Politicas publicas para tecnologias mais limpas : uma analise das contribuições da economia do meio ambiente

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCIENCIAS

UNICAMP

POS-GRADUA(:AO EM POLiTICA CIENTiFICA E TECNOLOGICA

ROSANAICASSATTICORAZZA

POLITICAS PUBLICAS PARA TECNOLOGIAS MAIS LIMP AS:

UMA ANALISE DAS CONTRIBUI(:QES DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE

Tese apresentada ao Instituto de Geociencias como parte dos requisitos para obtenyao do titulo de Doutor em Politica Cientifica e Tecnol6gica.

CAMPINAS- SAO PAULO

UNI!lADE __

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(!.-i'l.' ~MI\,WlAlJA

FICHA CATALOGRAFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IG - UNICAMP - IG

Corazza, Rosana Icasatti

C81 p Politi cas publicas para tecnologias mais lim pas: uma analise das contribuiyoes da economia do Meio Ambiente I Rosana Icasatti Corazza.- Campinas,SP.: [s.n.], 2001.

Orientador: Sergio Luiz Monterio Salles Filho

Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geociencias.

L Politicas Publicas- Aspectos Ambientais. 2. Inovayao Tecnol6gica. 3.Vinhaya. 4. Digestiio Anaer6bia. I. Salles, Filho, Sergio. Il Universidade Estadual de Campinas, Instituto de

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCIENCIAS

J:>6s.GRADUA(:AO EMI'OiinCA CIENTiFJCAE TECNOLOGICA

UNICAIVIP

AUTORA: ROSANA ICASSATTI CORAZZA

POLITICAS PirnLICAS PARA TECNOLOGIAS MAIS LIMP AS:

UMA ANALisE DAS CONTRIBUI(:OES DA ECONOMIA DO MEIO Al"\IBIENTE

ORIENTADOR: Prof. Dr. Sergio Luiz Monteiro Salles-Filho

Aprovada em: _ _ / I _ _

PRESIDENTE: Prof. Dr. Sergio Luiz Monteiro Salles-Filho

EXAMINADORES:

Prof. Dr. Sergio Luiz Monteiro Salles-Filho Prof. Dr. Otaviano Canuto dos Santos Prof. Dr. Geraldo Stachetti Rodrigues Profa. Dra. Catherine Marie Mathieu Prof. Dr. Andre Tosi Furtado

Campinas, de fevereiro de 2001.

Ao Paulo

AGRADECIMENTOS

Dentre as atividades academicas, nenhum trabalho, nem mesmo uma tese (hoje uma especie de estreia na carreira de urn pesquisador) se cumpre na solidao. No Iongo caminho percorrido, desde a de:finiyao do terna e objeto ate o momento em que escrevo essas linhas, o apoio e o encorajamento que encontrei em intimeras pessoas e a chance que tive de partilhar descobertas ou sirnplesmente momentos de "vida normal" com algumas delas foram inestimitveis para que eu tenha podido seguir o percurso e para que eu possa agora apresentar esses resultados. Correndo o inevitavel risco de deixar de mencionar alguem que tenha desempenhado urn papel irnportante nesses momentos, lembro-me agora com carinho de algumas pessoas em particular:

Do Sergio que, alem de orientar esta tese, ofereceu-me chances incriveis de crescirnento pro fissional.

Do Marc que nos acolheu - ao Paulo e a mirn - em Strasbourg, nao apenas como urn co-orientador, mas sobretudo como urn amigo, na companhia de Nadine, Coline, Erna e Anderson. Do Andre, cuja leitura cuidadosa deste trabalho foi-me extremamente valiosa.

Da Catou, que nos deu dicas preciosas sobre "Ia vie et Ia culture franr;aises". Do Otaviano, que me deu bons conselhos quando do exame de qualificayao.

Do Mauricio, com quem tive oportunidade de discutir aspectos te6ricos da Economia do Meio Ambiente.

Do Jose e da Rosita, meus queridos pais, que tanto se entusiasmam com essa minha carreira. Da Dorotea, do Hilario e da Ana Paula, com quem pude partilhar tantos momentos neste percurso.

Da Danilla, do Eric e da Fernanda- de quem eu tenho a sorte de ser irma-, que sao sempre meus companheiros, onde quer que estejamos.

Da equipe do GEOPI - Ana Lucia, Bia, Claudenicio, Debora, Mauro, Sergio, Simone, Solange, Sonia e Rui - que faz caber tanto trabalho, tanto companheirismo e tanto born humor "naquela

salinha".

Do Laurent, do Gilles, da Michele, da Christine, da Danielle, do Ladislas, da Nadjette e do Bertrand que contribuiram para que nosso "sejour" no BETA (Strasbourg) fosse muito rnais do que "academico".

Da Ana Paula e do Gu, da Tuca e do Marcao, pelos layos de amizade que nos unem.

Da Adriana e da V aldirene, sempre atenciosas, cujo trabalho viabiliza a execuyao de nossas teses, ate os ultirnos minutos ( e principalmente nesses!).

E, e claro, do Paulo, meu querido ctimplice em toda essa jornada. A todos, meu muito obrigada!

Agradeyo, ainda, aos profissionais que gentilmente cederam parte de seu tempo para as entrevistas e, finalmente,

a

CAPES, que viabilizou financeirarnente a concretiza9ao deste trabalho.

"As solUI;oes para os maiores problemas sociais de hoje colocam a necessidade de mais e melhor tecnologia - niio de menos tecnologia. Porque tecnologia

e

apenas outro nome para o conhecimento humano. Precisamos aprofundar nosso conhecimento cientifico, ampliar nosso repertorio de alternativas e fortalecer nossas ferramentas de tomada de decisiio. Sobretudo, precisamos de uma compreensiio mais profunda do proprio Homem, porque todos os problemas humanos tern suas raizes em nossa propria natureza. " Herbert Simon (1973)

"Do is [. . .] valores sao centrais: a aceitar;iio {. . .] da igualdade fundamental entre os homens e o conceito de que a historia

e

urn processo aberto, cujas direr;oes dependem em ultima instiincia dos desejos e ar;oes dos homens. 0 primeiro constitui a unica base valida para a construr;iio de urn mundo verdadeiramente harmonioso; o segundo

e

uma condir;iio para o alcance desse mundo. "

Amilcar Oscar Herrera et alii (1976)

,

SUMARIO

INTRODU<;:AO GERAL ... 01

PARTE I- Politica ambiental e mudan<;a tecnol6gica: uma perspectiva a partir de contribui<;oes da Economia do Meio Ambiente ... 13

CAPITULO 1 - Dos problemas do meio ambiente

a

politica ambiental: contribui<;oes te6rico-metodol6gicas de aruilises economicas recentes ... 15

lntrodu<;ao ... 15

1.1 Politica ambiental: negocia<;ao entre regulamentadores e regulamentados ... 16

1.2 Fundamentos em transi<;ao: urn novo marco da Economia do Meio Ambiente? ... 17

1.3 Microfundamentos da Economia do Meio Ambiente: do is momentos ... 19

1.3.1 0 problema economico do meio ambiente ... 19

1.3.2 Do 1eiloeiro de Walras aos custos de transa<;ao: problemas de coordena<;ao ... 24

1.3.3 Problemas de disponibi1idade de informa<;ao ... 26

1.4 Debate ambientalista: do catastrofismo

a

sustentabilidade ... 29

1.5 Evolw;:ao do conhecimento sobre a natureza dos problemas ambientais ... 33

1.5.1 Da estabilidade do conhecimento

as

controversias cientificas ... .33

1.5.2 Das fontes pontuais

a

polni<;ao difusa ... 36

1.5.3 Dos efeitos localizados

as

amea9aS ambientais planetarias ... .38

1.5.4 Reversibilidade dos danos versus cumulatividade ... .40

1.6 lnstrumentos de politica ambiental: da taxa<;ao

a

negocia91io ... .43

1.6.1 A taxa<;ao: solu<;ao de bem-estar ou a busca do (sub-)6timo ... .43

1.6.2 Acordos e conven96es: solu9oes negociadas ou a busca do possivel... ... .47

CAPITULO 2 - Instrumentos de politica ambiental:

t axon01ma, operayao carac en · - e t 'st· I cas ... . 51

Introduyiio ... 51

2.1 Regulamenta9iio direta versus incitayiio economica: urna falsa dicotomia ... 55

2.2 Regulamentayao direta: opera9iio e caracteristicas ... 60

2.2.1 Nonnas ambientais: uma classificayiio ... 60

2.2.2 Modo de operayao da regularnentayiio direta ... 64

2.2.3 Caracteristicas: vantagens e dificuldades da regulamentayiio direta ... 66

2.3 Incitayiio econ6mica: variedade, opera9iio e caracteristicas ... 69

2.3 .1 0 preyo da polui9iio: a taxayiio ... 70

2.3.2 0 financiamento publico da despolui9ao: os subsidios ... 76

2.3.3 0 direito de poluir: as pennissiies negociaveis ... 79

2.3.4 Os sistemas de consigna9iio: reernbolso pela boa pratica ... 86

2.4 Abordagern contratual: destaque para a negocia9ao ... 89

Discussiio ... 9 5 CAPiTULO 3 - Politica ambiental e rnudan9a tecnol6gica: problernatiza9iio de rnetas e criterios de avalia9iio das politicas ambientais ... 97

Introdu9iio ... 97

3.1 Efeitos da politica ambiental sobre a tecnologia ... 98

3.1.1 0 argurnento da eficiencia dinfunica: a cornparayao entre nonna e taxa ... 98

3.1.2 A eficiencia dinfunica aplicada aos instrumentos economicos ern geral... ... l 04 3.2 Insuficiencias do argurnento de superioridade da incita9iio econ6mica ... l 07 3.2.1 A negligencia do fomecedor extemo e dos ganhos originados corn a difusao .... 1 07 3.2.2 A representa9iio econ6mica de tecnologias de controle da polui9ao ... 108

3 .2.3 Dificuldades de desenho e de irnplernenta9iio dos instrurnentos econ6micos ... .ll0 3.2.4 A reciprocidade entre politica ambiental e inovayao ... l12 3 .2.5 A representayiio da finna ... 114

3.3 A eficiencia econ6mica como criterio de decisiio ern politica ambienta1 ... 125

3.3.1 SubordinayaO dos criterios e principios de politica ambiental

a

eficiencia economica ... 127 3.3.2 A (in)adequa9ao da eficiencia econ6mica para a busca da qualidade

ambiental ... 13 3 Discus sao ... 13 7

PARTE II- 0 ideal de qualidade ambiental e a promoyao de tecnologias "mais limpas":

problematizayao da tomada de decisao num contexto de coevoluyao ... 141

CAPITULO 4 - Tomada de decisao em materia de meio ambiente e tecnologia: coevoluyao entre o ideal de qualidade ambiental e a mudanya tecnol6gica ... .143

Introduyao ... 14 3 4.1 Tecnologia e meio ambiente: uma perspectiva a partir do debate ambientalista recente ... 145

4.2 Tomada de decisao em materia de meio ambiente e mudanya tecnol6gica: a necessidade de trilnsito para urna analise alternativa ... 15 5 Discus sao ... 1 7 6 CAPiTULO 5 - A promoyao de tecnologias "mais limpas": categorias de analise para auxilio de tomada de decisao ... 179

Introduyao ... 179

5.1 Abordagem evolucionista da mudan9a tecnol6gica: alguns conceitos-chave ... 180

5.2 Categorias de analise para auxilio de tornada de decisao ... 197

5.3 0 problema da destinayao da vinhaya: aplicayao das categorias de analise ... 207

5.3.1 Caracterizayao do problema da destinayao da vinhaya ... 207

5.3.2 Analise geral dos processos de busca ... 217

5.3.3 Delirnitayao do ambiente seletivo relevante ... 239

5.3.4 Contribuiyao para ruptura ou estabilidade de trajet6rias tecnol6gicas ... 243

Discussao ... 248

DISCUSSAO FINAL ... 249

ANEXO I - Levantamento bibliografico sobre o problema da destinayao da vinhaya ... 265

ANEXO II - Levantamento bibliografico sobre pesquisas em digestao anaer6bia ... .273

ANEXO III - Relayao dos profissionais entrevistados ... 275

BIBLIOGRAFIA - ... 277

UN I CAMP

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCfENCIAS

DEPARTAMENTO DE POLiTICA CIENTiFICA E TECNOLOGICA POS-GRADUA<;AO EM POLiTICA CIENTiFICA E TECNOLOGICA

POLITICAS PUBLICAS PARA TECNOLOGIAS MAIS LIMP AS:

UMA ANALISE DAS CONTRIBUI<;OES DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE RESUMO

TESE DE DOUTORADO

Rosana Icassatti Corazza

A reflexao desenvolvida nesta tese se inscreve no debate sobre tecnologia e meio arnbiente. A partir de uma perspectiva analitica pertencente ao campo da economia, sao investigadas quest6es referentes as possibilidades de estimulo a tecnologias "mais limpas" por meio de politicas publicas, especialmente ambientais e de ciencia e tecnologia. Neste sentido, e realizado urn esfor90 descritivo e analitico das contnbui96es da Economia do Meio Ambiente para a formula;;:iio e implementa;;:ao de politicas voltadas a promo;;:ao de tecnologias "mais limpas". A discussao dos alcances e limites dessas contribui;;:oes e propiciada pela considera;;:ao de elementos conceituais e te6ricos extraidos de novas contribui;;:oes em Economia do Meio Ambiente, do debate ambientalista recente e dos aportes da abordagem evolucionista sobre a mudan;;:a tecnol6gica. Essa discussao

e

complementada por urn estudo de fonnayao de trajet6ria tecnol6gica (voltada para a solu;;:ao do problema da disposi;;:ao da vinhaya, subproduto da fabrica;;:ao do etanol a partir da cana-de-a;;:ucar). Evidenciam-se novos papeis para as autoridades publicas e a necessidade da concep;;:ao de politicas integradas, moldadas a partir uma abordagem sistemica ( da tecnologia e do meio ambiente) e apoiadas em multiplos criterios, hierarquizados de fonna participativa.

UNICAMP

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE GEOCIENCIAS

DEPARTAMENTO DE POLiTICA CIENTi:FICA E TECNOLOGICA POS-GRADUA<;AO EM POLiTICA CIENTi:FICA E TECNOLOGICA

PUBLIC POLICIES FOR CLEANER TECHNOLOGIES:

AN ANALYSIS OF THE CONfRJBUTIONS OF ENVIRONMENTAL ECONOMICS ABSTRACT

Ph.D. THESIS

Rosana Icassatti Corazza

This thesis has been developed along the lines of discussion of technology and the environment. The possibilities to spur "cleaner technologies" through the adoption of public policies - specially environmental and science and technology policies - have been examined from an analytical perspective, based on economics. A descriptive and analytical study has been made of the contributions of environmental economics to the establishment and implementation of policies to induce "cleaner technologies". The scope and limits of these contributions have been drawn from conceptual and theoretical elements which have been organized according to advances in Environmental Economics, recent environmentalist debate and the contributions of the evolutionist approach to technical change. This framework has been complemented by a study on the setup of a technological trajectory related to solving the problem of disposal of vinasse (a byproduct of the production of ethanol from sugar cane). New roles for public authorities have been depicted as well as the requirement of an integrated set of policies (from both the technological and environmental standpoints) built on multiple criteria, weighted in a representative way.

INTRODU~AO

GERAL

0 objeto de reflexlio desta tese pertence it tematica das rela<;oes entre tecnologia e meio ambiente. Dentro deste tema, a preocupa<;ao maior e, mais especificamente, com rela<;ao ao processo de tomada de decisao para a promo<;ao de tecnologias mais limpas.

Compreendida tanto como o conjunto de tecnicas, dispositivos e equipamentos de que dispoe a humanidade para a domina<;ao do meio em que vive, quanto como o corpo de conhecimentos ( construidos com auxilio da ciencia e das experiencias de sucesso e fracasso) necessaries para a concretiza<;ao dessa domina<;ao, a tecno logia tern permitido ao Iongo de toda a hist6ria da humanidade a supera<;ao de adversidades, fomecendo condi<;oes para a solu<;ao dos mais variados problemas, desde aqueles mais basicos de conforto material - como a provisao de alimentos - ate aqueles menos essenciais - como a obten<;ao de niveis progressivamente mais elevados de consumo.

0 dominio do fogo, antes mesmo do desenvolvimento da agricultura no periodo neolitico, ja expandia os limites da vida humana, gerando novas possibilidades de seguran<;a contra

predadores, de constru<;ao de ferramentas para ca<;a, de alimenta<;ao e de aquecimento.

Hoje, parece 6bvio dizer que todo o conforto de que o homem do seculo XXI dispoe e resultado de rnilhares de anos de evolu<;ao de conhecimentos. Mas como nos adrnira, ainda assim, o conhecimento e a engenhosidade de civiliza<;oes antigas - egipcios, fenicios, babilonios ou astecas - de que temos testemunhos hist6ricos e arqueol6gicos!

Quem nao se maravilha com os conhecimentos de algebra e de astronomia no antigo Mundo Arabe? Quem nao se espanta com a arquitetura e a urbanistica rornanas?

Transforrnou-se o mundo de tal forma que por vezes torna-se dificil distinguir no ambiente elementos nao alterados de alguma forma. Talvez seja por se dar conta do quanto alterou o mundo que a cerca - modificando-se, assim, a si mesma - que a hurnanidade freqiientemente se assombra. As religioes em geral e a mitologia ocidental sao profusas em parabolas e lendas acerca das desventuras que afligiram conhecidos personagens que ousaram saber.

0 Genesis narra a perda do Jardim do Eden por Adao e Eva como a puni9ao de Deus por terem suas criaturas provado do fruto da Arvore do Conhecimento. Dedalo, arquiteto e inventor legendario de Atenas, fabricou asas com plumas e as prendeu com auxilio de cera em suas espaduas e nas do filho, icaro, que voou tao perto do Sol que a cera derreteu. icaro cain no mar e Dedalo perdeu seu filho. Prometeu roubou aos deuses o fogo do ceu para fazer dele presente aos homens. Foi duramente castigado: acorrentado ao rochedo, via seu figado devorado por uma aguia, dia ap6s dia. Como Prometeu, a humanidade tambem foi punida, pois Zeus enviou ao mundo Pandora, belissima e habilidosa criatura, com sua caixa de infortlmios. Aberta essa caixa, todos os males se espalharam sobre a Terra.

Os males da caixa de Pandora siio, de acordo com a lenda, a puni9ao pelo dominio da tecnologia, representada pelo fogo. A alegoria e bern colocada.

Nos anos 70, cientistas come9aram a suspeitar que substancias como o gas carbOnico se acumulam na atmosfera promovendo progressivamente seu aquecimento. Os progn6sticos falam, alem do aumento generalizado de temperatura, de inunda96es e da desertifica9ao de extensas areas do planeta. Em meados dos anos 80, foi detectado sobre a Antartida urn buraco na camada de oz6nio, uma cobertura invisivel que protege o planeta de radia9oes nocivas

a

saude. Na ultima primavera, o tal buraco alcanyou dimens5es equivalentes a tres vezes a area do Brasil, atingindo regioes habitadas no sui do Chile e da Argentina. As causas da degrada9ao da camada de ozonio sao atribuidas

a

concentra9ao de gases empregados em refrigera9ao, em propelentes, desengordurantes e outros usos industriais.

Mas hli quem diga que o aquecimento global e urn fenomeno natural e que poderiamos estar experimentando uma eleva9ao de temperaturas caracteristica de periodos entre duas eras glaciais. Ha tambem os que afirrnam que o buraco sobre a Antartida tern, em grande parte, causas naturais. Polemicas!

Outro tema debatido acerca das rela9oes entre tecnologia e me10 ambiente e o dos chamados transgenicos. Recentemente, muitos paises tern se prontificado a regulamentar a pesquisa e o uso de organismos geneticamente modificados, cujas repercussoes sobre o meio ambiente e a sallde humana ainda sao insuficientemente estudadas. Esses sao temas reconhecidamente controvertidos. Mas as incertezas que circundam esses e outros problemas

tecnol6gicos e ambientais apenas parecem fazer crer que ainda podem haver muitos males dentro da caixa de Pandora.

Sera que a humanidade sempre sera "punida" por sua ousadia?

Torno a liberdade de parafrasear o trecho final de Prometeu Desacorrentado, de David Landes, em que o ilustre historiador econ6mico da Universidade de Harvard discute a difusao, no mundo que se industrializa, da crem;a na ciencia e na tecnologia. Trata-se de uma adorayao da realizayao material que, segundo o autor, desperta apreensoes em paises mais ricos, que podem se dar ao luxo de uma postura critica. Mas a grande massa de famintos, como a denomina o autor, importa essa cren9a desacompanhada de valores que podem prevenir os infortUnios do mau uso do conhecimento.

Landes relembra que, embora expulsos do Paraiso, Adao e Eva conservaram consigo o conhecimento. Ainda que tenha perdido o fi!ho, Dedalo fundou uma escola de escultores e artesaos e transmitiu muito de sua destreza

a

posteridade. Apesar de ter punido Prometeu, Zens jamais retomou o fogo.

E

certo, pois, que os velhos mitos nos advertem sobre os perigos da distoryao e da explorayao do conhecimento, mas constatam que o homem deve e ira conhecer e que, uma vez conhecendo, nao esquecera. Para o melhor ou para o pior, o uso do conhecimento avan9a.

E

atraente e didatico o modo pelo qual Landes se refere, neste trecho,

a

irreversibilidade do desenvolvimento tecnol6gico e a inexorabilidade da marcha do conhecimento. Sao constata<yoes com que sempre hao de se defrontar os estudiosos que se debru9arem sobre a tematica da Ciencia e da Tecnologia. Nao e por menos que o autor se refere

a

Revoluyao Industrial, objeto central de sua investigayao, e o subseqiiente casamento da ciencia com a tecnologia como "climax de milenios de avan90 intelectual".

Alem disso, os mitos parecem oportunos sobretudo como referencia

as

amea9as

a

saude humana e

a

qualidade ambiental que, segundo alertam muitos cientistas, pairam sobre questoes como as que mencionei acima - do aquecimento global, da degradayao da carnada de oz6nio e da difusao de organismos geneticamente modificados.

Desde logo, e preciso reconhecer a amplidao do tema "tecnologia e meio ambiente" e a multiplicidade de abordagens possiveis. Talvez urn engenheiro explorasse uma abordagem do tipo "fluxos de materia e energia" entre o sistema produtivo e o meio natural, avaliando, para

algum problema em particular, qual tecnologia seria mais eficaz do ponto de vista tecnico, mais eficiente do ponto de vista economico e mais limpa do ponto de vista da proteyao ambiental. Provavelmente, urn soci6logo se preocuparia em "mapear os atores" envolvidos no encaminhamento de algurn problema particular e em "defmir seus papeis", fazendo observa96es criticas sobre os interesses prevalecentes na soluyao adotada. Outros profissionais poderiam, certamente, fazer contribui96es inestirruiveis nesta materia, de carater reconhecidamente multidisciplinar. Alias, contribui96es interdisciplinares ja se prestaram, em outros momentos, a urn avan9o significativo do debate neste tema. Mencionamos, nesta tese, algumas dentre as mais proeminentes, como a da equipe do MIT (EUA), a do Grupo de Bariloche (Argentina) e a da equipe da SPRU (Inglaterra).

Mas esta tese niio faz - nem poderia fazer - urna contribui91io interdisciplinar. Trata-se, antes, de urn olhar disciplinar sobre urn tema interdisciplinar.

Se a tecnologia e o conhecimento de como fazer coisas, nem todas as coisas que ela nos ensina fazer sao feitas. E provavelmente niio o sao porque ainda niio aprendemos a tomar decisoes sobre qual uso fazer de nosso conhecimento. Nao aprendemos ainda a promover o uso progressivamente mais sensato do conjunto crescente de conhecimento tecnol6gico de que podemos dispor.

A perspectiva disciplinar que propomos aqui constitui urn olhar a partir do campo de analise da economia, sobre o favorecimento, pelas politicas publicas, da cria91io e da ado91io de tecnologias mais afeitas it preserva9iio, conserva91io e uso sustentavel do meio ambiente.

Nas palavras de Amilcar Herrera (A grande jornada, 1982), o avan9o da ciencia e da tecnologia colocou a humanidade frente a urna disjun9ao que compreende urn risco e urna possibilidade. Herrera refere-se ao risco de urna degradayao sem precedentes da qualidade ambientaL cuja manifestayao extrema seria a catastrofe nuclear. A possibilidade a que se refere fundamenta-se na perspectiva de uma profunda reorganiza9iio social, em que nao apenas a melhoria geral das condi96es de vida das sociedades seria o prop6sito ultimo mas, sobretudo, o alcance do pleno desenvolvimento hurnano.

Argumentar-se-ia que a formulayao de Herrera poderia muito bern corresponder a urna disjunyao inclusiva, ou seja, verificando-se uma das proposiyoes, a outra alternativa niio estara necessariamente excluida. Concretamente, e possivel de fato imaginar a ocorrencia conjunta de

uma degrada;;ao importante das condi;;oes ambientais da qualidade de vida de arnplas parcelas da humanidade e de urna significativa melhoria dessas condi;;oes para elites privilegiadas. Essa afirma;;ao apenas corrobora observa;;oes concretas, urn pouco no sentido daquilo que Gorz chamou de "sociedade em duas velocidades". Mas urn pouco de 16gica faz crer que, para ser inclusiva, a disjun;;ao de Herrera nao pode ser levada

as

ultimas conseqiiencias: tudo depende de quao abrangentes e irreversiveis sao os danos ambientais.

Os alertas sobre os riscos da irreversibilidade gerados por muitos problemas ambientais sugerem cautela (precau;;ao ). Se e assi.rn, pode-se acreditar que a disjun;;ao de Herrera deve ser compreendida como exclusiva, ao menos quando se trata de planejar o futuro. Neste caso, o risco da degrada;;ao pode comprometer a viabilidade de melhorar as condi;;oes de vida por meio de urna incorpora;;ao generalizada dos avan;;os da ciencia e da tecnologia. Fatalidade? Mesmo se urna das possibilidades pode excluir a outra, acreditamos, como nosso querido e saudoso Mestre, que nos e dado escolher entre urna e outra. Assim, se a Iongo prazo apenas uma das proposi9iies pode se revelar verdadeira, argumentamos que os tomadores de decisao devem estar atentos: seu papel tende a se mostrar de grande relevancia nessa escolha.

Neste sentido, o objetivo central desta tese e analisar, a partir de urna perspectiva disciplinar ( e particular, e necessario que se diga) no campo da economia, o problema da tornada de decisao em materia de meio ambiente e inova;;ao com vistas

a

promo;;ao de tecnologias mais limpas.

Colocado ern uma forma interrogativa, o problema poderia ser descrito por urn conjunto de questoes, rnais ou menos assim: "De que modo a economia. como area do conhecimento, interpreta a possibilidade de irifluenciar os rumos da mudant;a tecnologica num sentido favoravel

a

preservac;ilo,

a

conservac;ilo e ao uso sustentavel do meio ambiente?"

"E

passive!

incentivar esse tipo de mudanr;a tecnologica?" "Como?"

Procuramos analisar, com base em uma literatura critica, as respostas convencionalmente dadas a questoes como essas, procurando evidenciar seus alcances e limites.

Tambem nos dedicamos a desenvolver dois objetivos secundarios. Por urn !ado, perseguimos o objetivo de construir algumas categorias de analise para apoio a tornadas de decisao em materia de promo;;ao de mudan;;as tecnol6gicas voltadas

a

preserva;;ao, conserva;;ao e uso sustentavel dos recursos ambientais.

Por outro, propomos, com base numa aplicac;ao dessas categorias de analise, urn estudo de formac;ao de trajetoria tecnologica a partir de politicas publicas adotadas para a soluc;ao de problemas ambientais. Este estudo consiste na analise do caso particular da adoc;ao da fertirrigac;ao como soluc;ao para o problema da destinac;ao da vinhac;a, residua da fabricac;ao de a!cool a partir de cana-de-ac;ucar.

A justificativa para a escolha desta tematica deve-se a tres processos que tern se manifestado nos anos recentes. Em prirneiro Iugar, o transbordamento dos debates sobre os impactos ambientais do crescirnento econornico e do desenvolvirnento tecnologico da academia (foruns cientificos) para o forum publico. Em segundo Iugar, o crescente envolvirnento das politicas publicas no controle das atividades que geram esses irnpactos, mesmo numa epoca de reduc;ao importante da intervenc;ao do Estado na regulamentac;ao das atividades econornicas. Finalmente, o apelo progressivo nas rnais diferentes instiincias decisorias em materia de regulamentac;ao da protec;ao ambiental (planetarias ou nacionais) pelo uso dos chamados instrumentos econornicos de implementac;ao de politicas ambientais.

Assim, pretende-se com esta tese retomar algumas questoes acerca de politicas publicas e

mew ambiente, que jii foram objeto de inflamado debate nos anos 70, oferecendo urna interpretac;ao alternativa

a

abordagem corrente sobre o papel da tornada de decisao publica ( e os instrumentos prioritiirios a ser empregados) na conformac;ao de trajetorias tecnologicas que possam favorecer a melhoria da qualidade ambiental.

Nao hii, certamente, a esperanc;a de se encontrar na tecnologia urna panaceia para todos os males ou de se gerar soluc;oes definitivas para grande parte dos problemas enfrentados. Conseqiiencias insuspeitas da ac;ao hurnana sobre a qualidade ambiental e sobre as condic;oes de vida sao descobertas continuamente. 0 avanc;o de nossos conhecimentos nos tern ensinado que a compreensao sobre as causas dos problemas ambientais nao cessa de evoluir e que as soluc;oes encontradas sao necessariamente transitorias. 0 desenvolvimento de tecnologias "rnais lirnpas" e, consequentemente, urna meta que co-evolui com o proprio ideal de qualidade ambiental:

e

urn alvo move!.

As ac;oes voltadas a habilitar a tornada de decisao publica em materia de meio ambiente e inovac;ao, com o objetivo de incentivar a promoc;ao de tecnologias "rnais limpas" nao devem, pois, se restringir a criar "incentivos financeiros" ou "estimulos de mercado" para guiar as

decisoes privadas. Trata-se de identificar e constituir rnecanismos e rotinas a serem incorporados nas instituiv5es envolvidas e nas politicas de Ciencia e Tecnologia (mas nao apenas nelas), de modo a torrui-las capazes de favorecer o uso do conhecimento do homem para a escolha dos rumos desejaveis, para a avaliaviio das alternativas disponiveis, para a identificaviio de novas possibilidades tecnicas para futuro desenvolvimento e para o ernprego dos instrumentos disponiveis - inclusive, mas nao apenas, os econornicos - para sua concretizavao.

Essas ideias refletem a argumentas:ao elaborada ao Iongo desta tese, cuja pretensao talvez possa ser expressa como urn alerta quanta

a

apologia do mercado como mecanisrno de soluviio para os problemas ambientais e como instilncia a ser privilegiada para a coordena<;:ao das decis5es privadas.

Esta argurnentaviio e as recornenda<;:5es deJa decorrentes referern-se it necessidade de gerenciamento da ciencia e da tecnologia tendo em vista metas ou rumos desejaveis para as condi<;:5es ambientais para o desenvolvimento humano. Neste sentido, podem nao constituir proposi<;:5es exatamente originais. Nao sera este, pois, o primeiro nern o Ultimo trabalho a chamar atenviio para o risco do reducionismo econornico no dorninio das politicas publicas.

Talvez a maior contribuiviio desta tese resida na tentativa de promover urna sisternatizaviio de ideias que efetivamente a precedem e no esforvo de construir algumas categorias para apoio it tomada de decisao dentro da terruitica de meio ambiente e rnudanva tecno 16 gica.

Neste sentido, esta tese conta com urna revisao te6rica critica sobre as rela<;:5es entre tornada de decisao em materia de meio ambiente e mudans:a tecnol6gica e delineia urna proposta metodol6gica alternativa. Ao retomar a ideia de que urna interven<;:ao publica rnais ampla do que aquela convencionalmente proposta e possivel, desejavel e necessaria, ela reflete, evidentemente, urna esperan<;:a: a de incluir nas politicas ambientais ( e de ciencia e tecnologia) corn vistas it promoviio de tecnologias "rnais limpas", urn planejamento mais ousado sobre os fins, e nao apenas sobre os meios. Aqueles que julgarem esta urna esperanva ut6pica, convern lembrar, voltando ao universo rnitico, que esta foi o derradeiro item que ficou no fundo da caixa de Pandora.

ORGANIZA~AO

DA TESE

0 objetivo principal desta tese, como ja enunciamos anteriormente, consiste em analisar, a partir de uma perspectiva disciplinar no campo da economia, o problema da tomada de decisao em materia de meio ambiente e inova9ffo com vistas

a

promoyao de tecnologias mais limpas.

Alem disso, sao desenvolvidos dois objetivos secundarios. 0 primeiro consiste em formular algumas categorias de analise para apoio a tomadas de decisao em materia de promovao de mudanvas tecnologicas voltadas

a

preservayao, conserva9ao e uso sustentavel dos recursos ambientais. 0 segundo objetivo secundario consiste na aplica9ao dessas categorias de analise a urn estudo de forma9ao de trajetoria tecnologica a partir de politicas publicas adotadas para a solu9ao de problemas ambientais. Este estudo consiste na analise do caso particular da ado9ao da fertirriga9ao como solu9ao para o problema da destinayao da vinha9a, residuo da fabricayao de a!cool a partir de cana-de-a9ucar.

0 plano geral desta tese pode ser compreendido a partir da organiza9ao de seus capitulos nas duas partes que a comp(iem. Identificamos duas interpretayoes sobre o processo de tomada de decisao para a promoyao de tecnologias "mais limpas": uma interpretayao de inspiravao economica tradicionai, digamos neoclassica, fundamentada em contribuiyoes pertinentes ao campo da Economia do Meio Ambiente e uma interpretayao altemativa, delineada a partir de contribui9oes advindas do debate ambientalista recente e de uma concepyao de co-evoluyao entre o ideal de qualidade ambiental eo conceito de tecnologias "mais limpas".

Consoante esta identifica9ao, a tese e apresentada em duas partes. A Parte I reline contribui96es da economia do meio ambiente para a compreensao da influencia da politica ambiental sobre mudanva tecnologica, enquanto que a Parte II problematiza a questao da tomada de decisao num contexto de coevoluc;:ao entre o ideal de qualidade ambiental e a promo9ao de tecnologias mais Jimpas.

A Parte I - Politica Ambiental e Mudan9a Tecnologica: uma perspectiva a partir de contribuiyoes da economia do meio ambiente - e constituida por tres capitulos. 0 primeiro capitulo e dedicado ao estudo de contribui9oes de ana!ises economicas para a compreensao dos problemas ambientais e suas deriva9oes normativas para sua soluvao, enfatizando quest5es como

a natureza economica dos problemas ambientais e os avan<;os te6rico-metodol6gicos de analises recentes. 0 segundo capitulo apresenta em maior detalhe os instrumentos de politica ambiental, por meio de uma taxonomia, enfatizando seus modos de opera<;iio e suas principais caracteristicas, segundo a interpreta<;iio da Economia do Meio Ambiente. 0 terceiro capitulo, por seu turno, procura demonstrar como a Economia do Meio Ambiente interpreta a influencia da politica ambiental sobre a mudan<;a tecnol6gica, problematizando os criterios de avalia<;iio e metas das politicas ambientais.

Esses tres primeiros capitulos devem, conjuntamente, habilitar-nos a compreender: i) a forma como a economia do meio ambiente, como area do conhecimento, interpreta a possibilidade de influenciar os rumos da mudan<;a tecnol6gica num sentido favoravel it preserva<;iio, it conserva<;iio e ao uso sustentavel do meio ambiente; ii) a operacionaliza<;ao, ainda segundo as contribui<;oes nesta area, do incentivo it promo<;ao desse tipo de mudan<;a tecnol6gica; e iii) os principais alcances e limites dessas contribui<;oes, a partir de urna literatura critica.

A Parte II - 0 Ideal de Qualidade Ambiental e a Promo<;ao de Tecnologias Mais Limpas: problematiza<;ao da tomada de decisao num contexto de coevolu<;ao - e organizada em dois capitulos. 0 quarto capitulo e dedicado, por meio de dupla argumentayao (hist6rica e te6rica), a demonstrar a coevolu<;ao entre o ideal de qualidade ambiental e o conceito de tecnologias mais limpas. 0 quinto capitulo, finalmente, delineia algumas categorias de analise que podem servir para uma melhor compreensao das dirnensoes complexas de tomadas de decisao em materia de promo<;iio de tecnologias "mais limpas" e conduz urn prirneiro exercicio de aplica<;ao experimental dessas categorias para o caso da destina<;ao da vinha9a - residuo da industria sucroalcooleira.

Para irnplementar as tarefas de analise que designamos como objetivo desta tese, recorremos a uma multiplicidade de recursos metodol6gicos, que inclui: i) revisao da literatura sobre aspectos te6ricos sobre mudan<;a tecnol6gica e meio ambiente; ii) revisao da literatura sobre instrumentos de irnplementa<;ao de politica ambiental e mudan9a tecnol6gica; iii) levantamento e analise comparativa de tipologias de tecnologias mais limpas; iv) levantamento de fontes secundarias a respeito de aspectos tecnicos e economicos sobre a destina9iio da vinha9a; v) entrevistas com pesquisadores nos temas da utiliza'(iio, tratamento e disposi'(iio da vinha9a; vi)

visita guiada a uma planta de digestiio anaer6bia de vinha<;:a; vii) constru<;:iio de categorias de aruilise; viii) aplica<;:iio das categorias de analise a urn estudo de caso ( destina<;:iio da vinha<;:a).

Tendo em mente a analise da interpreta<;:iio convencional ( empreendida na Parte I desta tese) e levando em conta as contribui<;:oes do debate ambientalista recente e o referencial teo rico evolucionista sobre mudan<;:a tecnol6gica (apresentados e discutidos na Parte II), e possivel formular as seguintes considera<;:oes:

i) Considerando que os instrumentos de politica ambiental sempre teriio urn papel importante a desempenhar na implementa.;:ao de politicas visando o estimulo ao desenvolvimento e ao uso de tecnologias "mais limpas", pois:

a) 0 rigor da regulamenta<;:iio ambiental direta pode constituir urna oportunidade para o alcance de melhorias da qualidade ambiental ( e, desde logo, tambem para "neg6cios") por meio da inova<;:iio.

b) Os incentivos economicos podem, da mesma forma, oferecer estimulos ao comportamento dos agentes, por meio da altera.;:ao dos "sinais" do mercado.

c) A op<;:iio por contratos e acordos voluntarios pode tambem oferecer oportunidade para mudan<;:as tecnol6gicas "mais limpas", por meio da possibilidade de inclusiio de clausulas especificas contemplando o tema.

ii) Observamos, entretanto, que persiste o risco de que as tecnologias efetivamente desenvolvidas e empregadas para a solu<;:iio dos problemas ambientais sejam menos ousadas e mesmo decepcionantes quando se trata de alcan<;:ar urna situm;iio desejavel do ponto de vista da qualidade ambiental, porque:

a) 0 ideal de qualidade ambiental ( e de situm;iio desejavel) tende a evoluir como avan<;:o do conhecimento cientifico e tecnol6gico.

b) As promessas tecnol6gicas sao feitas em ambientes que tornam incertos os resultados tecnicos e economicos das apostas ( os ambientes seletivos niio sao estaveis ).

c) A ousadia para fazer tais apostas niio e igualmente distribuida entre as organiza<;:oes (os ambientes de busca sao heterogeneos).

d) Regulamentacoes ambientais diretas rigorosas podem levar, devido

a

falta de tempo necessario para o desenvolvimento de solu.;:oes integradas,

a

ado<;:iio ( e permanencia -ou lock-in) de solu<;:oes menos desejaveis (como altera.;:oes de final de circuito).

e) Os estimulos oferecidos aos agentes pelos instrumentos economicos dificilmente corresponderiio aos resultados previstos pelas analises economicas (ha dificuldades envolvidas em seu desenho e implementa.;:iio ).

f) Contratos e acordos voluntarios serao, necessariamente, incompletos, sendo a supervisao dos agentes envo lvidos, provavelmente, dificil e cara.

iii) De modo que formulamos as proposi~oes se seguem:

• A defini<;:ao de uma tecnologia "mais limpa" e determinada historicamente, uma vez que esta referida a urn conjunto de informa.;:oes e conhecimentos (estabilizados ou nao) num dado momenta no tempo sobre o problema ambiental em questao e sobre as possibilidades tecnicas disponiveis para sua solu.;:ao ( ou aquelas em desenvolvimento ou ainda aquelas altemativas tecnol6gicas cujo desenvolvimento e julgado possivel e desejavel por uma comunidade tecnico-cientifica relevante e representativa). Essa defmi.;:ao depende, portanto, de uma consolida.;:ao dessas informa.;:oes e conhecimentos, detidos por uma miriade de especialistas, os quais nao terao, necessariamente, opinioes convergentes.

• Assim defmida, uma tecnologia "mais limpa" e desenvolvida (e adotada) por meio de varios estagios, cuja defmi<;:ao depende das intera.;:oes entre elementos associados ao ambiente seletivo relevante para as atividades produtivas em questao e a evolu.;:ao das competencias das organiza.;:oes envolvidas nos seus respectivos processos de busca.

• Os estimulos que decisoes tomadas por autoridades publicas podem oferecer

a

criac;:ao e

a

ado.;:ao de tecnologias "mais limpas" dependem de do is fatores: 1) da maneira e da extensao pela qual essas decisoes sao capazes de moldar o ambiente seletivo em que atuam as organizac;:oes relevantes para seus objetivos; e 2) da capacidade dessas decisoes em influenciar os processos de busca, facilitando o desenvolvimento de suas competencias tecnico-organizacionais e, assim, a cria.;:ao e/ou a adoc;:ao das tecnologias "mais limpas".

As categorias de analise formuladas e apresentadas no quinto capitulo desta tese devem contribuir para que possamos aceita-las ou rejeita-las. 0 exercicio de aplicac;:ao apresentado tambem neste ultimo capitulo, conforme mencionamos, representa uma demonstrac;:ao mais concreta de como essas categorias poderiam ser empregadas para o apoio

a

tomada de decisao.

PARTE I

,

,

POLITICA AMBIENT AL E MUDANCA TECNOLOGICA

UMA PERSPECTIVA A PARTIR DE CONTRIBUICOES DA

ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE

ORGANIZACAO DA PARTE

I

Capitulo 1

Dos problemas do meio ambiente

a

politico ambiental:

contribui~oes

te6rico-metodol6gicas de analises economicas recentes

Capitulo 2

Instrumentos de politico ambiental:

taxonomia,

opera~ao

e caracterlsticas

Capitulo 3

Politico ambiental e

mudan~a

tecnol6gia:

,

CAPITULO 1

DOS PROBLEMAS DO MEIO AMBIENTE

A

POLITICA AMBIENTAL:

CONTRIBUI(:OES TEORICO-METODOI.OGICAS DE ANAusES ECONOMICAS RECENTES

Introdu~ao

A economia do meio ambiente foi marcada, desde seu desenvolvimento inicial por Cecil Pigou na decada de 20 com base na Economia do Bem-Estar, pelo recurso a uma base analitica que se fundamenta em elementos te6rico-metodol6gicos particulares, os quais podem ser agrupados em: fundamentos te6ricos, ferramentas metodol6gicas e instrumentos de intervenyao politica.

Aceitando que esses tres elementos formam urn suporte analitico comum, como que urn tripe conceitual, sobre o qual sao construidas formulayOes academicas na area da economia do meio ambiente, e interessante notar que alguns desses elementos sofreram transformayoes ao Iongo do tempo.

Na decada de 90, as transforma~toes te6rico-metodol6gicas da Economia do Meio Ambiente permitiram a aruilise economica (tanto positiva qnanto normativa) de politicas ambientais recentes, como as conven~toes e os acordos voluntarios, que ganharam espa9o crescente no cenario internacional de politicas de proteyao do meio ambiente.

0 objetivo deste capitulo - e sua principal contribui~tao - e a distin~tao e a exposi~tao desses elementos te6rico-metodol6gicos, cotejando-os com aqueles que fundamentaram a economia do meio ambiente ate entao.

Pode esse tripe conceitual estar no principio de urn novo marco te6rico da disciplina da economia do meio ambiente? Para discutir essa questao, fazemos, neste capitulo, reflexoes sobre as transforma9oes te6rico-metodol6gicas trazidas no bojo de urn conjunto de trabalhos recentes no campo da economia do meio ambiente.

1.1

Politico ambiental: negocia,ao entre regulamentadores e regulamentados

A regulamenta9iio das atividades potencialmente poluidoras tern sido hit muito objeto de estudo dos economistas, principalmente quanto

a eficiencia dos diferentes instrumentos de

interven9iio empregados, bern como seus efeitos sobre distribui9iio, mudan9a tecnol6gica, comercio internacional, competitividade de firmas e paises e crescimento economico. Recentemente, entretanto, os economistas passaram a se preocupar niio apenas com esses resultados da regulamentayiio ambiental, mas tambem como proprio processo regulat6rio.

As politicas ambientais formuladas em instancias transnacionais na decada de 90 oferecem uma perspectiva particularmente frutifera para este tipo de aruilise. No ambito na Uniiio Europeia, por exemplo, Bruxelas tern se tornado palco de lobbies e de rivalidades entre os estados-membros, principalmente depois que o tratado de Maastricht transferiu desses para o Parlamento Europeu grande parte do poder decis6rio em materia de regulamentayiio ambiental. Vanos trabalhos recentes atestam essa assertiva. Whiston & Glachant ( 1996) reportam, neste sentido, a constru9iio de acordos sobre reciclagem de autom6veis e embalagens entre industria e governos na Europa. Nadal (1996) examina, por sua vez, a influencia de diversas empresas no processo que levou

a

regulamentayiio de pesticidas na Uniiio Europeia. Tambem ilustra as negocia9oes entre regulamentados e regulamentadores a descri9iio que fazem Ikwe & Skea (1996) da evolu9iio do controle das emissoes de SOz e NO, na Uniiio Europeia.

Leveque (1996), urn dos pioneiros deste tipo de estudo, explica que o interesse pela aruilise economica do processo de regulamentayiio ambiental ocorre pelo menos por conta de tres considera9oes. Em primeiro Iugar, porque a eficacia da regulamenta9iio depende de sua compreensiio e aceita9iio pelas partes envolvidas, isto e, Governo, empresas e sociedade. Em segundo Iugar, porque ordinariamente as firmas estiio de fato envolvidas no processo de regulamentayiio. Em terceiro Iugar, porque as regulamentayoes adotadas niio se parecem com aquelas prescritas usualmente nos manuais de economia do meio ambiente.

E

comum, portanto, que consultas entre as partes envolvidas no processo regulat6rio, bern como negocia9oes e ajustes (tanto de fins, quanto de meios) antecedam as decisoes de politica ambiental, e isso desde instancias decis6rias locais ate internacionais.

0

intercilmbio entre regulamentadores e regulamentados ao Iongo da formulayiio de politicas ambientais existe, logicamente, hit muito

tempo, mas apenas recentemente e que ele se tomou foco da atem;:ao dos economistas do meio ambiente.

Numa perspectiva mais estritamente teorica, Carraro & Siniscalco ( 1996) caracterizam os acordos resultantes da negociafi!iio entre Govemo e empresas como urn tipo especifico de instrurnento de polftica ambiental, urn tipo intermediario entre a regulamentayiio direta e os incentivos economicos (que descrevernos no proximo capitulo). Tarnbern Stiihler (1996) formula considerayoes teoricas sobre a conforrnafi!iio de tratados rnultilaterais ern rnaterias de prote9iio arnbiental.

A investigayiio economica do problema regulatorio despertou recentemente, portanto, urn interesse especial dos econornistas. Do ponto de vista da evolufi!iio da aruilise economica dos assuntos referentes

a

proter;iio ambiental, e possivel dizer que a trajetoria recente dos estudos econornicos sobre os problemas ambientais se beneficia de contribuir;oes que derivam tanto de novas descobertas cientificas sobre a natureza desses problemas, quanto de desenvolvimentos teoricos e rnetodologicos provenientes de outras areas pertencentes

a

propria Ciencia Economica. Na proxima sefi!iiO, esbofi!arnos as transforrnayoes que identificamos e apresentarnos a organizayiio do capitulo, que as detalham.

1.2 Fundamentos em transi~<io: um novo marco

da

Economia

do

Meio Ambiente? Urna parte das origens da econornia do rneio arnbiente rernonta ao inicio deste seculo. Esse ramo da aruilise economica tern suas raizes no dorninio da economia do bem-estar, da qual a obra de Pigou, The Economics of Welfare, e o trabalbo fundador.

Desde entiio, a disciplfna se transformou significativarnente, mas compreender as transforrnayoes vividas pela econornia do rneio ambiente exige que se tenha ern mente algumas questoes que as influenciaram. Podernos dizer desde logo que essas transforrnar;oes niio se desenrolaram de rnaneira autonorna no donrinio da econornia do rneio ambiente, mas que elas foram favorecidas por outros rnovimentos de ideias. Observernos, sobretudo, dois tipos de fundamentos: o prirneiro tipo de fundamento diz respeito

a

evolur;iio da compreensiio da natureza dos problemas arnbientais; o segundo tipo se reporta

as

contribui96es teorico-rnetodologicas que

os estudos economicos sobre meio arnbiente receberarn de outras areas da economia. (V er Quadro 1.1).

Quadro 1.1 - Fundamentos das abordagens da Economia do Meio Ambiente

Fundamentos

Natureza dos problemas tratados

Contribuis:oes te6ricas da economia

Trabalhos "tradicionais" em Economia do Meio Ambiente

• causas conhecidas • fontes pontuais • efeitos localizados • reversibilidade

• coordenas:ao sem custos • infof!na91io perfeita

Novas amilises em Economia do Meio Ambiente

• controversias cientificas • fontes nao pontuais • efeitos globais • cumulatividade • custos de transayiio • assimetria de infof!na9ao

A compreensao da natureza dos problemas tratados pelas aruilises econ6micas transformou-se, sem duvida, em :funs:ao da evolus:ao dos conhecimentos cientificos, mas tarnbem por in:tluencia dos debates publicos. A progressao em materia de teoria economica e representada essencialmente pelas contribuis:oes te6ricas e metodol6gicas efetuadas notadamente no campo da microeconomia. Essas contribuis:oes consistem nos charnados micro:fundarnentos ou hip6teses sobre o :funcionamento da economia e de novos conceitos que se ajuntarn

a

"caixa de ferrarnentas" da economia.

Este capitulo procura colocar em evidencia a maneira pela qual o desenvolvimento da economia do meio arnbiente se beneficiou dos progressos realizados no dominio da teoria econ6mica e no da propria compreensao sobre a natureza dos problemas arnbientais. Para tanto, a ses;ao seguinte (1.3) coteja os :fundarnentos econ6micos empregados nos trabalhos tradicionais e nas novas aruilises em economia do meio arnbiente. A ses:ao seguinte (1.4) faz referenda ao modo pelo qual o contexto do arnbientalismo in:tluenciou esses trabalhos e essas aruilises, enquanto que a seyao subseqiiente (1.5) e dedicada a apresentar como se transformou o conhecimento sobre a natureza dos problemas arnbientais. A seguir, a ses:ao 1.6 faz referencia aos instrumentos de

intervenyao politica formulados no ambito dos trabalhos tradicionais e das novas aruilises. A Ultima se'(ao recupera as principais ideias do capitulo e distingue algumas questoes de relevancia para a continuidade da discussao desta tese.

1. 3 Microfundamentos da Economia do Meio Ambiente: dois momentos

0 objetivo desta se<;ao e apresentar os microfundamentos em que se baseiam os trabalhos tradicionais e as novas aruilises em economia do meio ambiente. Para tanto, discute-se o problema da coordena<;ao entre os agentes, observando-se a passagem da visao da organiza<;ao sem custo das a<;oes dos agentes, tal como descrita pela metafora do leiloeiro de Walras, subjacente aos trabalhos tradicionais (se<;ao 1.3.2),

a

ideia da existencia de custos desta organiza<;ao, em outras palavra, de custos de transa<;ao, presente nas novas aruilises em economia do meio ambiente ( se<;ao 1.3 .3 ).

Cabe considerar, antes disso, o que e o meio ambiente visto a partir da 6tica economica? Ou ainda: qual e 0 problema economico do meio ambiente? A literatura economica mostra que OS

fenomenos relativos ao meio natural assumem a forma de eventos extemos

a

esfera economica. A se'(ilo 1.3.1 trata desta questao.

1.

3 .1 0 problema econ&nico do meio ambiente

0 problemas ambientais sao analisados da perspectiva economica como fenomenos que concemem

a

destina<;ao de todos os dejetos provenientes da produ<;ao ou aqueles que dizem respeito ao aprovisionamento de materias-primas, de

agua

ou de energia para o processo produtivo. No primeiro caso, a aruilise economica visa o estudo dos problemas da polui<;ao e se reporta aos "servi<;os" que o meio ambiente presta

a

esfera economica, diluindo ou neutralizando os dejetos. No segundo caso, ela se endere<;a

as

questoes dos recursos naturais, que podem ser considerados "bens ambientais", os quais, sendo sujeitos

a

deple<;ao, seriam urn fator limitante para o processo produtivo.

Ainda que sejam exteriores

a

esfera economica, os problemas ambientais colocam a possibilidade de falha do mercado em levar a economia ate a situayao do bem-estar coletivo mliximo. E isso por duas razoes. A primeira diz respeito

a

presen<;:a de externalidades negativas ou efeitos extemos negativos. A segunda deriva do carater de bern publico do meio ambiente.

As externalidades negativas tern Iugar quando a utiliza<;:ao do meio ambiente por um agente economico tern resultados danosos para a atividade de um outro agente, sem que haja um mecanismo de mercado de compensa<;:ao financeira que obrigue o primeiro a indenizar o segundo pelos danos sofridos. Como consequencia, o primeiro agente tira proveito do meio ambiente, por exemplo, utilizando um rio para despejar suas aguas servidas, sem arcar com os custos engendrados por esta utiliza<;:ao. Neste caso, os custos correspondem

a

despolui9iio das

aguas

do rio pelo segundo agente, que delas necessita para empreender sua atividade. Niio hit, entiio, nenhuma relayiio de mercado entre os dois agentes. A a9iio do primeiro afetou os lucros do segundo (admitindo-se que se trata de um produtor) e esta dependencia teve Iugar fora do mercado. Ela tern, portanto, um carater "nao-mercantil".

E

por isso que se fa1a em efeito extemo.1

0

carater de bern publico ou coletivo do meio ambiente advem do fato de que seu acesso e livre, em raziio da inexistencia de direitos de propriedade privada, e do fato de que o "consumo" desse bern (disponivel teoricamente em quantidades ilimitadas) porum individuo nao impede sua utiliza<;:ao por outros. Alias, os bens e servi9os ambientais sao frequentemente gratuitos. Niio tendo um pre90, esses bens e servi9os nao podem ser objeto de uma alocayiio 6tirna e acaham por ser superexplorados e degradados.

Tanto no caso da externalidade negativa como no dos bens publicos, ausencia de um "sinal-pre9o" impede a intemaliza9iio dos custos de utiliza9iio do meio ambiente nos citlculos dos agentes. Atribuir pre9os aos bens e servi9os ambientais e, portanto, necessitrio para que os agentes possam intemalizar seus custos em seus citlculos privados. Essa atribui9ao

e

tambem tarefa tomada pelos economistas, por meio da chamada "valorayiio economica do meio ambiente".2

1

Bromley (1993) descreve a externalidade a partir de wna situa9ffo em que as a96es de wna parte resultam na atribui9ffo de custos a uma outra parte. Os custos que se projetam, numa tal situa9ffo, para alem das fronteiras da firma que

e

por eles responsavel sao definidos tambem como custos sociais.

2

Urn esfor90 para apresentar a base te6rica e metodol6gica da valora9ffo econ6mica dos recursos ambientais, com apresenta9ffo dos diferentes metodos e de aplica96es, foi empreendido por Seroa da Motta (1998).

Para que a esfera ambiental possa ser integrada

a

da economia, e preciso, portanto, atribuir uma dimensiio "mercantil" aos bens e servio;:os ambientais. A criao;:iio de mercados para estes bens e servio;:os requer que llies sejam imputados preo;:os. Neste sentido, a valorao;:iio economica do meio ambiente e urn campo de traballio muito explorado pela economia, no qual a noo;:iio do "excedente do consumidor" e urn conceito-chave.

Em mercados em concorrencia perfeita, o preo;:o de urn certo bern e o mesmo para todos os individuos. Porem, a utilidade que cada urn deles retira de seu consurno pode ser diferente, porque ela depende das preferencias individuais. Cada individuo tern sua propria estrutura de preferencias. Dai, urn individuo que tern uma grande preferencia por urn certo bern pode ter uma disposio;:iio a pagar (por este bern) urn preo;:o mais elevado que aquele estabelecido no mercado. A difereno;:a entre o preo;:o que o individuo esta disposto a pagar e o pre90 de mercado constitui o "excedente" que o consumidor obtem neste negocio. A este excedente chamamos "excedente do consumidor".

Agora, quando se trata de valorar economicamente bens e servio;:os ambientais, e necessaria saber qual e a utilidade que a sociedade deles retira. Essa utilidade coletiva, ou dito de outra forma, esse bem-estar coletivo corresponde

as

despesas efetuadas para adquiri-los mais o "excedente do consumidor" de cada individuo. Medir o "excedente do consumidor" dos individuos sup6e, por isso, o conhecimento de suas preferencias.

E

essa a raziio pela qual os metodos de valorayiio economica do meio ambiente procuram fazer com que os individuos "revelem" suas preferencias.

Niio e o caso, no contexto deste capitulo, de fazer urn levantamento dos metodos de valorao;:iio economica do meio ambiente.

E

preciso dizer, entretanto, que a integrao;:iio da esfera ambiental na esfera economica e mediatizada pela percepo;:iio dos individuos. Neste sentido, a degradao;:iio ambiental apenas interessa

a

analise economica a partir do momento em que as funo;:oes-objetivo dos agentes economicos sao afetadas.

Depois de valorados economicamente, os bens ou servio;:os ambientais podem ser internalizados no processo economico. Essa internalizao;:iio pode ser operacionalizada pela soluo;:iio cllissica sugerida por Pigou: a taxao;:iio.

E

interessante notar que a economia do meio arnbiente niio se interessa diretamente pelas soluo;:oes tecnicas que devem ser adotadas para resolver os problemas da poluio;:iio. Pelo contrario,

ela e contniria

as

sugestoes de norrnas tecnicas rigidas, tais como as norrnas do tipo que exigem a ado\)iio da melhor tecnologia disponivel (norrnas do tipo BAT - Best Available Technology). A critica mais difundida sustenta que este tipo de norma tern urn efeito de bloqueio sobre o desenvolvimento tecnico, segundo discutiremos com mais vagar no terceiro capitulo desta tese.

Ainda que nao inclua o elemento tecnologia em seu receitwirio de politica ambiental, a aruilise econornica tern seus preceitos a esse respeito. Dentre esses preceitos, destacam-se, de urn !ado, o carater corretivo assurnido pela tecnologia no contexto dessas aruilises e, de outro, a hip6tese implicita sobre a pre-existencia dos dispositivos tecnicos e sobre sua disponibilidade no mercado.

Podemos depreender o carater corretivo da tecnologia do fato de que sua ado\)iiO e sugerida com o objetivo de diminuir ex-post uma polui\)ao que foi gerada anteriorrnente. Dentro dessas aruilises, uma vez dado o objetivo de uma politica arnbiental, correspondente a urn certo limite de emissao da substiincia poluente, a decisao prevista pela teoria para as empresas comporta a consider~ao de tres possibilidades. A primeira e de continuar a ernitir as substiincias e fazer face

as

taxas correspondentes. A segunda e de reduzir a produ\)iio e, conseqiientemente, as emissoes. A terceira e de tratar as emiss5es depois que elas tenham sido geradas, a fim de atingir o limite estabelecido.

E

esta Ultima situa\)ao que irnplica a decisao de investirnentos em dispositivos de tratamento, ditos "de final de circuito" (end-of-pipe).3

A disponibilidade dessas tecnologias no mercado e uma condiyao para que as empresas possam ca!cular os custos e beneficios de adota-las, tipo de ca!culo do qual depende, enfim, toda decisao de investirnento. Nos casos em que urn tal tipo de investirnento tern Iugar, podemos fular de mudan\)as tecnicas induzidas pela a!terayao dos preyos relativos dos recursos utilizados pela empresa. Ou seja, essas mudan\)as sao desencadeadas, fina!mente, pelo emprego da tax~ao.

Essa sugestao de interven\)ao publica como meio de solucionar os problemas ambientais e urn dos resultados mais irnportantes dos trabalhos tradicionais em economia do meio ambiente (v. seyao 1.6, sobre os instrumentos de interven\)iiO ).

3

Modelos te6ricos vinculados a essa visao consideram excludentes investimentos em tratamento das emissiies e aqueles realizados no processo produtivo, niio sendo previstos casos de investimentos na produ¢o que tambem reduzam impactos ambientais (como tecnologias "mais limpas"). Voltaremos a este ponto nos capitulos 3 e 4.

Jii mencionamos que a economia do meio ambiente foi desenvolvida a partir de concertos da economia do bem-estar, a qual se interessa pelo estudo das condis:oes que permitem atingir uma tal situas:ao nos mercados onde a satisfa~ao de todos os individuos

e

miixima, o 6timo de Pareto (V. Quadro 1.2).

Quadro 1.2 - Notas sobre o conceito de eficiencia economica em presen~ de exterualidades

Neobuma outra instituiyao, diriam os apologistas do sistema de mercado,

e

tao eficiente quanto elena alocayao de recursos ( ou seja, na destinayao de bens/servi9os para os diferentes consumidores e de insumos para os diferentes produtores ). Mas como se sabe que urna determioada situayao - ou, para empregar o jargao economico, que urna determinada alocayao de recursos -

e

eficiente? A noyao de eficiencia economica

e

compreendida a partir da comparayao de diversos estados realizaveis da economia (tambem chamados estados sociais) dentro do referendal te6rico do Equihbrio Geral Competitivo. Nos diversos estados sociais estiio incluidas as dota0es iniciais dos agentes (a alocayao atual de bens/servi9os entre consumidores e de insumos entre produtores). A regra num sistema de mercado

e

que os individuos serao levados a realizar trocas de modo a melhorar sua situayao, sendo que isso significa aurnentar sua satisfayao. As trocas levam a economia de urn estado social ( digamos, urn estado A) a outro (por exemplo, urn estado B). Dizemos que o estado B ( ou a alocayao de recursos equivalentes a este estado)

e

melhor que o estado A, quando a passagem de A para B significa o aurnento da satis:fuyao ( ou utilidade) de pelo menos urn agente, sem que nenhurn outro agente s~a lesado em conseqiiencia deste movimento da economia. Dizemos, entiio, que B

e

Pareto-preferivel a A.4

Ha,

de acordo com essa abordagem te6rica, certos

estados realizaveis da economia nos quais nao

e

mais possivel melhorar a situayao de neoburn individuo sem deteriorar a situa9iio de pelo menos urn outro. Esses estados sao conhecidos como 6timos de Pareto. Dizer que urn estado

e

urn 6timo de Pareto equivale a dizer que, neste estado, a alocayao de recursos (entre consumidores

elou entre produtores)

e

eficiente. Em outras palavras, urna vez alcanyada a eficiencia no sentido de Pareto, a melhora da situayao de qualquer agente necessariamente significarii a piora da situa9ao de outrem.5

E

o sistema de mercado - na sua condi9iio de equihbrio geral competitivo - que constitui a instituiyao capaz de levar a economia a seu resultado ideal: a eficiencia de Pareto, que corresponde aquela situayao prescrita como desejavel pela aniilise economica. Mas

e

justamente o alcance deste resultado (a eficiencia economica) que

e

to !hi do pela ocorrencia dos problemas ambientais (externalidades negativas). Para que o mecanismo de mercado possa atuar, urna das condi96es necessarias

e

a existencia de preyos bern definidos. Sua inexistencia, como ocorre no caso da presenya de externalidades, impede a atuayao do mecanismo de mercado:

e

a falha da miio invisfvel. Quando essas externalidades levam a urna alocayao ineficiente dos recursos, elas sao qualificadas de extemalidades Pareto-pertinentes e sua internalizayao leva a economia novamente a urna alocayao eficiente. 6 Assim, para alcan9ar urna aloca9iio eficiente dos recursos de urna economia, ou o 6timo de Pareto,

e

necessano resolver o problema das externalidades, sendo a soluyao classica para tanto, como veremos no item 1.6.1, a taxayao.7 Outros instrumentos para a soluyao do problema serao vistos no proximo capitulo.

4 _{Este criterio, que ainda representa urn papel central na microeconomia moderna,}

e

_{devido a Vilfredo Pareto} (1848-1923), economista, engenheiro e sociologo italiano que, herdeiro do trabalho de Walras, se empenhou, como seu antecessor, para o desenvolvimento da economia como uma ciencia objetiva, como a fisica ou a quimica.

5 _{Nao se deve confundir eficiencia economica, no sentido de Pareto, com justiya social. Urn otimo de Pareto pode}

nao ser equitativo do ponto de vista social. As situa¢es de desigualdades existentes numa economia, devidas a problemas de distribuiyao da riqueza podem, como bern reconhecem os economistas, ser compativeis com urn estado social 6timo no sentido de Pareto.

6 _{0 conceito de externalidades Pareto-pertinentes}

_e

_{devido a Buchanan & Stubblebine (1962, apud Leveque, 1998).} 7 _{0 calculo do valor ( ou melhor, do}

pret;o) da taxa deve se pautar pelo alcance do ponto dito 6timo, que e atingido quando da equalizayao entre os custos da poluiyiio para a vi tim a e os da despoluiyao pelo poluidor.

Com relayiio a esta situa<;iio - 6timo de Pareto -, portanto, qualquer aurnento do nivel de satisfa<;iio de urn individuo faz decrescer aquele de pelo menos urn dentre os outros individuos. A economia do bem-estar se beneficia do quadro de aruilise te6rica do equihbrio geral competitive, no ambito da microeconomia tradicional. Alguns microfundamentos desta interpreta<;ao sobre 0

funcionamento da economia serao discutidos a seguir.

1.3.2 Do leiloeiro de Walras aos custos de transa,ao: problemas de

coordenacCio

Os estudos tradicionais em economia do meio ambiente sao fundamentados sobre os pilares da Economia do Bern-Estar que, por sua vez, compartilha das hip6teses e se serve das ferramentas metodol6gicas da microeconomia tradicional. A microeconomia conheceu, entretanto, muitos desenvolvimentos durante as duas Ultimas decadas. Desenvolvimentos recentes da microeconomia formularn, conforme testifica Cahuc (1993), outras hip6teses sobre o funcionamento da economia e novas ferramentas analiticas. Nesta se<;iio discutiremos o problema da coordena<;iio entre os agentes econ6micos e, na proxima, a questao da disponibilidade de informa<;iio, de cujos desenvolvimentos recentes as novas aruilises em economia do meio ambiente souberam claramente se servir.

No quadro de interpreta<;iio da microeconomia tradicional do equihbrio geral competitive, vale a simplifica<;iio neoc!assica da coordena<;ao entre os agentes por meio da figura do "leiloeiro" de Walras. Como nurn leiliio, os pre<;os sao estabelecidos depois de urn processo iterativo durante o qual todos os agentes declaram suas ofertas e demandas a partir de urn pres;o inicial, estabelecido pelo "leiloeiro". No caso de haver alguma discrepancia entre quantidades demandadas e ofertadas, este anuncia urn novo pres;o. 0 novo pres;o pode ser

mais

alto ou

mais

baixo, dependendo do tipo de discrepancia entre oferta e demanda. Este processo, o tateamento (tiitonnement), prossegue ate o momento em que oferta e demanda se equalizam.

E

somente entao que realmente ocorrem as trocas. 0 pres;o atingido por este processo e dito pres;o de equihbrio e todas as trocas se produziriio, portanto, numa situas;iio de equihbrio.

Todo este processo, que aparentemente consumiria tempo e, portanto, engendraria custos, deve ocorrer de forma instantanea e livre de custos. Urn tal funcionamento da economia permite