Federalismo Fiscal e
Fundos de Participação
3. OS FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS E
DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS
3.1. Conceito e natureza jurídica
H cly L o p es M e ire lle s nos traz u m a d efin ição b astan te e scla re ce d o ra de fundo. S eg u n d o ele, “F u n d o finan ceiro é to d a re se rv a de re c e ita , para a ap licação d e te rm in a d a em lei. O s fundos são in stitu íd o s pela p ró p ria C o n s titu içã o ou p o r lei o rd in ária , p ara sua inclusão no o rça m en to e u tiliza çã o na fo rm a legal, p o r se u s d e stin a tá rio s”98.
M as há o u tras d efin içõ es que convém d estac ar: “ D en o m in a -se F undo o p roduto de receitas d as m ais variadas origens (receitas p róprias ou vincula das, incentivos fiscais, d o taçõ es o rçam entárias, créditos ad icio n ais, em p ré s tim o s internos e ex tern o s, doações, etc.), em áre a de atu aç ão , fin alid ad e e d estin a ção esp ec ial, co m vistas à realização d e d eterm in a d o s o b je tiv o s ou serv iço s, d esen v o lv e n d o atividades específicas e ad o tan d o norm as p ec u lia res de ap lica çã o e c o n ta b ilid a d e ” 99. S egundo D e P lácid o e S ilv a, “ notada- m ente no plural, fu n d o s é aplicado co m o h a veres, re cu rso s fin a n c e ir o s , de q ue se podem d isp o r de m om ento ou postos para d ete rm in a d o fim , feita ab stração a o u tras esp éc ies d e bens. N este sen tid o , tem os os fu n d o s d isp o
n ív e is ou os fu n d o s d e reservas ou so c iais” 100. A m o ld o W ald co n sid era
fundo “ um p atrim ônio com destino específico, abrangendo elem e n to s ativos e p assivos v in c u lad o s a um certo regim e que os une, m e d ian te a afetação d os bens a d eterm in a d as finalidades, que ju stifiq u e a ad o ç ão de um regim e ju ríd ic o p róprio” 101.
Para os fin s a q u e se p ropõe o p resente estu d o , p o d e-se co n c eitu ar g en e rica m en te fu n d o co m o sen d o um conjunto d e recu rso s u tiliza d o s com o
9 8. F inanças ., p. 133
instrum ento de d istrib u iç ã o de riqueza, cu jas fontes d e receita lhe são d e sti nadas para um a fin alid ad e d eterm in a d a ou para serem red istrib u íd as se g u n do critério s p ré-estab elec id o s.
H á várias m o d a lid a d e s de fundos, d e p e n d e n d o da form a com o e stá o rg an iz ad a a tra n sfe rê n c ia de recursos que os co m p õ em e a form a p ela qual suas rec eita s são d istrib u íd as.
Em g eral, a le g isla çã o estab e lec e regras q u e d estin a m recursos para a fo rm a çã o de fu n d o s, se n d o suas receitas c o n stitu íd as por tran sferên cias au to m ática s e o b rig a tó ria s; m as há fundos cu jas receitas - total ou p a rc ia l m ente - advêm d e tra n sfe rê n cia s voluntárias.
N o q u e se re fe re à d istrib u iç ã o d os re c u rso s dos fundos para os b en e ficiá rio s fin ais, a reg ra geral é a da tra n sfe rê n c ia co n d icio n a d a - ou seja, os recursos são d estin a d o s para um a finalidade p ré-determ inada, com o o fin an c iam en to de um projeto.
M as h á os c a so s d e tran sfe rê n cia a u to m ática e o b rig ató ria para os d estin a tário s fin ais, em q u e os recursos são d istrib u íd o s seg u in d o reg ras p ré-estab elec id as po r d isp o siçã o norm ativa. N esta ú ltim a m odalidade estão os F undos de P articipação p revistos na C o n stituição brasileira, em que tanto a en tre g a dos recu rso s que co m p õ em o fundo co m o su a d istrib u ição são determ inados por n orm as constitucionais e legais p reviam ente estabelecidas.
N o o rd en a m en to ju ríd ic o nacional, os fu ndos financeiros en contram p rev isã o legal n o p ró p rio te x to da C o n stitu iç ão , que prev ê vários deles de m a n eira ex p re ssa, co m o é o ca so do F undo de P artic ip aç ão dos E sta d o s e D istrito F ed eral e d o F u ndo de P articip ação dos M u n ic íp io s. M as existem ainda, com o j á m e n cio n a d o no capítu lo anterior, os F undos de F in a n c ia m e n to d o N o rte, N o rd este e C en tro -O este, bem co m o o F u n d o de M a n u ten çã o e D esen v o lv im en to do E nsino F u ndam ental e de V alorização d o M a g is tério (F U N D E F j, p ara citar os principais.
Há, no entanto, a p ossibilidade de se criarem outros fundos. O art. 165, § 9o, II, da C o n stitu iç ão rem e te à lei co m p lem en ta r “ estab e lec er norm as de gestão financeira e patrim onial da adm inistração d ireta e indireta, bem com o as co n d içõ e s p ara a in stitu iç ão e fu n cio n am en to de fu n d o s” . N ão tendo sido editada posteriorm ente à C onstituição a referida lei com plem entar, preva lece, p or rec ep çã o , o d isp o sto na L ei n. 4 .3 2 0 /6 4 , q u e em seus arts. 71 a 74 tra ta d a m atéria.
D ispõem os re ferid o s artigos:
F e d e ra lism o F is c a l e Fund os de P a rtic ip a ç ã o - Josê Ma u r íc io Co n ti 77
Art. 72. A a p lic a çã o d e re ceita s o rç a m e n tá ria s vin cu la d a s a fu n d o s esp ec ia is fa r - s e -á a tra vés d e d o ta ç ã o c o n sig n a d a na Lei de O rça m e n to ou em c r é d ito s adicionais.
Art. 73. S a lv o d eterm in a ç ã o em c o n trá rio da lei que o instituiu, o sa ld o p o sitiv o d o fu n d o especial a p u rado em balanço será transferido p a ra o e x ercício seg u in te, a crédito do m esm o fu n d o .
A rt. 74. A lei que in stitu ir fu n d o e s p e c ia l p o d e r á d e te rm in a r n o rm a s p e c u lia r e s d e controle, presta çã o , e to m a d a de contas, sem, de q u a lq u e r m odo, e lid ir a co m p e tên c ia esp ec ífic a d o T ribunal de C ontas ou ó rgão e q u iv a le n te ."
T êm -se , pois, o co n c eito de fu n d o e o tratam e n to legal que lhe é d isp e n sa d o pelo nosso o rd en am en to ju ríd ic o .
R e sta a n a lisar qual é a n atu reza ju r íd ic a d esta figura.
E n co n tra m -se algum as poucas m a n ifesta çõ e s d a d o u trin a sobre e ste tem a. Jo sé C re te lla Jú n io r p o sicio n a-se no se n tid o de que o fundo não tem p e rs o n a lid a d e ju ríd ic a , m as tem c a p a c id a d e p o stu lac io n al: “F undo, ou m elhor, F u n d o p ú b lico , é a reserva, em d in h eiro , ou o p atrim ô n io líquido, c o n stitu íd o d e d in h eiro , bens ou ações, a fe tad o pelo E stado a d eterm in a d o fim . E m b o ra não lenha p erso n a lid a d e ju r íd ic a , não sendo, pois, nem fu n d a
çã o , nem co rp o ra ç ã o , o F u n d o é d o ta d o de p erso n a lid a d e ju d ic iá r ia ,
p o d en d o , assim , figurar, na relação ju ríd ic o -p ro c e ssu a l, co m o p arte, a u to r ou réu, tal co m o a herança ja c e n te , o co n d o m ín io em ed ifício s, a m assa falida, a C â m a ra M unicip al, o esp ó lio , o co n só rcio . D esse m odo, o F undo p ode e s ta r em ju íz o , litigando em nom e pró p rio , porque é titu lar de d ireito su b je tiv o , m e re ce d o r de pro teção ju risd ic io n a l, q u an d o co n testad o , n e g a do ou d esco n h e cid o . (...) D e um m odo m ais sim ples, F undo p ú b lic o é o p a trim ô n io p ú b lic o , sem p e rso n a lid a d e ju r íd ic a , m as co m c a p a c id a d e p o stu lac io n al, afetado a um fim p ú b lic o ”'02.
A rn o ld o W ald tem artigo tratando esp ec ifica m en te so b re a n atu reza ju ríd ic a d o s fu ndos im o b iliário s. E m b o ra não sejam id ê n tic o s em su a s c a ra c te rístic a aos fundos de p articip a çã o co n stitu c io n ais, é possível u tili z a r seu trab a lh o para fazer um a a n a lo g ia com o tem a que ora se aborda. Em seu trab a lh o , W ald defen d e posição se m e lh a n te à de C retella Júnior. P ara ele os fu ndos têm um a q u ase-p erso n alid ad e , são d otados de autonom ia para a g e s tã o do patrim ô n io que lhes é d estin a d o , e têm c a p ac id a d e p ro
c e ssu a l p ró p ria. E n ten d e que os fu n d o s não têm p erso n alid ad e ju ríd ic a , m as têm cap ac id a d e de d ireito su b sta n tiv o e a d je tiv o 103.
R e co n h e ce -se , p o r c o n se g u in te , ser m a jo ritária na d o u trin a a tese de q u e os fundos são entes que não têm p erso n a lid a d e ju ríd ic a , m as são d o ta d o s d e c a p ac id a d e pro cessu al, ou seja, po d em ser parte em ju íz o na defe sa d e se u s in teresses. É a q u a s c -p e rso n a lid a d e que os civ ilistas reco n h ecem em várias o u tras figuras p rev istas em nosso ord en am en to , co m o é o caso d o c o n d o m ín io e da m a ssa falida.
E sta p o siç ão m o stra -se c o rre ta e adeq u ad a, sen d o aplicáv el à m aior p a rte dos fu n d o s ex isten tes em n o sso o rd en a m en to , in c lu siv e os p revistos n a C o n stitu iç ão .
M as há que se re g istra r a e x istê n c ia de opiniões d iv erg en tes. M a ch a d o Jú n io r e C o sta R eis, ao se m an ifestarem so b re o art. 71 da L ei n. 4 .3 2 0 /6 4 , asseveram que “o fundo esp ecial não é en tid a d e ju ríd ic a, ó rg ã o ou un id ad e o rça m en tá ria, ou ain d a um a co n ta m a n tid a na C o n ta b ili d a d e , m as tã o -so m en te um tipo de g estão fin an c eira de recu rso ou conjunto de re c u rso s v inculados ou alo ca d o s a u m a áre a de resp o n sa b ilid ad e para c u m p rim e n to s de o b je tiv o s esp e c ífic o s, m ediante a execu ção de p rogram as c o m eles rela c io n a d o s” 104.
A análise acurada d os d iv erso s fundos perm ite co ncluir existirem dife re n ç a s e n tre eles que podem a lte ra r sig n ific ativ am en te su a n atu re za ju r í d ic a . P o r isto, p ara que se po ssa c h e g a r a u m a co n clu são ad e q u ad a , faz-se n e c e s sá rio in d iv id u aliza r o o b je to a ser an a lisad o e p o rm e n o riz a r suas c a ra c te rístic a s fundam entais.
O s F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o d o s E sta d o s e D istrito F ed era l c dos M u n ic íp io s têm p ecu liarid ad es q u e im p e d em lhes seja atrib u íd a a n atureza ju ríd ic a de entidades com ca p acid ad e p ostu lacio n al, com o é o en tendim ento p red o m in a n te d a d o u trin a em relação aos fundos em geral.
Isto porq u e, q uando se atribui e sta q u ase-p erso n alid ad e aos fundos, p ressu p õ e -se a ex istê n cia de um grau m ínim o de auto n o m ia para a gestão d e se u s recursos. N o caso dos F u n d o s de F in an c iam en to do N orte, N o rd e s te e C entro-O este, é até possível aferir estar presente este requisito. Os recur so s vêm p o r d e te rm in a ç ã o c o n s titu c io n a l, sem q u a lq u e r in te rfe rê n c ia .
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - José Ma u r íc io Co n ti 79
A su a d istrib u iç ã o aos b en e fic iá rio s, en tre tan to , segue c rité rio s d isc ric io nário s. O o b je tiv o é, co m o a p ró p ria den o m in ação dos fu ndos d iz, fin an c iar p ro je to s d e stin a d o s ao d e s e n v o lv im e n to d estas regiões do país. H á n e c e s sid a d e , po r c o n seg u in te, d e av a lia ç ã o p rév ia de projetos para q u e se ap ro v e u m a d e s u n a ç ã o de recu rso s d o fundo, bem co m o F iscalização no c u m p ri m e n to d o q u e for co n tra tad o . E x iste, portanto, necessid ad e d e a d m in istra ção d e ste s recursos, ain d a q u e ev e n tu a lm e n te isto possa ser re a liz a d o por o u tro s ó rg ão s, com o in stitu iç õ e s fin an ceiras oficiais de créd ito .
N ão é o que ocorre co m o F undo d e P articipação dos E sta d o s e D istri to F e d e ra l e com o F u n d o de P a rtic ip aç ão dos M unicípios. N este ca so , a c o m p o siç ã o dos seus re c u rso s é estab e lec id a pelo Texto C o n stitu c io n a l,
b em co m o a resp ectiva d estin a ç ã o . O u seja: não há q u a lq u e r g rau de a u to
n o m ia na g estão dos rec u rso s dos m encio n ad o s fundos.
O ca so da tran sfe rê n c ia de re c u rso s por m eio dos F u n d o s d e P a rtic i p aç ão p rev isto s na C o n s titu iç ã o b rasileira é o típico caso d e tra n sfe rê n c ia in te rg o v ern am e n tal a u to m á tic a e o b rig ató ria “po r fó rm u la” . O sistem a de tra n sfe rê n c ia in te rg o v ern am e n tal ad o tad o pela C o n stitu iç ão b ra sile ira que faz u so d o s F u n d o s de P a rtic ip aç ão nad a m ais é do que u m a fó rm u la de re d istrib u iç ã o de rec u rso s e n tre as d iv ersas esferas de g o v ern o . O s F u n d o s d e P artic ip aç ão foram c ria d o s ap en as e tão -so m en te co m o u m a eta p a in te r m e d iá ria - e n ecessária - e n tre as regras de receb im en to d o s re c u rso s e as reg ras d e d istrib u içã o d o s m e sm o s recursos. S ão, pois, p arte s in teg ran tes da fó rm u la de red istrib u ição d e recursos acolhida pelo T exto C o n stitu c io n al que p erm item a o p e ra cio n a liz açã o d esta sistem ática.
N ão há p o rq u e a trib u ir p erso n a lid a d e j u r í d i c a - o u c a p a c id a d e postu- la cio n a l, ou p rocessual - a p arte de u m a fó rm u la m a tem ática de tra n sfe rê n c ia in te rg o v ern am e n tal d e s p id a de q u alq u er grau de au to n o m ia. A fig u ra d os F u n d o s de P artic ip aç ão não tem , na verdade, q u alq u er tip o d e p e rso n a lidade ju ríd ic a , ou c a p ac id a d e p o stu lacio n al, ou q u alq u er o u tra d e n o m in a ção que se dê às figuras in te rm ed iá rias entre um a entid ad e co m p e rso n a li d ad e ju r íd ic a e um bem co m p letam e n te despersonalizado.
C om efeito , os F u n d o s d e P articip ação não têm n en h u m a au to n o m ia ou lib e rd a d e no g ere n c ia m e n to dos recursos, q u e r com re la çã o ao re c e b i m ento, q u e r com rela çã o à d istrib u içã o . A m bas as etapas - re c e b im e n to e d istrib u iç ã o - são d eterm in a d as por regras p ré-estab elecid as na C o n s titu i ção e leg islação in fra co n stitu c io n al.
resp o n sa b ilizare m te rc eiro s po r atos q u e lhes preju d iq u em . E stes fundos, não tendo e x istê n c ia a u tô n o m a , não podem ser p re ju d ic a d o s: ev e n tu a l prejuízo dar-se-á em relação a possíveis destinatários de recursos dos fundos, co n fo rm e a reg ra de d istrib u iç ã o e stab e lec id a ; e os b en e ficiá rio s, que têm ex istê n c ia no m u n d o ju ríd ic o , é que, sendo p reju d icad o s, terão d ireito s vio la d o s e pod erão p le ite á-lo s pelas vias próprias.
N ão é a m esm a situ aç ão que en co n tram o s no co n d o m ín io ou outras figuras ju ríd ic as análogas. O c o n d o m ín io em edifícios, por ex em p lo , pratica atos ju ríd ic o s, com o a ce le b ra ç ã o de co n tra to s de d iv e rsa s naturezas (tra b a lhistas, de p restação de serv iço s etc.). U m a vez p ratican d o atos ju ríd ic o s, o co n d o m ín io p assa a se r su je ito de d ireito s, p o d en d o in te g rar relações ju r í dic as e, por co n seg u in te, ser p arte em pro cesso s ju d ic ia is. O m esm o o corre com a m assa falida. E sta se c o n su b stan c ia na e fe tiv a e x istê n c ia de um patrim ônio q ue ta m b ém pratica atos ju ríd ic o s, integrando relações ju ríd ic a s e p o ssib ilitan d o que se ja p arte em p rocessos.
U m a vez não co n fig u ran d o q u alq u er tipo de p e s so a ju ríd ic a , não tendo personalidade ju ríd ic a de q u alq u er m o d alid ad e, e se n d o os fundos figuras que, p or su a n atu reza, n ão praticam nen h u m a e sp éc ie de ato ju ríd ic o , não há que se falar em c a p ac id a d e postu lacio n al.
F e d e ra lism o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - Josê Ma u r íc io Co nti 81
d ic a r o que e n te n d e r se r d ire ito seu. M as fará isto em seu próprio nom e. N ão se rá a c o n ta -c o rre n te a responsável po r reiv in d ica r q u aisq u er direitos.
O m esm o se p o d erá o b se rv a r com relação a o u tro s bens. Um im óvel, um au to m ó v el, são bens d esp id o s de q u alq u er tipo de p erso n a lid a d e ju ríd i- ca ou ca p a c id a d e p o stu lac io n al. S ão objetos de d ireito , e não su je ito s de d ireito . P o r isto não há q u e se lhes co n c ed e r q u alq u er m o d a lid a d e de p erso nalidade ju ríd ic a.
O F PE e o FPM são co m o as contas-co rren tes. S ão figuras rep rese n ta tivas de atos rea liza d o s p o r terceiros. Ju rid ic am e n te , são apenas o b je to de d ireito s, não su je ito de d ireito s, u m a vez que não são capazes de rea liza r q u a lq u e r tipo de ato ju ríd ic o .
O F P E e o F P M são fundos cu jo g ere n cia m en to co m p ete ao T ribunal de C o n tas d a U nião , resp o n sá v el p or cu m p rir as determ in a çõ e s rela tiv a s aos recu rso s arrec a d a d o s na form a d escrita na C o n stitu iç ão . E stes rec u r so s são m an tid o s e m d ep ó sito em co n ta no B anco d o B rasil, sendo d istrib u ídos se g u n d o as reg ras tam b ém fix ad as co n stitu c io n alm en te e reg u la m en tad as p o r d isp o siçõ e s in fra co n stitu c io n ais, alg u m as d o p róprio T ribunal de C on tas, ag in d o po r d ele g a ç ã o ex p re ssa da C o n stitu ição .
E sta a n á lise é feita c o n sid eran d o -se as norm as atu alm en te vigentes. F az-se e sta re ssa lv a p o rq u e não há q u alq u er im p ed im en to para um a ev e n tual “ p erso n a liz a ç ã o ” d o s F undos de P articipação. P oder-se-ia, m ediante alterações nas norm as, cria r-se um m ecanism o próprio d e gerência de recur so s d os fundos, os q u ais p oderiam ter patrim ô n io pró p rio , co n tratar funcio nários e rea liza r um a sé rie de atos ju ríd ic o s que fariam deles en tid ad e s com p erso n alid ad e ju ríd ic a ou cap ac id a d e postu lacio n al. M a s hoje não é isto o q ue ocorre.
P ortanto, ad m itin d o -se a situação ju ríd ic a atual, o F undo dc P a rtic ip a ção d os E stad o s e D istrito F ederal e o F undo de P artic ip aç ão dos M u n ic í p io s ap en as integram as fórm ulas de rep artição de rec eita s entre as esferas de g o v ern o , se n d o d estitu íd o s de q u alq u er p erso n a lid a d e ju ríd ic a ou c a p a c id ad e postu lacio n al.
3.2. Evolução histórica dos Fundos de Participação no Direito Brasileiro
ira ta o n. IV [im posto so b re a renda], feita a d istrib u içã o em partes iguais e a p iic a n d o -s e , p e lo m e n o s, m e ta d e d a im p o rtâ n c ia em b e n e fíc io s de ordem rural” .
V ê-se, pois, q u e j á h ouve um a p revisão de red istrib u içã o dos recu rso s do im p o sto so b re a renda e p ro v en to s de q u a lq u e r n atu re za para os M u n i cíp io s, em b o ra não tenha sid o esp ec ifica m en te c ria d a a fig u ra do fundo p ara g e rir e s ta rep artição de recursos. E e ste fundo in cip ien te não lin h a a so fistic a ç ã o dos atu ais fu ndos no se n tid o de critério s de red istrib u içã o que lev asse m em co n ta os d iv e rso s fatores, co m o p or ex e m p lo a população. A d istrib u ição era realizad a de m aneira uniform e, o que, com o se pode notar, g era v a u m a série dc d isto rç õ es, pois m u n icíp io s p eq u e n o s e p o u co h ab ita d o s receb iam a m esm a q u a n tia que m u n ic íp io s g ran d e s e p opulosos.
P o ste rio rm e n te as C o n s titu iç õ e s e E m e n d a s q u e se se g u ira m não ab an d o n aram a idéia: pelo co n trário , a ex p e riê n c ia foi co n sid e ra d a p o sitiv a e foi m an tid a, sendo ap erfe iço a d a com o d e c o rre r d o tem po.
A E m e n d a C o n stitu c io n al n. 5, de 21 dc n o v em b ro de 1961, instituiu n ova discrim inação de rendas em favor dos M unicípios brasileiros, e au m en tou a p artic ip a ç ã o deles na arrecad ação de rec u rso s tributários.
O s fundos d e p articip a çã o , na form a com o atu alm en te d esen h a d o s p ela atual C o n stituição, surgiram com a E m e n d a C on stitu cio n al n, 18, de 1 ° de d ez em b ro de 1965. O s arts. 20 a 24 co m p u n h am o capítu lo V, que tratav a “D as d istrib u içõ e s de rec eita s trib u tá rias” . N o art. 2 0 estavam prev istas fo rm as de p articip ação d ireta na arrecad ação , co m a d istrib u içã o d os rec u r sos arrecad ad o s com o im p o sto territorial rural e p arte do im p o sto de ren d a na fonte. O art. 23 tratav a d a d istrib u içã o d os recu rso s arrec ad ad o s com o im p o sto so b re o p eraçõ es rela tiv a s a co m b u stív e is, lu b rifica n te s e en e rg ia e lé tric a e d o im p o sto sobre o p era çõ es rela tiv a s a m in erais. E o art. 21 in tro d uziu a p articip ação indireta n a arrecadação, com a previsão da d istrib u ição d e p arte d a arrecad ação do im posto de re n d a e do im p o sto sobre pro d u to s in d u stria liz ad o s aos E stados e M u n icíp io s, m e d ian te a in stitu ição d o F u n d o de P artic ip aç ão dos E stad o s e D istrito F ed era l e do F u n d o de P artic ip a ç ã o d o s M unicípios.
F e d e ra lism o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - José Ma u r íc io Co n ti 83
regulam entação da aplicação d os recursos recebidos e ao T ribunal de C ontas d a U nião o c á lc u lo do v alo r a se r d istribuído.
A Lei n. 5.172, de 25 d e o u tu b ro d e 1966, que d isp ô s so b re o sistem a tributário (e que posteriorm ente veio a ser oficialm ente denom inada de Código T rib u tário N acio n al), em seus arts. 83 e seguintes, tratou de reg u la m en tar as d istrib u içõ e s de receitas trib u tá rias, co n fo rm e d isp u n h am as norm as co n sti tu cio n ais e n tã o vigentes.
O s arts. 86 a 94 e s p e c ific a ra m as regras referen tes aos F u n d o s de P artic ip aç ão , reg u la n d o as resp e c tiv a s c o n stitu içõ es, c ritério s de d istrib u i ção dos rec u rso s, c á lc u lo e p ag a m e n to d as quo tas, bem co m o co m p ro v a çã o d a a p lica çã o dos recu rso s tran sfe rid o s.
N a p a rte rela tiv a aos c rité rio s de d istrib u iç ã o dos rec u rso s, e s ta b e le ce ram -se regras que lev av am em co n sid eração , q uanto aos E stados e D istri to F ed eral, a su p e rfíc ie d a e n tid a d e ben eficiária, su a p o p u lação e ren d a p e r
capita. R e la tiv am en te aos M u n ic íp io s, a d istrib u içã o d os recu rso s ad o tav a
co m o c ritério o núm ero de h ab itan tes.
A C o n stitu iç ão d e 1967 não pro m o v eu alteraç õ es co m relação a estes dispositivos, o que só veio a ocorrer com a edição do A to C om plem entar n. 35, d e 28 de fev e re iro de 1967, q u e alterou a red a ção do art. 91 d o C ódigo T rib u tário N acio n al. E sta a lte ra ç ã o estab eleceu um a d istrib u ição esp ecífica para os M u n ic íp io s que fo ssem ca p ita is dos E stados, aos quais era rese r vad a um a p a rc e la de 10% p a ra se r rep artid a e n tre eles, fican d o os restante 9 0% para o s d em ais M u n ic íp io s.
U m a alteração d os p erc en tu a is d estin a d o s aos M unicípios o corre com a p u b lic aç ão do A to C o m p le m e n ta r n. 4 0 , de 30 de d ezem b ro de 1968, que, em seu art. 3o, altera a red a ção d o art. 26 d a C o n stitu iç ão de 1967, esta b e le cen d o q ue a U nião d istrib u irá 12% d a arrec ad aç ão o b tid a com o im posto de ren d a e com o im posto so b re p ro d u to s in d u stria liz ad o s, de fo rm a a tra n sfe rir 5% (cin c o por cento) para o F undo de P articipação d os E stados e D istrito F ederal, 5% (cinco p o rc e n to ) p ara o F u n d o de P articip ação dos M unicípios e 2% (dois po r cento) para um F u n d o E sp ecial. R eduz, assim , a q u an tid ad e d e recu rso s re c eb id o s pelas e n tid ad e s d esce n tra liz ad a s, co m p arativ am e n te às regras a n terio rm en te v igentes.
E stad o s, D istrito F ed eral e T erritórios; 9% (nove po r c e n to ) para o F undo de P a rtic ip a ç ã o d o s M u n ic íp io s; e 2% (d o is p o r c e n to ) p ara o F u ndo E special. E ste p erc en tu a l é au m en tad o de form a p ro g re ssiv a no tem po, co n fo rm e p rev isto no art. 2° d a referid a E m en d a, até q u e se chegue aos valo res m en cio n ad o s.
N ovo au m en to na tran sfe rê n cia aos E stados, D istrito F ed era l e M u n i cíp io s, po r m eio d os F u n d o s de P articip ação , ocorre co m a p ro m u lg a ção da E m e n d a C o n stitu c io n al n. 17, de 2 de d ezem b ro de 1980. H á um aum ento p ro g re ssiv o no te m p o d os p erc en tu a is d istrib u íd o s, à ra z ã o d e 1 % (um por c e n to )e m 1 9 8 1 ,0 ,5 % (m e io por c e n to )e m 1982 e 0 ,5% (m eio p o rc e n to )e m 1984 (art. 2o da E C n. 17/80), até atingir o percentual de 11 % (onze po r cento) para o F undo d e P a rtic ip aç ão dos E stad o s e D istrito F ed era l, 11 % (onze por c e n to ) para o F u n d o de P a rtic ip aç ão dos M u n icíp io s e 2 % (dois p o r cento) para o F u n d o E sp ecial, to ta liz a n d o 24% do p ro d u to d a arrec a d a ç ã o dos im p o sto s so b re a re n d a e sobre pro d u to s in d u stria liz ad o s (art. I o d a EC n. 17/80, q u e alterou a red a ção do art. 25 d a C o n stitu iç ã o e n tã o vigente).
A lguns an o s dep o is, com a E m en d a C o n stitu c io n al n. 23, de Io de d ezem bro de 1983 (que ficou conhecida com o E m enda P assos P orto), houve m ais um aum en to nas tran sferên cias. O art. Io da E m e n d a n ov am en te m odi fica a red a ção do art. 25 d a C o n stitu iç ão vigente, p assan d o o valor total a se r d istrib u íd o a co rre sp o n d e r a 32% (trin ta e d o is po r ce n to ) da arrec ad a ção dos im postos so b re a re n d a e sobre p rodutos in d u stria liz ad o s, de m odo a que 14% (q u ato rze po r ce n to ) se destinassem ao F u n d o de P articipação d os E sta d o s, D istrito F ederal e T erritórios, 16% (d ez esse is po r cen to ) ao F u n d o de P artic ip aç ão d os M un icíp io s e 2% (dois p o r ce n to ) ao F undo E sp ecial. E ste au m en to tam b ém se deu de form a p ro g re ssiv a no tem po, co n fo rm e p rev ia o art. 3" d a E m enda.
N o v a alteraç ão no art. 25 da C o n stitu iç ão é feita p ela E m en d a C onsti tucional n. 27, de 28 d e nov em b ro de 1986, a u m en ta n d o em 1% (um por ce n to ) o valor d a arrec a d a ç ã o dos im postos fed erais, que passou a ser, p o rtan to , de 33% (trin ta e três p o r cento), e p assan d o este valor ao F undo de P artic ip aç ão dos M u n icíp io s, que ficou com 17% (d ez esse te p or cento) do total arrec ad ad o (art. 3“ da E m enda).
F e d e ra lism o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - José Ma u r íc io Co n ti 85
cento) ao F undo de P a rtic ip a ç ã o dos E sta d o s e D istrito F ed eral; b) 22,5% (vinte e d o is e m e io p o r ce n to ) ao F u n d o de P a rtic ip aç ão dos M u n icíp io s; e c) 3% (três por ce n to ) d estin a d o s a p ro g ra m as de fin an ciam en to das regiões N orte, N o rd este e C e n tro -O e ste (C o n stitu iç ão F ederal, art. 1 5 9 ,1).
A e v o lu çã o dos p erc e n tu a is de p a rticip a çã o d os F u n d o s d e P artic ip a ção no m o n ta n te a rrec ad ad o , d e m o n stra d a neste item , foi sistem a tiz ad a pelo M in istério d a F a z e n d a 105, em q uadro sinótico, cu ja tran scrição é co n v e niente em fu n çã o de su a fin alid ad e d idática.
Ano D isp o sitiv o L egal FPM FPL
1967/68 E m en d a C o n stitucional 18/65 10,0% 10,0% 1969/75 A to C om plem entar 40/68 5,0% 5,0% 1976 E m e n d a C onstitucional 5/75 6,0% 6,0% 1977 Idem 7,0% 7,0% 1978 Idem 8,0% 8,0% 1979/80 Idem 9,0% 9,0% 1981 E m en d a C o nstitucional 17/80 10,0% 10,0% 1982/83 Idem 10,5% 10,5% 1984 E m en d a C onstitucional 23/83 13,5% 12,5% 1985 Idem 16,0% 14,0% 1985/88* E m en d a C o nstitucional 27/85 17,0% 14,0% 1988 N o v a C o n stitu iç ão F ederal 20,0% 18,0%
1989 Idem 20,5% 19,0% 1990 Idem 21,0% 19,5% 1991 Idem 21,5% 20,0% 1992 Idem 22,0% 20,5% 1993 Idem 22,5% 21,5% (*) A té 4.10.88
3.3. O s fundos de participação na atual C onstituição e sua im portância como instrumento de manutenção e garantia do equilíbrio federativo
A s diretrizes constitucionais dos fundos de participação estão no art. 159 d a C o n s titu iç ã o , e as regras in fra co n stitu c io n ais que os regulam são b a s ic a m e n te o C ó d ig o T rib u tário N acional (arts. 86 a 94, com alguns tre c h o s já revogados) e as Leis Com plem entares ns. 61, de 2 6 .1 2 .1989; 62, de 28.12.1989; 63 d e 1 1.1.1990; 91, de 22.12.1997, o D ecreto-lei n 1.881, de 2 7 .8 .1 9 8 1 ; as L eis ns. 7 .8 2 7 , de 27.9.1989; 8.016, dc 8 .4 .1 9 9 0 ; c o D ecreto n. 86.3 0 9 , de 24.8.1981, alem de outras norm as regulam entares, com o resoluções do T rib u nal d e C o n ta s da U nião.
N o ite m seguinte este a ssu n to se rá detalh ad o , po r m eio d a a n á lise s e p a ra d a d o s dois principais fu n d o s d e p articip a çã o do nosso siste m a , a saber, o F u n d o de P articipação d o s E sta d o s e D istrito Federal e o F u n d o de P a rtic ip a ç ã o dos M unicípios.
O s fu ndos de p articipação j á vêm . h á m uito tem po, co n stitu in d o -se em v a lo r d e ex tre m a relevância nas Finanças de grande parte, p rin c ip a lm e n te, d o s M u n ic íp io s brasileiros. S u a im p o rtâ n cia é crescen te co m o fo rm a de re p a rtiç ã o de riquezas en tre as u n id a d es g o v ern a m en ta is, sen d o , no atual o rd e n a m e n to ju ríd ic o brasileiro, um in stru m e n to fundam ental d o fe d e ra lism o fiscal.
A o rg an iz aç ão do E stado na fo rm a fed e ra tiv a , com o j á m e n cio n a d o , tem co m o viga m estra a autonom ia das unidades subnacionais. A au to n o m ia Financeira, po r sua vez, co n stitu i-se em elem e n to fundam ental p ara a s se g u ra r a in d e p e n d ê n c ia destas unidades su b n acio n ais, e p erm itir que se p o ssam c o n s id e ra r en tid ad e s efe tiv am en te d o ta d as de autonom ia.
O siste m a de repartição de c o m p etê n cias exclusivas não é a d e q u ad o e suficiente, por si só, para garantir esta autonom ia Financeira, dadas as distorções q u e p o d em o c o rrer em face das d iv e rsid ad e s reg io n ais na a rrec ad aç ão d os trib u to s p e rte n ce n tes às unid ad es subn acio n ais.
P o r e sta razão, um sistem a d e rep a rtiç ã o de receitas é fu n d am en tal, p o is a sse g u ra recursos que não d ep e n d em ex c lu siv am e n te d a arrec a d a ç ã o d as e n tid a d e s regionais e locais.
F e d e ra lis m o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - José M a u r íc io C o n t i 87
rá v e rific ar no item seguinte, q u a n d o se rã o an alisad as as reg ras d e c o m p o sição e d istrib u iç ã o d e seus recu rso s.
P erm item que se estab e leç am m eca n ism o s pelos quais se red istrib u a a riq u ez a, p riv ile g ian d o as reg iõ e s m e n o s fav o rec id as, além de p ro p o rc io n a r m ais recu rso s pai a aq u elas u n id a d e s q u e d e le s m ais necessitam . É o q u e se p ro cu ra fazer ao se e s tab e lec erem c rité rio s com o população, su p e rfíc ie e inverso da ren d a p e r c a p ita , ad o ta d o s pelos fundos b rasileiro s, a s s e g u ran d o u m a d istrib u iç ã o m ais ju s ta e eq u â n im e d a renda en tre as u n id a d es q u e co m p õ em a federação e, c o n s e q ü e n te m e n te , p rom ovendo o e q u ilíb rio fed e ra tiv o , nos ex a to s term os p rev isto s no art. 161, II, d a C o n s titu iç ã o 106.
3.3.1. F u n d o d e P a rtic ip a ç ã o d o s E sta d o s e do D istrito F e d e ra l (F P E )
O F u n d o de P a rtic ip aç ão dos E sta d o s e D istrito F ederal (F P E ) e stá p rev isto no art. 159, inciso I, alín e a a , d a C o n stitu ição . E co n s titu íd o por rec eita s o riu n d as dos im postos fe d e ra is so b re a renda e sobre p ro d u to s in d u stria liz ad o s, que são d istrib u íd a s po r critério s previstos em le g isla çã o in fra co n stilu c io n al. A seg u ir se rã o esp ec ific a d a s e detalh ad as as fo n tes de rec eita e a form a de d istrib u içã o d o s rec u rso s do FPE.
3.3.1.1. F o n tes d e receita
O F PE recebe 21,5% (vinte e um e m eio por cento) do que for a rrec ad a d o p ela U nião com os im postos so b re a ren d a e proventos de q u a lq u e r n atu reza (IR ) e sobre produtos in d u stria liz ad o s (IP I) (CF, art. 1 5 9 ,1, a). E ste percen tu al é c a lc u lad o sobre a re c e ita líq u id a, que é o b tida p ela rec eita b ru ta arre c a d a d a com os re sp e ctiv o s im p o sto s, d eduzidos os in c e n tiv o s fiscais e as restituições.
C onform e d eterm in a o § I o d o art. 159 da C onstituição, o cálcu lo d este valor é feito ex clu in d o -se a p arc ela d a arrec ad aç ão do im p o sto so b re a ren d a p erten cen te aos E stad o s, D istrito F ederal e M unicípios em face do d isp o sto nos arts. 157, I, e 158, I, d a C o n stitu iç ão , ou seja, os E sta d o s e
D istrito F ed eral não p o d erã o in c lu ir no cá lc u lo o v alo r q ue j á tenham rece bido d o im p o sto so b re a re n d a p o r m eio da rete n çã o na fo n te relativam ente aos re n d im e n to s que te n h am pago, a í in clu íd as as a u tarq u ias e fundações que te n h am in stitu íd o ou q u e m antenham .
3 .3.1.2. D istrib u iç ã o d o s recursos
A d istrib u içã o dos rec u rso s do F u n d o de P artic ip aç ão dos E stad o s e D istrito Federal está regulada pela Lei Com plem entar n. 62, de 1989. H á inicial m ente um a divisão dos recursos por regiões do país, privilegiando-se aquelas historicam ente m enos desenvolvidas, a saber, N orte, N ordeste e Centro-Oeste.
P osterio rm en te, é fe ita u m a divisão que u tiliza fund am en talm en te três crité rio s: a su p e rfíc ie te rrito ria l, a p o p u la çã o e a ren d a p e r ca p ita de cada E sta d o (ou D istrito F ed eral).
O s recursos do F undo de P articipação d os E stados e do D istrito Federal (F P E ) são d istrib u íd o s d a seg u in te form a (LC n. 62/89, art. 2 o):
I - 85% (o ite n ta e cin co p o r cen to ) às U nidades d a F ed era ção inte g ran te s d as regiões N orte, N o rd este e C e n tro -O e ste;
II - 15% (q u in ze p o r cen to ) às U nidades d a F ed eração in tegrantes das reg iõ e s S ul e S udeste.
U m a vez cu m p rid a esta etapa, seg u em -se as regras dos arts. 88 a 90 do C ó d ig o T rib u tário N acio n al (C T N ), as q u ais estab e lec em que o F undo de P artic ip aç ão dos E stad o s e do D istrito F ederal é d istrib u íd o da seguinte form a (CTN , art. 88):
1 - 5 % (cinco po r cen to ), p ro p o rcio n alm en te à su p erfície de cada en ti d ad e p articip a n te;
II - 95% (noventa e cinco p or cento), proporcionalm ente ao coeficiente indiv id u al de p articip a çã o , resu ltan te do p ro d u to do fator rep rese n tativ o da p o p u la çã o pelo fato r rep rese n tativ o do in v erso d a ren d a p e r ca p ita , de cad a e n tid ad e participante.
0 c á lc u lo destes valores é feito co n sid eran d o -se:
1 - a su p erfície territo rial ap u ra d a e a p o p u lação estim a d a, quanto a cada entidade participante, pelo Instituto B rasileiro de G eografia e Estatística;
II - a ren d a p e r capita, relativa a cada e n tid ad e participante, no últim o ano p ara o qual existam estim ativas efetuadas pela F undação G etúlio Vargas.
F e d e ra lism o F is c a l e F u n d o s de P a rtic ip a ç ã o - Jo sé Ma u r íc io Conti 89
P ercen ta g em q u e a p o p u la ç ã o da en tid a d e p a rtic ip a n te represen-la d a p o p u represen-la ç ã o to ta l d o País:
Fator
I - até 2 % ... 2,0 II - acim a de 2 % até 5% :
a) pelos p rim eiro s 2 % ... 2,0 b) para c a d a 0,3% ou fração ex ced en te, m a i s 0 3 I I I - a c i m a de 5% até 10%:
a) pelos p rim eiro s 5 % ... 5,0 b) para cad a 0,5% ou fração excedente, m a i s 0 3 I V - a c im a de 1 0 % ... 10,0
C o n sid era-se co m o p o p u la çã o total d o P aís a so m a das p opulações estim a d as a que se refere o item I retro m en cio n ad o .
O fator re p re se n ta tiv o do inverso d a ren d a p e r c a p ita , a que se refere o item II su p ra m e n cio n a d o , se rá estab elecid o d a se g u in te form a (C T N , art. 90):
D ete rm in a-se o ín d ic e rela tiv o à ren d a p e r ca p ita de c a d a en tid ad e p articip a n te, to m a n d o -se co m o 100 (cem ) a ren d a p e r ca p ita m édia do País.
O s c o e ficie n te s estão d eterm in a d o s no anexo único da Lei C o m p le m e n ta r n. 62, de 28 de d ez em b ro de 1989107. Inicialm ente, estes co eficientes foram cria d o s para serem a p lica d o s até o ex e rcíc io de 1991, p rev e n d o -se a en ação dc um a lei específica para o exercício de 1992 e posteriores (LC n. 62/89, art. 2o, §§ I o e 2 o), m as co n tin u am válidos, ante a au sên c ia da referid a lei.
T em -se, com isto, um a visão das regras que co m p õ em a fórm ula de red istrib u içã o de recu rso s fed erais para os E sta d o s-m em b ro s, p o r m eio dos F u n d o s d e P a rtic ip aç ão dos E sta d o s e D istrito F ederal.
107. O s coeficien tes fixados pelo anexo único da LC n 62/89 são os seguintes: A cre ... A m ap á... A m a z o n a s... Pará... R on d ôn ia ... R oraima T o c a n tin s... A l a g o a s ... B ah ia... C eará... M aranhão... Paraíba... Pernam buco.. P iau í... G o iá s... M ato G r o sso ... Mato G rosso do Sul E sp írito S an to.. . M inas G erais... S ergipe . . . D istrito F ederal.. Rio de Janeiro... São P aulo... Paraná
Rio Grande do Sul Santa Catarina. . Rio Grande do Norte
