(PUC–SP)
Aline Aparecida Silva Lima
CRAS - Centros de Referência de Assistência Social: Expressão Real da Política Nacional de Assistência Social de 2004
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
(PUC–SP)
Aline Aparecida Silva Lima
CRAS - Centros de Referência de Assistência Social: Expressão Real da Política Nacional de Assistência Social de 2004
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à
Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Serviço Social sob orientação da Profª Drª Aldaíza Sposati
Página Linha Onde se lê Leia-se
21 18 decálogo. decálogo. (CNAS/MDS 2005)
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Folha de Aprovação
Aline Aparecida Silva Lima
CRAS - Centros de Referência de Assistência Social: Expressão Real da Política Nacional de Assistência Social de 2004
Aprovado em:
Banca Examinadora:
________________________________
________________________________
Dedico este trabalho à minha irmã, a grande incentivadora, aos meus pais, pelo apoio incondicional, às minhas filhas, como exemplo, e a meu marido,
pelo companheirismo e
Agradecimentos
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pela oportunidade e a concessão de bolsa de estudo para a concretização deste sonho. Sem esse apoio, dificultaria muito a sua realização...
Aos professores do Programa de Pós-Graduação do Serviço Social, da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, por suas contribuições, aprendizado e vivência nas aulas...
Às colegas do Mestrado da PUC, pelo compartilhamento desta caminhada, pelo carinho, companheirismo e, sobretudo, às novas amizades, esses momentos tornaram a experiência muito mais prazerosa...
Aos colegas de trabalho, que partilharam e contribuíram, ao longo dos anos, para a minha experiência profissional e o meu desejo de sempre estudar e me aprimorar na área...
A estratégia do voo
“Para que se possa voar,
é preciso saber das asas
e ter noção detalhada
do espaço que se pretende ocupar.
É vital ter à mão
as rotas alternativas,
o deslocamento dos astros,
as cartas de navegação
e os pontos onde existem correntes de ar.
Para que se possa prosseguir
descansando a asa ao planar.
Para que se possa voar,
é necessário saber
da fome que se deseja matar,
do objetivo que se quer atingir,
do motivo que origina a ação
e do combustível a queimar,
da distância que se origina ao partir
e do risco de não chegar ...”
Resumo
Esta dissertação trata do estudo do processo de implantação dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), previstos na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS) de 2004. A pesquisa faz um levantamento e análise da trajetória da nova política de assistência social por meio de estudos oficiais realizados pelo Ministério de Desenvolvimento Social, Conselho Nacional de Assistência Social e pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), constatando as mudanças, os avanços e limites desse movimento. Aborda a
produção científica – teses e dissertações – específicas ao processo de
implantação dos CRAS em alguns municípios e regiões brasileiras, levantando suas particularidades e homogeneidades, as novas práticas e significados introduzidos nessa área a partir da PNAS e do SUAS. Apresenta uma análise das lacunas entre o idealizado e o concretizado na implantação e funcionamento dos CRAS, buscando dados e subsídios que evidenciem o papel protagonista dessa unidade na efetivação e materialidade da PNAS nos municípios. O estudo revelou a heterogeneidade desse processo e algumas direções que são apontadas na operacionalização dos CRAS a partir de estudos, pesquisas e práticas profissionais. A investigação verificou que os CRAS identificam-se como a maior expressão real da nova Política de Assistência Social nos municípios.
Abstract
This dissertation deals with the study of implantation process of Reference Centers of Social Assistance (CRAS), provided in National Policy on Social Assistance (PNAS) and Unified System of Social Assistance (SUAS) in 2004. The research carried out a survey and analysis of trajectory of the new policy of social assistance officers through studies conducted by Ministry of Social Development, National Council of Social Assistance and Brazilian Institute of Geography and Statistics, noting the changes, advances and limits of this movement. Discusses the scientific - theses and dissertations - specific to the deployment process of CRAS in some cities and regions of Brazil, raising their particularities and homogeneities, the new practices and meanings entered this area from SUAS and PNAS. Presents an analysis of gaps between idealized and realized in implantation and operation of CRAS, looking for data and grants that demonstrate the leading role of this unit in realization and materiality of PNAS in the cities. The study revealed the heterogeneity of this process and some directions that are pointed in the operationalization of the CRAS from studies, research and professional practices. The investigation found that the CRAS actually identify themselves as the most tangible expression of the new policy of social work in the cities.
Gráfico 1 – Evolução dos CRAS
Gráfico 2 - Média de CRAS por quantidade de municípios
Gráfico 3 - Quantidade de CRAS, segundo porte populacional (2007-2010)
Gráfico 4 - Percentual de CRAS, segundo localização e território de abrangência
Gráfico 5 - Percentual de CRAS, segundo situação do imóvel e tipo de compartilhamento
Gráfico 6 - Percentual de CRAS, segundo a fonte de financiamento e a região do país
Gráfico 7 - Média do quantitativo de salas, banheiros e equipamentos, por região do país
Gráfico 8 - Percentual de equipamentos por porte populacional
Gráfico 9 - Percentual de CRAS, segundo horário de funcionamento
Gráfico 10 - Percentual de CRAS, segundo ações e atividades desempenhadas, por porte populacional
Gráfico 11 - Média do Quantitativo de famílias que ingressaram e foram desligadas do acompanhamento do PAIF, por região do país e porte populacional
Gráfico 12 - Média das formas de acesso aos serviços do CRAS
Gráfico 13 - Percentual das situações mais frequentes atendidas pelo CRAS
Gráfico 14 - Percentual de CRAS, segundo os serviços realizados, por região do país e porte populacional
Gráfico 15 - Percentual de CRAS, segundo atividades desempenhadas e público atendido
Gráfico 16 - Percentual de CRAS, segundo a realização e o tipo de concessão de benefícios eventuais
(2007-2010)
Gráfico 19 - Percentual de CRAS, segundo o tipo de vínculo empregatício, por escolaridade
Gráfico 20 - Percentual de CRAS, segundo o tipo de vínculo e a função desempenhada
Gráfico 21 - Percentual de CRAS distribuídos, segundo o indicador de desenvolvimento quanto à estrutura física (2007 a 2010)
Gráfico 22 - Percentual de CRAS distribuídos, segundo o indicador de desenvolvimento quanto ao funcionamento (2007 a 2010)
Gráfico 23 - Percentual de CRAS distribuídos, segundo o indicador de desenvolvimento quanto às atividades realizadas (2007 a 2010)
Gráfico 24 - Percentual de CRAS distribuídos, segundo o indicador de desenvolvimento quanto aos recursos humanos (2007 a 2010)
Gráfico 25 - Indicadores de desenvolvimento dos CRAS – 10 estágios (2007 a
2010)
Gráfico 26 – Percentual de CRAS que atingem ou não as metas de
desenvolvimento nos períodos de 2009/2010 e 2010/2011
Gráfico 27 – Resultado geral da dimensão horário de funcionamento
Lista de Quadros
Quadro 1 - Pesquisas oficiais relacionadas à PNAS/SUAS
Quadro 2 – Crescimento dos CRAS
Quadro 3 - Produções científicas com o tema “implantação de CRAS”
Quadro 4 - Significados do CRAS
Quadro 5 – Análise das teses e dissertações
Amepar - Associação dos Municípios do Médio Paranapanema
Amop – Associação dos Municípios do Oeste do Paraná
BPC - Benefício de Prestação Continuada
Capes - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Cedest - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais
CIB – Comissão Intergestora Bipartite
CIT – Comissão Intergestora Tripartite
CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social
Coegemas – Colegiado Estadual de Gestores Municipais da Assistência Social
CRAS – Centros de Referencia da Assistência Social
CREAS – Centro de Referencia Especializado de Assistência Social
Drads – Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social
Fonseas – Fórum Nacional de Secretários da Assistência Social
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
IBGE – Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDCRAS - Indicadores de Desenvolvimento dos CRAS
IDF - Índice de Desenvolvimento da Família
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IGD – Índice de Gestão Descentralizada
Igemas - Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social Ipea - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPVS – Índice Paulista de Vulnerabilidade Social
LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social
MDS - Ministério de Desenvolvimento Social
Social
NOB/Suas – Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social
NOB-RH/Suas – Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema
Único de Assistência Social
ONG – Organização Não Governamental
PAEFI – Programa de Atenção Especializada a Famílias e Indivíduos
PAIF – Programa de Atenção Integral à Família
PBF - Programa Bolsa-Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PRM – Programa de Renda Mínima
PROCAD - Programa Nacional de Cooperação Acadêmica
PSB – Proteção Social Básica
PSE – Proteção Social Especial
PTR – Programa de Transferência de Renda
PUC-SP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
RMV - Renda Mensal Vitalícia
Sagi – Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
SAS – Secretaria Nacional de Assistência Social
Seade – Sistema Estadual de Análise de Dados
Sias – Sistema de Informação da Assistência Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
Introdução...14
Capítulo I – Os Avanços Constatados na Gestão da Política Pública de
Assistência Social...17
1.1 Fotografia da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do Suas (2005)...19
1.2 Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social (Igemas) no Brasil (2007)...27
1.3 Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic)
(2009)...33
1.4 Monitoramento SUAS - Censo CRAS (2010)...43
Capítulo II– Produções Científicas Abordando o Tema: Implantação de
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS)...74
2.1 Destaques dos Trabalhos Analisados...77
2.2 Algumas Sinalizações...130
Capítulo III– CRAS como Nova Referência na Política de Assistência
Social...133
3.1 Reflexões Sobre as Questões Presentes e Ausentes na Implantação da Unidade...140
3.2 Há uma Nova Referência na Política de Assistência Social?...151
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por finalidade apresentar e analisar as questões presentes e ausentes no que diz respeito ao processo de implantação e implementação dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), preconizados pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) (2004) e pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Os CRAS estão inseridos na PNAS-04 no âmbito da Proteção Social Básica, que tem como objetivo trabalhar a proteção social de famílias em duas dimensões - individual e coletivamente, no fortalecimento dos vínculos que estabelecem com o lugar onde vivem e na construção de condições de qualidade de vida, acesso a direitos sociais e humanos e atenções públicas.
Os CRAS são unidades estatais inovadoras na trajetória da Assistência Social, que se propõem a construir um novo capítulo da história dessa política pública. Possuem como importante característica o fato de estarem instalados nas proximidades dos locais onde se concentra, nas cidades, a população vulnerabilizada. Ali deve desenvolver um olhar mais atento às necessidades e potencialidades individuais e coletivas.
Distingue-se a presença dos CRAS por diferentes motivos: primeiro, por configurar um lócus próprio para o desempenho da política de assistência social em todo território nacional; segundo, por introduzir a perspectiva preventiva na Assistência Social, embora seu conteúdo não esteja suficientemente desenvolvido; terceiro, por priorizar sua instalação de forma capilar e em territórios onde há maior ausência da presença do Estado e seus serviços.
A implantação do CRAS foi se configurando simbolicamente na concretização do
SUAS e na adesão pelos municípios as orientações da PNAS–04. Esse movimento no
com regularidade, o Censo SUAS, como forma de acompanhamento das mudanças que vão sendo realizadas nos municípios e estados brasileiros.
De fato, o CRAS inova? O que significa estar presente em territórios com condições mais precarizadas? Seria o CRAS uma unidade, um equipamento, um serviço público?
Os guias e documentos técnicos propõem alguns modelos de implantação e funcionamento, porém, na prática, há uma gama de experiências quanto à concepção e dinâmica de funcionamento dos CRAS. Quais os rumos da sua concepção? Quais suas manifestações comuns e diversas? É viável a unidade entre os CRAS ou em que campo poder-se-ia colocar a diversidade entre eles, face à diferença dos territórios onde se localizam e operam?
Esse quadro de questões encorajou a proposta de examinar se o CRAS poderia ser identificado como a “expressão real” da PNAS-04 nos municípios brasileiros, até por que é de se lembrar de que ele é cofinanciado por recursos federais e municipais. Considera-se que a instalação de um CRAS concretiza em parte o complexo processo de inovação da cultura da Assistência Social como política pública. Ele como unidade estatal possibilita a presença da política pública em território vulnerável priorizando a proteção social. Possibilita ainda, a introdução de novos valores na ação profissional presente e compromissada com a realidade do território. Introduz no campo da assistência social a dimensão preventiva, o que supõe uma ação ativa em relação às famílias.
Não se pretende, aqui, a análise específica de um CRAS e sim o desenvolvimento de um estudo monográfico, que procura realizar uma releitura de estudos existentes sobre o CRAS e identificar para quais direções eles apontam.
No primeiro capítulo, apresenta-se um panorama das pesquisas oficiais realizadas ao longo desses últimos anos na área da Assistência Social. Aborda-se a Fotografia da Assistência Social de 2005 (CNAS/MDS/Nepsas/PUC-SP), os Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil (Igemas) de 2007
(CNAS/MDS/Nepsas/PUC-SP), a Pesquisa de Informações Básicas Municipais
O segundo capítulo aborda a produção científica relacionada à implementação e implantação de CRAS O primeiro passo foi a consulta ao Banco de Dados da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior-CAPES. Identificados os trabalhos sobre o tema passou--se à análise de seus conteúdos, identificando as similaridades e diversidades, em face da aplicação dos estudos em diferentes realidades. O conteúdo dos trabalhos foi examinado a partir de alguns pontos analíticos que foram considerados prioritários para o entendimento do material.
No terceiro capítulo, realizam-se algumas reflexões sobre as questões presentes (e ausentes) no cotidiano da unidade, relacionando dados estruturais e forma de
implantação dos CRAS. A Pesquisa SUAS – CAPES/PROCAD (Programa Nacional de
CAPÍTULO I
OS AVANÇOS CONSTATADOS NA GESTÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Assistência Social, enquanto política pública, adotou a descentralização, a partir da Constituição Federal (CF) de 1988, disciplinada pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993. Até então, as esferas de governo, no campo da Assistência Social, eram independentes e os municípios, cuja autonomia fora retirada pela ditadura militar, equivaliam ao trato de uma entidade social. Não eram considerados entes gestores e via de regra a alçada federal estabelecia acordos particulares com entidades sociais, o mesmo ocorrendo com a gestão estadual. As ações não eram reguladas por uma referência unificada para todo o território nacional.
O processo de descentralização contido na CF de 1988, que restaurou o município enquanto ente federativo, indicou a gestão federativa da Assistência Social, operada por um sistema integrado, o que veio se consolidar pela PNAS-04 e a se consubstanciar no SUAS. Para além da descentralização, a democratização da gestão passava a ser norma pela exigência de constituição de Conselhos Municipais de Assistência Social, de Fundos Municipais de Assistência Social e de Planos Municipais de Assistência Social.
O momento de estruturação dos conselhos, fundos e planos perdurou por vários anos (1994 a 2004), de acordo com a Fotografia da Assistência Social de 2005. Isso exigiu, dos gestores municipais, uma série de mudanças da concepção sobre a política de Assistência Social adotada. Gradualmente, formas organizativas da gestão foram reformuladas para que esse novo formato democrático fosse consolidado.
fundos, mais do que os planos, estão presentes praticamente na totalidade dos municípios brasileiros (99,3%, dos 5.565). Esses novos espaços de decisão e transparência buscam garantir a participação da sociedade civil no controle social. Todavia, o processo de constituição e a dinâmica dos conselhos ainda carecem de transparência e avanço democrático, principalmente quanto à representação de usuários.
A PNAS e o SUAS (2004/2005) exigiram dos municípios a adoção de uma nova concepção para a Assistência Social, definindo eixos estruturantes abrangentes e complexos, como a matricialidade sociofamiliar, a territorialidade, novas regras para a relação entre Estado e sociedade civil, financiamento, controle social, participação popular, política de recursos humanos e a informação, o monitoramento e a avaliação.
Nessa trajetória, alguns avanços legislativos foram conquistados, na área da Assistência Social, a partir da CF de 1988 e da LOAS de 1993: duas versões da PNAS (1998 e 2004), quatro Normas Operacionais (1997, 1998, 2005 e 2006). Diante desse quadro, pode-se afirmar que essa política pública vem avançando, no que diz respeito a se constituir em campo de direitos sociais, universalização dos acessos, responsabilidade estatal, política de proteção social, participação popular, controle social (YASBEK, 2004).
O SUAS – Sistema Único de Assistência Social materializa o conteúdo da LOAS... constitui-se na regulação e organização em todo o território nacional das ações socioassistenciais... define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução da política de Assistência social... (PNAS/MDS, 2004)
O processo de descentralização da PNAS–04 previa a adesão dos municípios a
partir de sua habilitação para vincular-se ao SUAS – NOB/SUAS 2005. Para a habilitação
dos municípios, estavam previstos os níveis de gestão inicial, básica e plena, que variavam em suas exigências e critérios e estavam relacionados à designação de recursos financeiros. Essa habilitação nem sempre contemplava os aspectos qualitativos e a efetiva dinâmica do processo de gestão.
e primeira exigência no momento da implantação do SUAS para o alcance da gestão básica e a continuidade do repasse de recursos federais.
O processo de agregação dos municípios ao SUAS pela habilitação passou a exigir mais informações do que a constituição dos conselhos, fundos e apresentação de planos. Essa necessidade abriu um campo de levantamentos censitários, iniciados pela Fotografia da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS (2005), pelo Igemas (2007), seguidos da Pesquisa Munic (2005 e 2009) e do Censo SUAS/CRAS (2008, 2009 e 2010), já em sua terceira edição.
Este estudo ocupa-se da releitura dos resultados desses levantamentos censitários, na busca de identificar a implantação dos CRAS como expressão real da
PNAS–04 no território nacional. Ressalta-se que os primeiros levantamentos são
contemporâneos ao CRAS, o que nos leva a afirmar que, em alguns deles, ainda é inexpressiva a sua efetiva presença.
1.1 Fotografia da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS (2005)
A equipe do Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (Cedest) e do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistência Social (Nepsas) do Programa de Estudos Pós-graduados em Serviço Social da PUC-SP, foram os responsáveis, junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), pela elaboração do primeiro levantamento do estágio da gestão da Assistência Social em Estados e Municípios.
A V Conferência Nacional de Assistência Social adotou como direção a efetivação
do SUAS em dez anos – SUAS Plano 10. A construção da fotografia objetivou
O Álbum de Fotografias da Gestão da Assistência Social no Brasil é parte do processo de construção democrática e participativa, do Plano de Metas Decenais da Política de Assistência Social para implantação do SUAS em todos os municípios e estados do País, no período 2005-2015.
O material foi analisado e publicado um caderno da V Conferência agregando as informações sob três grandes campos:
a) a proposta dos direitos socioassistenciais;
b) o perfil da gestão estadual;
c) o perfil da gestão municipal.
Na V Conferência, os pontos a e b foram relatados, ao lado de uma leitura geral do perfil dos municípios. Seu conteúdo foi posteriormente analisado na VI Conferência na organização do Igemas no Brasil.
Grande parte do material foi referenciado na coleta de dados das gestões estaduais, pois, infelizmente, parte significativa dos municípios não contribuiu com o levantamento que precedeu essa pesquisa. Somente 1.274 municípios enviaram suas fotografias ao CNAS.
Os resultados da fotografia foram objeto de discussão da Conferência, em 2005, com os temas:
a) Direitos Socioassistenciais: que culminaram no Decálogo dos Direitos
Socioassistenciais1, os “compromissos éticos com os direitos socioassistenciais”,
os “significados dos direitos de cidadania” e “os direitos dos usuários por modalidade de serviço”.
As deliberações das conferências estaduais e do Distrito Federal (DF) demonstram um
entendimento alargado sobre a titularidade do direito socioassistencial. É o cidadão, antes mesmo do usuário, na condição de demandatário potencial e universal, o titular do direito à igualdade e à equidade, em face das iniquidades provocadas por riscos e vulnerabilidades sociais, iniquidades, exclusões e desigualdades. O usuário tem, por sua vez, o alcance dos seus direitos alargados até a qualidade do convívio social. Seus direitos não estão confinados ao que se passa dentre as paredes dos serviços, mas ultrapassam as portas dos serviços socioassistenciais, alcançando o cotidiano da família com quem vive esse usuário, seja uma família genética ou construída. (CNAS/MDS, 2005)
Na primeira posição do decálogo, o direito à cidadania predominou e, na última posição do decálogo, o direito a políticas intersetoriais. Na segunda posição, foi predominante o direito relacionado ao trabalho, o que revela, de certa forma, a compreensão compensatória da política de assistência social ainda presente com força significativa. Isso se configura pela intensidade dos direitos a segmentos sociais. Por outro lado, o direito à proteção especial às vítimas de violência doméstica e sexual recebe destaque só na oitava posição. É importante ressaltar que a convivência familiar tem destaque na primeira e segunda posições do decálogo.
b) Controle Social no SUAS: ocupa-se, o estudo, do exame que a fase de instalação e criação de conselhos, planos e fundos de Assistência Social alcançou nos estados e municípios, a forma de funcionamento das conferências e fóruns, a relação dos órgãos gestores e conselhos, a democratização no debate da Assistência Social. Examina, ainda, as dez metas para o aperfeiçoamento do controle social. 2
Essa pesquisa constatou a baixa representatividade dos usuários nos conselhos, atribuída a fatores como o número insuficiente de entidades legalmente constituídas em municípios pequenos; à falta de mobilização dos usuários nos fóruns; à ausência de investimento do gestor na divulgação da importância da
2
política e do conselho; bem como a critérios diferenciados e nem sempre democráticos para a escolha dos conselheiros da sociedade civil. (CNAS/MDS, 2005)
Dos dados constatados, destaca-se que:
- o Conselho Municipal da Assistência Social acompanha os gastos municipais dos recursos do fundo em 63% das situações;
- ocorre a maior presença de fóruns temáticos ou de segmento e não da política de assistência social;
- 94% das gestões municipais têm plano municipal, sendo que 81% deles foram elaborados por equipe interna e 11,5% por assessoria ou consultoria externa;
- em 14% dos planos municipais, não houve participação do órgão gestor na elaboração, em 9% foi elaborado em conjunto com consultores; e, em 72%, somente pelo órgão gestor;
- a presença nas Conferências Nacionais de Assistência Social ainda não está alcançada plenamente pelas gestões estaduais; 70% revelam que participaram das quatro conferências nacionais já realizadas.
c) Gestão de Pessoas no SUAS: analisou a força de trabalho na Assistência Social, o perfil dos trabalhadores, a formação, ocupação, situação funcional, as políticas de capacitação; esboça uma política de Recursos Humanos na área da Assistência Social com metas em curto, médio e longo prazos.
das relações possíveis para um padrão de distribuição de pessoal pode ser a de trabalhadores e população do estado. (CNAS/MDS, 2005)
Destaca-se, do estudo de 2005, o seguinte perfil de recursos humanos:
- os assistentes sociais são em maior número dentre os profissionais universitários (38%), seguidos pelos pedagogos (17%), psicólogos (11%), advogados (6%) e economistas (5%);
- 52% têm vínculo efetivo, os outros 48% estão distribuídos entre os que têm cargo em comissão (18%), contratado (4%) e outros (26%);
- 77% das gestões estaduais têm política de capacitação para servidores. Para os trabalhadores das entidades e das organizações conveniadas o percentual dos que têm é de 55%, para os conselheiros, o percentual é de 64%;
- a forma de capacitação dos servidores destacada é a frequência em cursos, congressos, seminários, oficinas, encontros regionais, cursos de pós-graduação.
d) Gestão no SUAS: o estudo levantou a estrutura do órgão gestor, o nível de habilitação, a presença de Plano de Assistência Social, as relações dos estados, municípios, das organizações da sociedade civil, CIT, CIB, Fonseas, Coegemas, Rede Socioassistencial, proposição de dez metas para a Gestão do Suas, Gestão
da Proteção Social, CRAS e CREAS, benefícios socioassistenciais3.
Nos municípios, 43% dos órgãos gestores de assistência social ainda são ligados às primeiras-damas, o que mostra que a assistência social ainda é gerida no mix privado-público, não se caracterizando efetivamente como gestão estatal. Os municípios registram que, em 27% das situações, o órgão é ligado a um parente do prefeito. Não há reconhecimento da assistência social, como área de gestão estatal, a começar pela nomenclatura dos órgãos estaduais. Assim, a assistência
3
social é escondida nas expressões de cidadania, trabalho, emprego, o que revela a presença da leitura compensatória da política como complementar a renda e não como política de proteção social de seguridade social. (CNAS/MDS, 2005)
Algumas informações constatadas:
- quanto às instalações do órgão gestor da Assistência Social, 48% dos órgãos não funcionam na sede do governo;
- a infraestrutura para a gestão, no que se refere às condições de trabalho, é precária, como revela o reduzido acesso à Internet, enquanto ferramenta fundamental. Sua incidência é ainda parcial, já que mais da metade (52%) dos estados é que conta com Internet no mesmo espaço do órgão gestor;
- a primeira-dama além de gestora, em muitos municípios, é também a presidente do Conselho Municipal, em 17% das cidades; 21,5% dos municípios afirmam não estar, a primeira-dama, ligada, direta ou indiretamente, à gestão da assistência social;
- as vulnerabilidades sociais apresentadas pelos estados na região rural, concentraram-se no trabalho infantil (9%), concentraram-seguido por questões relativas ao deconcentraram-semprego (7%);
- na área urbana, do ponto de vista geral do País, o destaque permanece para o trabalho infantil (11%), acompanhado pelo desemprego (10%) e pela prostituição infantil (9%);
- quanto aos serviços, benefícios e programas, observa-se que, na área rural, predominam benefícios de transferência de renda (15,5%), PETI (7,5%), trabalho com famílias (7,5%). Nesse sentido, os estados apontam para uma predominância na rede de proteção básica, especialmente por meio da transferência de renda;
- em relação aos serviços, benefícios e programas na área urbana, do ponto de vista geral do País, predominam medidas socioeducativas, em meio aberto, ao adolescente, com 7% das incidências, e ênfase para a Região Nordeste, onde esse serviço aparece com 9% das incidências, diferenciando-se das outras regiões. O trabalho com família tem evidência, no País como um todo, mas predomina na Região Sudeste;
expansão da cobertura de benefícios continuados, propondo-se a alteração dos critérios para concessão do BPC e sistemática de acompanhamento e revisão;
- somente 5% dos municípios brasileiros estão em gestão plena no SUAS –
localizando-se, a maioria destes, na Região Centro-Oeste. Dos 41% dos municípios em gestão básica, a maioria está no Nordeste, e no Sudeste está o maior número de municípios (63%) em gestão inicial e não habilitados;
- as gestões estaduais mantêm relação com os municípios em gestão plena por meio de relação convenial (31%), visitas técnicas (28,6%) e capacitação (33,3%). Há os que afirmam que são mantidas relações de assessoria (13%), monitoramento, capacitação, supervisão, administrativo (9%);
- 91% das gestões estaduais mantêm relações com as organizações da sociedade civil nas ações da assistência social, dos quais 53% estabelecem relação por meio da execução de serviços (14%), de capacitação e (14%) por meio do conselho estadual.
O estudo indagou as principais vulnerabilidades apresentadas pelos municípios e
estados e “o exame das metas mostra que a principal medida quanto à proteção social
básica refere-se à implantação, estruturação, ampliação do número de unidades, manutenção, financiamento, dotação de recursos humanos e materiais e qualificação dos Cras”. (CNAS/MDS, 2005)
e) Financiamento no SUAS: revela dados sobre o grau de informação sobre o financiamento, impacto das transferências na Assistência Social, per capita de transferência por Estado, orçamentos, investimentos, apresenta as seis metas para o financiamento4.
Os resultados obtidos sobre financiamento, apontam um grau considerável de dificuldade no tratamento de dados acerca do financiamento da política de assistência social. Primeiro revelam desconhecimento em relação às formas de
cofinanciamento entre as três esferas de governo; segundo, pouca clareza quanto à distribuição dos programas e atividades nos instrumentais de finanças
públicas. A noção mais corriqueira de cofinanciamento é a de “transferência do
dinheiro do governo federal” para o município ou o estado e não da
responsabilidade para que as três esferas exerçam a complementaridade no financiamento. (CNAS/MDS 2005)
Constatou-se, nos questionários respondidos pelos 22 estados:
- dificuldade em identificar a origem dos recursos e sua respectiva alocação nos instrumentos de finanças públicas;
- grau significativo de desconhecimento das leis e diretrizes que regem a política de assistência social e o processo de elaboração orçamentária;
- nível considerável de despreparo e desconhecimento em relação às questões de financiamento da política de assistência social.
As questões da gestão e do financiamento do SUAS são preponderantes nas propostas dos estados e dos municípios, portanto, surgem como desafios para a consolidação do sistema: mais recursos financeiros, técnicos, materiais e de infraestrutura, informação, avaliação e monitoramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios, gestão participativa, mecanismos de aprimoramento da gestão, recursos humanos, financiamento. Todas condições para o exercício das três funções da Assistência Social: proteção social, vigilância social e defesa/garantia de direitos socioassistenciais.
Uma fotografia “panorâmica” dos municípios, no tocante aos desafios para a consolidação do SUAS, permitiu verificar os seguintes aspectos:
- o aporte de mais recursos financeiros, materiais, técnicos e de infraestrutura;
- a informação;
- a avaliação e o monitoramento da gestão e dos resultados dos serviços, benefícios, programas e projetos;
- mecanismos de aprimoramento da gestão;
- recursos humanos;
- financiamento;
- exercício das três funções da política de assistência social: proteção social (básica e especial), vigilância socioassistencial e defesa de direitos socioassistenciais.
Lembrando que esta pesquisa foi realizada em 2005, ou seja, praticamente no primeiro momento de implantação da nova política, muitas questões surgem como dificuldades para a operacionalização do SUAS nos municípios e estados, uma vez que essas estruturas apresentam uma série de aspectos que estão inter-relacionados com outros órgãos das administrações públicas.
Citando Couto (2010), pode-se relacionar essas questões elencadas pela pesquisa e presentes até hoje no cotidiano dos municípios e estados,
“dificuldades, nesse campo são históricas e remontam a um modelo de gestão
cujas características eram a autonomia e a independência de cada um dos níveis de governo, o que dificultava um planejamento integrado... Essa herança histórica parece ainda repercutir no processo de implantação do Suas. Ademais, a maioria dos estados e municípios encontra-se ainda desprovida de condições institucionais e administrativas para efetivar o planejamento(p. 111 ).
Quanto ao CRAS, por se tratar de pesquisa praticamente concomitante com a implantação da política, efetivamente pouco revela. Porém, quando os municípios são indagados sobre as principais demandas, situações de vulnerabilidade e risco presentes nos territórios, a principal medida apontada no que diz respeito à proteção social básica refere-se à implantação de CRAS, enquanto unidade que pode contribuir e ampliar o trabalho voltado ao atendimento dessas necessidades.
A pesquisa foi realizada em conjunto pelo CNAS e pelo Nepsas da PUC–SP) em 2007.
O estudo apresentou uma análise técnica mais profunda da Fotografia da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS, realizada em 2005. Tinha como objetivos subsidiar as instâncias de gestão, controle e pactuação na estruturação do SUAS e tornou-se “pioneira” como primeiro levantamento, na esfera municipal, que colaborou para o processo de avaliação e monitoramento da PNAS (2004) na perspectiva do Suas.
Salienta-se que, nesta pesquisa, além das gestões estaduais, a participação das gestões municipais foi efetiva e significativa, assegurando um “retrato” mais fiel da realidade municipal. O estudo concomitante à pesquisa considerou, analisou e comparou os dados e resultados da Munic 2005. As gestões municipais foram caracterizadas em dez dimensões:
- o órgão gestor e sua estrutura;
- as relações intermunicipais, estaduais e nacionais da gestão municipal;
- os mecanismos efetivados para democratização da gestão municipal;
- a força de trabalho da Assistência Social e suas características;
- o alcance do estatuto público do órgão gestor;
- o orçamento municipal da Assistência Social;
- o modo do exercício do dever do Estado;
- a pertinência do campo de ação de órgão gestor com o conteúdo da PNAS/2004;
- o alcance da rede socioassistencial local;
- o alcance da política pela modalidade de usuários atendidos.
- prontidão da gestão municipal para atuar em sistema único; a questão das primeiras-damas e o preparo do gestor, articulação com colegiados, comissões intergestoras, conselhos estaduais e CNAS;
- alcance da democratização da gestão municipal da Assistência Social, composição e funcionamento do Conselho Municipal de Assistência Social, as Conferências de Assistência Social;
- força de trabalho na gestão municipal de Assistência social, quantidade, permanência e qualificação dos trabalhadores e gestores, distribuição geográfica, escolaridade, formação, precariedades e fragilidades;
- domínio, pelos gestores municipais, de elementos da orçamentação/financiamento da Assistência Social, informações sobre beneficiários, custeio dos benefícios, programas e projetos;
- incidência de riscos e vulnerabilidades sociais e serviços socioassistenciais nas áreas urbana e rural, atenção intersetorial, tipos de serviços socioassistenciais realizados nos municípios, benefícios sociais;
- gestão municipal da Assistência Social como dever do Estado, presença de relação com organizações da sociedade civil, prestação direta, convênios, instrumentos para transferência de recursos, órgãos parceiros, objetos de convênios, formas de supervisão, ação de voluntários.
A seguir, alguns dos principais dados coletados na pesquisa:
- a instalação dos Fundos e Conselhos de Assistência Social ocorreu em médio prazo, após a promulgação da LOAS, e a existência de Planos de Assistência Social localiza-se entre médio e longo prazos dessa legislação. Em 2007, a sua inexistência é residual entre os municípios;
- 50% dos órgãos municipais identificam-se com a Assistência Social a partir de sua nomenclatura, 37% estão ligados ao prefeito e 38% possuem chefia intermediária;
com o órgão estadual é variável entre os Estados e com os municípios vizinhos é mais frágil;
- 52% dos Conselhos Municipais de Assistência Social são paritários, em 23% há predomínio de representantes da sociedade civil e em 16% a presença governamental é maior;
- quanto ao exercício deliberativo do conselho, em 62% dos municípios as decisões do conselho são de domínio público, enquanto que 65% declaram que é de conhecimento público a movimentação financeira do fundo; 47% dos conselhos possuem secretaria executiva;
- em relação às Conferências de Assistência Social, a não realização de conferências municipais é baixa (2%), e a não participação nas Conferências Estaduais varia de 15% a 36% e a não participação nas Conferências Nacionais é acentuada (de 56% a 72%);
- 55% dos municípios têm equipes constituídas de até dez pessoas; 34% possuem vínculo estatutário, e 66% possuem outros tipos de vínculo; nos municípios menores, esse índice é maior e nos municípios de grande porte e metrópoles é menor;
- 23% dos trabalhadores da Assistência Social têm formação universitária e 3,5% possuem pós-graduação; a maior concentração encontra-se na Região Sudeste, ou seja, 73% não têm formação específica;
- 53% dos trabalhadores com formação universitária são assistentes sociais, seguidos por pedagogos, psicólogos, advogados, nutricionistas e sociólogos;
- 51% dos titulares do órgão gestor possuem nível superior, com a Região Sudeste apresentando maior incidência (39%);
- no tocante ao domínio das informações sobre a incidência de beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC), da Renda Mensal Vitalícia (RMV) e do Programa Bolsa Família (PBF), constataram-se que os gestores possuem pouco conhecimento dessas demandas, e novamente a Região Sudeste possui o melhor índice (64%);
- o domínio de informações é maior sobre os recursos federais destinados ao pagamento de benefícios nos municípios, pois, quanto às informações dos recursos estaduais, o domínio é baixo;
- 67% afirmam ter legislação orçamentária para recursos na área da Assistência Social, sendo que a Munic 2005 constatou que somente 50% a possuem;
- em relação à incidência de riscos e vulnerabilidades sociais na área urbana, a adolescência é apontada com maiores índices e a infância também é apontada, principalmente nas Regiões Norte e Nordeste, seguidos pela questão da família,dos idosos e das pessoas com deficiência;
- quanto ao tipo de incidência, constata-se a violência como primeira indicação, seguida pelo trabalho e renda, desemprego, drogadição e pobreza;
- na oferta dos serviços socioassistenciais, em relação às principais demandas apresentadas, aparecem o CRAS/PAIF com maior presença nos municípios (41,7%);
- os tipos de serviços mais realizados nos municípios são o atendimento sociofamiliar, a assistência material/espécie e o atendimento domiciliar, seguido pelo atendimento socioeducativo na proteção social básica;
- na proteção social especial de média complexidade, aparecem, com maior destaque: atendimento domiciliar, atendimento psicossocial e defesa de direitos; seguidos do acompanhamento a adolescentes em medidas socioeducativas e apoio à habilitação e reabilitação;
- na alta complexidade da proteção social especial, destacam-se os serviços de abrigamento nas modalidades: asilo, abrigo e casa-lar;
- somente 10% dos municípios afirmam não manter relações ou vínculos com entidades, ou seja, é expressiva essa relação na maior parte do país na área da Assistência Social, enquanto que o Sudeste conta com o maior índice desta relação e número de organizações;
- a supervisão dos serviços realizados em parceria ocorre em 66% dos municípios que declaram possuir essa relação, e o modo como essa supervisão acontece varia de presencial, documental, ou por meio do Conselho da Assistência Social (8%).
A partir do estudo, a equipe de pesquisa definiu alguns campos importantes e imprescindíveis para a consolidação do sistema e a criação de indicadores da gestão municipal:
- infraestrutura do órgão gestor (precariedade versus suficiência),
- articulação do órgão gestor com conselhos e colegiados (isolamento versus relações),
- consistência do caráter público do órgão gestor (precariedade versus consistência).
Os dados coletados nos municípios foram aplicados em quatro variáveis para a construção da cartografia: democratização da gestão, densidade da força de trabalho, consistência do caráter público do órgão gestor e orçamentação. A pesquisa muito contribuiu para o processo de implementação e avaliação do Suas, uma vez que, baseadas nesses resultados, muitas decisões e novas diretrizes de aprimoramento foram sendo construídas pelo Ministério de Desenvolvimento Social e pela Secretaria Nacional de Assistência Social.
O Igemas é um conjunto de indicadores que pode e deve ser utilizado para monitorar e avaliar a implantação da Política de Assistência Social no território brasileiro. Em 2007, essa pesquisa mostrou os dois primeiros anos de funcionamento do Suas nos municípios e estados, em seus avanços, dificuldades e pontos a serem revistos e implementados no decorrer do processo.
1.3 Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic - 2009)
A Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) é realizada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) desde 1999. Periodicamente, é feito um levantamento das informações públicas municipais sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições, especialmente as prefeituras, abordando as diferentes políticas e setores que envolvem o governo municipal.
Nessa pesquisa, o IBGE apresenta os dados estatísticos e cadastrais que compõem a sua base de informações e que constituem um conjunto relevante de indicadores de avaliação e monitoramento do quadro institucional e administrativo das cidades brasileiras. Os indicadores expressam não só a oferta e a qualidade dos serviços públicos locais, como também a capacidade dos gestores municipais em atender às populações.
O aprimoramento da publicação tem despertado o interesse de diferentes agentes e organizações no acesso e obtenção de informações que colaborem para a implementação de políticas setoriais eficientes, na perspectiva da garantia de direitos, maior qualidade na oferta dos serviços e desenvolvimento da capacidade de gestão municipal.
O Perfil dos Municípios Brasileiros de 2009 foi realizado nos 5.565 municípios brasileiros. Os dados apresentados estão agregados por classes de tamanho da população e contempla todos os temas abordados desde 1999, sua primeira edição, incluindo também novos temas, com o objetivo de ampliar e atualizar o conjunto de variáveis estudadas. Na versão de 2009, o documento está dividido em 11 capítulos que destacam os principais aspectos da gestão e da estrutura dos municípios no tocante a: estrutura da administração; cultura; esporte; habitação; transporte; saúde; segurança; política de gênero; meio ambiente e direitos humanos.
pelo IBGE, em parceria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, apresenta um retrato da Política de Assistência Social nos municípios.
Em 2005, o objetivo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao contratar a realização do Suplemento de Assistência Social da Munic, foi o de mapear a estrutura pública de prestação de serviços da assistência social em todos os municípios brasileiros. Os resultados obtidos possibilitaram o
mapeamento dessa estrutura, identificando, nos 5.565 municípios então existentes, os seguintes aspectos: capacidade e natureza dos atendimentos realizados, e articulações institucionais. O Suplemento de Assistência Social da MUNIC 2009 teve por objetivo buscar, nos 5.565 municípios brasileiros ora existentes, informações sobre a oferta de serviços de assistência social,
mapeando a estrutura pública na área, a fim de realizar um estudo comparativo
com os dados levantados pelo primeiro suplemento realizado no ano de 2005. (IBGE/MDS, 2009)
As principais informações desse Suplemento indicam que:
- quase a totalidade dos municípios (99,9%) declarou possuir estrutura organizacional para tratar da Política de Assistência Social;
- a oferta de serviços socioassistenciais alcançou ampla disseminação (98,6%),
demonstrada pelos altos percentuais de municípios que disseram oferecer serviços de proteção social básica (97,9%) e de proteção social especial (87,6%);
- na proteção especial, os serviços municipais de alta complexidade ainda são pouco presentes: o acolhimento de crianças e adolescentes (24,5%), o acolhimento de idosos é oferecido por 20,6%, o acolhimento para a população de rua (5,2%) e os serviços de acolhimento de mulheres (2,7%);
- em relação aos serviços prestados por entidades conveniadas ao poder público, dois terços dos municípios (ou 60%) declararam não supervisionar esses serviços;
- em 2009, os municípios ocupavam 182.436 servidores em assistência social, a maioria do pessoal era de estatutários;
- quanto à legislação e gestão, a existência de Plano Municipal de Assistência Social chegou a 93,1%, de Conselhos Municipais de Assistência Social era de 99,3%; e 97,7% dos municípios possuíam Fundo Municipal de Assistência Municipal;
- 4.861 (87,3%) dos municípios declararam receber cofinanciamento federal e/ou estadual para a função de assistência social. Desses, 97,6% tiveram cofinanciamento federal. Quanto ao cofinanciamento estadual, São Paulo registrou proporção de 94,0% dos municípios atendidos; ao contrário de Minas Gerais (apenas 20,6%). Sem qualquer financiamento estadual, encontravam-se Alagoas, Acre e Rondônia;
- quase todos os municípios brasileiros (99,8%) declararam possuir estrutura organizacional para tratar da Política de Assistência Social, seja por meio de secretaria exclusiva (70%), secretaria em conjunto com outra política, ou setor subordinado diretamente ao prefeito ou a outra secretaria;
- o percentual de municípios que declararam realizar serviços socioassistenciais, alcançou quase a totalidade dos municípios brasileiros (98,6%). Em 2005, era de 96,3%. O crescimento, em termos regionais, ocorreu com mais intensidade no Sul (que passou de 93,9% para 99,2%), nos grupos de municípios com até cinco mil habitantes (de 93,5% para 97,5%);
- a oferta de serviços de proteção social básica (97,9%) foi mais disseminada entre os municípios do que os serviços de proteção social especial (87,6%). Nos municípios com até cinco mil habitantes, os serviços de proteção básica (96,7%) quanto especial (77,5%) eram menos disseminados. Já na faixa de 100 mil a 500 mil habitantes e com mais de 500 mil habitantes, 100% dos municípios declararam oferecer os dois tipos de serviços;
- os serviços para idosos ocuparam a segunda posição (84,0%), entre os de proteção básica; os serviços socioeducativos para jovens de 15 a 17 anos foram mencionados por 67,3% dos municípios. O atendimento de crianças de zero a seis anos de idade, foi o menos realizado dentre os serviços pesquisados (58,6%);
- entre os serviços denominados de proteção social especial de média complexidade, apresentaram-se mais disseminados os do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) (66,6%). Menos da metade do total de municípios do País declarou oferecer o Serviço de Apoio e Orientação aos Indivíduos e Famílias Vítimas de Violência (45,6%) e o Serviço de Enfrentamento à Violência, Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes e suas Famílias (39,0%), que atualmente integram o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI);
- também enquadrados como serviços de média complexidade, o Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto estava presente em 41,5%, o de Habilitação e Reabilitação de Pessoas com Deficiência em 32,9%; o de Abordagem Social nas Ruas em 22,3%, e outros serviços para Atendimento à População de Rua, em 13,0%;
- a oferta de serviços municipais de alta complexidade (abrigos) ainda é pouco disseminada no País, sendo mais comuns os serviços de Acolhimento de Crianças e Adolescentes (24,5%) e o de Idosos (20,6%). Os percentuais de municípios que oferecem o restante de modalidades de serviços de alta complexidade são de 9,2% para o Serviço de Família Acolhedora; 5,2% para o Serviço de Acolhimento para a População de Rua; 4,7% para o Serviço de Acolhimento em Albergues para Adultos e Famílias; e 2,7% para Serviços de Acolhimento de Mulheres;
- outro serviço com participação expressiva são as atividades relacionadas à Geração de Trabalho e Renda (77,0%) e a Capacitação e Preparação para o Mundo do Trabalho (58,5%), o que aponta para o fato de que o enfrentamento das situações de vulnerabilidade social passa pela inserção ou reinserção no mercado de trabalho;
- no campo das atividades voltadas à gestão, destaca-se o baixo percentual de municípios (37,0%) que disseram realizar Supervisão de Serviços Socioassistenciais mantidos em convênio com Organizações Não Governamentais (ONGs)/Entidades de Assistência Social, ou seja, dois terços dos municípios não realizam atividades de supervisão dos serviços mantidos por entidades conveniadas ao poder público para provisão de serviços assistenciais;
- em outra questão relacionada à gestão, 82% dos municípios declararam realizar revisão do BPC;
- de acordo com a Munic, em 2009, existiam 5.499 CRAS no País, distribuídos em 4.032 municípios (72,5%). No Sul, pouco mais da metade (52,4%) o possuíam. Na Região Sudeste, o percentual era de 67,8%, enquanto que no Norte e Centro-Oeste era de 75,1%. Já o Nordeste (88,7%) era a região com maior percentual de municípios com CRAS;
- o órgão gestor da assistência social está maciçamente integrado à administração direta; somente oito municípios declararam manter seu aparato administrativo assistencial em órgão da administração indireta; em 2005, 16 municípios declararam não possuir nenhuma estrutura para tratar a Política de Assistência Social; em 2009, somente quatro estavam nessa situação. A pesquisa Munic constatou que, de 2005 para 2009, subiu de 80,0% para 92,6%, o percentual de municípios com estrutura de secretaria, exclusiva ou não, para tratar da Política de Assistência Social;
- predomina a estrutura de secretaria exclusiva no País, que passou de 59,0%, em 2005, para 70,1%, em 2009. Os demais municípios possuíam estrutura na forma de secretaria em conjunto com outra política (22,5%); setor subordinado diretamente à chefia do executivo (4,6%); e setor subordinado a outra secretaria (2,6%);
Dessas gestoras, 47,4% possuíam ao menos o ensino superior completo, com destaque para as seguintes carreiras: 194 pedagogas, 45 assistentes sociais, 43 administradoras e 42 advogadas. Já entre os municípios com mais de 500 mil habitantes, a primeira-dama era a pessoa de referência responsável pela gestão assistencial em 17,5% dos casos;
- para o conjunto do País, a maior parte dos gestores possuía o ensino superior completo, tanto em 2005 (52,1%) como em 2009 (58,9%). O destaque regional ficava com o Sudeste, na qual a proporção de gestores com ensino superior completo atingia 69,1%;
- em 2009, 5.686.393 pessoas estavam no quadro de pessoal das administrações direta e indireta dos municípios. Na área de assistência social, eram 182.436 servidores (apenas 3,2% do pessoal ocupado). Em termos absolutos, ocorreu um acréscimo de 30,7% do pessoal ocupado, nesse setor, entre os anos de 2005 e 2009;
- a maioria do pessoal era estatutária, seguida pelos sem vínculo permanente, os somente comissionados, os celetistas e, em última posição, os estagiários. A maior elevação (73,1%) ocorreu entre os sem vínculo permanente, que eram 34.957 pessoas, em 2005, (25,1% das pessoas no setor) e 60.514 pessoas (33,2%) em 2009. Quanto às participações dos celetistas e dos estagiários, essas sofreram decréscimos entre os dois períodos, de 8,5% e 3,8% do total, respectivamente;
- em termos educacionais, ocorreu avanço na escolaridade das pessoas ocupadas na gestão assistencial entre 2005 e 2009. Considerando as pessoas menos instruídas, como as sem instrução ou com apenas o ensino fundamental, observa-se uma queda de 5,8% no período;
- o Plano Municipal de Assistência Social insere-se no processo de concretização do SUAS e de sua adequação à Norma Operacional Básica (NOB-Suas), e entre 2005 e 2009 houve pequeno acréscimo no conjunto de municípios que implantaram esse instrumento, passando de 91,5% para 93,1%;
- em relação à composição dos conselhos, houve aumento dos não paritários. Entretanto, 58,0% detinham maior representação da sociedade civil, em 2009. Sobre o caráter deles, registra-se decréscimo na proporção de municípios com conselhos deliberativos (de 94,8%, em 2005, para 91,6%, em 2009);
- em 2009, 97,7% dos municípios possuíam Fundo Municipal de Assistência Municipal, dos quais 91,4% constituídos por unidade orçamentária. Em 47,6% dos municípios, a ordenação das despesas do fundo era de competência do prefeito; em 42,6%, do secretário ou técnico especializado da área e, em 7,5%, do secretário ou técnico de outra área;
- 4.861 (87,3%) dos municípios declararam receber cofinanciamento federal e/ou estadual para a função de assistência social. Desses, 97,6% tiveram cofinanciamento federal e 44,0% estadual;
- o Sudeste (66,6%) foi a região que apresentou a maior proporção de municípios com cofinanciamento estadual, seguida pelo Centro-Oeste (50,6%), enquanto a Região Norte (19,1%) apresentou a menor proporção;
- em 2005, 1.352 (24,3%) dos municípios informaram existir legislação municipal específica para o tratamento de convênios e parcerias na área de assistência social, proporção que caiu, em 2009 (20,7%). Entretanto, a falta de regulamentação legal específica não impediu que as prefeituras fizessem parcerias para desenvolver programas, projetos e serviços na área de assistência social. Em 2009, em 61,1% dos municípios, a prefeitura realizou convênio, recebendo recursos e, em 50,2%, repassando-os, proporções estas superiores à dos municípios onde existia legislação específica para tratar do tema.
Enquanto levantamento e estudo das primeiras pesquisas realizadas a partir da implantação da PNAS/Suas no território brasileiro, no Quadro 1 há um comparativo da progressão de diversos aspectos e componentes da Política de Assistência social nos municípios e estados:
Quadro 1 - Pesquisas oficiais relacionadas à PNAS/SUAS
Aspectos analisados Fotografia da
Assistência Social (2005)
Indicadores de Gestão Municipal (Igemas) (2007)
Informações Básicas Muncipais (2009)
Controle social baixa representatividade dos usuários nos conselhos; falta de mobilização dos usuários nos fóruns; ausência de investimento do gestor na divulgação da importância da política e do conselho
instalação dos Fundos e Conselhos de Assistência Social em médio prazo após promulgação da Loas; Planos de Assistência Social
localizam-se entre médio e longo prazos; 52% dos Conselhos Municipais de Assistência Social são paritários, em 23% predominam representantes da sociedade civil e em 16% a presença governamental é maior; em 62% as decisões do conselho são de domínio público, e 65% declaram que é de conhecimento público a movimentação financeira do fundo
presença de Conselhos Municipais de Assistência Social era de 99,3%%; 97,7% dos municípios possuíam Fundo Municipal de Assistência Municipal; na composição dos conselhos houve aumento dos não paritários; 58,0% detinham maior
representação da sociedade civil;
decréscimo na proporção de municípios com conselhos deliberativos (de 94,8%, em 2005, para 91,6%, em 2009)
Gestão de pessoas demanda por concursos públicos e ampliação de pessoal; assistentes sociais são em maior número dentre os
profissionais universitários; 52% têm vínculo efetivo; 77% das gestões estaduais têm política de capacitação para servidores
55% dos municípios têm equipes constituídas de até dez pessoas; 34% possuem vínculo
estatutário; 66% possuem outros tipos de vínculo; 23% dos trabalhadores da Assistência Social têm formação universitária e 3,5% com pós-graduação; 53% dos trabalhadores com formação universitária são assistentes sociais
182.436 servidores em assistência social, a maioria estatutária; um acréscimo de 30,7% do pessoal ocupado no setor entre os anos de 2005 e 2009; avanço na
escolaridade das pessoas ocupadas na gestão assistencial entre 2005 e 2009
Gestão do Suas
94% das gestões municipais têm plano; 5% dos municípios brasileiros estão em gestão plena;
articulação das gestões municipais com instâncias gestoras da política; o relacionamento com a esfera federal é mais
gestões estaduais mantêm relação com os municípios em gestão plena com relação convenial (31%), visitas técnicas (28,6%) e capacitação (33,3%), assessoria (13%), monitoramento,
capacitação, supervisão, administrativo (9%)
intenso do que com a gestão estadual
social; quanto à legislação e gestão, a existência de Plano Municipal de Assistência Social chegou a 93,1% dos municípios
Proteção social vulnerabilidades sociais apresentadas pelos Estados na região rural concentraram-se no trabalho infantil (9%), seguido por questões relativas ao
desemprego (7%); na área urbana, o destaque permanece para o trabalho infantil (11%),
acompanhado pelo desemprego (10%) e pela prostituição infantil (9%); quanto aos serviços, benefícios e programas na área rural, predominam benefícios de transferência de renda (15,5%), Peti (7,5%), trabalho com famílias (7,5%); na área urbana predominam medidas
socioeducativas em meio aberto ao adolescente com 7% das incidências; o trabalho com família tem evidência no País como um todo, mas predomina na Região Sudeste
incidência de riscos e vulnerabilidades sociais na área urbana é a
adolescência; quanto ao tipo constatam-se a violência, seguida pelo trabalho e renda,
desemprego, drogadição e a pobreza; serviços mais realizados nos municípios é o atendimento
sociofamiliar, assistência material/espécie e atendimento domiciliar, atendimento
socioeducativo na proteção social básica; na proteção social especial de média complexidade: atendimentos domiciliar, psicossocial e defesa de direitos, acompanhamento a adolescentes em medidas socioeducativas e apoio à habilitação e reabilitação; na alta complexidade da proteção social especial, destacam-se os destacam-serviços de
abrigamento nas
modalidades: asilo, abrigo e casa-lar
oferta de serviços socioassistenciais alcançou ampla disseminação (98,6%); proteção social básica (97,9%); e de proteção social especial (87,6%); na proteção especial, os serviços municipais de alta complexidade ainda são poucos; nos Serviços de Proteção Social Básica, o Paif está presente em 85,6% dos municípios, o Plantão Social, em 67,9%; nos serviços de Proteção Social Especial de Média Complexidade mais disseminados, está o Peti (66,6%); o Serviço de Proteção Social a Adolescentes em
Cumprimento de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, em 41,5%; oferta de serviços municipais de alta complexidade (abrigos) ainda pouco disseminada; são mais comuns os serviços de acolhimento de crianças e adolescentes (24,5%) e o de idosos (20,6%) Relação com entidades 91% das gestões
estaduais mantêm relações com as organizações da sociedade civil; 53% por meio de serviços, 14% de capacitação e 14% por conselho estadual
10% dos municípios afirmam não manter relações ou vínculos com entidades; 9% possuem instrumentos de regulação da relação com entidades; a supervisão dos serviços realizados em parceria ocorre em 66% dos municípios
nos serviços prestados por entidades conveniadas ao poder público, 60% declararam não supervisioná-los; baixo percentual de municípios (37,0%) não
com organizações e entidades de assistência social; há legislação municipal específica para o tratamento de convênios e parcerias na área de assistência social (20,7%) Benefícios prevê-se, nas metas da
gestão do Suas, a regulamentação de benefícios eventuais; expansão da cobertura de benefícios continuados, propondo-se a alterar os critérios para concessão do BPC e sistemática de acompanhamento e revisão
benefícios eventuais são os mais disseminados (70,7% na área urbana e 65% na rural), seguidos pelo BPC (33,1% e 30,8% respectivamente) e PBF (31,2% e 28,7%)
benefícios eventuais, voltados para pessoas e famílias afetadas por contingências sociais, estão presentes em 79,4% dos municípios; 82% declararam realizar revisão do BPC
Órgão gestor 43% dos órgãos gestores de assistência social são ligados às primeiras-damas; 27% dos órgãos gestores ligados a parente do prefeito; infraestrutura para a gestão, no que se refere às condições de trabalho é precária; primeira-dama, além de gestora em muitos municípios é também, a presidente do Conselho Municipal de Assistência Social
50% dos órgãos
municipais identificam-se com a Assistência Social a partir de sua
nomenclatura; 51% dos titulares do órgão gestor possuem nível superior; gestores possuem pouco conhecimento das informações sobre os beneficiários do BPC, RMV e PBF
dos municípios que declararam ter órgão gestor da Assistência Social, em 1.352 (24,3%), tal política é conduzida pela primeira-dama; quase metade dessas gestoras (47,4%) possuía o ensino superior completo; quase todos os municípios brasileiros (99,8%) declararam possuir estrutura organizacional para tratar da política de assistência social, por meio de secretaria exclusiva (70%) Financiamento grau considerável de
dificuldade no tratamento de dados do financiamento da política; pouca clareza quanto à distribuição dos programas e atividades nos instrumentais de finanças públicas;
dificuldade em identificar a origem dos recursos e sua alocação; grau significativo de desconhecimento das leis e diretrizes que regem a política de assistência social e o processo de elaboração orçamentária
67% afirmam ter legislação orçamentária para
recursos na área da Assistência Social
4.861 (87,3%) dos municípios declararam receber cofinanciamento federal e/ou estadual para a função de Assistência Social; 97,6% tiveram cofinanciamento federal; Região Sudeste (66,6%) apresentou maior proporção de municípios com cofinanciamento estadual
CRAS as principais vulnerabilidades de municípios e estados
na oferta dos serviços socioassistenciais, quanto às principais demandas
