A CRISE E A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO DILMA ROUSSEFF ( )

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A CRISE E A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO DILMA

ROUSSEFF (2011-2015)

Ranielle Pessoa de Jesus1 Ricardo Alaggio Ribeiro2

RESUMO: Este artigo é um recorte do trabalho de conclusão do Mestrado em Ciência Política

defendido na Universidade Federal do Piauí. E tem por objetivo analisar os efeitos da crise econômica na condução da Política Externa Brasileira do governo Dilma Vana Rousseff (2011-2015). Para tanto, argumentamos que no período do governo Dilma Rousseff, apesar de seguir os mesmos objetivos da Política Externa de seu antecessor, a mandatária teve que enfrentar um contexto desfavorável diante de uma crise financeira internacional e um cenário doméstico instável que limitou a sua ação externa em relação à inserção internacional e, consequentemente, atingiu o orçamento do Itamaraty. Metodologicamente, este artigo está inserido numa pesquisa de cunho quali-quanti, especificamente, neste caso, busca-se explicar as causas para o declínio da política externa, com foco na análise dos dados dos Projetos de Lei Orçamentárias. Diante de tal contexto concluímos que houve uma alteração na intensidade da política externa e a queda dos recursos destinados aos fins de política externa.

PALAVRAS-CHAVE: Política Externa Brasileira, crise, Dilma, Itamaraty.

ABSTRACT: This article is the excerpt of the master's degree paper in Political Science defended at

the Federal University of Piauí. And it aims to analyze the effects of the economic crisis on the conduct of the Brazilian Foreign Policy of the government Dilma Vana Rousseff (2011-2015). To this end, we argue that during Dilma Rousseff's term, despite following the same foreign policy objectives as her predecessor, the agent had to face an unfavorable context in the face of an international financial crisis and an unstable domestic scenario that limited her external action in relation to international insertion and, consequently, reached the budget of Itamaraty. Methodologically, this article is inserted in a quali-quanti research, specifically, in this case, it seeks to explain the causes for the decline of foreign policy, focusing on the data analysis of the Budget Laws. Given this context, we conclude that there has been a change in the intensity of foreign policy and a fall in resources for foreign policy purposes.

KEYWORDS: Brazilian Foreign Policy, crisis, Dilma, Itamaraty

1_{Bacharel em Ciências Sociais e Mestra em Ciência Política pela Universidade Federal do Piauí.}

http://lattes.cnpq.br/1816822467807264

2 _Professor _Titular _do _departamento _de _Economia _da _Universidade _Federal _do

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Introdução

Ao ganhar a eleição em 2011, a expectativa sobre o governo Dilma Rousseff era de continuidade em relação ao programa de Lula da Silva. Inicialmente, a presidente manteve o grupo dos autonomistas3 em postos-chave no Itamaraty. No início do mandato parecia, então, “que não haveria mudanças no processo decisório” (SARAIVA, 2014, p. 27). A tendência da estratégia econômica desenvolvimentista no projeto de desenvolvimento interno foi reforçada e a visão do cenário regional colocando a América do Sul como prioridade foi mantida nos discursos oficiais. Segundo Spektor (2014), a diplomacia de Dilma Rousseff não teria tido uma “distinção conceitual” da política do presidente Lula.

Apesar da busca por continuidade à agenda de Política Externa (PE) adotada no período anterior, suas ações acabaram sendo influenciadas por modificações no cenário internacional logo nos primeiros anos de governo. A crise econômica4_{mundial deflagrada em} 2008 continuou com sinais de permanência nos anos 2010-2011, fazendo com que a governante enfrente um cenário externo distinto do enfrentado pelo seu antecessor, quando se era favorável a novas coligações e a avanços em negociações comerciais. Dessa forma, o comportamento brasileiro experimentou mudanças e uma visível redução na proatividade, que Cervo e Lessa (2014: p.133) chamam de “declínio do Brasil nas relações internacionais”. O país foi perdendo protagonismo da política global e seus movimentos assumiram um caráter reativo. Essa mudança sofreu influência da conjuntura econômica internacional, da situação econômica interna do país, assim como da nova dinâmica do processo decisório (SARAIVA, 2014).

Portanto, as questões enfrentadas pelo Governo Dilma (2011-2015) se encontravam em um contexto totalmente adverso do Governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), que era um ambiente otimista que contribuiu para o bom desempenho da economia brasileira (VEIGAS; RIOS, 2011). E Dilma estava em um ambiente internacional dominado por acusações de manipulação das taxas de câmbio e condução imprudente de políticas monetárias e por incertezas quanto à dinâmica das economias desenvolvidas que não favorece o seu mandato. Assim, o contexto pressiona que o governo promova alterações de rumo na

3_{Os autonomistas formam uma corrente de pensamento no Itamaraty que defende que o país tenha um}

comportamento mais proativo e autônomo na política internacional. Esse grupo teve destaque durante o governo de Lula. Ver mais sobre a discussão, em Saraiva (2013).

4_{A crise financeira na Zona do Euro combinou-se com lenta recuperação econômica dos Estados Unidos (EUA)}

somada a decisão da China de desacelerar sua economia, o que diminuiu o saldo das exportações brasileiras para o país asiático.

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Política Externa adotados nos dois mandatos de Lula, de um lado, seria necessário rever prioridades e alianças nos principais foros internacionais e, de outro, possivelmente a estratégia externa brasileira teria contornos mais pragmáticos e refletindo mais de perto do que sob Lula os interesses comerciais do país.

Destarte, o objetivo desse artigo é analisar os efeitos da crise econômica na condução da Política Externa Brasileira durante o governo Dilma Rousseff (2011-2015). Especificamente, busca-se explicar as causas para o declínio na Política Externa Brasileira a partir da conjuntura econômica interna e da crise internacional. Desta forma, respectivamente, analisaremos a política externa de Dilma a partir do contexto econômico-político interno e a geopolítica internacional. Faz-se uma análise dos dados orçamentários do Ministério das Relações Exteriores a partir dos Projetos de Lei Orçamentárias a fim de mostrar a queda dos recursos destinados aos fins da Política Externa e, por último, as considerações finais.

A política externa e a conjuntura econômica interna

Entendemos que a ascensão e consolidação da Política Externa do governo Lula foram possíveis devido a um consenso político interno em volta do presidencialismo de coalizão que produziu estabilidade, além, evidentemente, de inúmeros fatores internos e externos. Na chamada “era Lula” alguns acontecimentos favoreceram e projetaram o Brasil como liderança regional aumentando sua influência internacional, tais como: o chamado boom das commodities, proporcionando condições econômicas favoráveis levando ao país diminuir os níveis de pobreza por meio de bons indicadores de trabalho e renda no período e o surgimento de uma classe média brasileira. Contudo, o cenário internacional enfrentado pelo governo de Rousseff foi mais árido que a do governo anterior:

Durante o período a crise econômica das potências consolidadas deu lugar à recuperação econômica norte-americana e, progressivamente, também da Zona do Euro. Essa mudança reforçou a centralidade do G7 e reduziu os espaços de atuação dos países emergentes tanto no interior do G20 financeiro quanto em outros temas da política internacional, dificultando o estabelecimento de uma agenda alternativa para a política global. A incapacidade da OMC de levar a cabo a Rodada Doha marcou a agenda do comércio internacional, e os avanços em termos da formação de grandes blocos de livre comércio junto com o desenvolvimento da área Ásia-Pacífico a partir de acordos coletivos e bilaterais dificultaram a inserção do Brasil na economia internacional. A ascensão da China introduziu um novo elemento de desequilíbrio e ainda se delineia o impacto que terá na ordem econômica internacional. A bonança dos altos preços das commodities exportadas pelo Brasil recuou. (SARAIVA, 2014, p. 25-26).

Dessa maneira, o primeiro mandato de Dilma Rousseff (2010-2014) fica caracterizado por retrocessos em relação à “era Lula”, um período de “declínio” do Brasil nas relações

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internacionais em oposição à “ascensão” verificada entre 2003-2010 de acordo com Cervo e Lessa (2014). Analisando a hipótese do declínio do Brasil nas relações internacionais aplicável ao período do primeiro mandato de Rousseff (mas que é perceptível desde a transição do governo Lula da Silva para sua sucessora), os autores traçam duas variáveis explicativas desse processo.

Em primeiro lugar, a inexistência de ideias força, ou seja, de conceitos operacionais com capacidade de movimentar sociedade e Estado em torno de estratégias de ação externa; em segundo lugar, obstáculos acumulados pelo Estado com perda de eficiência da função gestora de caráter indutor (CERVO; LESSA, 2014: p.133).

Esse declínio internacional do Brasil em matéria de PE acontece, para Cervo e Lessa (2014), não tanto como resultado das instabilidades do cenário internacional, mas por dois motivos gerais advindos do âmbito interno: primeiro, a baixa inovação e; o segundo refere-se à baixa competitividade dos sistemas produtivos e de serviços (exceto o agronegócio), ou seja, as causalidades internas não são agravadas pelas circunstâncias de crise financeira e econômica internacional, mas declina por circunstâncias internas pelo fato de Dilma Rousseff no início do seu mandato “pontificava soluções de como superar os impactos da crise, quando na realidade, logo depois, trouxe para dentro, ao ponto de provocar manifestações de massa de descontentamento diante de seu governo em junho-julho de 2013” (CERVO; LESSA, 2014: p.135).

Assim, Cervo e Lessa (2014) sustentam que a transição do governo Lula para Rousseff representaria um evidente declínio da Política Externa Brasileira (PEB). Esse aviltamento relativo da diplomacia do país no período seria caracterizado pelas dificuldades no diálogo entre Estado, empresariado e segmentos dinâmicos da sociedade, o que outrora teria possibilitado a ascensão brasileira à condição de potência emergente. Neste sentido, tal tendência declinante seria perceptível na falta de soluções do governo para os crescentes problemas econômicos, como a queda do PIB, o processo de desindustrialização e reprimarização das exportações brasileiras. Destaca Cervo e Lessa (2014)

Sem novos conceitos e sem diálogo com a sociedade, o primeiro termo de Rousseff no poder tolheu eficiência aos fundamentos internos e falhou em dois pontos ao abrir o caminho do declínio internacional: não formulou uma política de comércio exterior, apesar do malogro da fase anterior nesse aspecto, e não programou junto com o empresariado uma estratégia de inovação exigida pela competitividade sistêmica de economias internacionalizadas. Apenas dará continuidade lerda e obstruída às estratégias externas da fase anterior. (CERVO; LESSA, 2014: p. 134). De acordo com os autores, o principal problema estava na dificuldade do governo Dilma em dialogar com os diferentes segmentos da sociedade. Aprofundando os entraves

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preexistentes, como a insuficiente infraestrutura e a elevada carga tributária, levando a queda de eficiência do paradigma logístico de aliança Estado-sociedade. Ao contrário do governo Lula, o governo Dilma “não supriu a baixa propensão do empresariado em inovar com a política de Estado de inovação tecnológica que envolvesse universidades, centros de pesquisa e empresas em dinâmica harmonizada” (CERVO; LESSA, 2014, p.135).

Giambiargi (2016) em sua análise mostra que o cenário econômico vivido pelo governo Lula, representava um novo ciclo, caracterizado pela combinação de quatro circunstâncias excepcionais: a) elevados preços das commodities; b) taxa de juros internacionais excepcionalmente baixas; c) existência de um grande contingente inicial de trabalhadores desempregados; e d) apreciação cambial. Diante disso, foi possível ao país crescer, mas sem pressionar muito as suas contas externas — uma vez que o maior crescimento das importações era mitigado pela evolução dos termos de troca — ao mesmo tempo em que havia financiamento externo abundante e barato, ampla disponibilidade de trabalhadores para crescer mesmo sendo nossa produtividade baixa e tudo isso sem alimentar a inflação, pela ajuda de um câmbio favorável (GIAMBIAGI, 2016).

O governo Dilma Rousseff correspondeu ao fim desse ciclo, uma vez que as circunstâncias foram sendo modificadas, a saber: a) o preço das commodities; b) a elevação dos juros internacionais nesta década já começou a entrar no radar; c) o desemprego; e d) a queda da cotação do real. O software adotado para fazer a economia crescer depois de 2003 – baseado em injeções de demanda – claramente não servia mais. “A ‘etapa fácil’ do crescimento se esgotou. O Brasil viveu um fim de ciclo, similar de certa forma ao do fim dos anos 70, no sentido de que o que serviu durante anos não serve mais” (GIAMBIAGI, 2016, p.246).

Diante de tais modificações ao problematizar a gestão do governo Dilma Rousseff, Giambiargi (2016) aponta para dois conjuntos de questões: conjunturais e estruturais. No final de 2010, em termos conjunturais, a economia emitia sinais clássicos de uma economia em processo de intenso superaquecimento e em termos estruturais destacam-se o crescimento do gasto público, o expressivo aumento real do salário-mínimo, a tendência à redução da taxa de juros e a expansão creditaria. Entretanto, o ambiente que se vivia nos novos tempos de 2011, com níveis de ociosidade e taxa de desemprego, requeria dar ênfase às políticas de oferta (GIAMBIAGI, 2016). E foi justamente nessas condições que o investimento perdeu dinamismo no governo Dilma. Assim, o pessimismo justificava-se, sobretudo pela

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deterioração dos indicadores econômicos: aumento da inflação, avanço do desemprego, recessão econômica, desvalorização do real e entre outros.

De acordo com a análise feita por Saraiva e Júnior (2016), a ideia de “fim de ciclo” parte da situação mais adversa, tanto no cenário nacional quanto no cenário internacional, que o governo Dilma (2011-2015) sofreu em relação à situação de bonança do governo Lula (2003-2010). Conforme a análise dos autores, o fim do período de bonança nos preços das commodities e a redução no crescimento da economia chinesa tiveram impactos na politica comercial brasileira, assim, o cenário econômico interno sofreu as consequências da crise financeira internacional comprometendo o balanço dos pagamentos. Numa difícil conjuntura essa redução na entrada de recursos via exportação de commodities e a nova política econômica fora marcada por exonerações fiscais que trouxeram problemas para a economia brasileira como: a média de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) foi menor que a do governo Lula e que as médias de crescimento de outros países emergentes, o projeto desenvolvimentista brasileiro de alavancar obras de infraestrutura no Brasil e na América do Sul – com recursos do Bando Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – que estava mantido, inicialmente, sofreu com a situação difícil e várias iniciativas que não foram concluídas (SARAIVA; JUNIOR, 2016).

Para alguns autores a queda no crescimento da produção industrial é caracterizada como um processo recorrente de desindustrialização e reprimarização. Como pode ser visto no gráfico 1, o PIB sofre uma queda no crescimento nos últimos anos, que, desde 2006, pela primeira vez fica abaixo da taxa anual. E em 2014 esse crescimento ficou abaixo de 1%.

Gráfico 1 Evolução do crescimento do PIB brasileiro em relação ao mundo (2006-2015)

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Considerando que dinamismo do mercado interno não impulsionou uma diversificação da estrutura produtiva e o grande crescimento do setor de serviços continha um potencial inflacionário específico e problemático. E a (não) distribuição de renda, aliviando as classes dominantes. A insustentabilidade do modelo começou a se evidenciar mais no período pós-crise de 2008, quando o cenário externo inicia uma reversão5, e cuja recuperação escondia questões mais profundas que caiu nas mãos de Rousseff quando assumiu o poder. De acordo com Carvalho (2018)

O Estado havia sido decisivo na expansão do mercado interno brasileiro entre 2006 e 2010, através de políticas de transferência de renda e aumento do salário mínimo, junto com a ampliação dos investimentos em infraestrutura física e social. No entanto, no final do segundo mandato do presidente Lula, crescia a visão de que tal estratégia de crescimento, erroneamente interpretada como “liderada pelo consumo”, era insustentável. Empresários do setor industrial e boa parte dos economistas defendiam medidas que reduzissem os custos das empresas nacionais e elevassem sua competitividade diante da concorrência estrangeira (CARVALHO, 2018, p. 11). Com a desaceleração econômica, iniciada em 2011, houve um acirramento dos conflitos distributivos sobre a renda e o orçamento público. A inflação de serviços, que crescia com os salários dos trabalhadores menos qualificados, deixou de ser compensada pelo menor custo dos produtos e insumos importados – o que era fruto da valorização cambial – e passou a causar maior descontentamento. As sucessivas tentativas de resolver tais conflitos priorizando o lado mais influente da barganha, ora pela via da concessão ampla de desonerações fiscais e subsídios às margens de lucro dos empresários, entre 2012 e 2014, ora pela via da elevação do desemprego, redução dos salários e ameaça aos direitos constitucionais não tiveram efeito na estabilização da economia, de acordo com Carvalho (2018)

[...] não há apenas uma mudança no contexto econômico há também um deslocamento nos objetivos, na amplitude e no volume de recursos destinados a essas políticas a partir de 2011. As mudanças que marcaram o primeiro governo Dilma tampouco se resumem a um papel maior e distinto para esses incentivos: vários elementos da política econômica do período do Milagrinho foram abandonados e outros eixos passaram a nortear a estratégia de desenvolvimento (CARVALHO, 2018, p. 40).

O Milagrinho da qual Carvalho (2018) se refere fora o crescimento sustentável do Brasil durante os dois mandatos de Lula da Silva que contava com o cenário internacional favorável, fazendo com que o ex-presidente alavancasse o crescimento econômico, investindo em obras públicas sem comprometer a estabilidade fiscal. No entanto, em razão da crise de 2008, que iniciou nos Estados Unidos e se espalhou pelo mundo, Lula da Silva concedeu, na

5_{O que, por si só, segundo Carvalho (2018), questiona o descarte apressado do cenário externo como um dos}

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época, temporária e excepcionalmente algumas desonerações fiscais para impedir a desaceleração da produção industrial – do consumo e do emprego. Porém a escassez dos produtos desonerados acarretaria numa elevação nos seus preços causando um impacto negativo na inflação.

Em 2015, segundo Saraiva e Júnior (2016), a presidente implementou medidas de correção macroeconômica6 comprometendo o crescimento do PIB, que sofreu forte retração ao final do ano. As contas internas ficaram fora do controle e a inflação ultrapassou o limite estabelecido pelo governo. Contudo, ao final do seu mandato, a economia já enfrentava inflação do centro da meta, baixo ritmo de crescimento, fragilidade dos indicadores fiscais e desequilíbrio externo. Ademais, o Judiciário aprofundou acusações de corrupção, sobretudo em obras ligadas à Petrobras, trazendo à baila o envolvimento de parlamentares já conhecidos com essa prática, mas que também apontaram para nomes dos quadros do PT, assim como dirigentes da Petrobras e de grandes empreiteiras de obras de infraestrutura.

Como consequência das inconsistências do governo Dilma na gestão, verifica-se a ruptura da coalizão de governo no Congresso, o desconsolo das forças políticas que haviam perdido a corrida eleitoral por diferença pequena de votos, a crise econômica e os processos contra empreiteiras que haviam sido um instrumento importante da política externa de Lula e ainda ocupavam um espaço relevante na política de Dilma Rousseff para a região abriram brechas para maior politização da Política Externa (SARAIVA; JÚNIOR, 2016).

Portanto, identificamos o contexto de crise econômico-política doméstica no Brasil como condicionante interno para o recuo da PEB. O acirramento ideológico nas eleições presidenciais se soma à quebra do consenso de classes que havia sido ensaiado no governo Lula (BOITO Jr.; BERRINGER, 2013). De acordo com Silva (2009) e Berringer (2015), a política externa e doméstica estão imbricadas, contudo, o processo decisório não depende apenas do líder ou das burocracias, mas também do bloco que está no poder, ou seja, das elites nacionais.

A política externa em declínio

6_{Na época o governo Dilma Rousseff assumiu a “Nova Matriz Econômica”, que Carvalho chama de agenda}

FIESP. De acordo com Holland, “essa nova matriz combina juro baixo, taxa de cambio competitiva e uma consolidação fiscal ‘amigável de investimento”, o que, junto com uma “intensa desoneração dos investimentos e da produção” garantiria a retomada do crescimento. (CARVALHO, 2018, p: 58).

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O investimento em Política Externa é geralmente avaliado, em uma primeira aproximação, pelo número de viagens internacionais do chefe de Estado e de reuniões com outros chefes de Estado. Para tanto se utiliza o instrumental da Análise de Política Externa (APE) que é uma teoria já bastante consolidada dentro da disciplina de Relações Internacionais (RI), utilizado no Brasil e no mundo. Tendo como objeto o “estudo da política externa de governos específicos, considerando seus determinantes, objetivos, tomadas de decisões e ações efetivamente realizadas” (SOLOMÓN; PINHEIRO, 2013, p. 40).

Em princípio, a substância da APE não se diferencia da substância da disciplina mãe, Relações Internacionais/Política Internacional. Ambas abrangem, com efeito, todos aqueles fenômenos suscetíveis de serem incluídos no continuum conflito-cooperação e que ultrapassam as fronteiras nacionais. O que outorga especificidade à APE é seu foco nas ações internacionais de unidades particulares. (SOLOMÓN; PINHEIRO, 2013, p. 40).

Desta maneira, a APE se desenvolve metodologicamente na construção de análises mais específicas, do tipo “middle range”. Considera-se assim, o processo decisório da política externa, nos seus variados aspectos, diferentemente da tradição realista que tinha como objetivo chegar a uma teoria geral da política externa, não importando a influência dos atores domésticos.

Numa revisão geral analisando o número de viagens internacionais realizadas pela presidente Rousseff de 2011 a 2014 e pelo seu antecessor Lula da Silva de 2003 a 2010, a partir das informações divulgadas no site da Presidência da República, é possível perceber a redução significativa no número dessas viagens internacionais no mandato mais recente. Enquanto Lula da Silva despendeu em seu primeiro mandato (2003-2006), 216 dias fora do país e em seu segundo mandato 269 dias, Dilma Rousseff passou apenas 144 dias fora do país. A presidente viajou menos dias também em comparação com Fernando Henrique Cardoso (que passou 165 dias fora entre 1995-1998 e 159 dias entre 1999-2002), embora tenha visitado mais países.

Foram 62 viagens a 35 países no primeiro mandato de Rousseff, destas, 24 tiveram como destino a América do Sul, 17 a Europa, e 8 a África, enquanto que durante o primeiro mandato de Lula foram feitas 38 viagens à América do Sul, 22 à Europa e 20 à África, e durante o segundo mandato foram 45 à América do Sul, 38 à Europa e 17 à América Central. A partir da distribuição dessas viagens internacionais, características de enfoque intencional do governo por área geográfica ficam evidentes, podendo-se, portanto concluir a importância do continente africano, sendo o terceiro continente mais visitado na soma dos três mandatos

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petistas perdendo somente para os destinos tradicionais da diplomacia brasileira: América do Sul e Europa (CORNETET, 2014).

Para Lessa (2015), as viagens presidenciais são uma medida interessante da intensidade com que o presidente se põe à disposição da diplomacia, ou seja, do valor ou importância dado à política externa no seu governo. No caso da presidente, nota-se certo desinteresse pela área, que Lessa (2015) atribui à “sua falta de compreensão quanto ao tempo mais lento do funcionamento da política externa, em que diferentemente das ações em política econômica, os resultados são mais lentos”.

A expansão ou retração do corpo diplomático do país, através do aumento ou diminuição de postos diplomáticos no exterior e vagas7 no corpo diplomático no Itamaraty, também podem ser consideradas características medidoras de ativismo externo. Fazendo-se uma comparação entre o governo Lula da Silva e o governo Rousseff, novamente se percebe uma contenção dessa política estatal. No período de 2003-2010, houve um aumento do número dos postos diplomáticos brasileiros no exterior, sobretudo no Sul Global, sendo o crescimento anual de postos diplomáticos brasileiros no exterior – embaixadas, consulados, e outros –, durante o governo Lula da Silva, de 8,37, enquanto tem sido de 4,28 durante o governo Rousseff, de acordo com os cálculos elaborados de 2011 a abril de 2013 por Cornetet (2014).

Projetos de Lei Orçamentária: balanço geral do período 2003-2015

O processo de definição orçamentária do Itamaraty é feito pelo Congresso, mas o Ministério das Relações Exteriores monta uma proposta anual. Segundo os dados recolhidos no site Siga Brasil e do Ministério do Planejamento com base nos Projetos de Lei Orçamentaria Anual (PLOA), nos governos Lula de 2003 a 2010 foram previstos gastos com programas um total de R$ 22.417.616.899,72 de reais. No governo Rousseff de 2011 a 2015 segundo os dados do PLOA foram previstos gastos com programas um total de R$ 13.163.864.272,56 de reais, valores corrigidos pela inflação. Considerando que esses valores gastos também estão relacionados à ênfase na inserção internacional que cada governo direcionou, no governo Lula havia 21 programas e no governo Dilma essa quantidade cai para 10 programas sendo que alguns foram aglutinados a outros já existentes do governo anterior.

7_{Há pesquisadores que defendem a tese de que a redução de vagas no corpo diplomático do país indica}

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Como podemos vê abaixo as tabelas 1 e 2 o detalhamento dos valores individuais gastos previstos em cada programa do MRE.

Tabela 1 Valores previstos no PLOA – Programas – Governo Lula

Fonte: Ministério do Planejamento; Portal Brasil (www.senado.gov.br/orçamento). Elaboração própria.

Tabela 2 Valores previstos no PLOA – Programas – Governo Dilma

Os PLOA são construídos a partir de projeções fiscais, tendo como pano de fundo a atividade econômica e o investimento, no governo Lula, até 2008 o orçamento do Ministério das Relações Exteriores foi ampliado em 33,7%. Abaixo, no gráfico 1, o orçamento do

PROGRAMAS - GOVERNO LULA ANO

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL

ANÁLISE E DIFUSÃO DA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA R$ 7.373.517,24 R$ 8.236.765,31 R$ 8.934.050,10 R$ 16.934.925,83 R$ 22.990.939,47 R$ 26.850.744,84 R$ 25.093.705,35 R$ 116.414.648,12 APOIO ADMINISTRATIVO R$ 821.711.916,73 R$ 1.081.741.631,90 R$ 1.287.554.360,06 R$ 1.272.738.234,85 R$ 1.691.094.004,87 R$ 1.257.562.780,77 R$ 1.681.148.578,57 R$ 1.470.247.693,16 R$ 10.563.799.200,91

ASSISTÊNCIA A CIDADÃOS BRASILEIROS NO EXTERIOR R$ 1.229.354,56 R$ 1.229.354,56

ASSISTÊNCIA A CIDADÃOS BRASILEIROS NO EXTERIOR E ATENDIMENTO CONSULAR R$ 3.742.248,03 R$ 3.894.884,04 R$ 3.776.252,46 R$ 14.803.863,61 R$ 26.217.248,14

COOPERAÇÃO CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA INTERNACIONAL R$ 14.711.947,99 R$ 14.711.947,99

COOPERAÇÃO CIENTÍFICA, TÉCNICA E TECNOLÓGICA INTERNACIONAL R$ 34.088.545,60 R$ 84.745.361,24 R$ 66.768.540,40 R$ 58.393.017,55 R$ 243.995.464,79 DIFUSÃO DA CULTURA E DA IMAGEM DO BRASIL NO EXTERIOR R$ 43.078.931,25 R$ 47.848.698,31 R$ 37.111.833,27 R$ 46.056.464,55 R$ 46.595.790,90 R$ 59.559.714,73 R$ 56.236.854,07 R$ 336.488.287,08

DIVULGAÇÃO DO BRASIL NO EXTERIOR R$ 26.199.359,43 R$ 26.199.359,43

ENSINO PROFISSIONAL DIPLOMÁTICO R$ 2.317.635,64 R$ 6.092.859,28 R$ 6.341.370,27 R$ 5.164.507,20 R$ 6.579.494,94 R$ 9.319.158,18 R$ 10.422.950,08 R$ 7.198.317,32 R$ 53.436.292,89 GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO EM ORGANISMOS INTERNACIONAIS R$ 161.226.827,27 R$ 280.949.551,62 R$ 265.826.101,74 R$ 404.278.727,87 R$ 342.594.301,30 R$ 506.030.289,21 R$ 1.960.905.799,00 GESTÃO DA POLÍTICA EXTERNA R$ 6.123.223,60 R$ 30.342.551,57 R$ 67.881.541,19 R$ 82.987.056,76 R$ 60.133.293,96 R$ 147.863.976,47 R$ 283.955.441,18 R$ 195.658.739,69 R$ 874.945.824,42

OPERAÇÕES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE SENTENÇAS JUDICIAIS R$ 59.014,90 R$ 59.014,90

OPERAÇÕES ESPECIAIS: SERVIÇO DA DÍVIDA EXTERNA (JUROS E AMORTIZAÇÕES) R$ 9.206.132,43 R$ 5.479.384,83 R$ 6.883.714,08 R$ 5.296.493,42 R$ 26.865.724,77 PREVIDÊNCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO R$ 213.677.622,40 R$ 229.247.548,16 R$ 232.351.271,14 R$ 230.740.734,97 R$ 269.290.111,87 R$ 253.025.234,14 R$ 321.593.890,22 R$ 281.606.798,93 R$ 2.031.533.211,82 PROMOÇÃO DAS EXPORTAÇÕES R$ 19.572.818,76 R$ 25.519.305,77 R$ 20.181.239,54 R$ 24.673.106,01 R$ 26.404.281,51 R$ 30.077.655,94 R$ 35.148.033,80 R$ 181.576.441,32

PROMOÇÃO DAS EXPORTAÇÕES E ACESSO A MERCADOS R$ 15.618.848,89 R$ 15.618.848,89

RELAÇÕES DO BRASIL COM ESTADOS ESTRANGEIROS R$ 576.807.000,05 R$ 601.919.468,37 R$ 510.822.768,45 R$ 530.471.779,19 R$ 2.220.021.016,06

RELAÇÕES DO BRASIL COM ESTADOS ESTRANGEIROS E ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS R$ 751.211.153,54 R$ 751.211.153,54

RELAÇÕES E NEGOCIAÇÕES DO BRASIL NO ÂMBITO DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS R$ 77.356.649,54 R$ 176.705.414,77 R$ 71.491.532,93 R$ 77.386.374,56 R$ 402.939.971,80 RELAÇÕES E NEGOCIAÇÕES DO BRASIL NO EXTERIOR E ATENDIMENTO CONSULAR R$ 798.959.388,30 R$ 727.343.236,24 R$ 946.297.543,47 R$ 2.472.600.168,01

VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO R$ 96.847.921,27 R$ 96.847.921,27

TOTAL R$ 2.110.875.811,31 R$ 2.399.599.985,42 R$ 2.814.303.927,04 R$ 2.721.938.207,77 R$ 3.143.707.231,66 R$ 3.068.751.838,95 R$ 3.140.952.211,78 R$ 3.017.487.685,78 R$ 22.417.616.899,72

PROGRAMAS - GOVERNO DILMA ANO

2011 2012 2013 2014 2015 Total Geral

ANÁLISE E DIFUSÃO DA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA R$ 24.404.823,75 R$ 24.404.823,75

APOIO ADMINISTRATIVO R$ 1.440.461.071,72 R$ 1.440.461.071,72

DIFUSÃO DA CULTURA E DA IMAGEM DO BRASIL NO EXTERIOR R$ 46.202.533,58 R$ 46.202.533,58

ENSINO PROFISSIONAL DIPLOMÁTICO R$ 6.666.365,56 R$ 6.666.365,56

GESTÃO DA POLÍTICA EXTERNA R$ 144.547.926,49 R$ 144.547.926,49

POLITICA EXTERNA R$ 869.974.101,13 R$ 833.483.217,51 R$ 796.883.699,19 R$ 849.700.910,00 R$ 3.350.041.927,83 PREVIDÊNCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO R$ 300.087.283,90 R$ 313.518.860,39 R$ 302.972.394,92 R$ 301.135.882,14 R$ 290.566.900,00 R$ 1.508.281.321,35 PROGRAMA DE GESTÃO E MANUTENÇÃO DO MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES R$ 1.371.970.093,83 R$ 1.509.744.161,19 R$ 1.497.020.860,95 R$ 1.332.618.084,00 R$ 5.711.353.199,97

PROMOÇÃO DAS EXPORTAÇÕES R$ 26.401.447,76 R$ 26.401.447,76

RELAÇÕES E NEGOCIAÇÕES DO BRASIL NO EXTERIOR E ATENDIMENTO CONSULAR R$ 905.503.654,55 R$ 905.503.654,55

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Itamaraty durante os governos Lula e durante o governo Dilma, em milhões de reais, com valores corrigidos pela inflação.

Gráfico 2 Orçamento do Ministério das Relações Exteriores

Em todo o governo Lula, o orçamento do Itamaraty só sofreu cortes em dois anos, um em cada mandato (2006 e 2008) e teve crescimento significativo. Considerando também que já no final do segundo mandato de Lula, a recuperação da economia brasileira da crise externa foi tão acentuada que o governo passou a rever para maior, sucessivamente, suas expectativas de crescimento para 2010. Inicialmente, na proposta para 2010 era esperado um crescimento econômico de 4,5%. O Congresso, antevendo a retomada, admitiu essa expectativa para 5% na Lei Orçamentária. Posteriormente, durante a execução, no Relatório de Avaliação da Receita do 1º bimestre, o Poder Executivo melhorou seu prognóstico para quase 5,2%, chegando ao final numa variável estimada em 7,2% (PLOA, 2010). Registrando um crescimento real de 7,5% do PIB com relação a 2009, recorde anual para os últimos decênios. No governo Dilma, percebe-se que o ministério sofreu cortes em quase todos os anos e, consequentemente, cresceu menos. Na análise feita a partir dos Relatórios da Receita, para o ano de 2011, a reprogramação elaborada pelo Poder Executivo previa uma variação do PIB de 4,5% e IPCA acumulado de 4,5%. O PIB nominal estimando em 2011 era de R$ 4,1trilhões e o PIB de 2012 era estimado em R$ 4,5% trilhões, denotando um aumento nominal de 9,75%. Porém, esse expressivo desempenho associado à elevação dos preços internacionais das commodities levou a um aumento das pressões inflacionárias que acabaram empurrando a inflação para níveis superiores ao centro da meta oficial de 4,5% a.a., levando o IPCA a atingir 7, 21%. R$ 0,00 R$ 500.000.000,00 R$ 1.000.000.000,00 R$ 1.500.000.000,00 R$ 2.000.000.000,00 R$ 2.500.000.000,00 R$ 3.000.000.000,00 R$ 3.500.000.000,00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

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Nos três primeiros anos do governo Dilma o valor reservado no orçamento para a pasta cresceu 3,7% - foi o sexto órgão a crescer menos -, em números corrigidos pela inflação. Nos três primeiros anos do governo Lula a quantia reservada para o ministério subiu 14%. E a participação do orçamento do ministério no total do Executivo caiu quase metade em 2013 em relação a 2003 – de 0,5% para 0,28%8. O que na época o corte orçamentário, além de indicar desprestígio do ministério dentro do próprio governo, impactou também o desprestígio da diplomacia brasileira pelo mundo.

A cooperação internacional brasileira também foi um fator extremamente importante para a inserção brasileira no governo Lula (2003-2010). Sabe-se que o foco da Política Externa estava voltado para as relações Sul-Sul, que tem sido denominado “horizontalização da política externa brasileira”. Do ponto de vista normativo essa denominação é evidenciada pela atribuição de “competência em política externa para toda a estrutura do Poder Executivo federal brasileiro e não apenas ao MRE”, competência essa não somente para a implementação das decisões, mas também para a formulação das políticas, “ao contrário do que se costuma afirmar” (FARIA, 2012, p: 322).

A Agência Brasileira de Cooperação (ABC) atua no âmbito do Itamaraty, vinculada à Subsecretaria-Geral de Cooperação e de Promoção Comercial. Sendo encarregada pela coordenação dos programas e projetos de Cooperação Técnica Internacional (CTI) no Brasil e representante oficial do governo para o tema, identifica a cooperação técnica como importante instrumento de desenvolvimento, pois colabora para a promoção de mudanças estruturais nos sistemas produtivos, atuando nas restrições que inibem o crescimento.

De acordo com os valores previstos nos Projetos de Lei Orçamentária foram gastos com Cooperação Internacional no governo Lula (2003-2010) um total de R$ 484.807.437,79 de reais e no período do governo Dilma (2011-2015) foram gastos um total de R$ 317.729.750,36 de reais, valores corrigidos pela inflação. Como podemos vê abaixo as tabelas 3 e 4 o detalhamento dos valores individuais gastos previstos para cooperação.

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Tabela 3 – Valores previstos no PLOA – Ações – Governo Lula

Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria.

Tabela 4 - Valores previstos no PLOA – Ações – Governo Dilma

Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria.

Partindo desses valores os gráficos 3 e 4 mostram o orçamento com cooperação, em milhões de reais em cada governo, respectivamente:

AÇÕES VALOR REAL

2003 R$ 10.076.676,70

COOPERAÇÃO COM OS PAÍSES DE LÍNGUA OFICIAL PORTUGUESA - NACIONAL R$ 1.007.667,67

COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL R$ 9.069.009,03

2004 R$ 28.094.955,16

2005 R$ 82.406.091,54

2006 R$ 64.863.404,02

2007 R$ 56.748.143,82

2008 R$ 60.729.847,48

COOPERAÇÃO COM OS PAÍSES DE LÍNGUA OFICIAL PORTUGUESA E PAÍSES MEMBROS DE ORGANISMOS REGIONAIS AFRICANOS - NACIONAL R$ 11.027.670,51

2009 R$ 107.286.437,38

2010 R$ 74.601.881,69

Total Geral R$ 484.807.437,79

AÇÕES VALOR REAL

2011 R$ 62.703.438,43

COOPERAÇÃO COM OS PAÍSES DE LÍNGUA OFICIAL PORTUGUESA E PAÍSES MEMBROS DE ORGANISMOS REGIONAIS AFRICANOS R$ 6.600.361,94

2012 R$ 46.971.328,61

COOPERAÇÃO COM OS PAÍSES DE LÍNGUA OFICIAL PORTUGUESA E PAÍSES MEMBROS DE ORGANISMOS REGIONAIS AFRICANOS R$ 1.995.600,78

2013 R$ 71.812.712,88

COOPERAÇÃO COM OS PAÍSES DE LÍNGUA OFICIAL PORTUGUESA E PAÍSES MEMBROS DE ORGANISMOS REGIONAIS AFRICANOS R$ 1.884.229,92 COOPERAÇÃO HUMANITÁRIA INTERNACIONAL E PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL R$ 27.533.309,73

2014 R$ 62.696.270,44

2015 R$ 73.546.000,00

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Gráfico 3 - Orçamento com Cooperação no período Lula (2003-2010)

Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria

De acordo com os gastos previstos nos PLOA de 2003 a 2010, a ABC apresentou um orçamento que deslanchou nos dois mandatos de Lula, o que diz muito sobre maior presença do Brasil no exterior. Inicialmente a verba destinada para a cooperação era menos de US$ 4,5 milhões, alcançando em 2010, mais de dez vezes o valor inicial, sendo em 2009 mais de 1 bilhão de reais gastos. Os valores mostram uma política externa dinâmica que conseguiu alcançar as metas de visibilidade.

Gráfico 4 - Orçamento com Cooperação período Dilma (2011-2015)

Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria

A partir dos dados como consequência da drástica política de cortes orçamentárias no Ministério das Relações Exteriores, vemos que do primeiro mandato e o início do segundo governo Dilma mostram que se há uma área na qual se percebe claramente o ofuscamento da PEB é a da Cooperação Sul-Sul. Sendo que isto impacta diretamente na implementação dos

R$ 0,00 R$ 20.000.000,00 R$ 40.000.000,00 R$ 60.000.000,00 R$ 80.000.000,00 R$ 100.000.000,00 R$ 120.000.000,00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total R$ 0,00 R$ 10.000.000,00 R$ 20.000.000,00 R$ 30.000.000,00 R$ 40.000.000,00 R$ 50.000.000,00 R$ 60.000.000,00 R$ 70.000.000,00 R$ 80.000.000,00 2011 2012 2013 2014 2015 Total

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projetos9 para a CSS, como por exemplo, a modalidade de cooperação técnica teve seu orçamento reduzido em 25% entre 2012 – US$ 36,9 milhões – e 2014 – US$ 27,8 milhões –, o que levou a uma redução significativa no número de projetos de Cooperação Técnica executadas pela ABC10.

Como podemos ver no gráfico 5, que relaciona as novas iniciativas de projetos e atividades isoladas acrescidas, anualmente, a pauta de cooperação da ABC.

Gráfico 2 - Quantitativos de Projetos e Atividades Isoladas de Cooperação por Ano

Fonte: ABC (http://www.abc.gov.br/Gestao/QuantitativoProjetos)

Os projetos são instrumentos de operacionalização da cooperação técnica, e são geralmente constituídos de um conjunto relativamente complexo de atividades, que são executadas visando a alcançar objetivos específicos, previamente definidos. Entre outros pontos importantes, os documentos de projeto registram estes objetivos, os meios necessários para atingi-los, o planejamento do trabalho que será realizado, a cooperação técnica solicitada e a contrapartida oferecida pela instituição proponente. (ABC, 2015)

Os projetos são um dos principais veículos da cooperação, segundo Abreu (2008), a justificativa é a crença de que o principal constrangimento ao desenvolvimento é a falta de investimento e que os projetos são a forma mais eficiente de fornecer investimento de capital. Simultaneamente, há a convicção de que os projetos são as melhores formas de minimizar o risco de má utilização dos recursos e assim garantir aos contribuintes que a cooperação produzirá resultados concretos.

9_{[s.n.] Disponível em: <http://www.abc.gov.br/Gestao/QuantitativoProjetos>, acesso em: 10/11/2018}

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A manutenção da Cooperação Técnica (CT) foi afetada não somente pelos cortes orçamentários, mas também pela falta de participação de Dilma Rousseff conferida na época, que não expressa àquilo que Cervo e Lessa (2014) denominam de “ideias forças” para fortalecer a parceria Sul-Sul. Além disso, Dilma não logrou firmar um alinhamento com a sociedade no âmbito doméstico, o que impacta diretamente na inserção internacional do Brasil e na sua capacidade de implementar projetos de CT no âmbito externo, uma vez que muitos deles necessitam de uma parceria com outras entidades nacionais. Sem recursos financeiros e apoio político interno, o governo de Dilma Rousseff limitou ainda mais a agenda de Cooperação Sul-Sul do Brasil no cenário internacional.

Considerações finais

Neste presente artigo buscou-se analisar os efeitos da crise econômica na condução da Política Externa Brasileira no governo Dilma Rousseff, no período de 2011 a 2015. No período examinado percebemos que a condução da política externa foi fortemente atingida pela crise econômico-política doméstica, vinculada a uma conjuntura internacional instável que enfraqueceu a ação externa do país.

Ao analisarmos os indicadores que, na literatura das Relações Internacionais, são importantes para a percepção de mudanças; observou-se que em termos empíricos, no governo Rousseff, houve uma alteração na intensidade da política externa com a diminuição da quantidade de viagens internacionais, da qual podemos verificar uma diminuição da diplomacia presidencial, mas ainda, assim, com manutenção das viagens internacionais.

Do ponto de vista teórico, a Análise de Política Externa é uma ferramenta que permite analisar a formulação de política externa como uma política pública, não restrita apenas ao âmbito do Estado. Dessa forma, foram incorporados elementos tais como os fatores exógenos, como o contexto internacional e os fatores endógenos como a crise econômica doméstica. Partindo disso, constatamos que as mudanças na Política Externa derivavam de combo bem complexo, considerando que os acertos e equívocos da política econômica teriam que levar em conta o pano de fundo, os condicionantes postos pela inserção brasileira na economia globalizada e pela desaceleração cíclica. E diante dos constrangimentos os desafios da política econômica eram imensos, eles exigiam desde logo uma nova coalização social capaz de dar suporte ao projeto. Há evidências suficientes para concluir que uma proposta

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desenvolvimentista fundada, de um lado, no fortalecimento e diversificação produtiva e dos setores empresariais nacionais e, de outro em políticas ativas do Estado e no aumento do seu protagonismo não encontrou apoio suficiente na sociedade.

Considerando a ressalva de que este é um trabalho exploratório-descritivo, com um residual potencial explicativo-explanatório, mostramos, empiricamente, o real declínio da política externa a partir da análise dos dados orçamentários do Ministério das Relações Exteriores através dos Projetos de Lei Orçamentária (PLO) dos governos Lula e Dilma. A partir dos dados, verificamos uma baixa proximidade das relações do governo Dilma com o Itamaraty e a queda dos recursos destinados aos fins de política externa prejudicou a inserção internacional do Brasil.

No entanto , a ocorrência da queda dos recursos está situada em um contexto adverso do cenário econômico interno, que se mostra o nível mais significativo para a diminuição dos gastos em programas e projetos, principalmente com análise das receitas percebemos que todos os Projetos de Lei Orçamentários estipulavam os valores a partir do cenário econômico interno, visto isso como um condicionante relevante para a constatação de que com a diminuição orçamentária das receitas se leva em conta os índices de crescimento da economia do país.

Diferentemente, como política de governo, a política exterior expressa as prioridades, o estilo, a ênfase, e o tom defendidos pelas forças responsáveis pela direção do Poder Executivo nacional, e que variam segundo o governo. E percebemos que este é talvez um dos pontos nodais da presente demanda, os estilos, a ênfase e as prioridades mudaram a depender não só do perfil do presidente, do viés ideológico que cada um deles representa, mas principalmente pelo cenário econômico interno, que se agravou durante o governo Dilma e impossibilitou uma ação externa ativa do país.

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