A Vertente Social e Humana dos Projectos de Sistemas de Informação
na Administração Pública
Relato do Caso BDAP
Ana TomásEscola Superior de Ciências Empresariais do Instituto Politécnico de Setúbal, Portugal atomas@esce.ips.pt
Resumo
O artigo discute a Mudança Organizacional no quadro dos Projectos de Sistemas de Informação, tendo como pano de fundo a Administração Pública. Para o efeito, procede-se à revisão e análise de algumas abordagens relevantes, em torno de: Sistemas e Tecnologias de Informação, Gestão da Informação e Aprendizagem Organizacional, Liderança e Cultura. É neste enquadramento que surge a apresentação do caso do projecto “Base de Dados de Recursos Humanos da Administração Pública (BDAP)” , fazendo-se uma pequena referência às metodologias de intervenção e investigação aplicadas e a descrição e resultados das duas fases projecto referido. Finaliza-se, tecendo um conjunto de reflexões sobre a Mudança Organizacional, através dos Sistemas e Tecnologias de Informação.
Palavras-chave: Sistemas de Informação; Gestão da Informação; Aprendizagem Organizacional; Mudança Organizacional; Impacto Organizacional dos SI/TI; Estratégia; Liderança; Cultura; Administração Pública.
1 Introdução
Uma mega organização, como é a Administração Pública Portuguesa, sem um Sistema de Informação de Recursos Humanos capaz anda naturalmente à deriva. De referir que embora os Trabalhadores da Função Pública Portuguesa não sejam de todo os mais bem pagos da Comunidade Europeia, as despesas totais do Estado Português com pessoal (em percentagem do PIB) são as mais elevadas da Europa e cerca de 40% acima da média dos países da comunidade. Ora, a concepção e implementação duma Base de Dados de Recursos Humanos (BDAP) na Administração Pública poderia trazer ganhos de eficiência e eficácia inestimáveis. Neste contexto surgem alguns problemas:
- como introduzir novos sistemas e tecnologias de informação que facilitem a mudança e uma gestão eficaz e permitam, nomeadamente, quebrar os compartimentos estanques da Administração Pública?
- Como aproveitar os Sistemas e Tecnologias de Informação no sentido de reorganizar o Sistema de Gestão de Recursos Humanos da Administração Pública?
2 Sistemas de Informação e Tecnologias de Informação
Em constante evolução, as Tecnologias de Informação são um factor essencial para o Sistema de Informação das organizações e sem o uso dessas tecnologias não é possível assegurar ou viabilizar um projecto de renovação organizacional. Mas, reciprocamente, se tivermos as melhores e mais avançadas tecnologias e uma concepção errada do Sistema de Informação também não se obterão melhorias organizativas apreciáveis.
Para Tapscott (1994) há no domínio das TI um conjunto de mudanças críticas que materializam uma mudança de paradigma no domínio tecnológico e que podem facilitar e apoiar novas formas de gestão.
No plano tecnológico, as mudanças críticas referidas por Tapscott (1994) são, entre outras, as seguintes:
- “From Host-Based to Network-Based Systems
- From Single to Multimedia – Data, Text, Voice, and Image - Software Development – From Craft to Factory-of-the-future - From Alphanumeric to Graphical, Multiform User Interface - From Stand-Alone to Integrated Software Applications”.
No entanto, o mesmo autor salienta que “while many complex and significant technical issues must be overcome the research showed that the main difficulties were not in the area of technology” e que “the challenge is one of managing change”.
As organizações que se apercebem que não é possível pôr no centro das atenções as Tecnologias de Informação, mas sim a problemática da Gestão da Informação nas organizações ou, mais
geralmente, a gestão da mudança organizacional possibilitada pelas Tecnologias de Informação encontram no conceito de Sistema de Informação Organizacional introduzido por Le Moigne (1978, 1979) um poderoso auxiliar. De facto, o conceito de Sistema de Informação é essencial quando se pretende conceber e planear a utilização da informática nas organizações, pois permite fazer a integração da cultura de gestão com a cultura informática.
Segundo Ferreira da Silva (1988), “quer se adopte a concepção de Pallete e se olhe para a “Organização como Sistema de Informação”, isto é, como Sistema que recolhe, processa e usa a informação nos seus processos de decisão e de operação, quer se siga Le Moigne, e se considerem no “Sistema de Informação” três Subsistemas com características específicas – (Sub)Sistemas de Operações, de Decisão e de Informação - “quando falamos de “Sistema de Informação de uma Organização” estamos a englobar todos aqueles elementos da Organização que contribuem para manter actualizadas e disponíveis as Informações sobre a Organização e o meio ambiente, necessárias ao funcionamento e gestão daquela. Esses elementos incluem pessoas de diversos departamentos, em actividades de gestão ou administrativas, que essencialmente usam, manipulam e processam informações e meios técnicos (arquivos, telefones, copiadores, sistemas de correspondência interna, computadores, redes de comunicação, por exemplo). O sistema informático é, pois, apenas uma parte (e uma parte, em geral menor, embora importante) do Sistema de Informação.
Quando se fala de “Sistema de Informação de uma Organização” estamos, como aliás já referimos, a englobar todos aqueles elementos da Organização que contribuem para manter actualizadas e disponíveis as Informações sobre a Organização e o meio ambiente, necessárias ao funcionamento e gestão daquela. Daí Figueiredo (1997, 1998) afirmar que “o sistema de informação, entendido deste modo, inclui não só a infra-estrutura de hardware e de rede, e toda a carteira de aplicações de software, mas também os próprios recursos humanos empenhados nas relações mediadoras entre sistema de controlo e sistema operante”.
Socorrendo-nos novamente do modelo de Le Moigne, o Sub-Sistema de Decisão (ou de Gestão) define as políticas e directrizes e efectua o respectivo controlo, tendo como base informações (e produz novas informações) que são obtidas, guardadas e tratadas no Sistema de Informação da organização, podendo-se então concluir que a qualidade das decisões depende da qualidade do Sistema de Informação e da forma como o Sistema de Informação modele a realidade da organização e do seu meio ambiente e não apenas, da qualidade dos equipamentos,
das aplicações e rede de comunicações, das bases de dados e dos tratamentos. É nesta base que Pallete (1989), em vez de falar de concepção do Sistema de Informação Organizacional, fala da “Organização como Sistema de Informação”, fundindo de certa forma, segundo Marcelino (1986), o sistema de decisão com o sistema de informação, na medida em que as decisões usam e produzem informação.
Tudo isto exige uma informação adequada e permite compreender que para além do alinhamento do Sistema de Informação com a estratégia e objectivos da organização é necessário também elaborar e / ou alterar a própria estratégia da organização para utilizar eficazmente as possibilidades das tecnologias de informação. Neste sentido convém ressaltar que, se o Sistema de Informação é consubstancial à organização, então, mudar o Sistema de Informação significa mudar a Organização (...) e fica assim justificado que, mais do que falar em mudança no Sistema de Informação, haja tendência, segundo Marcelino (1987) para privilegiar a mudança nas organizações através dos Sistemas de Informação e das Tecnologias de Informação.
Para caracterizar a evolução dos Sistemas de informação nas organizações, Figueiredo (1997, 1998) socorre-se, para além de outros, do modelo de Wiseman sobre carteira de aplicações e duma perspectiva complementar proporcionada pelo modelo de Ward. O primeiro desses modelos cruza dois eixos: por um lado, “as funções pedidas aos sistemas de informação (processamento das transacções, extracção e análise da informação) ” e por outro “o uso / objectivo (automatização dos processos básicos / eficiência; satisfação das necessidades de informação / eficácia; repercussões sobre a estratégia do negócio / competitividade).
No cruzamento desses eixos aparecem as sucessivas gerações de sistemas de informação: - Sistemas de Processamento de Dados (Data Processing)
- Sistemas de Informação de Gestão (MIS – Management Information Systems) - Sistemas de Informação Estratégicos (SIS - Strategic Information Systems).
A perspectiva de Ward situa ao longo do tempo estas três gerações de sistemas de informação, surgindo os sistemas de Processamento de Dados no fim da década de 50; os Sistemas de Informação para Gestão, devido a desenvolvimentos no domínio dos Sistemas de Informação e
das Tecnologias de Informação, apareceram no início da década de setenta; finalmente, os Sistemas de Informação Estratégicos vêm dar suporte a novas oportunidades de negócio, no início da década de oitenta.
No entanto, como Figueiredo (1997, 1998) realça, é importante “...evitar leituras reducionistas deste posicionamento temporal. Não é pelo facto de os Sistemas de Processamento de Dados terem surgido há mais tempo que serão mais antiquados. (...) Importa, num período em que todo o fulgor da moda se concentra sobre as questões de estratégia, reabilitar a gestão operacional e os sistemas de processamento de dados ao seu serviço”.
Ora, se pensarmos ou repensarmos uma organização a partir do zero – organização base zero – como Pallete e Ferreira da Silva sugerem, partindo de uma organização que concebe o seu Sistema de Informação a partir do “nada”, teremos de considerar três linhas de preocupações distintas que, segundo Figueiredo (1997, 1998), são as seguintes:
– Estratégia do negócio que compreenderá uma análise estratégica, contendo a identificação da visão, missão, objectivos e valores bem como a caracterização do modelo organizacional e a forma como a organização se vai integrar no meio ambiente; e uma análise estratégica com a identificação e caracterização das actividades, das suas inter-relações e das ligações com o meio ambiente;
– Arquitectura Lógica do Sistema de Informação – ALSI – constituída pela Arquitectura dos Dados e dos Processos e pela Arquitectura das Interacções;
– Carteira de Aplicações que conterá o conjunto das aplicações de armazenamento de dados: soluções de Base de Dados, Data Wharehouses e Data Marts; o das aplicações de interacção, nomeadamente soluções internet, intranet/extranet, workflow e groupware; finalmente, o conjunto das aplicações de interrogação com soluções de interrogação convencional (Database Query), Data Mining e OLAP.
O modelo de Arquitectura de Sistemas de Informação de Zachman (1987), assente na clarificação das funções (ou processos), dos dados e das redes a vários níveis, bem como a metodologia Business System Planning – BSP - da IBM (1984), de que Zachman foi um dos conceptores, devem ser considerados precursores. Mas elas devem ser relacionadas com trabalhos posteriores, como a “Engenharia de Informação” de Martin (1989, 1990), sobre a qual podem aliás recair críticas de mecanicismo, segundo Checkland (1998), ou o “modelo estendido de Arquitectura” de Sowa e Zachman (1992), que adicionava aos três elementos anteriores três elementos novos: “people (organization), time (schedule) e motivation (strategy)”.
Aliás, o próprio Zachman (2000) aparece posteriormente a referir que a sua “Framework for an IS Architecture” é, de facto, um modelo de “Entreprise Architecture”, constituindo “a Framework for Managing Implementation Technology and Organizational Change”, num sentido similar ao que Silva (1995) designa por “Business Object Architecture” e “Business Rengineering and Information System Planning”.
Interessa destacar que, tal como McFarlen (1983) já salientava na sua análise de riscos da carteira de projectos, os projectos de informatização não devem ser entendidos apenas na sua vertente técnica, mas também na sua vertente organizativa, nomeadamente no seu aspecto de estruturação e de mudança organizativa (“structuredness”). A mesma preocupação com a vertente social e humana dos projectos, já se podia reconhecer no segundo modelo de Zachman ou, mais recentemente, na perspectiva de Checkland (1990, 1998).
Ora, numa forma “naive” de entender o papel das TI na Mudança Organizacional, parece admitir-se que a simples introdução de computadores nas organizações cria, só por si, as mudanças desejadas. Ora, a simples introdução de computadores ou de outras Novas Tecnologias de Informação (NTI) não provoca, por si só, mudança organizativa e pode até contribuir para eternizar procedimentos obsoletos, agora “automatizados” (Hammer 1990). Num sentido similar, Silva (1988b) teve ocasião de salientar que é incorrecto falar de “projectos informáticos”, pois a maioria dos projectos de informatização são, em verdade, “projectos de informatização / reorganização”, sócio-técnicos portanto, pelo que a intervenção na vertente sócio-organizacional é tão importante, ou mesmo mais importante, que a intervenção na vertente técnico-computacional, tendo apresentado um modelo que incorpora essas duas vertentes, bem como a vertente de gestão do próprio projecto.
Também Davenport e Prusak (1998) mostraram que mais importante que a introdução de NTI é a forma como se utilizam os métodos de gestão do conhecimento e da informação, fazendo uso dessas tecnologias de forma adequada.
Uma outra ideia muito comum é a de assumir que para ter uma boa utilização das tecnologias é necessário definir primeiro a estratégia da organização e, depois, “alinhar” por ela a estratégia dos Sistemas de Informação e das Tecnologias de Informação (SI/TI). Ora, essa concepção ignora o que alguns autores chamam de “impacto”, isto é, a utilização de novas tecnologias permite criar estratégias diferentes e inovadoras (Silva, 1988), as quais só podem, em muitos casos, ser equacionadas depois de se fazerem algumas experiências em pequena escala que permitam à organização ganhar sensibilidade às novas possibilidades que as NTI criam.
3 Gestão dos Sistemas de Informação e Aprendizagem Organizacional
A gestão da informação, na sua abordagem tradicional, é tratada na maior parte das vezes como gestão das tecnologias de informação e / ou gestão dos recursos e / ou gestão das políticas e “standards”. Cada uma destas abordagens é importante; todavia, segundo Choo (1996), precisamos de uma perspectiva unificadora que coloque estas funções em conjunto, a qual passa por reconhecer que a informação e o conhecimento são forjados nos corações e cabeças dos seres humanos, que o uso da informação depende da construção de significado partilhado e que a criação e a utilização de conhecimento são experiências sociais em que participam múltiplos actores, exercitando em conjunto intelecto e interesses.
Neste contexto, a informação é encarada como um recurso que possibilita a utilização e combinação efectiva dos outros “factores de produção”, sendo o objectivo da gestão da informação o de transformar a informação em conhecimento, através de uma rede de processos que adquire, cria, organiza, distribui e usa informação. Ora isto implica que as organizações devem estar preparadas para manejarem os seus recursos informacionais transformando a informação em conhecimento, usando o conhecimento para sustentar ou melhorar o seu desempenho e produzir mudanças internamente. Assim, as organizações encontram-se dependentes da sua capacidade e habilidade organizacional para processar informação acerca do meio envolvente e transformá-la em conhecimento que lhes possibilite mais do que adaptarem-se reactivamente às mudanças no mundo envolvente. Também estarão dependentes, certamente, de serem capazes de reconhecer que a sua sobrevivência e crescimento se encontra, em último caso, condicionada pela sua capacidade de aprendizagem. Essa capacidade reflecte-se na forma
como a organização cria, adquire, transfere, partilha o conhecimento e modifica o seu comportamento.
É no mesmo sentido que devem ser entendidas as perspectivas de Arie de Geus (1988), quer no seu texto seminal da Harvard Business Review que, por um lado, introduzia o conceito de “organização aprendente” e, por outro, enfatizava a importância do planeamento como processo de aprendizagem organizacional, quer no seu trabalho mais recente (de Geus 1997) em que sugere que as organizações se comportam como seres vivos. Partindo de um estudo da Shell Group em que se analisavam empresas que tinham uma grande longevidade, por vezes de várias centenas de anos. De Geus sustenta que essas organizações estavam atentas às informações internas e externas e que mostravam capacidade de aprender. Também o modelo proposto por Maturana e Varela (1987) apresenta as organizações como organismos vivos.
Ora, Argyris e Schön (1974, 1996) e Argyris (1992), retomando um conceito de Ashby, defendem que há duas formas de aprendizagem organizacional: “single and double loop learning”. Estes autores advogam que o comportamento organizacional é governado pela teoria da acção da organização a qual inclui componentes, dos quais destacam as normas, desempenho, estratégias e pressupostos. A aprendizagem é de “single-loop” quando a modificação da acção organizacional é suficiente para corrigir, por exemplo, um erro de estratégia ou de desempenho, sem pôr em causa o quadro normativo existente. O objectivo deste tipo de aprendizagem será o de aumentar a eficiência ou a eficácia no quadro das normas em vigor. Quanto à aprendizagem do tipo “double-loop” ela é conseguida quando a solução para um problema passa pela modificação do quadro normativo existente, implicando pois novas estratégias, desempenho e pressupostos coerentes com o novo quadro. Argyris e Schön (1974, 1996) relacionam o primeiro tipo de aprendizagem com a adaptação e a cópia e o segundo com a geração da verdadeira aprendizagem e com a criação de novos quadros mentais. Logo a adaptação e a aprendizagem encontram-se, em princípio, em campos opostos, parecendo assim que a parte fundamental da aprendizagem organizacional é desaprender as normas e pressupostos herdados do passado. As organizações compreendem que têm necessidade de aprender e de mudar, mas demonstram grandes dificuldades em romper com os seus quadros mentais de referência.
Por outro lado, a capacidade de aprendizagem das organizações deve estender-se ao futuro, através daquilo que Hamel e Prahalad (1994) denominam de “foresight” e “intellectual leadership”. Desenvolver “foresight” significa adquirir uma profunda compreensão acerca das
principais tendências, dinâmicas, forças, relações e descontinuidades em diversos domínios, nomeadamente no tecnológico, social, educativo, político e demográfico. Compreender o futuro significa, para além de outras coisas, capacidade de apreender a forma e direcção das principais forças de mudança, capacidade de pensar lateralmente e agilidade em desaprender.
Poder-se-á pois afirmar que, conceptualmente, a gestão da informação nas organizações pode ser pensada como um conjunto de processos que suportam e são simétricos aos das actividades de aprendizagem organizacional.
4 Liderança e Cultura
Sempre que há um “gap” entre o que sucede no mercado versus organização / empresa, Burns (1992) propõe um “líder transformacional”. Ora, face à turbulência no mundo actual não há outra possibilidade que a de líderes transformacionais. Este líder reunirá as seguintes características:
- Possuir uma visão – reinterpretação da missão, uma constante adaptação ou antecipação à realidade em mudança;
- Ter carisma – uma espécie de empatia entre líder e liderados; - Praticar uma “consideração personalizada”;
- Ser capaz de estimular intelectualmente.
É também nesse sentido que pode ser entendido a perspectiva de liderança carismática de Lopes (1991):
- Possua inspiração – comunicando altas expectativas, usando símbolos para conseguir esforços, apresentando propostas importantes duma forma simples;
- Considere as pessoas – dando-lhes atenção, tratando cada um individualmente, respeitando-os;
- Emane estímulo intelectual – promovendo a inteligência global, a auto-aprendizagem, a racionalidade e a paixão e demonstrando cuidado na resolução de problemas;
Numa outra linha, em estudo empírico, Pitcher (1995) apresenta três tipos de líderes:
- Artesão – que tem capacidade para realizar, mas que não seria capaz, por exemplo, de dar o salto para a internacionalização – aproxima-se da autoridade racional de Weber;
- Artista – criativo, estabelece um modelo inovador de organização; a sua sucessão é sempre muito difícil – aproxima-se da autoridade carismática de Weber;
- Tecnocrata – disciplinador, cumprido e fazendo cumprir regras – é a autoridade tradicional de Weber.
Segundo Bennis (1989) há uma distinção clara entre gestores e líderes. As características que apresenta para líder aproximam-se das de “Artista” de Pitcher; quer o líder “Tecnocrata” quer o “Artesão” são perfis de gestores e não de líderes.
Para este autor, o papel de um líder vai para além da mobilização das pessoas, ele pode e deve usar a sua voz para mudar a organização, caso descubra, por exemplo, que a cultura existente é um obstáculo às mudanças necessárias.
Greiner (1972), num texto conhecido, publicado na HBR, “Evolution and Revolution as Organizations Grow”, mostrava aliás que as organizações passam por períodos de revolução em que os gestores devem ser lideres, e “conquistadores”, com capacidade de visão, enquanto nos períodos de consolidação / manutenção / desenvolvimento os gestores devem ser fundamentalmente “bons administradores”.
Quer Bennis quer Pitcher são unânimes em dizer que a liderança é algo mais do que a racionalidade, factos e análise de dados. Este algo mais poderá ser constituído por um conjunto de conceitos que passam pela visão, inspiração, motivação, valores, convicção, paixão, coragem, ou seja palavras que simbolizam pensamentos e aspirações e fora do conjunto de conceitos mensuráveis e verificáveis empiricamente. Essas características também não podem ser consideradas irracionais, mas extra racionais, definindo aspectos e dimensões importantes da existência humana.
Neste contexto importa salientar a dimensão da cultura organizacional, vista num contexto de liderança, e que segundo Lopes (1991) “surge como condição essencial para permitir a tradução do líder por todo o grupo”. Ou seja, a criação “duma organização que se sobreponha aos conflitos de interesses inerentes à natureza política da organização”. Também na gestão da cultura é, portanto fundamental uma visão e uma ideologia concretizadas e personalizadas através do líder que as interpreta e difunde. É neste sentido que Jesuíno (1989) afirma que “o carisma enquanto comportamento, resulta da articulação da visão com a cultura organizacional”.
Não é possível falar de mudança, sem considerar os jogos de poder existente nas organizações tanto podem originar a mudança como levar à rigidificação da hierarquia. Para se conseguir a mudança e o desenvolvimento organizacional, é necessário desenvolver a flexibilidade e a cooperação, através de um processo de liderança adequado. Neste contexto, a liderança, pode desempenhar um papel inovador, na medida em que ultrapassando a formalidade de líder versus líderado, que a direcção e a motivação pressupõem, implica a mais valia em termos de trabalho de gestão. Mais valia essa que resulta das sinergias de grupo, traduzindo-se em modelar e elevar os valores do grupo e a sua transformação como um todo, em termos de novos objectivos, intuição mais elevada e actuação conjunta.
5 Caso BDAP
O Projecto da construção da Base de Dados de Recursos Humanos da Administração Pública (BDAP) começou a ser definido em Julho de 1998 e foi desenvolvido entre Dezembro de 1998 e Julho de 2000, através da colaboração entre o Instituto de Base de Dados de Recursos Humanos da Administração Pública (IGDAP) e o Instituto Nacional de Administração (INA). Acompanhei o projecto como consultora em organização, integrada na equipa do INA, e dediquei ao projecto cerca de dois meios dias por semana durante toda a sua duração, tendo sido explicitado, desde o início, quer junto do IGDAP, quer do INA, o meu propósito de, em simultâneo com a intervenção, o referido projecto ser objecto de investigação no âmbito da dissertação de mestrado.
Através de sucessivas reuniões, realizadas entre Julho e Dezembro de 1998, entre a Presidente do IGDAP, acompanhada da sua principal colaboradora, e o coordenador da equipa do INA e consultor sénior, foram equacionadas várias soluções possíveis para a concepção, análise, desenvolvimento, carregamento e posterior actualização e gestão da BDAP, tendo sido dividido
o projecto em duas fases – a 1ª fase diria respeito à “Concepção da BDAP”, na qual se definiria a Arquitectura Lógica e Tecnológica do Sistema e seria desenvolvido imediatamente, através de um Protocolo entre o INA e o IGDAP; a 2ª fase consistiria na “Análise e Desenvolvimento do Sistema” e seria desenvolvida ao abrigo de um novo Protocolo a celebrar oportunamente.
Ao longo dessas reuniões foi-se, progressivamente, estabelecendo consenso entre a equipa do IGDAP e a equipa do INA sobre uma “Definição do Projecto”, devendo no entanto salientar-se o papel “motor” da presidente do IGDAP, profunda conhecedora da Administração Pública (AP) portuguesa e profundamente empenhada na sua mudança.
De acordo com a definição referida:
- O sistema a analisar era o “Sistema de Gestão de Recursos Humanos da AP”, cujos processos se executam a vários níveis, envolvendo a totalidade dos organismos da AP, - O projecto BDAP, por cruzar horizontalmente a AP, e a cruzar numa perspectiva
determinada (a gestão de recursos humanos) tinha um elevado potencial transformador sobre a AP que deveria ser potenciado, permitindo nomeadamente:
- impor uma racionalização e posterior normalização dos códigos usados em cada organismo e em cada sistema informático de gestão de recursos humanos;
- potenciar as hipóteses de racionalização e normalização do sistema de gestão de recursos humanos da AP, contribuindo para acabar com algumas disfuncionalidades;
- assentar todas as comunicações na Internet, contribuindo para alinhar a Administração Pública pela sociedade de informação;
- envolver em todas as fases a participação de toda a Administração Pública, como forma de garantir a sua adesão e participação na mudança, criando uma equipa alargada com membros escolhidos de várias funções e serviços e realizando periodicamente reuniões com representantes de todos os Ministérios, para apoio, quer ao lançamento do 2º Recenseamento, quer ao Projecto BDAP;
- articular a BDAP com os sistemas operacionais existentes ou a fornecer aos organismos, contendo elementos que interessassem à gestão de pessoal dos serviços, como forma de manter actualizados os dados daquela.
Esta perspectiva encontra-se conceptualmente de acordo com as concepções de articulação de estratégia aos diversos níveis para o desenho de Sistemas de Informação, descritas atrás (Silva 1988; Figueiredo 1997, 1998) bem como com a análise das causas de insucesso de outras tentativas de criar uma Base de Dados de Recursos Humanos na AP, descritas por Amorim (1998).
5.1 Metodologias de Intervenção e de Investigação Utilizadas no Projecto BDAP
No desenvolvimento do Projecto BDAP foram adoptadas várias Metodologias de Concepção e Intervenção que em seguida se sumarizam:
- Ao longo de todo o Projecto, o Modelo e Princípios de Gestão de Projectos apresentados na comunicação de Ferreira da Silva ao 5º CPI (Silva, 1988b);
- Ao longo da fase de Concepção da BDAP (Fase 1) a metodologia para definir a Arquitectura do Sistema de Informação e a respectiva Arquitectura Tecnológica foi a “Business Object Architecture / Business Reengineering and Information System Planning - BOA / BRISP” apresentada no Guide Share of Europe em Berlim por Silva e Guerreiro (Silva, 1995);
- Ao longo da fase de Análise e Desenvolvimento da BDAP (Fase 2) foi adoptada a metodologia SSADM, principalmente o modelo relativo a entidades e associações (ou entidades e relacionamentos) bem como metodologias e técnicas de desenvolvimento de soluções web.
Há que distinguir entre as metodologias de concepção, análise e desenvolvimento informático utilizadas nas actividades ao longo do ciclo de vida do Projecto BDAP e a metodologia de investigação aplicada. As primeiras já foram apresentadas sinteticamente. Quanto à metodologia de investigação utilizada enquadra-se nos princípios da classe de metodologias de Investigação / Acção, tal como propostas por Argyris e Schön (1974; Argyris, 1992), as quais foram complementadas com a perspectiva de Investigação Reflexiva (Schön, 1982) e com alguns aspectos conceptuais da Critical Social Theory (CST).
A metodologia Soft System Methodology – SSM - (Checkland, 1990, 1998) é a metodologia de Investigação / Acção com maior número de casos de aplicação ao domínio de Sistemas de Informação. Por isso, no decurso do Projecto, comparou-se a metodologia de intervenção adoptada com a SSM e usou-se outros aspectos da mesma metodologia na reflexão e investigação realizada.
5.2 Resultados da Fase de Concepção do Projecto BDAP
A Fase de Concepção foi um sucesso, ultrapassando as expectativas do IGDAP e do INA. Permitiu obter, entre outras, as seguintes conclusões:
- Que era indispensável racionalizar e normalizar as tabelas de códigos usadas pelos diversos sistemas informáticos de gestão de Recursos Humanos da Administração Pública, impor a utilização de tabelas comuns (depois de profundamente melhoradas) e disponibilizar de forma generalizada pelos diferentes organismos que o pretendessem uma solução tecnicamente adequada, eficaz, barata, de fácil utilização, que ajudasse os organismos na gestão operacional do pessoal, propiciando assim mudanças organizativas dos mesmos, nomeadamente na área dos recursos humanos, e que fornecesse o layout necessário ao carregamento inicial e posterior actualização da BDAP, através de comunicações seguras pela Internet.
- Que existiam um conjunto de problemas, ao nível macro, quer de Planeamento e Gestão dos Recursos Humanos da AP, quer outros, que prontamente foram reportados ao Patrocinador, tendo sido criado, ainda em Junho de 1999, um grupo de trabalho para racionalizar e normalizar as carreiras e categorias da Função Pública, chefiado pela Presidente do IGDAP e participando nele representantes da administração central, regional e local.
- Que a Arquitectura seria um instrumento de referência e apoio à concepção da Base de Dados e aos diferentes sistemas de pessoal, servindo nomeadamente para se identificarem as informações e dados que esses sistemas não contemplam, como por exemplo as relativas a formação e a avaliação.
- Que a Arquitectura poderia constituir um instrumento privilegiado para uma desejável reflexão e discussão, sobre a Racionalização (ou Reengenharia) dos processos identificados.
Poder-se-á afirmar que durante a Fase de Concepção havia uma Mudança Organizacional em curso que extravasava as fronteiras do IGDAP. Neste caso, não era uma mudança estritamente planeada, mas que se ia desenvolvendo por um processo de auto-organização e que envolvia o Sistema no seu todo: propósito, estratégia, estrutura e pessoas, tendo em vista um melhor ajustamento da Administração Pública (conjunto de organizações) ao meio ambiente. Estávamos perante um processo transformacional que incidia sobre toda a actividade sócio-organizacional, nomeadamente sobre valores e cultura, e que contemplava articuladamente as várias vertentes e as suas relações: estratégia através da liderança e identidade através da cultura (Lopes 1989). Num processo de intervenção global desta natureza, verificou-se o começo da mudança da rotina dos processos, havia uma estratégia apoiada na capacidade de liderança da Directora do Projecto e no apoio directo do poder político, estava-se perante a criação duma nova identidade, através de alterações na cultura existente. Mas como veremos, não houve nem tempo nem preocupação para considerar e avaliar os efeitos do potencial desta transformação que contemplava as pessoas, o trabalho, os dispositivos organizacionais formais e a organização informal.
Este líder, profundo conhecedor da AP, como já referido, sabia a origem dos fracassos das anteriores tentativas (SIGEP), medidas e reformas e estava consciente da imagem que a AP tem junto da opinião pública. Por outro lado, embora tivesse presente, duma forma intuitiva, os traços dominantes da cultura portuguesa (Hofsted 1990, 2000) e os traços culturais das organizações da AP, procurava persistentemente formas para a mudar, partindo dessa realidade. Ou seja, através da Fase de Concepção do Projecto BDAP, conseguiu-se:
- Quebrar a forma tradicional de organização, através do trabalho em grupo multidisplinar; - Efectuar uma campanha de marketing, junto de toda a AP que para além de dar resolução a
alguns dos problemas com que se debatiam as organizações, “vendia” novos valores culturais, de uma forma simpática e aberta, através de reuniões formais e informais, tendo-se podido identificar nessas reuniões o que as pessoas pensavam e o que pretendiam fazer; - Efectuar um intenso marketing interno que servia não só para motivar os colaboradores do
projecto e do IGDAP, mas abranger os outros organismos e funcionários que habitavam o Palácio das Laranjeiras, incluindo os do gabinete do Secretário de Estado;
- Criar uma articulação entre o poder central, regional e local;
- Conceber inovações ao nível metodológico e tecnológico,
- Introduzir, sem nunca o expressar, a aprendizagem organizacional, a reflexão na prática, a comunicação e discussão do saber e do saber-fazer.
Admito que, para quem conheça a Administração Pública portuguesa, a história até aqui pareça demasiado idílica e irreal. Parece pois a altura de voltarmos ao “Portugal Real”. Na fase de Análise e Desenvolvimento da BDAP, como iremos constatar, não estando consolidados nem completamente assimilados os novos valores (a que há que acrescentar a mudança de liderança na Instituição e no Projecto e a mudança de tutela política, devido às eleições que entretanto decorreram), seria de prever o regresso de valores antigos e tradicionais, assentes, nomeadamente, na hierarquia, na desresponsabilização e na burocracia.
5.3 Resultados da Fase de Análise e Desenvolvimento do Projecto BDAP
Na Fase de Análise e Desenvolvimento a equipa do INA assegurou, em colaboração com o IGDAP, a análise e desenvolvimento da BDAP. No decurso do Projecto foi elaborado o Modelo de Dados da BDAP e desenvolvido um conjunto vasto de serviços informáticos que permitem o seu carregamento, actualização e administração, bem como a obtenção de indicadores de gestão sobre os Recursos Humanos da Administração Pública. Também foi elaborado um Manual de Gestão do Projecto, especificamente para esta fase.
A Fase de Análise e Desenvolvimento foi um fracasso. Obtiveram-se resultados e soluções técnicas inovadoras, mas que até ao momento (quase dois anos volvidos!) não foram utilizadas. O processo de mudança em curso na fase anterior desapareceu, dando lugar à hierarquia e burocracia. Desde Julho de 2000 que a BDAP está tecnicamente pronta a ser carregada e a funcionar, mas não há quaisquer dados carregados até hoje.
Sobre as razões para tal facto estão um acumulado de decisões que vão desde a pouca sensibilidade do novo poder político às variáveis liderança e estratégia num processo de transformação global, complexo e que, aliás, estava em curso até ao perfil e prática da nova gestora.
A regressão seria de prever, face ao perfil da nova gestão do IGDAP. No caso presente, a primeira líder conseguiu através de um fluxo relacional tirar partido das diferentes competências existentes. Pôde constatar-se a criação de um ambiente em que cada pessoa passava a ser um
inovador e um solucionador de problemas, tomando e implementando decisões e responsabilizando-se pelos resultados do seu trabalho. E tudo isto apesar da forte cultura hierárquica nacional e da AP.
O perfil da nova Presidente do IGDAP, poderia ser caracterizado como gestora e não como líder (Bennis 1992), ou como um líder tecnocrata, com leves traços de “Artesão” (Pitcher 1995), e sem o carisma necessário a uma transformação organizacional desta envergadura (Lopes 1991).
Admito que noutro organismo, ou mesmo no IGDAP noutra fase do processo, as capacidades de gestão da nova Presidente se revelassem adequadas. A questão está na desadequação entre o perfil de gestão e o momento de transformação em curso. A nova gestora terá porventura o perfil de “administradora”, adequado a períodos de estabilidade, mas não o perfil de líder necessário em períodos de mudança e revolução organizacional (Greiner 1972).
A concepção de mudança da primeira era uma concepção “crítica” do sistema. A ineficácia do sistema não a conformava, levando-a a tentar mudar e a mudar radicalmente. Quanto à segunda não parecia ter uma concepção crítica do sistema, aceitava a legislação, conformava-se com a ineficácia do sistema e da legislação que lhe dá suporte, e, em conformidade, não atacava os verdadeiros problemas, seguindo na linha de “evolução dentro do sistema”.
6 Reflexões e Conclusão
A BDAP, tal como foi pensada na Fase de Concepção, pelo facto de cruzar horizontalmente a Administração Pública, por o fazer numa perspectiva de recursos humanos e por ter havido empenho em encontrar soluções organizacionais e tecnológicas inovadoras, poderia ter tido um importante papel na mudança organizacional da Administração Pública.
Foi desenvolvida uma solução tecnológica modelar para os serviços BDAP, a qual pode ser potenciadora de grandes mudanças: mas, de facto, nem a BDAP está carregada, nem nenhumas mudanças significativas se deram, e existe o receio que poucas venham a ser aproveitadas. É
legítimo duvidar que exista compreensão por parte dos responsáveis de todo o potencial de mudança que a BDAP encerra.
No decurso da fase de Concepção, foram integralmente tomadas em conta as orientações que o âmbito do Projecto era o “Sistema de Gestão de Recursos Humanos da Administração Pública” e que o objectivo era melhorar o referido sistema, aproveitando para isso os SI/TI, nomeadamente a BDAP e as normalizações e racionalizações que ela iria impor nos diferentes serviços. Ou seja, percebia-se a necessidade de integrar a aplicação estratégica (BDAP) com as soluções informáticas operacionais dos diferentes serviços. Isso implicaria limitar a concepção “departamentalizada” da Administração Pública, que leva a considerar que os “dados são pertença de cada serviço” e que “cada departamento tem o direito de escolher ou mesmo comprar no mercado as soluções informáticas de gestão de recursos humanos que lhe apetecer”, correndo o risco de comprar software (ou projectos de desenvolvimento) caros e que não são articuláveis no conjunto da Administração Pública, quando existe na AP pelo menos uma solução com qualidade, de baixo custo e facilmente integrável no sistema.
Ao longo da Fase de Análise e Desenvolvimento, o âmbito do Projecto foi tacitamente reduzido ao “desenvolvimento dos programas de suporte à BDAP” (sem que isso nunca fosse explicitado), perdendo-se a interligação entre o sistema estratégico e os sistemas operacionais e não havendo qualquer preocupação, por parte do IGDAP, em assegurar o carregamento e, principalmente, as futuras actualizações da BDAP. Ou seja, o projecto de mudança da Administração Pública e de reengenharia dos processos de gestão de recursos humanos foi implicitamente cancelado.
Podemos assim responder a algumas das questões que levantámos na Introdução e que ocorrem recorrentemente a propósito da introdução de SI/TI na Administração Pública:
- Não é possível, nem conveniente, informatizar o que não está organizado ou está mal organizado – é indispensável encarar os projectos de introdução e desenvolvimento de SI/TI como projectos que devem ser antes e/ou simultaneamente projectos de mudança e reorganização, e sendo necessário alterar também os sistemas organizativos e informáticos que se relacionam com o sistema em desenvolvimento. No caso da BDAP não é possível ter sucesso no projecto sem mudar os sistemas informáticos de gestão de recursos
humanos dos diferentes serviços assegurando a sua compatibilidade. Mais geralmente, não basta acreditar que novos “interfaces” e “integrações”, baseadas na antiga filosofia do “Management Information Systems”, tenham sucesso, sem alterar a filosofia dos sistemas operacionais que estão a montante, para os compatibilizar com os sistemas que, a jusante, sirvam de interface com os cidadãos ou com o conjunto da Administração Pública.
- Só é possível introduzir novos SI/TI que facilitem a mudança na Administração Pública, permitam uma gestão mais eficaz e diminuam a compartimentação dos serviços se as Máximas Autoridades Políticas e Administrativas partilharem uma visão crítica do sistema e definirem a mudança como o objectivo principal, e as tecnologias como meios ao serviço da mudança, em vez de entenderem as NTI como uma panaceia das quais, no quadro da “racionalidade técnica do positivismo”, se espera que, só por si, produzam mudanças, as quais parece não haver vontade, nem coragem política, para equacionar e implementar com decisão e rigor.
- É possível usar os Sistemas e Tecnologias da Informação para reorganizar o Sistema de Gestão de Recursos Humanos da Administração Pública, desde que exista a vontade de efectivamente o reorganizar, em vez de apenas se pretenderem obter indicadores periódicos e avulsos que “mostrem serviço” e tenham “visibilidade mediática”.
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