Repensando Brasília, a capital do futuro

IDEIAS

Repensando Brasília,

a capital do futuro

William de Carvalho

U

tidade legitim am ente organi­ zada para prestação de serviços vi­ sando ao bem-estar geral da p opula­ ção.

Enquanto não se processa tal aná­ lise e, a partir das suas evidências, se

introduzem m udanças capazes de conciliar a A dm inistração com a Política, os ideais da N ova R epúbli­ ca correm riscos de distorções estru­ turais, que com prom etem seriam en­ te os resultados que toda a nação es­ pera e anseia.

C onsistente com essas preocupa­ ções, o G overnador José A parecido de Oliveira acaba de instituir um vi­ goroso programa de m udanças no aparato institucional, adm inistrati­ vo e gerencial do G overno do Distri­ to Federal, o qual, sem incorrer em radicalismos, deverá questionar ver­ ticalmente a organização, os progra­ mas, os resultados e as form as de com portam ento da adm inistração pública no Distrito Federal, procu­ rando conter e corrigir a sua voca­ ção para crescer e ocupar espaços, no mais das vezes, m uito além da sua capacidade técnica e das pró­

prias aspirações da população, desabitua­ da a participar, opi­ nar e avaliar seus g o ­ vernantes.

Contudo, a tarefa que se coloca atual­ mente para o G D F ,- com o adem ais para todo o serviço público brasileiro, é m uito mais com plexa do que aquilo que vem sendo- zurrado, já há alguns anos no Brasil, sob o título de reforma administrativa.

De tato, os acanhados sucessos acumulados com as muitas reform as do passado (federais, estaduais e municipais) fazem pouca justiça à criatividade dos muitos especialistas que as conceberam e conduziram e sugerem, por isso m esm o, que o des­ crédito autom ático que a expressão “ reforma adm inistrativa” vem pro­ vocando deve ser posto à conta da impropriedade de arrolar sob esse nome expectativas de m udanças, que erroneam ente focalizam o

administrativo d o G overno, ao in­ vés de atentarem para questões insti­ tucionais e doutrinárias que formam o caráter d o Estado M oderno.

A questão, portanto, não é resga­ tar o nom e, ou fazer um exercício de etimologia buscando n ovo rótulo (m odernização a d m in istra tiv a ? ), mas formular objetivos de m udança que contem plem o essencial, o subs­ tantivo, as finalidades do governo, a partir de um entendim ento adequa­ do das forças políticas e culturais

'S o c ió lo g o , S e c re tá rio da R e fo rm a A d m in istrativa do G overno do D istrito F ed eral

que formam as novas aspirações na­ cionais, dando conteúdo ao serviço público.

Governo e Adm inistração: As suas gram áticas de comunicação política

O GDF pretende ousar orientan­ do o seu programa de m udanças pa­ ra áreas que, pelo m enos con ven cio­ nalmente, ainda não freqüentaram a

agenda dos reform adores do serviço público brasileiro.

Com essa vocação, o esforço de “ re­ form a” estará vinculado ao papel

da administração pública no proces­ so de desenvolvim ento, devendo, conseqüentem ente, se subordinar a propósitos inspirados diretam ente nas características dos problem as do Distrito Federal e só secundaria­ mente em medidas de racionalidade

interna dos seus serviços burocráti­ cos.

Para entender o papel da adm inis­ tração pública no DF é necessário colocá-lo no contexto brasileiro e, a partir daí, estudá-lo com o parte in­ tegrante de um grande sistem a na­ cion al, com o qual m antém contínua interface. P or isso, é m is­ ter que se entendam as linguagens políticas, que veiculam a com unica­ ção entre G overno e A dm inistração

para se atuar sobre esses processos. O Brasil, desde Jacques Lambert e Inácio Rangel, é visto de uma pers­ pectiva dual, m utuam ente excluden- te, que pode ser explicada a partir do entendimento de quatro gram áti­ cas, assim propostas por Edson N u ­ nes:

•Clientelismo;

•U niversalism o de procedim entos; •Corporativism o; e

O clientelism o com o posição política e sociológica está na mais pura tradição colonial do País, pois, dcsdc os prim órdios da colonização, o “ jeitinho” , o com padrio, o filho- tismo, o paternalism o, a atividade predatória estão vincados no fundo de uma parte da cultura brasileira.

Na verdade, durou m uito pouco a suposição de que o “ coron elism o” tivesse uma base estritam ente rural, pois que, m odernam ente, depois da explosão da urbanização sem indus­ trialização, ele corporificou-se per­ feitamente nas regiões m etropolita­ nas, tom ando uma nítida feição ur­ bana e suburbana.

O contraponto do Brasil clien- telístico é o universalismo de proce­ dim entos, cuja gramática está na base do Estado M oderno, tendo c o ­ mo paradigmas os sistemas repre­ s e n ta tiv o s e u r o p e u e n o r te - americano, em que despontam o mérito e a com petência, tendo de um lado o político m oderno e, de outro, a burocracia.

O Dasp, a partir de 1938, guiou o seu esforço de m odernização da ad­ ministração pública por m eio de

processos reform istas, que deveriam teoricamente culm inar com a im­ plantação do Estado M oderno — weberiano, m eritório, im parcial... — m uito sem elhante, no julgam ento de Lawrence Grahan, ao em preendi­ mento de Pedro, o G randí, em m o­ dernizar o estado czarista.

Esse sistema de m udanças sob a inspiração do universalism o de pro­ cedim entos se orientou, contudo, como estratégia de contestação ao clientelismo, resultando que a rede- m ocratização de 1945 buscasse erra­ dicar “ valores e conquistas daspia- nas” , ao invés de separar o jo io do trigo. A ótica d o universalism o pre­ tendido pelo Dasp só enfocava o político com o um perturbador, re­ duzindo, em conseqüência, a rique­ za do universo político a um cliente­ lismo predatório, que m uito contri­ buiu para a destruição do aparelho parcialmente organizado do Estado, deixando de fora som ente as buro­ cracias mais rapidam ente institucio­ nalizadas, com o a das Forças A rm a­ das, do ltam araty e do M inistério da

Fazenda.

Contudo, o Brasil não se esgota nessa bipolaridade, porque há o u ­ tras forças muito expressivas de for­ mulação e de contestação do

pensa-Para entender o papel

da administração do

DF é necessário

colocá-la no contexto

brasileiro e, a partir

daí,estudá-la como

parte integrante de um

grande sistema nacional,

com o qual mantém

contínua interface. É

preciso entender as

linguagens políticas

para atuar sobre os

processos internos.

mento político, expressas no corp o­ rativismo m oderno, inspirado dire­ tamente na “ Carta dei L avoro” de Mussolini, aclim atada no Brasil des­ de a Revolução de 30, através de Fe­ derações da Indústria e do C om ér­ cio, tanto quanto em sindicatos, c o ­ mo o dos m etalúrgicos, cujos proce­ dim entos incorporam um rico filão

ao cenário político e adm inistrativo do País.

Finalmente, há uma outra verten­ te representada pela noção de insu- lam ento tecnocrático e que traduz um “ m odus operandi” , pelo qual determinadas áreas do E stado fo ­ gem do clientelism o e devem ser ge­ ridas com com petência gerencial, in­ dependentemente da filiação parti­ dária.

Segundo essa ótica, áreas de co m ­ petência com o a Diretoria de C âm ­ bio do Banco do Brasil, a Receita Federal, a Com panhia Siderúrgica Nacional, a Embrapa, a CPRM e outras não podem ser geridas de acordo com um m odelo clientelísti- co “ tout court” , sob pena de invia­ bilizar políticas substantivas do Es­ tado.

Em síntese, para se entender, re­ formar e administrar o Brasil m o­ derno, aí incluída a Capital do Futu­ ro, é necessário com por um “ espe­ ranto” , que permeie as quatro gra­ máticas sugeridas por Edson N unes e numa artística alquim ia política faça nascer delas o Estado M oderno Brasileiro.

Por esse m otivo é absolutam ente necessário buscar o político em cada uma das quatro gram áticas e achar os estadistas poliglotas, que as tra­

duzam segundo os altos interesses nacionais. E, assim , será certam ente possível superar o trem endo passivo social e despontar, nesse final de sé­ culo, com o a primeira civilização dos trópicos.

OS PR O BLEM A S DA E N G E N H A R IA SO C IA L

Considerada sua condição de sub­ sistema no cenário nacional, form a­ do por gram áticas contraditórias, mas m utuam ente dependentes para o êxito de qualquer projeto político, Brasília é, atualm ente, uma das mais importantes capitais do País e entre as primeiras do m undo com o concepção arquitetônica, expressa com rara m onum entalidade, con si­ deradas todas as experiências já ten­ tadas pelo hom em .

C ontudo, a Brasília desse final de década de 80 constitui um enorm e desafio social, on d e já eé difícil hie­ rarquizar problem as, tanto pelo v o ­ lume e gravidade das dem andas re­ primidas, quanto pela necessidade de recuperar o tem po disperso com preocupações secundárias.

Em recente pronunciam ento pe­ rante o Senado Federal, o G overna­ dor José A parecido de Oliveira tra­ çou os problemas da adm inistração

pública no Distrito Federal:

Os problemas são m últiplos e vão desde a segurança pública e as d oen ­ ças do solo, com o a proliferação de

erosões, até o oneroso e an tiecon ô­ mico serviço de transporte coletivo. Os problemas de saúde pública, dc educação, com déficits de qualida­ de, de quantidade e distorções ap o n ­ tam o descaso com que se deixou an­ dar nos últim os anos, à obra dos

pioneiros. O exem plo está nos cri­ mes de apropriações de áreas do Distrito Federal pelos condom ínios fraudulentos e nos abusos de apro­ priação de áreas públicas, perm iti­ dos por governos que tudo permi­ tiam, inclusive a violência contra o cidadão.

Cidade planejada para viver em conforto e folga de serviços públicos com apenas 500 mil habitantes, no ano 2000, já abriga mais de I m ilhão e 600 mil pessoas. A s nossas proje­ ções indicam que chegarem os ao fim do século com m ais de 3 m ilhões de habitantes, mas a O N U nos adverte, através de seus órgãos técnicos de que a força de atração migratória

nos fará chegar ao espantoso núm e­ ro de 4 m ilhões. Trata-se, portanto, de providenciar, em m enos de 14 anos, uma estrutura urbana dez ve­ zes igual ou m aior do que o Plano Piloto inicialm ente idealizado. É nesta escala de explosão pop u lacio­ nal que deveríam os estar atuando desde a década de 70” .

Para colocar os problem as do GDF em perspectiva de solução, é preciso também não perder de vista três outras im portantes circunstân­ cias.

Primeira, o entendim ento das muitas im plicações da situação g eo ­ gráfica de Brasília no centro do Bra­ sil, com todas as conotações geoeco- nômicas e geopolíticas, que essa condição im põe à reform ulação da administração pública, que hospeda os Poderes da República.

É m andatório, por isso, conhecer e discutir, de form a com petente e abrangente, a questão da vocação do Distrito Federal com o espaço político e social, aclarando questões centrais, com o a atual com petência do setor privado que m ovim enta a economia regional, os grupos e c o ­ munidades organizadas, as carac­ terísticas da nova Federação, que re­ sultará da Constituinte com novos papéis, encargos e recursos para os “ federados” .

Segunda, é necessário resolver a questão estratégica do uso do solo, como vetor econôm ico e social que na verdade constitui a principal fo n ­ te de dem anda sobre o G D F , c o n si­ derando o fato de a C apital, então planejada para algumas centenas de habitantes, ter rapidam ente ultra­ passado essa escala otim ista do pas­ sado.

O uso do so lo é o ponto de en con ­ tro e de choque do ‘‘poder de polícia” e do “ poder de p rop u lsão” do GDF, co m o uma espécie de pre­ feitura de grande porte, que deve d i s c i p l i n a r e s s a s r e l a ç õ e s , considerando-as com o matriz da atuação do governo organizado sob a forma de planos, programas etc — incidentes tanto sobre o m eio de vi­ da e o transporte, quanto sobre a atividade econôm ica, que aí se as­ sentam, gerando dem anda de servi­ ços para a A dm inistração.

Finalmente, Brasília, com o foi colocado por Tancredo N eves, é “ u- ma cidade cassada” , pois não exer­ cita autonom ia política para selecio­

nar suas leis e demais soluções for­ mais, que são da com petência con s­ titucional do Senado Federal.

Por força dessa circunstância, o GDF adota, por exem plo, todos os acertos e desacertos da adm inistra­ ção de pessoal que é praticada pelo Dasp, m uito embora tenha acum u­ lado evidências de que tal orienta­ ção não atende os interesses do g o ­ verno local.

Do m esm o m odo, a lei orgânica do DF, a 4545, é de 1964, tendo si­ do idealizada para uma prefeitura

de porte m édio e inspirada dentro do melhor m odelo da época, que co ­ locava nas entidades de

administra-Muitos fracassos na

administração pública

devem-se à falta de

informações e controle

adequados. O êxito nesse

campo é mais ou

menos impossível

quando a sua atividade

não é organizada,

planificada e

controlada de maneira

bastante racional. Os

dirigentes nem sempre

delegam autonomia

.

çâo indireta tod o o repertório de atuação do serviço público, onde a concepção e im plem entação de pro­ gramas de trabalho seguem a orien­ tação da eficiência setorial, tendo produzido os desequilíbrios e dis­ funções hoje de pleno conhecim ento público.

PREM ISSAS DE M U D A N Ç A S PA R A O G D F

O “ quadro clín ico” da adm inis­ tração pública no G D F, com cenário-objetivo de m udanças, é bastante sem elhante ao do panora­ ma nacional, nos três níveis de g o ­ verno, m ostrando, de um lado, as questões de com portam ento, com distorções longam ente arraigadas no próprio caráter nacional; de o u ­ tro, os problem as de organização, decisão e funcionam ento, resultan­ tes do esgotam ento e exaustão das soluções form ais vigentes; finalm en­

te, as grandes áreas de form alism o e muitos equívocos, conseqüentes da falta de criatividade e inovação na gestão do serviço público.

N o primeiro caso, é importante registrar a falta de credibilidade que acompanha, com raríssimas exce­ ções, os planos e decisões do G over­ no; a falta do senso de m issão e de

compromisso com resultados; a abulia da grande massa de servido­ res, acom odada pela ausência de co ­ branças e de exigências; a predom i­ nância das soluções paternalistas in- centivadoras da ineficiência etc.

N o segundo caso, é visível o m o­ numental volum e de atos form ais com força prescritiva sobre pessoal; o baixo nível de atuação operacio­ nal, denunciando o despreparo de

um número significativam ente gran­ de de servidores; a padronização de

soluções estruturais abrigando ou revelando quase nenhum a relação entre recursos disponíveis e finalida­ des; o desinteresse pela noção de custos, gerando uma m ultiplicidade de meios e form as de desperdício e paralelismos etc.

Finalmente, com o agregado das situações anteriores, há problemas crônicos, com o a grande distância entre o que se discute, o que se deci­ de e o que se faz; o visível equívoco ao se investir em treinam ento na presunção de resolver problem as de recrutamento e seleção de pessoal; o uso muito freqüente da expansão da estrutura adm inistrativa para resol­ ver problemas de m elhoria salarial; etc.

O ca m in h o pretendido pela recém-criada Secretaria Extraordi­ nária para a Reform a A dm inistrati­ va do G overno do D istrito Federal, para o encam inham ento dessas questões, segue direções que deve­ rão propiciar, certam ente, resulta­ dos m uito mais significativos para a população. O próprio G overnador resumiu, em três p ontos, as prem is­ sas básicas de uma burocracia m o­ dernizada, com o a que pretende pa­ ra o Distrito Federal:

• transparência do governo à fis­ calização do p ovo, form ada no dcL bate perm anente e na consideração de todas as críticas e denúncias;

• reativação da econom ia com a transferência prioritária de recursos orçam entários para onde se con cen ­ tram os maiores bolsões de pobreza e a b a n d o n o ;e

• restauração do verdadeiro princípio de autoridade, que não se com praz scom seus erros, nem se cristaliza na om issão.

Essas diretrizes, ao m esm o tem po que dotam a adm inistração pública de cam inhos e finalidades, dando* lhe densidade específica em termos de transparência, prioridade social e responsabilidade política, excluem áreas de com portam ento dem orada­ mente presentes no “ n eg ó cio ” da reform a.

A ssim , não mais se justifica a rei­ teração do discurso algo m onótono pela simetria das preocupações tec- nocráticas, que focalizam m udanças de desenho de organogram as, for­ mas e m ecanism os de vinculação de em presas, superaquecem as expecta­ tivas do público interno e externo e creditam ao passado quase tod os os desacertos da m áquina adm inistrati­ va.

D o m esm o m od o, estão sob eja­ mente superados, tanto o discurso de m obilização, quanto os planos de trabalho, associados com propósi­ tos de reform ular toda a máquina adm inistrativa governam ental, sem conceder-lhe qualquer valor em ter­ mos de experiência acum ulada, ni­ velando todos os problem as e todos os setores do governo e praticando um autêntico alinham ento cultural e m etod ológico.

Nesse particular, parece não ser m uito realista colocar o debate da reforma com o reflexo do tam anho da estrutura do serviço público, da população de servidores, das neces­ sidades de con ten ção de gastos pú­ blicos, etc, m esm o porque esses são problem as gerenciais do dia-a-dia, que podem ser conduzidos ou recon­ duzidos com algum a determ inação de autoridade, dispensando os ónus dos program as de reform a adm inis­ trativa.

N ão restam dúvidas de que o ideário a que se deve subordinar as reform as é bastante diferente, por­ que as verdadeiras questões que cor- porificam o projeto político da N o ­ va República se referem primeira­ mente às relações d o governo com a sociedade, as quais, depois de c o n ­ venientem ente dim ensionadas, ser­ virão de parâm etro orientador para a organização dos instrum entos de ação institucional, ou seja, a buro­ cracia do serviço público.

A reform a adm inistrativa co lo c a ­ da nessa ótica e a serviço do novo projeto p olítico brasileiro tem tudo

Clientelismo predatório

contribuiu para destruir

o aparelho organizado

parcialmente no Estado,

deixando de fora apenas

as burocracias mais

rapidamente

institucionalizadas,

como a do Itamaraty,

das Forças Armadas e

do Ministério da

Fazenda. Certas áreas

fogem desse quadro e

são bem gerenciadas.

a ver com a C onstituinte, porque ela deve guindar-se a uma agenda que busque respostas para questões, c o ­ mo:

•C om p etên cias do setor público e do setor privado na dinam ização da econom ia;

•P artição de encargos, recursos e responsabilidades entre os diferen­ tes níveis de governo, aí incluído o DF;

•D em arcação de áreas de resulta­ dos inegociáveis entre clientelism o e tecnoburocracia;

• D escentralização, desregulam en- tação e desestatização que favore­ çam a criatividade, a liberdade e a iniciativa privada;

•P ap el da sociedade civil organi­ zada na alocação de recursos fiscais e na gestão de program as setoriais.

O programa de trabalho idealiza­ do pelo G D F procura, com o è claro, absorver todas as perplexidades que resultam claras das colocações feitas anteriorm ente, ligando-se, por isso m esm o, a um grande sistem a de re­ sultados, que favoreça a m anuten­ ção de um “ contrato p sico ló g ico ” com a p opulação, pelo qual ela, por meio de seus vários segm entos, pos­ sa efetivam ente se situar com o cen­ tro das preocupações do governo, o qual, sem qualquer alquim ia, m ila­ gre ou m ágica, procurará, nos lim i­ tes da sua eficiência, consolidar políticas que propiciem o m áxim o possível:

• Restaurar a credibilidade do ser­ viço público e do servidor pela serie­ dade, com petência e confiabilidade do seu en volvim en to com as tarefas do desenvolvim ento social e e c o n ô ­ m ico do Distrito Federal;

•A um entar a eficácia das ações do G D F na prestação dos serviços da sua responsabilidade, em termos de expansão da oferta, redução e controle de custos, m elhor aprovei­ tam ento da força de trabalho dis­ ponível e sensível m elhoria da quali­ dade dos resultados;

•Subordinar a estrutura e o fun­ cionam ento das unidades adm inis­ trativas a objetivos relevantes para a população, mensuráveis por proces­ sos e critérios inteligíveis, fidedignos e transparentes; e

•A d otar ações corretivas que con ­ duzam à sim plificação processual, ao autom atism o na concessão de d i­ reitos e im plem entação dos deveres de cidadãos e servidores, descom pli- cando a vida das pessoas que depen­ dam do G D F .

A explicitação dessas diretrizes re­ clam a a form ulação de estratégias adequadas e que contem plem , dis­ tintam ente, aspectos sociais e técni­ cos das m udanças, transform ando- os em pontos de ap oio para os pro­ pósitos pretendidos.

A ssim , no casos da “ reform a” com o processo de m udança social, a estratégia de base se subordinará à idéia de que as m udanças a serem in­ troduzidas representam conquistas de um novo tem po e não um sim ples desejo de criticar e punir o passado.

Com esse p rop ósito, serão obser­ vadas as seguintes linhas de ação es­ tratégica, dentre outras:

•V alorização da reform a, com o processo de identificação e d esco­ berta dos valores e virtudes d o servi­ ço público, com o classe social traba­ lhadora e responsável; e

•J u stifica çã o e divulgação das d e­ cisões tom adas c a tom ar, de form a sim ples, direta e con vin cen te, de m odo a evitar incertezas e insegu­ ranças no seio d o funcionalism o e da população usuária d os serviços.

Já

110

Com esse p rop ósito, serão obser­ vadas as seguintes linhas de ação es­ tratégica, dentre outras:

• A reform a obedecerá a um plano global, que escalone e integre etapas e propósitos parciais num esquem a coeso, que abranja ordenadam ente

a variedade de problem as a resolver e que permita a execução gradual dos trabalhos, segundo sua im por­ tância relativa para o conjunto;

•O gradualism o traduzirá priori­ dades capazes de distinguir a im por­ tância do problem a a ser resolvido e também produzir visibilidade e co n ­ fiança pelos acertos iniciais d o pro­ grama: e

•O programa de ação corretiva

A reforma do GDF

está sendo conduzida

ã base do consenso e da

participação de

todas as lideranças

envolvidas. A nova

Secretaria não quer

Impor seus métodos,

mas discute a filosofia

adotada e as sugestões

para alcançar sua

praticidade, sem

pro vocar rupturas

.

propiciará a abertura dos trabalhos á mais am pla participação dos inte­ ressados, m ediante o fornecim ento sistem ático de inform ações, pelos m eios adequados, diretam ente a grupos e clientelas legitim am ente li­ gadas aos problem as.

A o tornar explícitas as premissas e paradigm as que estruturam o pro­ grama de trabalho pretendido pelo G D F, cum pre-se a finalidade de dotá-lo de uma clara definição filo ­ sófica, indicando, tam bém , os lim i­ tes da sua viabilidade com o esforço m uito consciente, “ pé no c h ã o ” , de mudança social, Que certam ente nàooperarâ m ilagres “ da noite para o d ia ” .

De outro lado, e dentro do espíri­ to que anim a a atual A dm inistração — Brasília, Capital de T od os — a larefa de revitalizar institucional- m ente a adm inistração pública do DF está aberta á colaboração de to­ dos, com a única restrição de não se reeditarem aqui, os m uitos eq u ívo­ cos convencionais nesse tipo de em ­ preendim ento e já m uito cataloga­ dos, mas com a vantagem extra de se ter alta tolerância para o com eti­ mento de “ erros genuinam ente n o ­ v o s” .