O Futuro da Agricultura em Portugal
É nossa convicção, que o impacto da Reforma da PAC, em curso, na agricultura e no mundo rural português irá ser bastante mais profundo do que aquele que se prevê para o conjunto da agricultura da UE-15. A razão de ser desta nossa convicção resulta daquilo que consideramos ser a especificidade da agricultura portuguesa, a qual é consequência, no essencial, da existência de condições sócio-estruturais e técnico-económicas que diferenciam significativamente a generalidade das explorações agrícolas portuguesas face à suas congéneres da UE-15. Do ponto de vista sócio estrutural, as diferenças existentes encontram-se associadas com a predominância em Portugal de explorações com condições estruturais muito desfavoráveis (áreas médias muito reduzidas e emprego médio relativamente elevado) e de um tecido empresarial muito envelhecido, com níveis de qualificação profissional claramente deficientes e com níveis de rendimento fortemente dependentes de actividades exercidas ou remunerações obtidas fora das respectivas explorações.
Do ponto de vista técnico-económico, são, em nossa opinião, duas as principais especificidades das explorações agrícolas portuguesas.
Por um lado, a predominância de sistemas de agricultura subsídio-dependentes, cujas actividades agrícolas que os integram, não só apresentam custos de produção unitários superiores aos respectivos preços no produtor, como também, não apresentam alternativas de natureza tecnológica ou produtiva com uma relação custo/preço mais favorável do que a actualmente dominante.
Por outro lado, porque sempre que tais actividades alternativas possam vir a ser introduzidas, a sua concretização irá depender, na maioria dos casos, de opções produtivas, tecnológicas e estruturais muito mais exigentes e envolvendo muito maiores riscos do que as actuais, do ponto
de vista quer da iniciativa e capacidade empresariais, quer dos recursos naturais, humanos e materiais disponíveis, quer da capacidade de penetração nos mercados internos e externos.
Por estes motivos, somos de opinião que o processo de reforma da PAC iniciado em Junho de 2003, para além de criar novas oportunidades de reconversão produtiva, tecnológica e estrutural, comporta riscos adicionais de abandono da produção agrícola e do território, cujo balanço positivo final, sendo de difícil previsão, irá, certamente, constituir um enorme desafio futuro para os centros de decisão de âmbito empresarial e político-institucional que são actualmente responsáveis pela agricultura e pelo mundo rural português.
Só uma vez analisados os riscos, oportunidades e desafios com que a agricultura e o mundo rural se terão que defrontar nos próximos anos é que estamos em condições de proceder à identificação, não só dos diferentes tipos de opções futuras de âmbito empresarial, como também das principais prioridades a estabelecer de um ponto de vista político-institucional.
Riscos, oportunidades e desafios para o futuro da agricultura
em Portugal
Como já anteriormente sublinhámos, um dos principais aspectos caracterizadores da agricultura portuguesa, neste início do século XXI, é a posição dominante ocupada pelos sistemas agro-comerciais subsídio-dependentes, no contexto da superfície agrícola utilizada nas diferentes regiões agrárias.
A predominância no âmbito da PAC até hoje em vigor, de medidas de política directamente ligadas à produção e o elevado nível de suporte por elas geradas, são, em nosso entender, o principal factor explicativo da posição dominante, hoje em dia, assumida pelo tipo de sistemas de agricultura em causa.
As novas orientações decorrentes do processo de reforma da PAC iniciada em Junho de 2003 irá ter, inevitavelmente, consequências muito
significativas sobre o comportamento futuro dos produtores agrícolas portugueses, ao tornar inviável, a prazo, a manutenção de sistemas subsídio-dependentes.
É nossa opinião, que a inviabilização futura dos sistemas agro-comerciais subsídio-dependentes, que ocupam actualmente cerca de 65% da superfície agrícola utilizada em Portugal, vai acarretar riscos de abandono agrícola, mas, simultaneamente, criar novas oportunidades de reconversão agro-florestal.
A probabilidade de ocorrência em Portugal de situações de abandono ou de reconversão agrícolas, decorrentes do processo de reforma da PAC iniciado em Junho de 2003, irá, à partida, depender das relações verificadas entre os custos unitários de produção e os respectivos preços no produtor dos diferentes tipos de actividades que integram actualmente os sistemas de agricultura mais representativos das diferentes regiões agrárias de Portugal e daquelas actividades que possam vir a ser consideradas como suas potenciais alternativas.
Os riscos de abandono agrícola, que podem ser, quer de abandono da produção, quer de abandono do território, são, à partida, extensíveis a uma parte muito significativa da nossa SAU, que se caracteriza actualmente por:
- ser ocupada por actividades de produção vegetal cujos custos de produção unitários são superiores aos respectivos preços no produtor;
- não apresentar, facilmente, alternativas de natureza tecnológica e produtiva cuja relação custo de produção/preço no produtor seja mais favorável que a actualmente dominante.
No contexto da PAC resultante da reforma de 1992 e da Agenda 2000 a viabilização e, consequentemente, a manutenção deste tipo de actividades de produção era assegurada, directa ou indirectamente, pelos pagamentos aos produtores baseados nas áreas cultivadas e no número de animais elegíveis.
Este tipo de ajudas directas à produção constituíam um desincentivo ao abandono do território ocupado pelos sistemas de produção aonde as actividades em causa se encontravam integradas. No entanto, este tipo de pagamentos aos produtores agrícolas não evitavam um abandono efectivo da produção uma vez que as decisões de produção tomadas tinham como principais objectivos, por um lado, garantir o pagamento da ajuda e, por outro, ver reduzido, ao mínimo possível, a parte dessa ajuda destinada à cobertura dos custos de produção. Assim sendo, a grande maioria da área ocupada por este tipo de actividades agrícolas estava destinada, no essencial, à obtenção dos subsídios em vigor e não à produção de bens comercializáveis, com excepção, apenas, para o caso das actividades de produção animal.
Com a reforma da PAC iniciada em Junho de 2003 os produtores agrícolas que têm as suas explorações nas áreas em causa deixam de ter a obrigação de as ocupar com o tipo de produção vegetal actualmente dominante para poderem vir a receber os pagamentos (ou ajudas) únicos às explorações agrícolas, o que poderá vir a conduzir ao respectivo abandono.
Pelas razões anteriormente expostas, não vai ser, em nossa opinião, muito significativo o risco associado com o abandono da produção de bens comercializáveis.
De facto, os únicos casos em que o tipo de ajudas directas até agora em vigor estava efectivamente relacionado com a produção de bens comercializáveis dizem respeito às carnes de bovinos e ovinos, cujo combate ao abandono no contexto da nova reforma da PAC acabou por ficar salvaguardado com a possibilidade de se vir a aplicar um desligamento parcial dos prémios em vigor.
Resta, portanto, o risco associado com o abandono do território, o qual pode vir a ser eficazmente combatido através dos condicionalismos de âmbito agronómico e ambiental que venham a ser introduzidos no âmbito do regime de pagamento único.
As novas oportunidades de reconversão agrícola irão verificar-se sempre que venham a ocorrer situações para as quais existam actividades de produção agrícola alternativas com custos unitários de produção inferiores aos respectivos preços no produtor e cuja rendabilidade seja mais elevada do que a das actividades de produção actual, uma vez estas sujeitas à aplicação dos correspondentes regime de pagamento único e regras de condicionalidade.
O tipo de oportunidades em causa diz respeito à adopção de opções produtivas, tecnológicas e estruturais no âmbito dos sistemas de agricultura de orientação agro-comercial e subsídio-dependentes actualmente dominantes, em ordem à sua reconversão para sistemas agro-comerciais (SAC) economicamente competitivos ou socialmente sustentáveis ou para sistemas agro- ambientais (SAA) e sistemas agro- rurais (SAR) socialmente sustentáveis.
O processo de reconversão dos sistemas agro-comerciais subsídio-dependentes, actualmente dominantes, em sistemas agro-ambientais e agro-rurais socialmente sustentáveis, irá, à partida, ser mais favorecido, em Portugal, pelas novas orientações da PAC, do que a respectiva reconversão em sistemas agro-comerciais economicamente competitivos.
De facto, a conjugação das orientações aprovadas no âmbito do desligamento, das condicionalidades e da modulação, com o reforço do número de direitos às vacas aleitantes, irá, certamente, constituir um claro incentivo à expansão de sistemas de produção agro-ambientais e agro-rurais socialmente sustentáveis, o qual sai, ainda, mais reforçado no âmbito das recentes propostas sobre a Nova Política de Desenvolvimento Rural.
É, aliás, nossa convicção que uma concepção e implementação adequada das regras de condicionalidade em causa poderá vir a constituir um incentivo eficaz para uma substituição de sistemas de ocupação de solo e técnicas de produção predominantemente orientados para a obtenção de subsídios por sistemas agro-ambientais e agro-rurais cuja viabilidade
poderá vir a ser socialmente sustentada, pelo efeito conjunto das ajudas únicas às respectivas explorações e das medidas agro-ambientais e outros tipos de apoios que venham a estar em vigor no contexto do 2º Pilar da PAC.
Já no que diz respeito à promoção de sistemas agro-comerciais economicamente competitivos, não só as novas orientações adoptadas auto-limitam os efeitos potencialmente positivos do processo de desligamento, como também se torna indispensável assegurar a verificação de outro tipo de incentivos cuja concretização irá estar, no essencial, dependente de futuras decisões no quadro dos fundos estruturais.
Um dos principais objectivos do processo de desligamento é o de incentivar os produtores agrícolas da UE a adoptarem alternativas economicamente mais rentáveis nas áreas agrícolas até hoje ocupadas predominantemente por actividades produtivas beneficiárias das ajudas directas que passarão a estar desligadas da produção.
É muito provável que, na generalidade das agriculturas da UE, a procura de alternativas economicamente eficientes dependa, no essencial, de um processo de reconversão tecnológico e estrutural. Não é este, no entanto, o caso da agricultura portuguesa cuja maior racionalidade económica implica, também, o recurso a opções produtivas alternativas às actualmente praticadas nos solos com maior aptidão agrícola e com disponibilidades de água.
Tendo sido excluídas à partida as culturas permanentes (floresta, vinha, olival e fruteiras) do leque das alternativas elegíveis, as novas restrições aprovadas, neste âmbito, no compromisso final sobre a reforma da PAC, limitam o efeito incentivador pretendido com a aplicação do desligamento no âmbito da agricultura da UE, uma vez que também inviabilizam os hortícolas, os horto-frutícolas e a batata como culturas alternativas elegíveis.
Importa, no entanto, sublinhar que, apesar de tudo, o processo de desligamento que acaba de ser aprovado apresenta, indiscutivelmente,
maiores potencialidades para incentivar uma reconversão das actividades de produção agro-comercial subsídio-dependentes em economicamente competitivas do que as medidas de política actualmente em vigor, uma vez que os produtores agrícolas interessados poderão vir a transaccionar ou transferir os respectivos direitos.
Importa, por outro lado, realçar que, as medidas de desenvolvimento rural recentemente propostas para o período 2007-2013 e que irão ser integradas no Eixo 1 do novo Fundo Europeu Agrícola e de Desenvolvimento Rural (FEADR), irão assumir, em nosso entender, uma importância decisiva no processo de reconversão produtiva, tecnológica e estrutural da agricultura portuguesa.
Poder-se–á, assim, concluir que as novas orientações decorrentes da reforma da PAC iniciada em Junho de 2003, apesar, de criarem efectivas oportunidades de reconversão, comportam riscos reais de abandono, cujo balanço final só se tornará positivo, se os centros de decisão empresarial e político-institucional forem capazes de criar as condições necessárias para que se possam vir a vencer os desafios do futuro, ou seja, a criação de condições favoráveis à ocorrência de um processo de reconversão dos sistemas agro-comerciais subsídio-dependentes actualmente dominantes em cada um dos seguintes tipos de sistemas de agricultura futuramente desejáveis:
-
sistemas agro-ambientais, socialmente sustentáveis, que corresponderão a sistemas de ocupação e uso do solo orientados para a conservação da natureza e da biodiversidade e para o ordenamento do território;-
sistemas agro-comerciais socialmente sustentáveis, que corresponderão aos sistemas de agricultura biológica e bioenergética;-
sistemas agro-comerciais economicamente competitivos, que corresponderão, no essencial, aos sistemas vitícolas, olívicolas,hortícolas, frutícolas e aos sistemas de produtos pecuários de qualidade..
Futuras opções de âmbito empresarial
De acordo com o anteriormente exposto, os produtores agrícolas portugueses irão ser confrontados no futuro com dois diferentes níveis de opções.
No primeiro nível de opções, o que irá estar em causa é a decisão quanto à manutenção ou reconversão dos sistemas de agricultura por eles actualmente praticados no contexto das respectivas explorações agrícolas.
No segundo nível de opções, o que terá de ser decidido é se a reconversão dos sistemas de agricultura praticados deverá ser orientada para a prática de sistemas agro-ambientais e agro-rurais ou de sistemas agro-comerciais. Neste âmbito, ainda se tornará necessário vir a optar ou por sistemas agro-comerciais socialmente sustentáveis, ou por sistemas economicamente competitivos.
No que diz respeito à decisão a tomar quanto à manutenção ou reconversão dos sistemas de agricultura praticados, é, nossa convicção, que no contexto do processo de desligamento apresentado, apenas os sistemas de agricultura cuja competitividade dependa principal ou predominantemente da produtividade económica dos factores de produção utilizados, é que terão, à partida, condições para se manterem sem sofrerem alterações significativas.
Trata-se, de acordo com as nossas estimativas, de um conjunto de OTEs que ocupam actualmente cerca de 33% da SAU de Portugal Continental e que estão, no essencial, relacionadas com sistemas de produção vitícola, olivícola, frutícola, hortícola e florícola e, ainda, de produtos pecuários de qualidade. Importa, neste âmbito, sublinhar que a competitividade futura dos sistemas de produção agrícola em causa, não se encontra automaticamente garantida, uma vez que irão ser confrontadas com mercados cada vez mais alargados e concorrenciais,
que tornarão indispensáveis uma sua constante adaptação tecnológica e ajustamento estrutural.
É, por outro lado, muito provável, que no contexto dos sistemas de agricultura subsídio-dependentes actualmente dominantes, se verifiquem situações que não exijam alterações significativas, para que se possa vir a garantir a sua manutenção futura sob a forma de sistemas agro-ambientais ou agro-comerciais socialmente sustentáveis. É, no entanto, nossa convicção que este tipo de situações assumem actualmente uma importância relativamente reduzida, com excepção para os sistemas de produção de milho que venham eventualmente a ser futuramente orientados para a produção de bioetanol.
Assim sendo, poderemos concluir que a maior parte da nossa SAU está, actualmente, ocupada por SAC subsídio-dependentes cuja viabilidade futura irá implicar, necessariamente, uma sua mais ou menos profunda reconversão.
Em relação a este segundo nível de opções futuras, as decisões a tomar irão ter que ser equacionadas segundo um dos dois diferentes tipos de perspectivas:
-
ou as características agro-ecológicas, sócio-estruturais e técnico-económicas das explorações agrícolas em causa não oferecem, à partida, garantias mínimas quanto à sua futura competitividade económica, restando-lhe, portanto, a opção pela prática de sistemas de agricultura orientados para funções agro-ambientais e agro-rurais;-
ou as características anteriormente referidas, conjugadas com um enquadramento político-institucional adequado, irão oferecer, à partida, condições mínimas de sucesso quanto à reconversão dos sistemas de agricultura actualmente praticados para sistemas agro-comerciais socialmente sustentáveis ou economicamente competitivos.Neste contexto, poderemos afirmar que qualquer que seja a opção inicial quanto à manutenção ou à reconversão dos sistemas de agricultura actualmente praticados, os produtores agrícolas portugueses irão, em última análise, ser confrontados com dois principais tipos de opções futuras:
-
ou optam por sistemas agro-ambientais ou agro-rurais socialmente sustentáveis;-
ou optam por sistemas agro-comerciais cuja competitividade é do tipo socialmente sustentável ou do tipo economicamente competitiva.Importa, finalmente, salientar que estes dois tipos de opções poderão vir a coexistir no contexto de uma mesma exploração agrícola. De facto, a diversidade de condições agro-ecológicas e técnico-económicas poderão vir a permitir que alguns produtores agrícolas tenham opções diversificadas no contexto das respectivas explorações, enquanto que outros venham a ser incentivados a adoptar opções especializadas.
Francisco Avillez Professor Catedrático ISA/UTL
