PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
MARIA HELENA CÉLIA CARDOSO
O ASSISTENTE SOCIAL NA SUPERVISÃO TÉCNICA DE CONVÊNIOS ENTRE O PODER PÚBLICO E AS ORGANIZAÇÕES PRIVADAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
MARIA HELENA CÉLIA CARDOSO
O ASSISTENTE SOCIAL NA SUPERVISÃO TÉCNICA DE CONVÊNIOS ENTRE O PODER PÚBLICO E AS ORGANIZAÇÕES PRIVADAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Serviço Social, sob a orientação do Prof. Dr. Ademir Alves da Silva.
SOCIAL
ERRATA
Errata referente à dissertação de Mestrado intitulada “O Assistente Social na
supervisão técnica de convênios entre o poder público e as organizações privadas de Assistência Social”, realizada por Maria Helena Célia Cardoso no 1ª semestre de 2014, sob orientação do Prof. Dr. Ademir Alves da Silva.
Cumpre-nos esclarecer que o livro: O Estado entre a filantropia e a Assistência Social, da autora Maria Luiza Mestriner, 4ª edição, editora Cortez/SP, 2011, citado nas páginas 16, 17, 18, 84, 85, 93, 94 deve ser
menciona nas Referências Bibliográficas página 129.
Página Linha Onde se lê Deve ler-se
iii ABSTRACT/ 28 social assistance social work
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43 17 p. 85 p. 48
45 3 abaixo a seguir
89 NR 47 115 a 122 120 a 127
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________
_____________________________________________
Dedicatória
AGRADECIMENTOS
À minha família.
Ao meu orientador professor Ademir Alves da Silva,
por toda dedicação e incentivo em dias de orientação, para eu ter forças de seguir em frente e concluir esta dissertação,
Professor, muito OBRIGADO!
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES pela bolsa de estudos PROEX II.
CARDOSO, Maria Helena Célia. O Assistente Social na supervisão técnica de convênios entre o Poder Público e as Organizações Privadas de Assistência Social. 2014. 132 f. Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2014.
RESUMO
Esta dissertação tem como objeto de estudo a atuação dos assistentes sociais na supervisão técnica de serviços socioassistenciais, ofertados pelas organizações privadas da área de Assistência Social sob convênio com o poder público pela Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social - SMADS. Os sujeitos da pesquisa são oito assistentes sociais supervisores técnicos, atuantes nas regiões Sul, Leste e Centro - Oeste da capital paulista. A escolha dos sujeitos visou, a princípio, representar os supervisores técnicos atuantes nas cinco regiões administrativas. Os profissionais entrevistados contribuíram, com suas narrativas, para responder às hipóteses referentes: A) às reais condições de trabalho do supervisor técnico: capacitação, ritmo de trabalho, recursos humanos; B) ao reconhecimento da mediação do técnico supervisor na parceria entre o Estado e as Organizações de Assistência Social, com reflexões sobre a capacidade técnica resolutiva; C) aos instrumentos utilizados na supervisão técnica. Foi possível, com base nos objetivos específicos, caracterizar o trabalho realizado pelo assistente social e refletir sobre o significado da supervisão técnica para o alcance qualitativo de seus fins. Foram levantados e elencados os serviços socioassistenciais supervisionados, sob gestão pública indireta, com suas respectivas tipologias, bem como, o número de CRAS e CREAS localizados por distritos administrativos na capital paulista, visando demonstrar a abrangência territorial destes serviços que articulam a rede socioassistencial por meio do trabalho do supervisor técnico. O referencial conceitual e legal- normativo fundamenta-se nas leis, portarias e normas das políticas Nacional e Municipal de Assistência Social, e a análise alicerça-se na perspectiva crítica do conhecimento da área de Serviço Social.
CARDOSO, Maria Helena Celia. The Social Worker in the Technical Supervision of Partnerships between the Public Power and the Private Organizations of Social Assistance. 2014.132 f. Dissertation (Master´s degree) – Pontifical Catholic University of São Paulo, São Paulo, 2014.
ABSTRACT
The object of study of this work concerns the performance of social workers in the technical supervising of social assistance services provided by private organizations of social assistance under partnerships with the government through the Administration of Social Assistance and Development. The subjects chosen for this investigation are eight social workers who work as technical supervisors in the South, East and West Central areas of São Paulo city. The choice of these subjects was carried out for representing the technical supervisors which work in those five administrative areas. The interviewed professionals concurred with their narratives in order to demonstrate the hypotheses regarding: A) the real working conditions of technical supervisors: training, work pace, human resources; B) the recognition of technical supervisor mediation in the partnership between the state and the social assistance organizations, throwing light on the solving technical capacity; C) the tools used in technical supervision. Concerning specific objectives, it was possible to characterize the work accomplished by the social worker and to think over the meaning of technical supervision for the qualitative achievement of its purposes. The overseen social assistance services, under indirect public management, were gather together and listed, considering their respective typologies, as well as the number of CRAS and CREAS located according to São Paulo administrative districts, in order to demonstrate the territorial scope of these services that hold together the social assistance grid through the work of the technical supervisor. The conceptual and legal normative benchmark is based on the laws, ordinances and regulations of the National and Municipal Social assistance policies, and the analysis is founded on a critical perspective of the knowledge of the social assistance area.
LISTA DE SIGLAS
CA – Centro de Acolhida
CADIN – Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Estaduais
CAE – Centro de Acolhida Especial
CAPMSV – Centro de Acolhida para Mulheres em Situação de Violência CAS – Coordenadoria da Assistência Social
CCA – Centro de Crianças e Adolescentes
CDCM – Centro de Defesa de Convivência da Mulher CEDESP – Centro de Desenvolvimento Social e Produtivo
CENTS -Cadastro Municipal de Entidades parceiras do terceiro setor CF – Constituição Federal
CJ – Centro para Juventude
CMDCA – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNRVV – Centro de Referência às Vítimas de Violência COGEAS – Coordenadoria Geral de Assistência Social COMAS – Conselho Municipal de Assistência Social CRAS – Centro de Referência de Assistência Social CRD – Centro de Referência da Diversidade
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social CRECI – Centro de Referência e Cidadania do Idoso
DEMES -Declaração Mensal de Execução dos Serviços Socioassistenciais ECCA – Espaço de Convivência para Criança e Adolescente
ECA TENDA – Espaço de Convivência para Criança e Adolescente em Situação de Vulnerabilidade Social
FEAS – Fundo Estadual de Assistência Social FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social GRAS - Grade de Atividade Semestral
ILPI – Instituto de Longa Permanência para Idosos LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MSE/MA – Medidas Socioeducativas em Meio Aberto NAIS – Núcleo de Apoio à Inclusão Social
NAISPD – Núcleo de Apoio à Inclusão Social para Pessoas com Deficiência NCA – Núcleo de Convivência para Adultos
NCI – Núcleo de Convivência de Idoso
NPJ – Núcleo de Proteção Jurídico-Social e Apoio Psicológico ONGs – Organizações Não Governamentais
PAIF – Programa de Atendimento Integral à Família
PAEFI – Programa de Atendimento Especializado à Família e ao Indivíduo PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PLAS – Plano de Assistência Social
PMSP – Prefeitura Municipal de São Paulo PNAS – Política de Assistência Social
RESUP -Relatório de Supervisão
SAICA – Serviço de Acolhimento Institucional para Crianças e Adolescentes SAS – Supervisão de Assistência Social
SASF – Serviço de Assistência Social à Família e Proteção Social Básica no Domicílio
SEAS – Serviço Especializado de Abordagem Social às Pessoas em Situação de Rua
SISORG - Sistema de (Registro) Organizações Sociais Privadas
SMADS – Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social SPVV – Serviço de Proteção a Vítimas de Violência
LISTA DE QUADROS
QUADRO I – Blocos de financiamento
QUADRO II – Organização e Estrutura dos Fundos de Assistência Social QUADRO III – Organizações não governamentais
QUADRO IV – Trajetória das relações de parceria na Secretaria de Desenvolvimento e Assistência Social
QUADRO V – Procedimentos para efetivação de parceria entre o poder público e organizações de Assistência Social
QUADRO VI – Fluxograma da celebração de convênio
QUADRO VII – Distritos abrangidos pelas SAS e os serviços CRAS e CREAS
QUADRO VIII – Serviços socioassistenciais por SAS e magro região, tipo de proteção ofertada e número de técnicos supervisores por SAS
QUADRO IX – Estrutura organizacional da Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social – SMADS (gestão 2009-2012)
QUADRO X – Estrutura Organizacional da COGEAS (gestão 2009-2012), extinta na gestão 2013-2016
SUMÀRIO
Introdução ...12
Capítulo I – A Gestão Pública da Assistência Social ...16
1.1. A polêmica questão da Assistência Social: as Organizações de Assistência Social e o Assistente Social ...16
1.2. A parceria entre o Estado e as Organizações de Assistência Social sob primazia da responsabilidade estatal ...19
1.3. Princípios e Diretrizes do Sistema Único de Assistência Social – SUAS ...24
1.3.1. Gestão Integrada: os serviços socioassistenciais realizados nos CRAS e CREAS ...27
1.3.2. Gestão Integrada: os benefícios de transferência de renda ...30
1.4. Financiamento e Orçamento ...31
1.5. Recursos Humanos ...37
Capítulo II – O instrumento do convênio na Gestão dos serviços socioassistenciais ...42
2.1. Regulação da parceria entre a SMADS e as Organizações de Assistência Social...42
2.2. Audiências Públicas ...48
2.3. Os serviços socioassistenciais: rede de parceiros, uma relação necessária ...52
2.4. Monitoramento e sua inserção na Gestão do SUAS...64
Capítulo III – Processos de trabalho do Assistente Social como supervisor técnico de convênios ...70
3.1. Sujeitos da pesquisa e percurso metodológico ...70
3.1.1. Condições de trabalho ...76
3.1.2. Instrumentos técnico-administrativos ...84
3.1.3. Caracterização da supervisão técnica: comunicação profissional..93
Considerações finais ...114
Anexos ...118
Introdução
Este estudo insere-se no âmbito da Política de Assistência Social, como parte do tripé da Seguridade Social, ao lado das políticas da Previdência Social e da Saúde, conforme determina a Constituição Federal em seu art. 203 e a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
A pesquisadora que ora apresenta esta dissertação é assistente social da esfera pública, tendo tido como atribuição, no âmbito da política de Assistência Social, a supervisão técnica dos serviços conveniados entre a Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social (SMADS) e as Organizações privadas de assistência social, no período de 2010 a 2013.
Compreender a supervisão técnica dos serviços socioassistenciais foi um desafio que percorreu o período de sua atuação como supervisora técnica. As entrevistas realizadas com os sujeitos desta pesquisa (8 Assistentes Sociais, supervisores de serviço na SMADS) contribuíram para organizar respostas referentes às indagações a seguir, sobre:
Quais as possibilidades e limites da intervenção dos assistentes sociais como técnicos supervisores de serviços conveniados entre a Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social – SMADS e as Organizações socioassistenciais privadas? Esta indagação central derivou das inquietações elencadas abaixo a título de hipóteses, por compreenderem conteúdos que nortearam a análise da questão estudada:
1. Os instrumentais disponíveis permitem adequada mensuração / avaliação da relação custo-benefício, de modo a aferir a qualidade e os impactos das ações, tendo em vista o montante de recursos repassados pela municipalidade?
2. Os profissionais que respondem pela supervisão técnica dos convênios estão suficientemente capacitados para o pleno exercício do processo de trabalho?
conveniados, abrangem adequada formação do quadro de Recursos Humanos para conduzir o monitoramento?
4. O tempo/prazo e as condições para o monitoramento e a supervisão técnica são compatíveis com a intensificação do ritmo de trabalho?
5. O supervisor técnico tem capacidade resolutiva?
Fez-se necessário entender a supervisão técnica como uma das possibilidades da prática profissional de intervenção social do Assistente Social, como sendo parte da divisão sociotécnica do trabalho dentro da esfera pública; que também está vulnerável à “intensificação do trabalho, aviltamento dos salários, pressão pelo aumento da produtividade e de resultados imediatos [...]” (RAICHELIS, 2011, p. 422).
E, como uma possibilidade de prática profissional, nos interessou também identificar qual o valor a ela atribuído e sua real capacidade resolutiva, de eficiência e eficácia por envolver na realização desta atividade fiscalização, acompanhamento, assessoramento e avaliação.
O processo de trabalho executado por assistentes sociais, na supervisão técnica, se utiliza de um conjunto de instrumentais padronizados (formulários, planilhas, relatórios), para registro e acompanhamento sistemático do trabalho social, efetuado pelas entidades parceiras que prestam atendimento de proteção social, exigindo deste profissional um entendimento das contradições que permeiam seu espaço ocupacional, para conseguir superar a imediaticidade da sua rotina cotidiana.
Entendemos que este fazer profissional pode vir a ser orientado a dar respostas pontuais às exigências administrativas tais como: conferência documental do gasto com recursos públicos; verificação da dinâmica do atendimento ofertado pelo serviço, por meio estrito do registro de frequência e relatórios, dentre outras conferências documentais em formulários de controle e de registro-síntese em um rol interminável de formulários e planilhas.
pública, o que as credencia a receber recursos provenientes do Fundo Público da Assistência Social, para custear as atividades a serem realizadas. Salientamos que o serviço1 socioassistencial consiste em ofertar ações continuadas e planejadas de defesa de direitos e de proteção social, sendo que as entidades parceiras do Poder Público devem prestar contas à municipalidade.
Sob esta perspectiva, o objetivo central desta dissertação, cuja análise é do tipo qualitativa, fundamentada pelo conhecimento do Serviço Social crítico, foi o de estudar e caracterizar o trabalho profissional do Assistente Social como técnico supervisor de serviços conveniados entre a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social e as Organizações socioassistenciais privadas. Os objetivos específicos foram:
Caracterizar a supervisão técnica, identificando possibilidades e limites, como intervenção social atribuída ao Assistente Social;
Refletir sobre o significado da supervisão técnica realizada na “parceria” do poder público com as organizações privadas.
Esclarecemos que a supervisão técnica de serviços não é exclusiva do Assistente Social. Esta atividade na Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social – SMADS é realizada também por outras áreas do conhecimento como: psicologia e pedagogia, dentre outras.
No primeiro capítulo tratamos alguns aspectos fundamentais da gestão pública da Assistência Social.
No segundo capítulo levantamos e elencamos os serviços da rede socioassistencial que é submetida à supervisão técnica, para compreensão do lugar do Assistente Social, supervisor técnico, atuante nos CRAS e CREAS.
No terceiro capítulo explicamos nosso percurso metodológico, refletimos sobre as hipóteses deste estudo, e apresentamos os objetivos geral e específicos, caracterizando o trabalho de supervisão técnica e os reais limites e possibilidades desta intervenção profissional.
Julgamos relevante este estudo devido à escassez de pesquisas com este recorte de análise, considerando a perspectiva crítica sob a qual a pesquisadora
1 Cf. Res. N° 109/2009 do CNAS – Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais e Portaria N°
Capítulo I
A Gestão Pública da Assistência Social
1.1. A polêmica questão da Assistência Social: as Organizações de Assistência Social e o Assistente Social
A história percorrida para se consolidar a Assistência Social como política pública de Seguridade Social, reconhecida e garantida pelos artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988, permeou e confrontou entraves substantivos por se ter nas ações sociais solidárias, benemerentes, conservadoras, de missão religiosa ofertadas pela sociedade civil, igrejas, centros espíritas, seitas, dentre outras, a oferta de assistência/assistencialismo desprovida de direção, objetivos, princípios e diretrizes, camuflada em alguns momentos, em outros confundida como se fosse de Proteção Social e de garantia de direito, mesmo diferindo-se e não incorporando os preceitos que a Legislação Federal preconizava.
Consideramos, ainda, que toda gestão política executiva que tenha ações descomprometidas com a universalização da PNAS pode ocasionar a sua desarticulação e desmontar o que foi construído.
Apropriamo-nos do estudo realizado por Mestriner (2011), que investigou os limites e as possibilidades de regulação do Estado brasileiro na relação com as
Organizações da sociedade civil na área da Assistência Social, em que a autora recupera o debate de como se deu o reconhecimento da Assistência Social na Constituição Federal como lócus de Política Pública, e a sua histórica identificação com a filantropia e a benemerência como se fossem sinônimas, ironizando este trato histórico de "irmãs siamesas". A autora também atenta quanto a possível confusão histórica da Política de Assistência Social com ações de cunho de solidariedade (MESTRINER, 2011, p. 14).
O viés solidário de iniciativa da sociedade civil, segundo Teixeira (2012, p. 673), aparece em seu estudo como estratégia do Banco Mundial de preconizar a redução das ações diretas do Estado nos serviços públicos, com forte apelo à participação da população, para a superação da pobreza, com a intencionalidade de sua responsabilização estratégica sob a ideologia de solidariedade.
defender a ação do Estado, direta e indiretamente. Nesta última ação, o Estado atua como financiador integral dos serviços indiretos gestados pelas Organizações Sociais sem Fins Econômicos, para garantir a proteção social às famílias em situação de desproteção, seja por risco social e pessoal, por vulnerabilidade socioeconômica: falta de renda, de acesso aos serviços básicos de convivência e de acolhida, bem como na atuação da prevenção da desproteção social.
É sabido que historicamente as Organizações Sociais ocuparam um lugar de merecido reconhecimento na atuação e realização da Política de Assistência Social, em períodos de retração do Estado. No entanto, em detrimento da implantação dos serviços públicos diretos, sob a polêmica quanto ao recurso investido/financiado pelo Estado.
Às demandas e reivindicações da população, representadas pelas Organizações Sociais foram fortalecidas historicamente e reguladas pelo Estado. Nos textos legislativos rompem-se ações sociais fundadas na benesse, filantropia e solidariedade.
Mestriner (2011), organiza Quadros com os marcos regulatórios em que se deu esta relação, que fora iniciada com subvenções e auxílios, cuja transparência e controle de aplicação eram questionáveis. A autora também assinala o contraste de apoio do Estado às Organizações Sociais, o que não ocorria diretamente aos cidadãos para suprir de fato às suas necessidades "[...] em que o público passa a significar parceria com o privado" (MESTRINER, 2011, p. 26).
As demandas e reivindicações da população, desveladas em cada momento histórico, receberam tratos diferenciados da negação à atenção, incluindo os percalços políticos para a adesão à Política de Assistência Social, pós Constituição Federal de 1988, para efetivar o Conselho, o Plano e o Fundo na esfera Municipal.
A consolidação vem se realizando com a forte presença dos serviços indiretos financiados pelo Poder Público, gestados pelas Organizações Sociais privadas em atendimentos segmentados de crianças, adolescentes, idosos, bem como ao atendimento à família, cujo objetivo é a não fragmentação da unidade familiar, dentre outros atendimentos ofertados por meio de serviços às pessoas em situação de rua; com necessidade de acolhimento institucional2.
As Organizações Sociais Filantrópicas reguladas que adquiriram status de
2 Portaria 46/2010/SMADS
conveniadas, podem ser inseridas na defesa de direitos representados pelas demandas e reivindicações coletivas da sociedade civil, contudo defendem os segmentos identificados e acolhidos nos serviços socioassistenciais ofertados.
Neste viés, a sociedade civil, que deveria ser representada pelo coletivo das Organizações e Entidades Sociais, pode ser involuntariamente personalizada e reduzida ao público associado, participante e matriculado em determinado serviço conveniado da organização, que defende especificamente as demandas do seu público alvo, seja idoso, criança, pessoa com deficiência, podendo fragmentar a luta coletiva de todos os cidadãos pelo acesso equitativo à riqueza social e dignas condições de sobrevivência.
As organizações
oriundas das camadas populares, e que desenvolvem uma ação na linha da resistência e da sobrevivência na pobreza, geralmente não obtém a formalidade exigida para uma parceria com o Estado, sendo excluídas da distribuição de recursos (MESTRINER, 2011, p. 48).
Quanto ao convênio, instrumento que normatiza a parceria entre o Estado e as Organizações Sociais, Mestriner (2011) problematiza em sua pesquisa que o Estado utilizou “da estratégia da delegação, manipulando subsídios, subvenções e isenções por meio do mecanismo de convênios e atribuições de certificados, numa pretensa relação de parceria ou de coprodução de serviços sob financiamento estatal" (MESTRINER, 2011, p. 21).
A autora reforça neste ponto que o "Estado tem sido o último a responder diretamente pelas atenções sociais" (MESTRINER, 2011, p. 21). Ela ressignifica a discussão do clientelismo que marcou a relação histórica entre o Estado e as Organizações Sociais sem fins financeiros. E concebe como uma das consequências a permanência de longa data da presença da solidariedade, filantropia e benemerência em detrimento da afirmação dos direitos sociais e princípios da política de Assistência Social.
voltado para a superação dessas situações, cujas raízes da desigualdade social podem ser identificadas e entendidas pela compreensão da ordem societária de modelo econômico capitalista e da formação da sociedade brasileira.
A inserção do Assistente Social na atuação desta política foi marcada por discussão da categoria profissional, para compreensão dos referenciais técnicos operativos, políticos e metodológicos para garantir que a ação profissional superasse as ações fundamentadas pela benesse, ajuda e conservadorismo no trato com os usuários dos serviços assistenciais da Política de Assistência Social.
Netto (2013) reflete sobre a história da profissão e elucida que a ação profissional centrada na Assistência Social há 20 anos tinha um sentido, que agora mudou, sendo provável que o Assistente Social que faz parte de um trabalho coletivo bastante amplificado, não discuta o sentido social da atual ação assistencial. E propõe discutir o sistema capitalista dos dias de hoje, entendendo que a lógica da mercadoria passou a ser a lógica de todas as expressões humanas. Netto (2013) traz o sentido do Projeto Ético-Político (PEP) profissional ao enfatizar que as mudanças estruturais só são exequíveis com a organização política dos trabalhadores3.
1.2. A parceria entre o Estado e as Organizações de Assistência Social sob primazia da responsabilidade estatal
A Constituição de 1988 solidifica a Assistência Social, que adquire o estatuto de política social pública e passa a ser legitimada como estratégia de enfrentamento à pobreza, consolidando a possibilidade de ter espaço oficial e condições para implementação. O seu novo estatuto e estratégias só se materializam em 1993, com a sanção da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
Atentamos que a parceria desta Política Social Pública Estatal com as Organizações Sociais sem Fins Econômicos (como pessoas jurídicas) aparece no
3 NETTO, José Paulo. Seminário proferido na UFRJ cujo tema foi Capitalismo, Desenvolvimentismo e
texto legal como a parceria do Estado com a sociedade civil organizada, representada historicamente pelas entidades sociais.
Lembremos que, na Constituição Federal/1988, a Assistência Social aparece como integrante da Seguridade Social junto da Saúde e da Previdência Social, como parte de um conjunto integrado de ações necessárias da sociedade civil e do Poder Público que deve assegurar direitos.
A tipificação nacional de serviços específicos de Assistência Social que permite organizá-los e defini-los como socioassistenciais, bem como as regulações específicas e o entendimento ampliado do sentido do termo Parceria se consubstanciaram em avanço legal na entrada da década de 1990.
Ressaltamos que das 68 Emendas Constitucionais consultadas, iniciadas em 31/03/1992, até a última Emenda publicada em 22/12/2011, não localizamos mudanças específicas da relação entre o Estado e as Organizações Sociais de Assistência Social sem Fins Econômicos.
Entretanto, entendemos ser uma regulação o art. 82 dos Atos Transitórios, mas “pouco elucidado”, o que pode ser até identificado como componente de um dos elementos que dão sentido à Parceria, por determinar que “os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, [...] devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil”.
E quanto aos limites e as possibilidades identificados na Constituição Federal de 1988, sobre dispositivos que tratam da relação entre o Estado e as Organizações Sociais sem fins econômicos?
Selecionamos dois artigos da Constituição Federal de 1988, tratados pelos autores consultados, que, embora expressem a força reivindicatória das Organizações Sociais sem Fins Econômicos, deixam lacunas passíveis de interpretação e de posterior objeto de Lei.
As restrições do Poder Público em tributar localiza-se no artigo 150, inciso VI, segundo o qual é defeso instituir imposto sobre patrimônio, renda ou serviços das Entidades de Assistência Social sem fins lucrativos, devendo ser atendidos os requisitos da lei.
O artigo 195, inciso IV, Parágrafo 7° trata sobre a Isenção às Entidades Beneficentes de Assistência Social, que exerçam funções tidas como públicas e complementares ao Estado, desde “que atendam as exigências estabelecidas”, obtendo isenção de contribuição para a Seguridade Social.
À Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS aperfeiçoa a relação de parceria entre o Estado e as Organizações Sociais sem Fins Econômicos, e a sua efetiva definição no âmbito do SUAS, passíveis de regulação por meio de instrumentos jurídicos: resoluções e portarias em âmbito municipal. Os artigos a seguir, desta lei, condensam parte significativa desta observação:
Art. 3º Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos. (Alterado pela L-012.435-2011).
§ 1º São de atendimento aquelas entidades que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de prestação social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), de que tratam os incisos I e II do art. 18. (Acrescentados pela L-012.435-2011);
§ 2º São de assessoramento aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18;
§ 3º São de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18.
Art. 7º As ações de assistência social, no âmbito das entidades e organizações de assistência social, observarão as normas expedidas pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), de que trata o art. 17 desta lei.
Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso.
§ 1º A regulamentação desta lei definirá os critérios de inscrição e funcionamento das entidades com atuação em mais de um município no mesmo Estado, ou em mais de um Estado ou Distrito Federal; § 2º Cabe ao Conselho Municipal de Assistência Social e ao Conselho de Assistência Social do Distrito Federal a fiscalização das entidades referidas no caput na forma prevista em lei ou regulamento;
§ 4º As entidades e organizações de assistência social podem, para defesa de seus direitos referentes à inscrição e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.
Na esfera da Política de Assistência Social, a expressão vínculo SUAS, ao ser agregada à LOAS, ressignifica esta locução, em representação e status.
O Vínculo ao SUAS representa na ordem da Política de Assistencial Social, sob comando da esfera federal, a mais elevada forma de reconhecimento, por meio do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Representa a relação de integração em âmbito nacional entre Estado e Organizações Sociais, engloba a relação de parceria existente entre o Estado e a sociedade civil representada pelas entidades sociais sem fins econômicos. O Ministério, após análise de documentação pautada por critérios estabelecidos na LOAS, pode conceder certificação nacional às Organizações Sociais sem fins lucrativos4.
O reconhecimento nacional, vinculação ao SUAS, confere às entidades o status de Entidades Beneficentes de Assistência Social, bem como as habilita à celebração de convênios de serviços, contratos, acordos ou ajustes com o Poder Público, segundo as exigências e realidade territorial desses entes federados; sendo que este status está assegurado na Constituição Federal de 1988, artigo 195, parágrafo 7°, que isenta as entidades vinculadas ao SUAS de contribuir para a Seguridade Social.
A LOAS estabelece vários critérios, além dos já expostos, para que Organizações Sociais Privadas sem Fins Econômicos integrem a rede de serviços, programas e projetos socioassistenciais.
Art. 6º- B. As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos
entes públicos e/ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas, respeitadas as especificidades de cada ação. (Acrescentado pela L-012.435-2011)
§ 1º A vinculação ao Suas é o reconhecimento pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome de que a entidade de assistência social integra a rede socioassistencial;
§ 2º Para o reconhecimento referido no § 1º, a entidade deverá cumprir os seguintes requisitos:
I - constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3º;
II - inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na forma do art. 9º;
III - integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI do art. 19.
§ 3º As entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas celebrarão convênios, contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a execução, garantido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, projetos e ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficiários abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades orçamentárias;
§ 4º O cumprimento do disposto no § 3º será informado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome pelo órgão gestor local da assistência social.
Os artigos acima correspondem a fluxos regulatórios que as Organizações Sociais devem percorrer para obter inscrição nos Conselhos de Assistência Social e Certificados dos entes federados, dentre outras requisições para vinculação à política de Assistência Social e ao SUAS.
Para tanto, como já mencionado, este reconhecimento prevê critérios para as Organizações, que devem apresentar documentos, como:
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica;
Comprovar abrangência no território brasileiro;
Ter efetiva prática social com indivíduos e famílias;
Intervir na prevenção e no resgate de possíveis rupturas de laços familiares;
Executar ações socioeducativas próprias da área de Assistência Social,
respeitados os tipos de proteção: básica e especial de média e alta complexidade.
As ações socioeducativas próprias da Política da Assistência Social, desde 2009, estão tipificadas nacionalmente5. A tipificação contribuiu para a padronização das práticas sociais realizadas nos serviços socioassistenciais, superando equívocos ou resquícios sobre qual tipo, composição de equipe e método de trabalho social deve ser ofertado nos serviços socioassistenciais e reiterando a função, diretriz e princípios éticos da Política de Assistência Social.
A incorporação do vínculo SUAS à LOAS materializa a luta histórica que marca a trajetória da Assistência Social como Política Pública, que se realiza no estabelecimento de critérios para integração e parcerias com Organizações Sociais Filantrópicas na defesa dos direitos sociais, proteção social e vigilância socioassistencial sob a primazia do Estado.
1.3. Princípios e Diretrizes do Sistema Único de Assistência Social – SUAS
O SUAS, que resultou da Lei Orgânica da Assistência Social, lei n. 8742/1993, recentemente alterada pela lei n. 12435/2011, institui a Assistência Social congruente ao seu reconhecimento como política pública e estabelece os princípios e diretrizes a partir da Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004, definida na Constituição Federal de 1988. O SUAS teve diferenças de implementação por todo o país.
Em 2012, deu-se a última alteração da Norma Operacional Básica – NOB/SUAS, que aperfeiçoou a organização dos princípios e diretrizes fundantes do SUAS, para a realização da Política de Assistência Social. Encontram-se no art. 3° os cinco princípios, cujos núcleos são: universalidade, gratuidade, integralidade da proteção social, intersetorialidade e equidade.
E no art. 5ª estão as diretrizes que definem a gestão do SUAS:
I- Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social;
II- Descentralização político-administrativa e comando único das ações em cada esfera de governo;
III- Financiamento partilhado entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV- Matricialidade sociofamiliar; V- Territorialização;
VI- Fortalecimento da relação democrática entre Estado e sociedade civil;
VII- Controle social e participação popular.
A Gestão SUAS, para realizar a Política de Assistência Social, tem como principais instrumentos de gestão:
Fundos Públicos de Assistência Social: Municipal – FMAS, Estadual – FEAS e Nacional – FNAS, respectivamente;
Planos de Assistência Social – PLAS, de responsabilidade dos Municípios, Estados e União;
Conselhos de Assistência Social: integrados pelo Poder Público e a sociedade civil para deliberar e propor ações para aperfeiçoamento da Política de Assistência Social, instância de controle social;
Significativamente têm-se os Conselhos de Assistência Social e as Conferências de Assistência Social nos âmbitos Municipal, Estadual e Federal, como forma de possibilitar a participação da sociedade civil efetivamente na construção, apropriação e controle social da Política de Assistência Social.
Temos ressalvas quanto à forma pela qual se vêm construindo as Conferências Municipais de Assistência Social, tendo por base seu papel e a dimensão territorial do Munícipio de São Paulo. Diferentemente da Política da Saúde, não se tem conselhos gestores dentro dos CRAS, nem momentos singulares para discutir a Política de Assistência Social como horizonte e palco de debate do Poder Público e da sociedade civil.
esclarecendo o Tema central da Conferência, com posterior divisão dos participantes em grupos temáticos para discussão de propostas a serem encaminhadas na Conferência Municipal de Assistência Social.
Identificamos que a participação consolidada da sociedade civil representada pelas entidades sem fins econômicos expressa os anseios e demandas de segmentos específicos atendidos nos serviços socioassistenciais ofertados por elas. Neste sentido, podem ocorrer disputas segmentadas em detrimento de disputas universalizadas em prol do coletivo dos cidadãos.
Desta forma, entendemos que o controle social como possibilitador da entrada e permanência de representantes da sociedade civil nos espaços tidos como decisórios tem intrinsecamente interesses distintos na sua organicidade que podem confrontar ou conformar demandas da coletividade.
Para ter-se êxito nos Princípios e nas Diretrizes do SUAS, além da necessária articulação da rede socioassistencial, faz-se imprescindível a simultânea articulação entre as esferas do governo, criando-se meios objetivos para a realização da intersetorialidade, que, segundo Couto, Yasbek e Raichelis (2011, p. 39):
Deve expressar articulação entre as políticas públicas, por meio do desenvolvimento de ações conjuntas destinadas à proteção social básica ou especial e ao enfrentamento das desigualdades sociais identificadas nas distintas áreas. Supõe a implementação de programas e serviços integrados e a superação da fragmentação da atenção pública às necessidades sociais da população. Envolve a agregação de diferentes políticas sociais em torno de objetivos comuns e deve ser princípio orientador da construção das redes municipais.
“eu não vejo como você supervisionar sem fazer um trabalho em rede, sem fazer uma articulação com outros serviços do território,
saúde e assistência” (Entrevista 3)
1.3.1. Gestão Integrada: os serviços socioassistenciais realizados nos CRAS e CREAS
A Gestão Municipal do SUAS não está impermeabilizada às concepções de focalização da Política de Assistência Social disseminadas no âmbito do projeto neoliberal que concretiza a ideologia do atual projeto hegemônico de sociedade, que é capitalista, sob “a orientação macroeconômica e macropolítica que vem das agências internacionais patrocinadas pelo grande capital, potências imperialistas para intervir no mar dos excluídos”6.
Com o SUAS pode-se organizar os serviços diretos públicos de base territorial, os CRAS, responsáveis pela Proteção Social Básica e os CREAS, atuantes na Proteção Social Especial de Média Complexidade.
Particularmente na capital paulista, ambos os serviços são responsáveis pela articulação dos serviços socioassistenciais indiretos que prestam atendimento de proteção básica e especial. Os profissionais atuantes nos CREAS, majoritariamente Assistentes Sociais, devem articular os serviços sociais de proteção social especial, bem como supervisioná-los, além de prestar atendimento aos indivíduos e famílias em risco social e pessoal, com vínculos sociais fragilizados, e que estejam com os direitos sociais violados.
A equipe atuante nos CRAS, também majoritariamente composta por Assistentes Sociais, deve articular a rede socioassistencial de proteção social básica, realizar a supervisão técnica dos serviços socioassistenciais indiretos, bem como realizar acompanhamento e atendimento às famílias, visando a prevenção e a proteção de possíveis riscos sociais advindos do desemprego, desamparo e falta de acesso aos serviços públicos.
Segundo Netto7 (2013), o trato aos excluídos pertence a todos os tipos de governo, seja liberal ou progressista, por ser um impacto mundial, derivado dos resultados catastróficos, em todas as latitudes, da flexibilização, desregulamentação e privatização aprofundadas pela reestruturação produtiva do capital. O neoliberalismo (novo conservadorismo nas palavras do autor) muda o perfil, o alcance e a particularidade das políticas sociais, mas não as tira da cena
6 NETTO, José Paulo. Seminário proferido na UFRJ cujo tema foi Capitalismo, Desenvolvimentismo e
Barbárie.
7 NETTO, José Paulo. Seminário proferido na UFRJ cujo tema foi Capitalismo, Desenvolvimentismo e
contemporânea, como é o caso dos serviços socioassistenciais e da implantação dos CRAS e CREAS que, na capital paulista, são fomentados e ampliados na contra corrente do neoliberalismo.
Nos CRAS referenciam-se as famílias em situação de vulnerabilidade de renda, dentre outras vulnerabilidades e realiza-se o cadastro único – CAD Único, programa nacional informatizado composto por equipe terceirizada atuante nos CRAS para fins de digitação dos CAD Único. A equipe terceirizada, a partir dos critérios exigidos pelos programas de transferência de renda, sobretudo pelo critério de corte de renda de até meio salário mínimo por pessoa ou renda mensal total de até três salários mínimos, insere no CAD Único informações sobre a composição das famílias, renda, documentos, escolaridade, tipo e local de domicílio, entre outras informações necessárias para o cadastramento e validação do “perfil” familiar elegível ao recebimento dos serviços deste cadastro, como recebimento de transferência de renda; obtenção de isenção de taxa de inscrição para participação em concurso público; cotas em cadastro de programas habitacionais e carteirinha de viagem para Idoso.
As atividades-meio desse processo de trabalho vinculam-se ao trabalho da equipe técnica do CRAS, os Assistentes Sociais, que devem promover a acolhida, escuta qualificada, visitas domiciliares; verificar e preencher: frequência escolar, prontuários, formulários, planilhas; produzir relatórios circunstanciados de acompanhamento, inserção na rede de serviços, reuniões socioeducativas. Ações estas executadas no âmbito do serviço PAIF, que está diretamente submetido à Coordenação do CRAS, da Supervisão de Assistência Social – SAS distrital, a qual responde pela gestão descentralizada do trabalho executado nos territórios, diretamente ligada ao comando único da Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social – SMADS.
Contudo, dos vários elementos contidos no PLAS, elaborado por cada gestão pública para efetivação de metas em curto, médio e longo prazo por um período de quatro anos, ressaltamos a previsão de construção de CRAS nos territórios paulistanos, a partir de repasse de recurso federal.
capital inauguração de unidades de CRAS, sem condições adequadas de trabalho para efetivação das exigências legais de acolhida, acompanhamento, dentre outras necessidades, para qualificar o atendimento à demanda, ocasionando desrespeito duplo, de um lado, desrespeito aos trabalhadores que se veem em difíceis condições de trabalho e, do outro lado, à população, tendo negligenciadas suas demandas por atendimento nos CRAS.
O direito da população aos serviços socioassistenciais previstos nos CRAS e CREAS nem sempre é reconhecido como direito, por não ser efetivado, pois há insuficiência de recursos e repasse de verba para execução dos atendimentos e serviços previstos nos CRAS, bem como o trabalho é executado com um reduzido corpo técnico.
Muitos CRAS nestas condições não conseguem assegurar direitos, ficando à deriva as seguranças e objetivos da Assistência Social de Proteção Social, Defesa dos Direitos e Vigilância Socioassistencial. A saída encontrada pelas gestões imediatas dos territórios vem sendo o desmembramento da equipe. Ocorreu que uma equipe atuante em um CRAS se dividiu para atuar em outro CRAS com desfalque de funcionários, quando não em dois CRAS e um CREAS.
Em suma, nos CRAS são ofertados os serviços de recepção e de atendimento, que englobam a consulta aos Programas de Transferência de Renda, o setor terceirizado de cadastramento das famílias e indivíduos nos Programas de Transferência de Renda organizados nos CRAS, acompanhamento da frequência escolar e referenciamento das famílias identificadas em situação de desproteção social, a partir da Acolhida que incorpora a escuta qualificada, oferta de Benefícios Eventuais, Visita Domiciliar, Acompanhamento no PAIF, e o Monitoramento da rede de serviços (supervisão dos serviços socioassistenciais de proteção social básica).
E nos CREAS são ofertados atendimentos especializados de: Acolhida, que incorpora a escuta qualificada, oferta de Benefícios Eventuais, Visita Domiciliar, Acompanhamento no PAEF, o Monitoramento (supervisão dos serviços socioassistenciais de proteção social especial) realizado majoritariamente por Assistentes Sociais distribuídos nos CRAS e nos CREAS.
implantado no mesmo espaço físico dos CREAS da capital paulista, que contribui na absorção e acompanhamento da demanda direcionada aos CREAS.
No entanto, a missão de assegurar os direitos da população e atender grande parte de suas demandas, alicerça-se nas orientações técnicas desprovidas de material de trabalho que de fato assegure o direito tangível, que não se realiza unicamente por meio dos encaminhamentos ou orientação.
1.3.2. Gestão Integrada: os benefícios de transferência de renda
Particularmente, o município de São Paulo, pela sua vasta extensão territorial, agrega tramas de vivências individuais, familiares e comunitárias diferenciadas, abriga expressões contingenciais, emergenciais, circunstanciais da questão social estrutural, desencadeadas pelos processos históricos e pela mais acentuada reestruturação produtiva do capital a partir da década de 1990, período de abertura econômica para o ingresso do grande capital financeiro e especulativo, combinado com a retração dos direitos sociais consubstanciados na Constituição Federal de 1988.
Alteram-se as necessidades sociais, em que as necessidades básicas para a sobrevivência reorganizam-se com as necessidades básicas impostas e determinadas pela ideologia em voga a favor do mercado produtivo, econômico e financeiro. E o social? O social e as necessidades sociais contemporâneas se fragmentam e se limitam às necessidades de sobrevivência e de consumo.
Os programas, serviços socioassistenciais e os benefícios de transferência de renda no âmbito do SUAS, devem ser articulados visando consolidar a execução nos territórios para o acesso das famílias e indivíduos.
acesso e permanência na educação, tipo de atendimento prestado na saúde e critério de renda para acesso ao benefício.
Conforme problematizado por Teixeira (2010), os programas de transferência de renda estão sob influência dos organismos multilaterais, como o Banco Mundial – BIRD e o Fundo Monetário Internacional – FMI.
Embora os estudos destes organismos permitam identificar a existência de 1,21 milhões de pessoas vivendo com menos de um dólar por dia, predominantes na Ásia, África e América Latina, alvo das políticas de ajuste econômico, a existência da pobreza e da desigualdade ampliada é concebida como algo natural e focalizado a partir do ajuste estrutural econômico em curso, cabendo ao Estado ações eficazes, focalizadas para amenizar situações de extrema pobreza, uma vez que se aponta que a erradicação da pobreza é um projeto inviável.
O Banco Mundial, por ser um organismo de fomento e disseminação das ideias da classe e organismos multilaterais dominantes, defende que o desenvolvimento social é uma consequência do desenvolvimento econômico pela via do mercado autorregulado, e que as intervenções sociais “servem” para responder às eventuais falhas da sociabilidade mercantil. Conforme Teixeira (2010), o Banco Mundial defende a política econômica posicionando-a em detrimento da política social, entendidas ambas como partes separadas e autônomas.
Necessário se faz questionar e refletir sobre a qualidade do alcance de tais índices de superação de pobreza e em quais patamares de legitimidade de apropriação da riqueza social estes programas estão focalizados, neste ponto o programa Bolsa Família se configura.
Pois as seguranças da Política de Assistência Social de autonomia, de acolhida e de renda se realizam, mesmo que restritamente, com o acesso das famílias ao benefício Bolsa Família.
1.4. Financiamento e Orçamento
a partir de cinco eixos temáticos8, sobretudo o Eixo I, que discutiu o cofinanciamento
obrigatório da Assistência Social. Tema propício considerando que ao fim de 2012 a NOB/SUAS sofreu alterações9 e inovações, bem como na gestão dos recursos e de
possíveis bloqueios do financiamento federal, destinados às ações realizadas pela Política de Assistência Social na execução dos programas, projetos e benefícios. No entanto, o trato do financiamento restringiu-se à esfera federal, não definindo o financiamento Municipal.
Os municípios deixam de ser classificados por níveis de gestão inicial, básica e plena, e passam a ser classificados por indicadores informados no Censo SUAS, introduzidos para mensurar o aprimoramento das ações do Índice de Desenvolvimento do SUAS – ID SUAS, refletindo as etapas de organização deste sistema em cada esfera.
Concernente ao financiamento, a Nota Técnica esclarece que a estrutura de pisos foi mantida, contudo, o cofinanciamento federal dos serviços, programas e projetos foi organizado por meio de Blocos de Financiamento.
Os Blocos introduzidos para o financiamento correspondem ao Bloco de Gestão, composto pelo:
IGD-PBF (Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família);
IGD-SUAS (Índice de Gestão Descentralizada do SUAS) e;
Blocos de Proteção Social Básica e de Proteção Social Especial, compostos pelos:
Pisos Básico Fixo e Variável;
Pisos de Média e Alta Complexidade.
Esta organização é referência importante do valor a ser transferido em cada bloco, congruente à Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais. O quadro a seguir demonstra a organização do Fundo Nacional de Assistência Social, e o segundo quadro abrange a estrutura dos Fundos da Assistência Social.
8EIXO 1: O cofinanciamento obrigatório da Assistência Social; EIXO 2: Gestão do SUAS: Vigilância
socioassistencial, processos de planejamento, monitoramento e avaliação; EIXO 3: Gestão do trabalho; EIXO 4: Gestão dos serviços, Programas e projetos; EIXO 5: Gestão dos benefícios no SUAS; EIXO 6: Regionalização.
9 Informação obtida pela Nota Técnica n° 002/2013
QUADRO I – Blocos de financiamento
Fonte: MDS – Brasil sem Miséria, 2013. Conforme material apresentado em evento de capacitação técnica realizado pela SMADS.
QUADRO II – Organização e Estrutura dos Fundos de Assistência Social
Fonte: MDS – Brasil sem Miséria, 2013. Conforme material apresentado em evento de capacitação técnica realizado pela SMADS.
Entendemos que traria maior clareza ao financiamento da Política de Assistência Social se todos os recursos fossem organizados nestes Blocos para efetivação do financiamento, extinguindo-se os Fundos Sociais de Solidariedade10, garantindo efetividade do Comando Único da Assistência Social.
A Emenda Constitucional que cria a DRU11 para autorizar o “desvio legal” de
10 Extinção dos Fundos de Solidariedade e do “primeiro damismo” e da Emenda Constitucional
referente à DRU (Desvinculação da Receita da União) foram apresentados como propostas para deliberação na X Conferência Municipal de Assistência Social – SP capital, no EIXO I – O cofinanciamento obrigatório da Assistência Social.
11 A Emenda Constitucional 61 prorrogou até 31 de dezembro de 2015 a vigência da Desvinculação
até 20% das receitas das contribuições sociais destinadas para a Seguridade Social, excetuando as previdenciárias, para o orçamento fiscal, foi questionada na X Conferência Municipal de Assistência Social, por ser um entrave para a realização integral do orçamento destinado à Assistência Social. O recurso desviado pode ser usado, por exemplo, para o pagamento de juros da dívida pública, em detrimento do pagamento da dívida social (investimento).
Transpondo a discussão para o financiamento da política de Assistência Social da capital paulista, segundo Cardoso (2003), são questionáveis os recursos provenientes das emendas parlamentares, em que o parlamento pode destinar verba para uma organização social ou entidade específica, sobrepondo-se às previsões das leis orçamentárias (LDO, LOA) destinadas ao financiamento da política de Assistência Social no âmbito municipal. A autora recomenda:
[...] que seja a partir da definição das prioridades para a política de assistência social que o orçamento seja construído, na relação com as receitas já previstas provenientes do Governo Federal e Estadual, bem como das doações e parcerias, podendo então, haver uma negociação interna junto ao poder executivo municipal quanto à liberação de recursos para a área. (CARDOSO, 2003, p. 55).
Cardoso (2003, p.39) esclarece que uma das diferenças entre Orçamento e Financiamento consiste em entender que enquanto o orçamento refere-se à “indicação de recursos financeiros a serem realizados, [...] representa a previsão de receitas e despesas [...]”, o financiamento por meio do relatório financeiro, “apresenta o que está acontecendo com os recursos anteriormente liberados, isto é, demonstra a utilização do que havia sido previsto no relatório orçamentário”.
E quanto ao Fundo entendemos que:
O fundo não é uma entidade jurídica, órgão ou unidade orçamentária, mas um conjunto de contas que identificam as origens e as aplicações de recursos de um determinado objetivo, serviço ou
política pública. [...] O fundo passa a ser um instrumento permanente e responsável pela gestão dos recursos de toda uma política, não só de programas ou ações pontuais. (CARDOSO, 2003 apud CUNHA, 2000, p. 100).
Um dos aspectos mais importantes para a realização de uma política pública é a forma de financiamento. Ou seja, como serão providos, distribuídos e aplicados os recursos necessários para a sua execução. É um processo que deve acontecer de maneira transparente – com prestação de contas à sociedade – e contemplando as regiões abrangidas de forma equivalente, Respeitando suas diversidades. Conforme previsto pela Constituição Federal, as políticas públicas da seguridade social – o que inclui as da assistência social – devem ser financiadas com a participação de toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos estados e municípios e das diversas contribuições sociais12.
O orçamento do Benefício Eventual, determinado no art. 22 na LOAS, não foi definido pelo governo do estado de São Paulo, conforme preceitua a LOAS, sendo executado de forma reduzida e precarizada, para atender as determinações da Ordem Interna n° 02/SMADS/201213 da capital paulista.
A X Conferência Municipal de Assistência Social, no Eixo V – Gestão dos Benefícios no SUAS, apontou a falta de autonomia para administrar os Benefícios Eventuais, conforme as necessidades de cada território.
A Ordem Interna, documento elaborado pela gestão municipal, não considera a realidade de privações de direitos e necessidades da população por benefício eventual ofertado nos CRAS. E desde final de 2012 nos CREAS14, uma vez que o valor do recurso é ínfimo e limita-se a três atendimentos anuais por família.
E, ainda, não são consideradas as “multifacetadas” realidades dos territórios distritais precarizados e sem equipamentos sociais suficientes para garantia das Proteções Sociais, para que haja equidade na distribuição orçamentária a cada CRAS supervisionado pela Supervisão de Assistência Social (SAS).
Em 2012, do orçamento total municipal, foi destinado à SMADS o percentual de 2,5%, em 2013, o orçamento corresponde a 2,7% do Orçamento Municipal15,
12Fonte: Disponível em: http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento. Acesso em: 28 mar.
2014.
13 Revogadas as disposições da Portaria N° 44/SMADS/2009, que contrariem as disposições da
presente.
14 Portaria N° 18/SMADS/2013
– “Art. 1° Os CREAS, enquanto unidades de prestação de serviços socioassistenciais, disporão de recursos financeiros para concessão de benefícios eventuais [...]”. 15 Fonte: Caderno do Conferencista, X Conferência Municipal de Assistência Social
contribuindo para um tímido enfrentamento das vulnerabilidades sociais pelas ações, serviços, projetos e benefícios realizados pela SMADS.
O embate político sobre o alcance de uma política social se dá na disputa pelos recursos financeiros [...] o lugar da política é visto no orçamento. (SPOSATI, 2002, p. 49).
A representatividade de investimento da União ao FMAS se dá para cobertura do Programa Bolsa Família e do Benefício de Prestação Continuada, ficando a cargo dos investimentos municipais o financiamento dos serviços públicos diretos e indiretos.
Os CRAS e os CREAS não têm suporte financeiro adequado para atender à demanda, que ultrapassa a capacidade de atendimento, bem como a capacidade técnica, considerando o escasso número de profissionais e as diversificadas expressões da questão social que chegam ao serviço de acolhida.
Poderíamos apontar que os avanços afetos aos serviços públicos diretos se deram na construção dos equipamentos16 para realização dos atendimentos, mas de costas aos conteúdos que eles representam, por ser real a dificuldade de se garantir a Proteção Social Básica, de assegurar segurança de renda, de ofertar o benefício eventual17, de acompanhamento sistemático ou de trabalho socioeducativo com as famílias e indivíduos.
Reiteramos que o suporte técnico e material de trabalho na maioria dos atendimentos conta apenas com a voz, a fala, que deve ser significativa, dos trabalhadores sociais, servidores públicos municipais lotados nestas unidades. Estas unidades estatais são exemplos de serviços que não recebem o necessário suporte material para sua efetivação, mas são alvos de metas de atendimento e de cobrança de sua realização que recai sobre a equipe técnica e gestão local.
16 Res. N° 7 – CIT/2011, dispõe sobre prazo e procedimentos para os Municípios e o DF
apresentarem propostas de construção de CRAS e CREAS.
17 Ordem Interna N° 1/2013/SMADS revogadas as disposições contrárias da Portaria
1.5. Recursos Humanos
A assistência social tem como força de lei a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único da Assistência Social – NOB-RH/SUAS, como parte estruturante para realizar a gestão do trabalho, desta área, na gestão pública e privada.
A NOB-RH/SUAS “representa um avanço no que diz respeito à profissionalização da política de assistência social, com vistas a garantir aos usuários do Sistema Único de Assistência Social serviços públicos de qualidade” (FERREIRA, 2011, p. 13), visando trabalhadores com funções específicas e necessárias para compor o quadro de referência de recursos humanos, que deram conta de implantar o SUAS no Brasil, e terão de dar conta de aperfeiçoá-lo.
Também compõe o SUAS o quadro de RH dos serviços18 conveniados da rede socioassistencial, que deve se alinhar aos princípios normativos da NOB-RH/SUAS.
No município de São Paulo, os serviços conveniados, diferentemente dos serviços diretos, tem capacidade de atendimento pré-definida, e conseguem manter o número de funcionários do serviço compatível com a capacidade de atendimento, apesar deste número não ser compatível com a demanda regional por atendimento, ou em situações internas do serviço, que demandem desdobramentos de atendimento especializado como acompanhamento e visita domiciliar sistemática.
Os serviços conveniados de Proteção Social Básica: Centros de Criança e Adolescente (CCA) e Centros de Juventude (CJ) não exigem o profissional Assistente Social para compor o quadro de RH. Entendemos ser essencial a inserção de Assistentes Sociais nestes serviços conveniados. Seguramente, o conhecimento específico do Serviço Social nestes serviços contribuiria para aprofundar o conhecimento das relações sociais que permeiam a realidade dos usuários destes serviços, abrangendo seus familiares. Pois, compreender a realidade cotidiana dos indivíduos, constitui atribuição objetiva do trabalho do Assistente Social, podendo contribuir no desvelamento das reais necessidades trazidas pelos usuários, que, aos olhos menos atentos, podem-se ocultar na
18 Portaria Municipal 46/SMADS/2010, específica da capital paulista, elaborada para atender a
dinâmica da execução do serviço, ou nas prioridades executadas pela instituição, mesmo esta sendo conveniada e sem fins lucrativos.
As exigências da Norma Técnica/2012 para realização de visita domiciliar e outras funções sistematizadas de aproximações sucessivas com os sujeitos, nos serviços que não tem, na tipificação, Assistentes Sociais, podem causar estranhamento e pouco êxito por determinadas categorias profissionais que não tem como foco as expressões da questão social, o que não ocorre com profissionais formados em Serviço Social. Associando-se ao conhecimento possibilitado pela relação e discussão com outras áreas do saber e profissionais.
O mesmo não ocorre nos serviços públicos diretos da SMADS/PMSP, majoritariamente atuantes com Assistentes Sociais, carecendo de outras áreas do saber, como a pedagogia e a psicologia. Especificamente nas unidades estatais CRAS e CREAS, reiteramos que os profissionais tentam cumprir as atribuições e metas obrigatórias com dinamismo, embora com um número insuficiente de profissionais e incompatível com o estabelecido na NOB-RH.
O princípio da interdisciplinaridade:
Fundamenta-se no esforço para superar a visão fragmentada do conhecimento. O enfoque interdisciplinar é adotado como processo de trabalho no âmbito do SUAS, a partir da compreensão de que o principal objeto de ação da política de assistência social – as vulnerabilidades e riscos sociais – não são fatos homogêneos e simples, mas complexos e multifacetados, que exigem respostas diversificadas por meio de ações contextualizadas e para as quais concorrem contribuições construídas coletivamente e não apenas por intermédio do envolvimento individualizado de técnicos com diferentes formações. (BRASIL, 2011, p. 17-18, grifo nosso).
É sabido que a metrópole de São Paulo está aquém no número19 de CRAS necessários para referenciar as famílias e sistematizar os atendimentos, para que estes atendimentos não sejam pontuais.
O que se tem no cotidiano dos CRAS e CREAS é a luta dos poucos profissionais concursados para que não se amplie a precariedade do “tipo” de
19 A PNAS e a NOB-SUAS 2012 definem a necessidade de implantação de 01 CRAS para cada 5000
