N.º 157/2018 – AJC/SGJ/PGR Sistema Único n.º 85825/2018
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 3.095/PI
AUTOR: Estado do Piauí
RÉS: União e Caixa Econômica Federal
RELATOR: Ministro Edson Fachin
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONTRATO DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO COM GARANTIA DA UNIÃO. CAIXA ECONÔMICA FE-DERAL. PROGRAMA DE FINANCIAMENTO À INFRAES-TRUTURA E AO SANEAMENTO. DEFERIMENTO DA LIMINAR. ASSINATURA DO CONTRATO. SUBSISTÊN-CIA DO INTERESSE JURÍDICO. NECESSIDADE DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL PARA ASSEGURAR A TRANSFERÊNCIA DA VERBA OBJETO DO CONTRATO. PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO.
1. Ação cível originária que busca assegurar a possibilidade de celebração de contrato de financiamento entre o estado e a Caixa Econômica Federal, com garantia da União, com recur-sos do Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento. 2. A liminar que determina a assinatura do contrato não tem caráter satisfativo, porque subsiste o interesse jurídico na pres-tação jurisdicional que assegure a efetiva transferência da verba objeto do contrato.
‒ Parecer pelo prosseguimento da ação.
I
O Estado do Piauí propôs ação cível originária, com pedido de liminar, buscando assegurar a possibilidade de celebração de contrato de financiamento com a Caixa Econômica Federal, com prestação de garantia pela União, com recursos do Financiamento à Infraestru-tura e ao Saneamento (Finisa).
Narra ter iniciado tratativas para firmar o contrato e, assim, obter o crédito de 315 milhões de reais, para a execução de obras, infraestrutura, implantação e recuperação de rodo-vias, melhoria da mobilidade urbana e saneamento básico, com recursos oriundos do Finisa.
Afirma que, malgrado o cumprimento dos requisitos para a celebração do pacto e a obtenção de garantia pela União, esta vem postergando, sem fundamentação idônea, a for-malização do ajuste. Noticia que o Ministro-Chefe da Secretaria de Governo da Presidência da República declarou, na mídia, que a CEF não faria repasses de recursos ou contratações de financiamento com estados cujos governos não se alinhassem politicamente à administração central da União, o que denotaria a clara intenção do condicionar investimentos públicos da mais expressiva relevância “à genuflexão política dos opositores”, em afronta ao princípio da
impessoalidade administrativa.
Alega que a conduta da União fere, também, o princípio da igualdade, porque o Piauí é o único estado da federação que pleitou a linha de crédito, mas não conseguiu sequer formalizar o contrato de financiamento com a CEF, e que enquanto os outros estados estão buscando o repasse dos recursos decorrentes dos contratos já celebrados, o Estado do Piauí permanece lutando pela própria contratação: situação que vem ocasionando graves conse-quências para a satisfação do interesse público em âmbito regional.
Acrescenta a inobservância ao princípio da redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170–VII da Constituição), por não haver sentido em fomentar a desigualdade re-gional mediante a concessão de crédito a certos estados – “dotados de maior fôlego econô-mico” –, mas recusá-la, sem justificativa, a um dos estados mais carentes do País.
Destaca que a recusa injustificada da União inviabiliza a concretização da opera-ção de crédito com a empresa pública federal e impede o exercício da política de recuperaopera-ção financeira do Estado do Piauí.
Sustenta que o conflito é apto a abalar o pacto federativo, não se tratando de con-flito meramente patrimonial.
Requer a condenação das rés à celebração do instrumento contratual de financia-mento com o Estado do Piauí, com o respectivo “contrato de contragarantia, da linha de crédito denominada Financiamento à Infraestrutura e ao Saneamento (Finisa), de que trata o processo administrativo n.º 17944.000005/2017-31”.
As rés afirmam não haver demora na apreciação do pedido de financiamento, pois o processo segue tramitação regular na instituição financeira e a deliberação sobre a assi-natura do contrato pelo órgão técnico estaria pautada para o dia 10 de janeiro de 2018, esti-mando-se que a assinatura ocorra entre os dias 15 e 19 de janeiro de 2018.
A Ministra Relatora determinou o sobrestamento do feito para aguardar informa-ções sobre o desfecho das negociainforma-ções administrativas.
A CEF noticiou que “a submissão do caso ao Comitê Delegado de Crédito e Ne-gócios/CAIXA, pautada para o dia 10 de janeiro de 2018, foi obstada pela avocação do caso para reanálise pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN”, o que levou a Ministra Relatora
a requisitar informações urgentes à Secretaria do Tesouro Nacional e ao Comitê Delegado de Crédito e Negócios da CEF, ordenando-se a apresentação de cronograma definitivo para a conclusão da análise do contrato por tais órgãos.
Notificadas as partes, apenas a CEF prestou informações. Esclarece que o Comitê aprovou a operação de crédito, mas “a efetiva contratação desta depende da verificação de limites e condições financeiras do Estado-autor pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, com posterior expedição de ofício autorizador, e de autorização para oferecimento de ga-rantia da União, materializada por despacho do Ministro da Fazenda, tudo nos termos dos artigos 32 e 40 da Lei Complementar n.º 101/2000 e da Resolução Senado n.º 43/2001 […] motivo pelo qual não ha[veria] como esta Empresa Pública apresentar cronograma defini-tivo para assinatura dos instrumentos contratuais”.
O autor informou que, nos termos da reanálise do processo de contratação pela Secretaria do Tesouro Nacional, preencheu todos os requisitos para a contratação, mas a União, até o momento, não teria apresentado o cronograma para a assinatura do contrato de garantia, sem o qual a operação de crédito objeto da ação não poderá efetivar-se. Acrescentou que, caso não se firmasse a operação naquele mês, todas as análises de crédito e das demais condições que a CEF e o Ministério da Fazenda fixaram deveriam ser refeitas, gerando ex-pressivo atraso no ajuste almejado. Daí que requereu fosse determinado à União a assinatura do contrato de garantia, permitindo-se, assim, o aperfeiçoamento do contrato de empréstimo, independentemente da reanálise dos requisitos para a concessão do financiamento proposto.
A Secretaria do Supremo Tribunal Federal certificou que, até 29 de janeiro de 2018, a Secretaria do Tesouro Nacional não apresentara informações.
A Ministra Presidente deferiu o pedido de liminar, “para determinar a conclusão, no prazo de cinco dias, da operação de crédito objeto do Processo Administrativo n. 17944.000005/2017-31, incluída a contragarantia pela União ou que, no mesmo prazo, esta decline os motivos técnicos para não o fazerem, com aplicação de multa diária em caso de descumprimento da presente decisão, fixada em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do § 4.º do art. 537 do Código de Processo Civil”.
A CEF informou que as partes assinaram o contrato antes mesmo da decisão judi-cial e requereu a extinção do feito sem resolução de mérito, por entender satisfeita a preten-são do autor, que, por sua vez, insistiu no prosseguimento da ação, afirmando ser necessário que a CEF disponibilize, nos autos, o cronograma do desembolso dos recursos do contrato, sob pena de ineficácia da contratação.
Em contestação, a CEF requer, preliminarmente, a extinção do feito sem resolu-ção de mérito, alegando ser parte ilegítima, pois não opôs óbice ilegal ou desarrazoado à ce-lebração do contrato, e estar o pedido prejudicado, dada a assinatura do contrato pelas partes; e, no mérito, a improcedência da ação. A União postula o mesmo desfecho, ao argumento de que “o objeto da ação era compelir as rés a celebrarem o Contrato de Financiamento de despesas de capital e que este foi celebrado em 29/01/2018”.
O autor informa que o objeto da ação é cominar os réus a pactuarem o mútuo fe-neratício, que, por ser contrato de natureza real, só se consuma com a entrega do bem, ou seja, com a tradição da coisa fungível ao mutuário. Acrescenta que, antes da entrega do di-nheiro, não existe contrato, de modo que “nenhuma obrigação contratual se pode imputar, mesmo se concluídas as tratativas”.
Os autos vieram à Procuradoria-Geral da República para parecer, “notadamente sobre os aspectos processuais da utilidade e da prevenção suscitados pela União, no prazo de 15 dias”.
II
É necessário dar prosseguimento ao feito, porque subsiste o interesse jurídico. Na inicial, o autor delimitou o objeto da ação, ao requerer, liminarmente, ordem de “contratação da Operação de Crédito Interna, inclusive o respectivo contrato de
contra-garantia”; e, em caráter definitivo, a confirmação da liminar, “com a condenação dos Réus à celebração do instrumento contratual de financiamento com o Estado do Piauí”.
Em 29 de janeiro de 2018, celebraram-se tanto o contrato de financiamento1 quanto os contratos de garantia2 e de vinculação de receitas e de transferência de crédito, em contragarantia3.
Do anexo II do contrato de financiamento consta o cronograma de pagamento, que estabelece o mês de fevereiro de 2018 como data para a entrega da quantia pactuada. To-davia, até 14 de março de 2018 – quando os autos vieram à Procuradoria-Geral da República para parecer – não havia notícia de eventual transferência de verbas ao estado autor.
Assim, não obstante a assinatura dos contratos, a ausência do pagamento dos va-lores pactuados no prazo estipulado parece indicar a existência de embaraço ao efetivo e fiel cumprimento do ajuste, demonstrando-se, assim, a subsistência do binômio necessidade e uti-lidade da demanda.
A mera assinatura não implicará melhora na situação fática do autor. Na verdade, isso somente ocorrerá a partir de prestação jurisdicional que – na hipótese de procedência do pedido – assegure a efetiva transferência da quantia objeto do contrato. Logo, não há falar em caráter satisfativo da liminar ou perda superveniente do objeto.
Na verdade, caso se reconheça satisfeita a pretensão do autor com a mera assina-tura dos contratos, sem que se discuta a liberação dos valores, a contratação mostrar-se-á ine-ficaz, sobretudo porque o mútuo feneratício é contrato de natureza real, que somente se aperfeiçoa com a entrega do crédito ao mutuário.
Não se trata, portanto, de ampliar o objeto da ação, mas de garantir a efetividade da prestação jurisdicional.
Assim, opino pelo prosseguimento da ação.
Brasília, 5 de abril de 2018.
Raquel Elias Ferreira Dodge
Procuradora-Geral da República
1 Celebrado pelo Estado do Piauí e pela CEF, no valor de 315 milhões de reais, cujos recursos são destinados ao financiamento de obras de infraestrutura, implantação e recuperação de rodovias, melhoria da mobilidade urbana e saneamento básico.
2 Celebrado pela União e pelo Estado do Piauí, com a interveniência da CEF.
