública, o qual assegura a harmonia entre os Poderes.

4. (Cespe – INPI 2013) O controle administrativo, que consiste no

acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo.

Comentário: O item está errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro define o controle da Administração da seguinte forma:

O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes

Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.

Temos então, controle administrativo, judicial e legislativo como espécies do gênero controle da Administração. O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que o Estado-administrador efetua sobre sua própria atuação, nos aspectos de legalidade e mérito, seja por iniciativa própria ou por provocação. A função administrativa está presente em todos os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exerça tipicamente, os demais Poderes, de forma atípica, também administram. Isso se dá, por exemplo, quando realizam concurso público ou quando adquirem bens e serviços. Dessa forma, o controle administrativo é exercido no âmbito de todos os Poderes, não só no Executivo. Os Poderes Judiciário e Legislativo exercem controle administrativo ao desempenharem sua função atípica de administrar.

Gabarito: Errado

5. (Cespe – MPTCDF 2013) O controle administrativo é um controle de

legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias condutas.

Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se de que o controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito).

Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba

que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo controle administrativo sobre suas funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo.

Gabarito: Errado

6. (Cespe – CNJ 2013) Com base no princípio da autotutela, e em qualquer

tempo, a administração pública tem o poder-dever de rever seus atos quando estes estiverem eivados de vícios.

Comentário: No caso de atos dos quais decorram efeitos favoráveis aos administrados, o poder de autotutela da Administração se sujeita ao prazo decadencial de cinco anos, previsto na Lei 9.784/99; nesse caso, portanto, a revisão não poderá ocorrer a qualquer tempo, daí o erro.

Gabarito: Errado

DIREITO DE PETIÇÃO

Os administrados podem provocar o controle administrativo ao exercer o direito de petição, direito fundamental previsto no art. 5º, XXXIV, “a” da Constituição Federal6_{. Tal direito consiste na possibilidade} que têm os administrados em geral de requerer providências e informações aos órgãos públicos.

Vários são os meios pelos quais o direito de petição pode ser exercido. Merecem destaque:

 Representação  Reclamação

 Pedido de reconsideração  Recurso

Para Hely Lopes Meirelles, representação “é a denúncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na prática de atos da Administração feita por quem quer que seja à autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada”.

A representação, portanto, é a forma pela qual o administrado, servidor público ou não, pode levar ao conhecimento da Administração qualquer irregularidade de que tenha conhecimento. Para os particulares, a representação é um direito, ao passo que, para os servidores públicos, ela é um dever.

6_{XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:}

O dever de representar dos servidores públicos está previsto na Lei 8.112/90:

Art. 116. São deveres do servidor:

XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

Já um exemplo importante do direito de representar que assiste aos administrados em geral, abrangendo qualquer pessoa física ou jurídica, está previsto na Lei de Licitações:

Art. 113 (...)

§ 1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

Note que a representação acerca de irregularidade em procedimentos licitatórios não precisa ser feita por alguma autoridade ou servidor público: qualquer pessoa, física ou jurídica, mesmo que não seja licitante, poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos de controle interno sobre alguma irregularidade ocorrida em licitação pública.

Já a reclamação, para Hely Lopes Meirelles, “é a oposição expressa a atos da Administração que afetem direitos ou interesses legítimos do administrado. O direito de reclamar é amplo e se estende a toda pessoa física ou jurídica que se sentir lesada ou ameaçada de lesão pessoal ou patrimonial por atos ou fatos administrativos”.

Em outras palavras, reclamação é expressão genérica que designa qualquer forma de manifestação de discordância ou inconformismo do administrado quanto a um ato ou omissão da Administração que tenha afetado seus interesses.

A Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo federal, prevê a reclamação em seu art. 48, a saber:

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

O Código Tributário Nacional, em seu art. 151, III, também prevê uma espécie de reclamação que, no caso, possui o sentido de

“impugnação administrativa”, com o fim de suspender a exigibilidade do crédito tributário:

Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:

III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo;

O pedido de reconsideração, por sua vez, constitui uma espécie de solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato, para que ela o aprecie novamente e, caso reconsidere seu entendimento anterior, o invalide ou modifique.

O pedido de reconsideração funciona, então, como uma “segunda oportunidade” dada à autoridade que proferiu a decisão inicial, que pode reformular a posição adotada inicialmente.

Na Lei 9.784/99, o pedido de reconsideração é previsto no art. 56, §1º7_{, o qual determina que os recursos administrativos devem ser} propostos perante a autoridade que proferiu a decisão, a qual poderá reconsiderá-la no prazo de cinco dias.

Finalmente, o direito de petição também pode ser exercido por meio dos recursos administrativos, expressão utilizada para designar a petição manejada pela parte que deseja submeter determinada matéria à reapreciação de outra autoridade, diversa daquela que proferiu a decisão original.

É inconstitucional a exigência de depósito de recursos financeiros ou arrolamento de bens

para que alguém possa apresentar um

recurso administrativo.

Os recursos administrativos podem ser hierárquicos próprios e hierárquicos impróprios.

Recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos à autoridade ou ao órgão imediatamente superior à que proferiu a decisão recorrida.

Lembrando que, no processo administrativo federal, como destacado acima, antes de os argumentos apresentados serem conhecidos como recurso, serão encaminhados, mediante pedido de reconsideração, à mesma autoridade que tenha proferido a decisão administrativa inicial, a

7 _{§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de}

qual, se não reconsiderar, encaminhará os argumentos a uma autoridade superior, daí sim como recurso administrativo.

Recursos hierárquicos impróprios, por sua vez, são interpostos a órgão ou autoridade que não possui relação hierárquica com a autoridade ou órgão que editou o ato objeto de impugnação. Por não ser decorrente de hierarquia, o recurso impróprio só é cabível se previsto expressamente em lei.

O mais comum é o recurso hierárquico impróprio ser dirigido a autoridade integrante de pessoa jurídica diversa daquele de onde se originou o ato impugnado, a exemplo do recurso endereçado ao Ministério contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada. Não obstante, ressalte-se que os recursos impróprios podem ocorrer dentro de uma mesma pessoa jurídica: o importante para caracterizar esse tipo de recurso é que não haja relação hierárquica entre a autoridade que proferiu a decisão recorrida e a responsável por apreciar o recurso. É o caso, por exemplo, de recursos contra atos da Receita Federal interpostos perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, que integra a estrutura do Ministério da Fazenda, mas não tem relação de hierarquia com a Receita Federal.

Prosseguindo no assunto, é importante salientar que, ao lado dos recursos apresentados pelos administrados, existem, ainda, recursos administrativos interpostos pela própria Administração que editou a decisão recorrida, os chamados recursos de ofício. Os recursos de ofício podem ser próprios ou impróprios e são cabíveis, em regra, somente quando haja expressa previsão legal.

Ainda devemos lembrar da revisão de processo que, nos termos do art. 65 da Lei 9.784/998_{, é a petição apresentada em face de uma decisão} administrativa que tenha resultado na aplicação de sanção, visando a desfazê-la ou abrandá-la. A revisão pode ocorrer a qualquer tempo quando há fato novo superveniente, algo desconhecido até o julgamento do processo que resultou na aplicação da penalidade. A revisão pode acontecer de ofício ou a pedido e não pode resultar em agravamento da sanção. Diversamente, vale lembrar que o instituto do “reformatio in pejus” (agravamento da sanção) é possível na apreciação de recursos administrativos em geral. Fiquem atentos a isso!

8_{Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a}

pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.

9. (Cespe – MPTCDF 2013) Caso deseje o reexame de decisão relativa a

determinado ato administrativo pela mesma autoridade que a emanou, o interessado deverá realizar um pedido de reconsideração. Se a autoridade à qual o interessado se dirigir não ocupar cargo na hierarquia do órgão que emitiu o ato, o recurso interposto será um recurso hierárquico impróprio.

Comentário: A questão deve ser lida em partes. A primeira frase trata do pedido de reconsideração, que é a solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato, para que ela o aprecie novamente e, caso concorde com o solicitante, invalide ou modifique sua decisão original. Constitui uma “etapa prévia” à apreciação dos recursos administrativos (se a autoridade reconsiderar sua decisão, o recurso nem segue para a autoridade superior). Já a segunda frase descreve o recurso hierárquico impróprio, que é aquele dirigido a autoridade não integrante da estrutura hierárquica da que expediu o ato recorrido (ex: recursos dirigidos ao CARF contra atos da Receita Federal e recurso endereçado ao Ministério contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada).

Gabarito: Certo

10. (Cespe – AGU 2013) O recurso hierárquico impróprio, na medida em que é

dirigido à autoridade de órgão não integrado na mesma hierarquia daquela que proferiu o ato, independe de previsão legal.

Comentário: O recurso hierárquico impróprio só é cabível se previsto expressamente em lei.

Gabarito: Errado

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Como vimos, controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, geralmente por órgão especializado que tenha sido criado para essa finalidade.

No geral, o órgão de controle interno subordina-se diretamente à autoridade administrativa máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de um mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas atribuições privativas. O controle interno é um controle técnico, vale dizer, serve para avaliar a conduta dos agentes públicos tendo como parâmetro os limites delineados nas normas administrativas.

A Constituição Federal dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão um sistema de controle interno (CF,

Uma das missões do controle interno é apoiar o controle externo. Como veremos adiante, a expressão “controle externo”, na Constituição Federal, se refere ao controle financeiro exercido sobre a Administração Pública pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). O trabalho do controle interno é fundamental para dar suporte ao controle externo, sobretudo o desenvolvido pelo TCU.

Na prática, o controle interno apoia o controle externo por meio da realização de auditorias nas contas dos responsáveis do órgão ou entidade a que esteja vinculado, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer para subsidiar o exame e julgamento a cargo do Tribunal de Contas. Além disso, os órgãos integrantes do sistema de controle interno deverão alertar formalmente a autoridade administrativa competente para que instaure tomada de contas especial, sempre que tiverem conhecimento de qualquer das ocorrências que demandem esse procedimento.

Os responsáveis pelo controle interno também têm o dever de comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária9 (CF, art. 74, §1º). Todavia, deve ficar claro que, embora o controle interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, não há relação de hierarquia entre eles, há complementaridade.

11. (FCC – TCE/PR 2011) Nos termos previstos na Constituição Federal, os

responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de a) demissão a bem do serviço público.

b) responsabilidade subsidiária. c) responsabilidade solidária. d) exoneração.

e) suspensão.

Comentários: Nos termos do art. 74, §1º da CF, os responsáveis pelo controle interno que não derem ciência ao Tribunal de Contas acerca de

9_{As bancas gostam de tentar confundir o candidato dizendo que a responsabilidade é subsidiária. NÃO É!} A responsabilidade é SOLIDÁRIA.

qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, estarão sujeitos a responsabilidade solidária:

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

Quer dizer que os servidores do controle interno responderão pela irregularidade ou ilegalidade em igualdade de condições com a pessoa que a cometeu. Vale ressaltar que a responsabilidade solidária não livra o servidor de outras punições administrativas, inclusive as citadas no quesito (demissão, suspensão ou exoneração), conforme venha a ser apurado em processo administrativo, se for o caso. Todavia, o que interessa para a questão é o que está previsto no mencionado dispositivo constitucional.

CONTROLE LEGISLATIVO

O controle legislativo pode ser entendido como o controle exercido pelas casas legislativas (Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas e Congresso Nacional) diretamente ou por meio dos Tribunais de Contas.

A Constituição Federal, ao tratar em seu art. 70 da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública Federal, consagra o controle legislativo da seguinte maneira:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,

quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das

subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,

mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Note, inicialmente, que o controle financeiro da União, vale dizer, da Administração Pública Federal, será exercido mediante os seguintes sistemas de controle:

✓ Sistema de controle externo ✓ Sistema de controle interno

Ressalte-se que, por força do chamado princípio de simetria presente no art. 75 da CF10_{, os sistemas de controle nos Estados, Distrito} Federal e Municípios, previstos nas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, devem seguir, no que couber, as disposições relativas à União previstas na Carta da República11_.

Já abordamos o sistema de controle interno ao estudarmos o art. 74 da CF. Vimos que se trata de um controle administrativo, exercido por órgãos especializados dentro de cada Poder. Nos interessa agora o sistema de controle externo, a cargo do Poder Legislativo.

Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda fiscalização exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado está inserido. Todavia, na Constituição Federal, a expressão “controle externo” se refere apenas à fiscalização contábil, orçamentária e 10_{Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seção [art. 70 a 75] aplicam-se, no que couber, à organização,}

composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

11_{Veja bem:} no que couber , ou seja, podem ocorrer alterações nas normas locais, levando-se em consideração as especificidades de cada região, desde que não sejam incompatíveis com o modelo

financeira exercida sobre a Administração Pública pelo Poder Legislativo, muitas vezes chamada apenas de controle financeiro.

A Carta Magna deixa isso assente em seu art. 70, caput (“A fiscalização... será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo...”), transcrito anteriormente, e também no art. 71:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será

exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

De fato, a expressão “controle externo” demonstra a principal característica do controle legislativo, realizado por órgão exógeno aos que administram os recursos públicos e que representa os interesses dos verdadeiros donos desses recursos, a sociedade.

Portanto, na Constituição Federal, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública recebe a denominação de controle externo. Na esfera federal, o titular do controle externo é o Congresso Nacional; no âmbito dos Estados, o titular é a Assembleia Legislativa, enquanto nos Municípios, o controle externo cabe às respectivas Câmaras Municipais.

Segundo a CF, o titular do controle externo é o Poder Legislativo; na esfera federal, portanto, o titular é o Congresso Nacional. A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Carta Magna conferiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o Congresso Nacional, mediante a definição de competências próprias e privativas para a Corte de Contas (CF, art. 71).

Cuidado com o termo “auxiliar”, que pode levar a interpretações errôneas. O TCU não é subordinado hierarquicamente ao Congresso Nacional! No exercício do controle externo, a Constituição reservou ao TCU atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Congresso Nacional, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente à Corte de Contas. No campo do controle externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho político, também previstas na Constituição, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação com o Tribunal de Contas. Como se vê, ambos atuam em vertentes diferentes do controle externo.

Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para realizar diretamente uma auditoria contábil em um Ministério do Governo Federal. Deve solicitá-la ao TCU. Este, por sua vez, não realizará a referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao Congresso, e sim porque tal atividade é da sua competência privativa, conferida diretamente pela Constituição (CF, art. 71, IV), conforme veremos adiante.

Pelo que foi dito, pode-se perceber que, no âmbito federal, os sujeitos ativos do controle externo, isto é, os órgãos que exercem as ações de fiscalização, são: o Congresso Nacional, na qualidade de titular do controle; e o TCU, com competências próprias e privativas para auxiliar o Congresso, mas sem lhe ser subordinado.

Por sua vez, os sujeitos passivos do controle externo, isto é, os agentes que sofrem as ações de controle, são todos que, de alguma maneira, administrem recursos públicos, não importa se pessoa física ou jurídica, pública ou privada, da administração direta ou da indireta, do Poder Legislativo, Executivo ou Judiciário. A condição para que se assuma o dever de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos públicos, conforme disposto no art. 70, parágrafo único da CF:

Art. 70 (...)

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre

dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que,

em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O objeto do controle legislativo de caráter financeiro são os atos administrativos que envolvam receitas e despesas públicas. Ao controle externo compete examinar se tais atos foram praticados em conformidade com a lei e com os princípios administrativos, ou, ainda, se atenderam aos objetivos dos planos e programas de governo.

Economicidade

Analisa a relação custo/benefício da despesa pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem comprometimento dos padrões de qualidade.

Verificar se o preço dos livros está de acordo com os referenciais de mercado ou, na falta, se o valor pago é razoável, compatível com a natureza e a qualidade da publicação.

Além desses aspectos, a Constituição determina expressamente a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, cujo exame envolve avaliações de legalidade, legitimidade e economicidade.

Subvenções, de acordo com a Lei 4.320/1964, são transferências de recursos orçamentários destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas. Classificam-se em subvenções sociais quando destinadas a órgãos ou entidades de caráter assistencial, cultural ou de educação; e em subvenções econômicas, quando se destinam a cobrir déficits de empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. Assim, os beneficiários deverão prestar contas da aplicação das subvenções recebidas, sujeitando-se à devida fiscalização dos órgãos de controle.

Renúncia de receita, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, envolve benefícios que impliquem redução discriminada de tributos, tais como anistia, remissão, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou alteração de base de cálculo. Assim, o Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, deve fiscalizar os órgãos e entidades que tenham atribuição de conceder, gerenciar ou utilizar recursos provenientes de renúncia de receita.

12. (Cespe – MPTCDF 2013) Em relação ao controle externo exercido pelo

Congresso Nacional, a fiscalização financeira diz respeito ao acompanhamento da execução do orçamento e da verificação dos registros adequados nas rubricas orçamentárias.

Comentário: O acompanhamento da execução do orçamento e a verificação dos registros adequados nas rubricas orçamentárias é objeto da fiscalização orçamentária. Já a fiscalização financeira diz respeito ao controle da arrecadação de receitas e da execução de despesas, por meio do

acompanhamento dos depósitos bancários, dos pagamentos efetuados, dos ingressos dos valores etc.

Gabarito: Errado

13. (Cespe – AFT 2013) O controle da administração realizado pelo Poder

Legislativo com o auxílio do TCU abrange o denominado controle de economicidade, pelo qual se verifica se o órgão público procedeu da maneira mais econômica na aplicação da despesa, atendendo à adequada relação de custo-benefício.

Comentário: O controle de economicidade relaciona-se à noção de racionalidade e eficiência na realização da despesa pública. Deve-se buscar não apenas gastar menos, mas gastar bem, adquirindo bens e serviços de qualidade, na quantidade necessária (nem mais, nem menos) e a preços compatíveis com o mercado.

Gabarito: Certo

O controle legislativo só pode ocorrer nas hipóteses, nas situações e nos limites diretamente previstos na Constituição Federal. Nesse sentido, a CF prevê, no âmbito do controle externo, atribuições que são de caráter político e, por isso, exclusivas das casas legislativas (controle parlamentar direto); e atribuições de caráter técnico, exclusivas do Tribunal de Contas (controle técnico). Vamos estudá-las, então!

CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO

Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo que são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle parlamentar direto ou controle político.

O controle parlamentar direto ou político, a exemplo do controle judicial, decorre da estrutura de divisão de poderes, ou sistema de freios e contrapesos, para restringir e limitar o poder dos governantes. Assim, o Legislativo é o responsável por aprovar as políticas públicas, bem como as regras para a arrecadação de receitas e a programação orçamentária da execução das despesas, as quais devem ser seguidas e executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas também pelos responsáveis pelas unidades administrativas dos demais Poderes, obedecendo aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade. Buscando o equilíbrio entre os Poderes, a Constituição definiu que a

prestação de contas deve ser feita ao mesmo Poder que definiu as regras, o Legislativo, que é o titular de controle externo.

Como veremos, nem todas as atribuições do controle parlamentar direto estão relacionadas ao controle externo financeiro. Muitas são atribuições essencialmente políticas, e não necessariamente envolvem o exame das receitas e despesas públicas, a exemplo da aprovação da nomeação de autoridades.

Dentre as atribuições do controle parlamentar, o art. 49 da CF enumera que é da competência exclusiva do Congresso Nacional:

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do

poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da

República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas

Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

Quanto ao inciso V, cumpre salientar que a competência para a sustação do ato normativo produzido pelo Executivo que exceda dos limites de sua competência é do Congresso Nacional (não do Senado ou da Câmara). Além disso, há alguns pontos que merecem atenção:

▪ o Congresso Nacional pode sustar os atos normativos advindos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar. Não há que se falar em anulação, que só poderia ser feita pela própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (controle judicial);

▪ os atos normativos que podem ser sustados são os do Poder Executivo

(não do Judiciário). Lembrando que a CF atribui ao Poder Executivo, por intermédio do Presidente da República, a competência privativa para editar decretos e regulamentos visando assegurar a fiel execução das leis (art. 84, IV), assim como para editar decretos autônomos sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e sobre a extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos. Ademais, o art. 68 da CF prevê a possibilidade de o Presidente da República editar as chamadas leis delegadas, mediante delegação do Congresso Nacional. Toda vez que, nessas situações, o Executivo for além de seus limites quando da elaboração dos atos normativos, estará exorbitando do poder regulamentar, cabendo a sustação pelo Congresso Nacional.

Prosseguindo no art. 49 da CF, o inciso IX se refere à competência do Congresso Nacional para julgar as contas do Presidente da

República. Mais adiante, veremos que o Tribunal de Contas não julga as contas do Chefe do Executivo, mas tão só as aprecia, mediante a emissão de parecer prévio. A competência para julgamento das contas do Chefe do Executivo, no caso federal, é do Congresso Nacional, e constitui ato político.

Na hipótese de não apresentação das contas ao Congresso Nacional, no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, é competência privativa da Câmara dos Deputados (não do Congresso ou do Senado) proceder à tomada de contas do Presidente da República (CF, art. 51, II), sendo esse mais um exemplo de controle parlamentar.

Quanto ao inciso X do art. 49, a doutrina aponta que a principal finalidade do dispositivo é explicitar que o controle da Administração Pública também é uma função típica do Poder Legislativo, tão importante quanto a função de editar leis primárias.

Uma das formas de efetivar esse controle de forma direta consiste na prerrogativa que as Casas do Congresso Nacional e suas comissões possuem de convocar autoridades para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado ou na competência das Mesas da Câmara e do Senado para encaminhar pedidos escritos de informações a essas autoridades. É o que diz o art. 50 da CF:

Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de

suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República

para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

(...)

§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de

Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo,

importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não

-atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.

Outra atribuição de controle parlamentar direto refere-se à competência do Senado Federal para processar e julgar as seguintes autoridades nos crimes de responsabilidade: o Presidente e o Vice-Presidente da República, bem como os Ministros de Estado e os

Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; os Ministros do STF; os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público; o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União (CF, art. 52).

Ademais, é competência do Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de determinados magistrados e ministros do TCU, de Governador de Território, do presidente e diretores do Banco Central, do Procurador-Geral da República e de outras autoridades que a lei estabeleça (CF, art. 52, III).

Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder Legislativo no controle da Administração Pública é a instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI). As CPI possuem poderes de investigação próprios de autoridades judiciais para apuração de fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, §3º).

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e

pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante

requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Por fim, cabe destacar as atribuições da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que examina e emite parecer sobre as contas do Presidente da República e sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como exerce o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas (CF, art. 166, §1º).

14. (Cespe – TCE/ES 2012) Compete exclusivamente à Câmara dos Deputados

suspender os atos dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal caso estes tenham exorbitado os limites do poder regulamentar das leis expedidas pelos respectivos órgãos legislativos.

Comentário: A questão trata do controle parlamentar/político exercido sobre a Administração Pública diretamente pelos órgãos do Poder Legislativo. A competência para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa é do Congresso Nacional e não da Câmara dos Deputados isoladamente, nos termos do art. 49, V da CF. Ademais, o Congresso Nacional, quando for o caso, somente pode sustar os atos do Poder Executivo federal, jamais do estadual, municipal ou distrital. Nessas esferas, a competência é das Assembleias Legislativas, das Câmaras Municipais ou da Câmara Legislativa no caso do DF. Portanto, o quesito está incorreto.

Gabarito: Errado

15. (Cespe – TCU 2010) Considerando as normas constitucionais relativas a

controle externo, julgue o item a seguir: o Supremo Tribunal Federal não se sujeita a controle externo exercido pelo Congresso Nacional.

Comentário: Os órgãos administrativos de todos os poderes constituídos – incluindo, portanto, o Judiciário no qual está inserido o STF – são sujeitos passivos do controle externo, cujo sujeito ativo, no âmbito federal, é o Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU (CF, art. 70 e 71). Mas lembre-se: somente as funções administrativas, ou seja, as que envolvem receitas e despesas de recursos públicos, tais como aquisição de bens, contratação de serviços, admissão de pessoal etc., estão sujeitas ao controle externo. Assim, uma decisão do STF tomada no exercício de suas atribuições típicas, como no julgamento de uma ADIN, não se sujeita ao controle externo do Congresso ou do TCU.

Gabarito: Errado

16. (Cespe – TCDF 2014) O controle legislativo é tanto político quanto financeiro.

O controle financeiro, no âmbito parlamentar, é exercido por meio de suas casas e respectivas comissões. Há comissões permanentes e temporárias, entre as quais as CPIs. No caso do DF, cabe precipuamente à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças da Câmara Legislativa (CLDF) fiscalizar a execução orçamentária e financeira.

constituída na CLDF equivalente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, responsável pelo acompanhamento e a fiscalização do orçamento público.

Importante ressaltar que o controle legislativo é precipuamente de caráter político, mas também contempla atividades de controle financeiro, como quando susta despesas não autorizadas e quando exerce o acompanhamento e a fiscalização da execução orçamentária e financeira por intermédio da comissão permanente.

Gabarito: Certo

17. (Cespe – MPU 2013) No exercício do controle legislativo, compete ao Senado

Federal, em caráter privativo, sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, bem como os contratos que padeçam de ilegalidade, neste último caso mediante solicitação da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional.

Comentário: A competência para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V), bem como os contratos administrativos que padeçam de ilegalidade (CF, art. 71, §1º) é do Congresso Nacional, e não do Senado Federal. Ademais, a sustação de contratos pelo Congresso ocorre após a comunicação do Tribunal de Contas, e não da Comissão Mista de Orçamento (CF, art. 71, IX, X e §1º).

Gabarito: Errado

CONTROLE EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Vimos que, segundo o modelo estabelecido pela Constituição Federal, o Congresso Nacional é o titular do controle externo praticado sobre a Administração Pública Federal. Mas, para que esse controle seja efetivo, a Constituição estabelece que o Parlamento deve contar com o auxílio técnico indispensável do Tribunal de Contas da União, que, mediante sua ação fiscalizadora, o chamado controle técnico, de caráter contábil-financeiro, busca garantir que a Administração arrecade, gaste e administre os recursos públicos dentro dos limites da lei e do interesse geral.

O Tribunal de Contas da União (assim como os demais tribunais de contas do País) é órgão administrativo que auxilia tecnicamente o Poder Legislativo no controle externo da gestão pública, sem, porém lhe ser subordinado ou pertencer à sua estrutura. A Carta Magna assegura ao TCU, inclusive, autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária, garantindo-lhe quadro próprio de pessoal (CF, art. 73), e estendendo-lhe, no que couber, as atribuições relativas à auto-organização do Poder Judiciário, previstas no art. 96 da CF, como elaborar seu Regimento Interno, organizar sua Secretaria e propor, privativamente, projetos de lei relativos à sua organização interna.

O Tribunal de Contas da União é um órgão colegiado, composto por nove Ministros13_{, os quais se equiparam, em termos de garantias,} prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens, aos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 73, §3º).

É importante salientar que o TCU, apesar de ser um “Tribunal” e de seus Ministros se equipararem aos Ministros do STJ, não pertence ao Poder Judiciário e, por conseguinte, não exerce jurisdição, isto é, não decide com definitividade o direito aplicável a um caso concreto litigioso. Suas decisões possuem natureza administrativa e, como tal, podem ser objeto de impugnação perante o Poder Judiciário em caso de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade.

O TCU tampouco, como já destacado, pertence ao Poder Legislativo, apesar de auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da Administração Pública. De fato, o TCU não está subordinado hierarquicamente a nenhum dos três Poderes: o Presidente do TCU não deve obediência ao Presidente do Congresso Nacional, titular do controle externo, e muito menos ao Presidente do STF ou ao Presidente da República. Similarmente, o Presidente de um Tribunal de Contas Estadual também não responde ao Presidente da Assembleia Legislativa ou ao Governador do Estado, tampouco ao Presidente do TCU.

Por outro lado, da mesma forma que o Ministério Público, o TCU também não constitui, por si só, um Poder. Diz-se que a tripartição clássica dos Poderes do Estado – Executivo, Legislativo e Judiciário – não é suficiente para abarcar o perfil de instituições como o TCU e o Ministério Público, órgãos de estatura constitucional que possuem competências

13_{Diversamente, os demais Tribunais de Contas do País são compostos por sete Conselheiros (CF, art. 75,} parágrafo único).

próprias e privativas, sem estarem ligados hierarquicamente a nenhum dos três poderes clássicos.

As principais competências do TCU relacionadas ao controle externo estão expressas nos incisos do art. 71 da Constituição Federal. Ressalte-se que tais competências são próprias e privativas do TCU, o que denota sua independência em relação ao Congresso. Vamos, de forma sucinta, estudar as competências da Corte de Contas mais relevantes para o nosso objetivo. Lembrando que, em vista do princípio da simetria, tais competências também são exercidas pelos demais tribunais de contas do País.

Emitir parecer prévio sobre as contas do Presidente da República

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

O TCU aprecia – não julga! - as contas anuais do Presidente da República e emite parecer prévio. O prazo para emissão do parecer prévio é de até 60 dias a contar do recebimento das contas pelo Tribunal.

Por força do art. 49, IX da CF, compete privativamente ao Congresso Nacional o julgamento das contas do Presidente da República. O TCU, saliente-se, somente as aprecia e emite parecer prévio.

Quem julga as contas do Presidente da

República é o Congresso Nacional. O TCU apenas emite parecer prévio.

As contas prestadas pelo Presidente da República constituem as chamadas contas de governo, de natureza política, que propicia uma visão macro do desempenho da economia e das políticas sociais, em confronto com as normas constitucionais, legais e regulamentares.

O parecer prévio emitido pelo TCU pode ser pela aprovação, com ou sem ressalvas e recomendações, ou pela rejeição das contas. Todavia, embora o parecer prévio seja conclusivo, é meramente opinativo, não vinculando o julgamento a cargo do Congresso Nacional.

19. (Cespe – TCE/RS 2013) Cabe ao TCE/RS julgar as contas a serem prestadas

anualmente pelo governador do estado e pelos prefeitos municipais, nos termos da Lei Orgânica do TCE/RS.

Comentário: O Tribunal de Contas não julga as contas do Chefe do Poder Executivo. Apenas emite parecer prévio. Quem julga é o Poder Legislativo, nas respectivas esferas de governo, ou seja, Congresso Nacional (Presidente da República), Câmara Legislativa (Governador de DF), Assembleias Legislativas (Governadores dos Estados) e Câmaras Municipais (Prefeitos dos Municípios).

Gabarito: Errado

20. (Cespe – TCE/BA 2010) Cabe exclusivamente ao Congresso Nacional

apreciar e julgar anualmente as contas de governo, consideradas em seu sentido mais amplo.

Comentário: A exclusividade conferida pela Constituição ao Congresso Nacional refere-se apenas ao julgamento das contas do Presidente da República (CF, art. 49, IX). Também as apreciam o TCU, que emite parecer prévio (CF, art. 71, I), e a Comissão mista de Senadores e Deputados (CMO), que emite parecer, na forma de projeto de Decreto Legislativo (CF, art. 166, §1º, I). Portanto, a palavra “apreciar” torna o quesito incorreto.

Gabarito: Errado

21. (Cespe – TCE/ES 2012) Uma das incumbências do tribunal de contas do

estado é a emissão de parecer prévio sobre as contas de prefeito municipal, que deverá ser aprovado ou rejeitado pela câmara municipal, sempre por maioria absoluta. Sendo divergente a posição dos vereadores, o parecer do tribunal deixará de prevalecer por decisão de três quartos dos membros da câmara municipal.

Comentário: Primeiramente, cabe enfatizar que a competência para emitir o parecer prévio sobre as contas de prefeito municipal é do Tribunal de Contas responsável pelo controle externo do Município, o qual, na maior parte dos casos, é o Tribunal de Contas do Estado. Nos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará, todavia, esse parecer compete ao respectivo Tribunal de Contas dos Municípios (órgão de controle externo estadual responsável pelo controle externo de todos os Municípios do Estado), enquanto que nos Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo, o parecer prévio sobre as contas do Prefeito compete ao respectivo Tribunal de Contas Municipal. Em todos os casos, o julgamento das contas compete à respectiva Câmara de Vereadores.

Quanto à assertiva, o erro está na expressão “aprovado ou rejeitado pela câmara municipal, sempre por maioria absoluta”, eis que o parecer prévio só poderá ser rejeitado por decisão de dois terços dos membros da Câmara

É importante saber que, como consequência do julgamento das contas, o TCU tem competência para condenar o responsável a ressarcir o prejuízo causado ao erário (imputar débito). O TCU também pode aplicar-lhe sanções, como a imposição de multa.

Conforme o art. 73, §3º da CF, as decisões do TCU de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial. Isso significa que o débito imputado (obrigação de ressarcir o prejuízo) ou a multa aplicada podem ser levados diretamente ao Poder Judiciário para cobrança, em ação de execução, sem necessidade de discussão prévia em uma ação judicial de conhecimento, como ocorre nas ações executórias em geral. Assim, em razão da força de título executivo, se o responsável não honrar no prazo a multa ou o débito oriundos da decisão do TCU, a execução judicial dessa dívida tende a ser mais rápida.

22. (CGU – AFC 2012 – ESAF) As contas de gestão do TCU são julgadas pela(o)

a) Congresso Nacional. b) Câmara dos Deputados. c) Tribunal de Contas da União. d) Senado Federal.

e) Supremo Tribunal Federal.

Comentário: O art. 71, II da CF, que trata do julgamento das contas de gestão, preceitua:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Portanto, quaisquer contas de gestão que envolvam recursos públicos federais são julgadas pelo TCU, inclusive as dele próprio, referentes às suas atividades administrativas (contratação de pessoal, aquisição de bens etc), cujos responsáveis são os servidores da Secretaria e o Presidente do Tribunal. Por isso, correta apenas a alternativa “c”.

Vale ressaltar que o §2º do art. 56 da LRF, que não foi suspenso pelo STF, determina que a Comissão Mista de Orçamento (CMO) emita parecer

sobre as contas do TCU.

§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.

Perceba que o Poder Legislativo não julga as contas do Tribunal. A CMO apenas emite um parecer. Os gestores do TCU recebem quitação do próprio Tribunal e não do Congresso Nacional. E o TCU não precisa aguardar o parecer da CMO para julgar suas próprias contas, pois esse parecer não vincula o julgamento. Na verdade, ante a suspensão do caput do art. 56, não tem qualquer função prática. O que acaba acontecendo é que o TCU envia suas contas para a CMO quase que a "título de conhecimento".

Por fim, saliente-se que essa sistemática (TC julga suas próprias contas) não necessariamente é replicada nas demais esferas de governo. No DF, por exemplo, as contas do TCDF são julgadas pela Câmara Legislativa, conforme disposto na Lei Orgânica distrital. Nesse caso, o TCDF não se pronuncia sobre suas próprias contas. Seus gestores recebem quitação da Câmara Legislativa. E o parecer emitido pela comissão equivalente à CMO possui uma função mais efetiva, que é subsidiar o julgamento a cargo do Parlamento. Cabe ressaltar que essa sistemática (Legislativo julga as contas do TC) não segue o modelo estabelecido na CF (TC julga suas próprias contas), mas sua legitimidade e constitucionalidade foram reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.175/DF.

Há ainda o caso dos Tribunais de Contas dos Municípios, responsáveis pelo controle externo dos municípios do Estado (existentes na BA, CE, GO e PA). Segundo entendimento do STF na ADI 687, tais tribunais, por serem órgãos estaduais, devem prestar contas perante o Tribunal de Contas do Estado (responsável pelo controle externo dos recursos estaduais), e não perante a Assembleia Legislativa. Dessa forma, por exemplo, os gestores do TC dos Municípios da Bahia devem prestar contas perante o TCE/BA, e não perante o próprio TC dos Municípios da Bahia ou à Assembleia Legislativa, e assim sucessivamente.

Gabarito: alternativa “c”

23. (Cespe – TRT10 2013) Ao Tribunal de Contas da União não cabe julgar as

contas dos administradores de sociedades de economia mista e empresas públicas, visto que a participação majoritária do Estado na composição do capital não transmuda em públicos os bens dessas entidades.

Comentário: Por disposição constitucional expressa (CF, art. 70, caput) as entidades da administração indireta estão sujeitas ao controle externo. Há uma decisão antiga do STF que retirava as sociedades de economia mista