5º Encontro Nacional ABRI
Área Temática: Instituições e Regimes Internacionais
A REFORMA DO SISTEMA ONU & A ACADEMIA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS: O CASO DO BRASIL.
Luciana de Rezende Campos Oliveira, doutoranda do Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
29 a 31 de Julho de 2015 Belo Horizonte - MG
2 A REFORMA DO SISTEMA ONU & A ACADEMIA DE REALAÇÕES INTERNACIONAIS: O CASO DO BRASIL1.
Luciana de Rezende Campos Oliveira
2Resumo
Esse trabalho verifica a atenção conferida ao Sistema ONU e à sua reforma no campo das Relações Internacionais no mundo e, mais especificamente, no Brasil. No mundo, a ênfase na Reforma do Conselho de Segurança é associada às tendências do campo, como a influência da corrente realista e de temas que lhe são caros, como as temáticas de Segurança. Parte-se da hipótese de que essa ênfase também ocorre na produção nacional quanto ao tema e relaciona-se à busca de um assento permanente naquele órgão pela Política Externa Brasileira, o que parece corroborar a tese de que a agenda da academia de Relações Internacionais na periferia é definida por demandas práticas (TICKNER, 2013, p. 627-646). A realização de uma análise quantitativa e qualitativa da presença desse tema nos periódicos da área Ciência Política e Relações Internacionais (A1) tem o intuito de
apresentar evidências empíricas da hipótese levantada.
Uma vez apresentado os dados, buscar-se-á sugerir uma nova e mais abrangente agenda de pesquisa quanto à Reforma do Sistema ONU, justificada no consenso dos Estados Membros quanto à necessidade de uma atuação mais coerente e coesa e nas iniciativas em curso de mudança estrutural da proposta de Reforma para Coerência Sistêmica (AG/RES/62/277) e suas quatro dimensões: governança; financiamento; harmonização de práticas e a iniciativa Delivering as One (DaO), que trata da reforma operacional. A observação dessas mudanças e de seus limites detém significativo potencial analítico, já que permitem o estudo da interação entre atores internacionais diversos, como os Estados doadores e os receptores de ajuda internacional e como as instituições intergovernamentais e as não governamentais. Desse modo, visa-se jogar luz sobre processos de coordenação do Sistema ONU que têm sido progressivamente adotados, demandando maior atenção do campo tanto internacionalmente quanto no Brasil.
Palavras-chave: Relações Internacionais no Brasil; Reforma da ONU; Reforma do Sistema de Desenvolvimento da ONU; Delivering as One UN (DaO).
1 Trabalho apresentado no painel 92 “A incorporação no Brasil de processos e agendas da Política
Internacional” do 5° encontro da ABRI na Área Temática Instituições e Regimes Internacionais. A primeira versão corresponde ao trabalho final apresentado na disciplina Estudos Avançados ministrada pelo professor Doutor Leonardo Souza Ramos no Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais da PUC-Minas, no segundo semestre de 2014.
2 Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais de Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais. Recebe apoio financeiro da FAPEMIG e orientação acadêmica de Eugênio Pacelli Lazzarotti Diniz Costa e coorientação de Maria de Fátima Junho Anastasia.
3
INTRODUÇÃO
O tema da reforma das Nações Unidas é recorrente na atual agenda internacional, seja entre os tomadores de decisões, seja entre os estudiosos dessa instituição e das áreas temáticas que constituem seu mandato. Nota-se, entretanto, que o debate está confinado às reflexões na margem, como a constante atenção conferida à reforma do Conselho de Segurança (CS) - cujo debate é provavelmente o mais circular, e a reforma a menos provável de ocorrer (WEISS & WILKINSON, 2014, p. 26). Desse modo, parece-nos mais promissor, para se pensar a reforma, abordá-la de forma mais abrangente. Nesse sentido, a Cúpula Mundial de 2005 é um marco no debate quanto à promoção de uma ONU mais efetiva, eficiente e relevante, desencadeando correlações mais sistemáticas entre a ausência de coordenação entre suas múltiplas agências, programas e fundos e o seu desempenho na Política Internacional.
Nesse encontro, os Estados-membros reconheceram a necessidade de se incitar a coerência sistêmica de modo a superar entraves às atividades do Sistema ONU, como a competição por recursos de financiamento, a duplicação e sobreposição de mandatos e as dificuldades de cooperação decorrente das múltiplas culturas institucionais. Isso reforça a conveniência de o debate quanto à reforma da ONU compreender aspectos para além do processo decisório interestatal dos seus principais órgãos (WEISS, 2013, p. 180). É preciso atentar-se não somente para as interações entre as diversas partes do sistema ONU, mas também para a forma em que isso repercute nas suas relações com demais atores, como os governos dos locais em que atua, os Estados que financiam projetos sob sua liderança e demais organizações internacionais intergovernamentais ou não Governamentais parceiras.
Antes de propor a introdução desses temas na agenda de pesquisa nacional, é preciso verificar o estado da arte do estudo da ONU e de sua reforma na academia brasileira de Relações Internacionais (RI). Parte-se da hipótese de que há excessiva ênfase em temas tratados no CS, como sua reforma e as Operações de Paz, o que pode ser relacionado não somente às tendências internacionais quanto ao tema - como a influência da tradição teórica realista no campo -, mas também à busca do Brasil por um assento permanente nesse órgão. Isso se coaduna à ideia de que a agenda de pesquisa do campo das RI na periferia baseia-se em interesses políticos locais, como os ditames de Política Externa (TICKNER & WEAVER, 2009).
A metodologia do presente trabalho consiste em observar a produção científica do campo mediante a análise de publicações em periódicos nacionais da área de Ciência Política e Relações Internacionais dentro do critério de qualificação A1 do sistema qualis CAPES (Coordenação de Pessoal De Nível Superior). O recorte temporal escolhido é entre 2006-2014, o período no qual, após
4 a já mencionada Cúpula Mundial de 2005, o debate quanto à reforma adquiriu novo impulso e levou à progressiva adoção de resoluções e de inciativas com intuito de avançá-la. Uma vez elencadas as evidências decorrentes dessa coleta de dados, buscar-se-á concluir o trabalho sugerindo uma nova agenda de pesquisa quanto à ONU, em geral, e à sua reforma, em particular.
A ONU E SUA REFORMA NA ACADEMIA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS.
Em 2015, a ONU completa 70 anos e, apesar disso, as reflexões teóricas a seu respeito são limitadas. Os dois campos que concentram estudos sobre a ONU, o de Relações Internacionais (RI) e o do Direito Internacional (DI), tradicionalmente a interpretam apenas como um espaço de interação entre Estados, onde eles manifestam suas preferências e assinam contratos. Na década de 1990, com o fim da Guerra Fria, deu-se novo ímpeto a diversas áreas temáticas da governança global. Isso ensejou estudos mais plurais quanto ao Sistema ONU, cuja identificação como causal foi ganhando espaço e despertou maior interesse por suas atividades internas, que, apesar disso, ainda são pouco teorizadas (BARNETT & FINNEMORE, 2013).
A limitada teorização quanto ao funcionamento interno da ONU é evidenciado na produção acadêmica do campo.
Um bom indicador é o número de artigos publicados no periódico referência da subdisciplina,
International Organization (IO), assim como o periódico referência para toda a grande área, o American Political Science Review (APSR). Riggs et al (1970) contaram 247 artigos na IO e 16 na APSR
entre 1950-1969 cujo tema principal era a pesquisa de algum aspecto da ONU. Nos anos de 1970, 32 artigos sobre a ONU apareceram na IO e 4 na APSR. Entre 1980 e 2000 somente 8 artigos que explicitamente investigavam a ONU foram publicados na IO, enquanto que a APSR não publicou nenhum artigo que tratasse como tema principal a ONU desde 1976, até que fosse publicado o estudo de Doyle e Sambanis (2000) sobre o efeito das operações de paz. Os anos 2000 testemunharam o retorno de interesse na ONU, especialmente nas suas funções de manutenção da paz e no Conselho de Segurança (VOETEN, 2012)3.
Desse modo, a ONU não é contemplada de forma abrangente e sistemática na agenda de pesquisa do campo. Isso pode ser relacionado às consequências epistemológicas das tendências estadocêntricas do campo de Relações Internacionais:
Comunidades acadêmicas de RI ao redor de todo o mundo compartilham uma epistemologia estadocentrica que, na maioria dos casos, é manifestada na internalização de conceitos baseado do realismo, como poder, segurança e interesse nacional. (...) o “discurso do Estado” impõe categorias mediante as quais todas as leituras do “internacional” são interpretadas. Desse modo, (...) a base epistemológica das RI está ancorada na ideia do Estado de Westphaliano (TICKENER & WEAVER, p. 334-335).4
3 A good indicator is the number of articles published in the primary sub-disciplinary journal, International Organization (IO), as
well as the primary journal for the entire discipline, the American Political Science Review (APSR). Riggs et al. (1970) counted 247 articles in IO, and 16 in APSR from 1950 to1969 whose main topic was an investigation of some aspect of the UN. In the 1970s, 32 articles on the UN appeared in IO and 4 in the APSR. Between 1980 and 2000 only 8 articles that explicitly investigated the UN were published in IO whereas the APSR had not published an article with the UN as a main topic of investigation since 1976, until Doyle and Sambanis (2000) study of the effect of peacekeeping operations. The 2000s saw a returned interest in the UN, especially its peacekeeping functions and the Security Council (VOETEN, 2012, p.1-2).
4 Scholarly communities in IR throughout the world share a state-centric ontology that in most cases is manifested in the internalization of realist-based concepts such as power, security and national interest, (…) the primacy of state-centrism and realism. (…) More than the problem of ontology, however, the centrality of the state to IR thinking around the globe remind us of
5 Essas tendências são identificadas na problematização da função causal das Nações Unidas na Política Internacional:
Diferentes teorias de Relações Internacionais (RI) concebem a ONU com papéis distintos, o que, logicamente, leva os pesquisadores a identificar tipos de efeitos distintos. Identificamos cinco papéis que a ONU pode ter: um agente das grandes potências encaminhando suas apostas; um mecanismo de cooperação interestatal; um governo da sociedade internacional de Estados; um construtor do mundo social; e um fórum de legitimação. Cada papel tem suas raízes em uma conhecida teoria de política internacional. Em muitas, talvez na maioria das situações políticas do mundo real, a ONU interpreta mais de um desses papéis (BARNETT & FINNEMORE, 2013, p.42)5.
Nessas interpretações, nota-se que o enfoque recai sobre os efeitos da ONU, sem que, muitas vezes, se atente para a dinâmica interna dessa organização, cujo potencial explicativo abarca os variados efeitos identificados pelas diferentes tradições teóricas do campo6. Há uma lacuna,
portanto, de trabalhos que se dediquem mais detidamente à compreensão do funcionamento interno da ONU, de modo a explorar as conexões entre essa dinâmica interna e seus efeitos externos, o que constitui promissora agenda de pesquisa tanto para reflexões teóricas quanto para pesquisas empíricas (BARNETT; FINNEMORE, 2013).
Teorizações quanto às Nações Unidas, entretanto, já avançaram no sentido de refinar a clássica definição e divisão entre "primeira" e "segunda" ONU, respectivamente a arena decisória, composta por Estados e seus representantes, e o corpo burocrático, formado por servidores civis da organização (CLAUDE, 1956). Se as primeiras análises não indicavam a importância decisória da Segunda ONU, o recrudescimento das atividades das Nações Unidas na década de 1990 foi contexto precípuo para que certa margem de manobra lhe fosse reconhecida (CLAUDE, 1996).
A Segunda ONU foi abordada, principalmente, sob o paradigma do principal-agente, atentando-se para os limites da autonomia de ação dos servidores civis diante da delegação de poder por parte dos Estados-membros (CLAUDE, 1996). O potencial explicativo dessa abordagem é limitado, porém, para compreender cadeias de comando tão complexas quanto às do Sistema ONU e as das inúmeras partes que a compõem, já que ela não nos informa suficientemente sobre as diferenças de interação entre numerosos agentes e numerosos principais em momentos distintos e em contextos diversos. (WEISS; WILKILSON, 2014).
the importance of epistemology. (…). Moreover, “state-speak” imposes categories through which all readings of “international” are interpreted. Therefore, (…) the epistemological base of IR is anchored in the idea of the Westphalian state.
5(….) how prominent theories capture different kind of effects of the UN on world politics. Different theories of international
relations (IR) cast the U in distinctive roles, which logically lead scholars to identify distinctive kind of effects. We identify five roles that UN might have: as an agent of great powers doing their bidding; as a mechanism for interstate cooperation; as a governor of international society of states; as a constructor of the social world; and as a legitimation forum. Each role has roots in a well-known theory of international politics. In many, perhaps most, real-world political situations the UN plays more than one of these roles.
6 As tradições que correspondem às interpretações citadas acima são, respectivamente, o Realismo, o Racionalismo, a Escola
Inglesa, o Construtivismo e, no caso da última perspectiva, seus defensores encontram-se em diferentes tradições, como em vertentes do realismo, do construtivismo e na perspectiva inspirado por Gramsci (BARNETT & FINNEMORE, 2013, p.43-52).
6 Mais recentemente, foi cunhado o termo Terceira ONU - composta por Organizações Não Governamentais (ONGs), especialistas independentes, consultores e ativistas (WEISS et al, 2009) - que, apesar de não fazerem parte dela nem de facto nem de jure, formam redes que influenciam ideias, políticas e práticas da e na ONU. Este último termo refere-se a interações avant le mot, especialmente a partir daquela que se convencionou denominar de "Década das Conferências", os anos de 1990. Nesta década, a Terceira ONU ganhou visibilidade e relevância diante das frustrações quanto à capacidade da ONU em realizar seu mandato, seja por críticas de cunho político, como as quanto à influência dos EUA na UNESCO, seja de cunho organizacional, como as quanto a falta de coesão e coerência entre os diversos atores do Sistema ONU.
Desse modo, a confiança crescente em atores da Terceira ONU deve-se à crença de que ela é mais eficiente por ser formada por atores supostamente descolados de vínculos políticos. Isso é identificado no progressivo aumento dos fundos disponíveis para financiar suas atividades, como no caso das ONGs. Essa percepção favorável principalmente às ONGs, contudo, não é baseada em evidências empíricas sobre sua maior efetividade, decorrendo mais de uma impressão do que de dados concretos (NUNNENKAMP, 2008).
Nesse contexto, a ascensão de atores não estatais e o interesse em compreendê-los ensejou a proliferação de análises que os tinham como objeto (GORDENKER & JONSSON, 2013), nas quais o debate quanto à ONU só aparece, frequentemente, de forma secundária. Em estudos de regimes internacionais e da governança global a atenção recai na institucionalização de comportamentos e no compartilhamento de normas que expressariam perspectivas comuns de diversos atores. Isso propiciou maior conhecimento quanto à emergência e à transmissão de normas internacionais e o papel de OI nesse processo, mas não esclarece se e qual diferença elas realmente fazem (WEISS; WILKINSON, 2014).
Essa produção acadêmica foi subdividida em áreas temáticas específicas que ganhavam espaço na agenda internacional (DAWS; WEISS, 2013), como o meio ambiente e os Direitos Humanos, o que fez com que, muitas vezes, apenas as instâncias da ONU diretamente afeitas a determinado tema fossem abordadas, em detrimento de análises que atentassem para sua dinâmica interna de forma mais abrangente.
Isso indica que o interesse da academia sobre a ONU além de seguir tendências epistemológicas do campo - como a ênfase em temas de Segurança e na Primeira ONU - também acompanha aspectos conjunturais na definição de sua agenda de pesquisa, como o interesse nos atores não estatais e nos temas emergentes na agenda internacional no pós-Guerra Fria. Desse modo, a inserção da ONU na academia concentra-se na Primeira ONU e na Terceira ONU.
7 No debate quanto à reforma das Nações Unidas, é possível identificar a reprodução dessas tendências, a ênfase recaindo igualmente na Primeira e na Terceira ONU. Se por um lado, atenta-se para mudanças no CS e nas Missões de Paz, por outro lado, atenta-se para mudanças no papel a ser desempenhado por atores não estatais no seio da ONU, como nos debates da agenda para o Desenvolvimento pós-2015. Em ambos os casos, enfatiza-se a "democratização" da instituição, seja mediante modificações na composição e no funcionamento do CS, seja por intermédio da integração de representantes da sociedade civil nos seus processos decisórios.
O conhecimento produzido sobre o Sistema ONU é, portanto, fragmentado e seu conteúdo trata predominantemente de temas de Segurança (GORDENKER & JONSSON, 2013), o que é refletido no debate quanto à sua reforma. O campo das RI avançou muito na compreensão de negociações internacionais e de processos decisórios, entretanto, isso raramente serviu de base para se pensar sobre reformas de instituições internacionais, comumente servindo apenas como plataforma para reflexões marginais, sendo o debate quanto à expansão do CS provavelmente o mais circular, e a reforma a menos provável de ocorrer (WEISS; WILKINSON, 2014). Desse modo, demais aspectos da reforma do Sistema ONU têm potencial promissor para o avanço na produção de conhecimento do campo.
E no Brasil, como a ONU é estudada pelos pesquisadores de RI? Nas suas pesquisas, a atenção recai sobre a “primeira”, a “segunda” ou a “terceira” ONU? É possível compreender por quê? A próxima seção busca refletir sobre essas perguntas.
1. A ONU NA ACADEMIA DE RI NO BRASIL: PROJEÇÃO INTERNACIONAL.
Nessa seção do trabalho, será apresentada a pesquisa quanto ao tema do Sistema ONU e sua reforma na academia brasileira de Relações Internacionais. Buscar-se-á explicitar, mediante evidências, a hipótese da concentração temática em publicações que tratam do Sistema ONU em temas de Segurança stricto senso7, em detrimento de uma reflexão mais abrangente quanto a essa instituição. Isso será realizado mediante a análise de publicações nacionais da área de Ciência Política e Relações Internacionais de conceito A do sistema qualis CAPES e com recorte temporal de 2006 até 2014. A pesquisa pretende testar a hipótese de que a observação do Sistema ONU, no Brasil, segue o padrão mundial de concentração em temas de Segurança, o que inclui a preponderância conferida ao CS no debate quanto à Reforma da ONU.
Tendo em vista as consequências das tendências epistemológicas do campo, em especial o estadocentrismo debatido na primeira seção deste trabalho, é compreensível a ênfase da literatura
8 de RI sobre a ONU em temas relacionados ao mandato do CS – crise política, ajuda humanitária e Operações de Paz – dado que é nesse órgão que a maioria das decisões vinculantes pode ser colocada em prática mediante medidas de força. A sensibilidade do conteúdo tratado nesse órgão alimenta uma atenção contínua quanto ao seu funcionamento, o que se desdobra em constantes reflexões sobre a sua atuação, composição e potenciais mudanças. Isso, naturalmente, acaba conferindo maior atenção à sua reforma do que a outras tentativas de modernização da ONU. A vigília de Estados que buscam ser integrados ao quadro de membros permanentes desse órgão, como no caso do Brasil e de seus companheiros do G4, Alemanha, Índia e África do Sul, enfatiza essa tendência e alimenta a produção acadêmica local sobre o tema.
De um total de 1.1 mil artigos pesquisados, foram identificadas 58 publicações que mencionavam de forma significativa a ONU. Como significativa, entende-se as publicações em que é possível verificar a problematização das normas, do funcionamento ou das atividades dos atores do Sistema ONU. O método foi analisar o título, as palavras-chaves e os resumos, mas, no caso de dúvidas, muito frequente nas publicações sobre Regimes Internacionais - nas quais programas, agências especializadas e fundos da ONU são citados de forma recorrente -, foi preciso analisar o corpo do texto, sendo descartadas as que não continham observações sobre a dimensão institucional dessas partes constituintes do sistema ONU. Primeiramente, foram analisadas publicações que ao menos mencionassem na ONU (gráfico 1), para depois verificar apenas aquelas que têm a ONU como seu principal objeto de análise (gráfico 3).
Periódico ISSN Volume/número Analisados Tratam da ONU
Brazilian Political
Science Review. 1981-3821 Vol.06-08.
33 2 Revista Brasileira de Política Internacional 0034-7329 Vol.49-57 213 11 Contexto Internacional 0102-8529 Vol.28-36 145 19
Estudos Avançados 1806-9592 Vol.20-28 326 9
Revista de
Sociologia e Política 0104-4478 N.27- 52
319 8
Carta Internacional 1413-0904 Vol.06-09 64 8
9 Do total de publicações que tratam das Nações Unidas, sendo ela o próprio objeto de análise ou sendo ela tema correlato ao objeto pesquisado - como em publicações focadas nos regimes internacionais -, mais de vinte por cento do total trata da temática de segurança, como as que abordam o CS e as Operações de Paz (tabela 1). Isso sem contar com a abordagem desse conteúdo de Segurança nas publicações identificadas como de Política Externa Brasileira (PEB), cujo fato do objeto de análise ser o posicionamento e atuação do Brasil fez com que não as classificássemos como de Segurança, já que o enfoque recai sobre a projeção nacional e não no debate quanto à estrutura institucional em si.
TEMA PEB SEG RMA RFI RDH RIC RNP RIS RIT ONU GOV
% 24,13 22,41 13,8 10,34 10,34 6,9 3,44 1,7 1,7 3,44 1,7
TABELA 1: lista completa do conteúdo analisado no anexo II7. Fonte: elaborado pela autora.
É possível, contudo, associar essa alta incidência de temas de Segurança não somente às tendências epistemológicas mundiais do campo, mas também à tendência da academia brasileira em acompanhar as diretrizes de Política Externa8. Nas publicações analisadas, destacam-se temas
relacionados aos objetivos de política externa da última década8 , como a já mencionada busca de um assento permanente no CS, o envolvimento em Operações de Paz (OMP), em especial na MINUSTHA, a rodada Doha da OMC, a sucessão do Protocolo de Kyoto e a reforma das IFI (SARAIVA & VALENÇA, 2012).
Ao analisar a academia de RI na América Latina, Tickner (2009) identifica a correlação entre a definição da sua agenda de pesquisa às demandas práticas das políticas locais, como as de Política Externa. A preponderância de temas de Política Externa Brasileira nas publicações nacionais (RAMOS, 2013)9 aponta para essa relação entre demandas práticas e a agenda de pesquisa da academia
brasileira de Relações Internacionais. A presente análise das publicações quanto à ONU no Brasil
7 As abreviações da tabela são respectivamente: Política Externa Brasileira; Segurança (soma conteúdos
estritamente sobre o CS e os sobre OMP); Regime Internacional de Meio Ambiente (os artigos de regimes cujo foco é o posicionamento brasileiro foram classificados como de PEB); Regime Financeiro Internacional (artigos com foco nas IFI); Regime Internacional dos Direitos Humanos (identificou-se a concentração do objeto dos artigos desse tema no Conselho de Direitos Humanos e nos DH dos refugiados, no qual o foco recai sobre o papel da ACNUR); Regime Internacional do Comércio (identifica-se a ênfase no funcionamento da OMC); Regime Internacional de Não Proliferação (ênfase no TNP); Regime Internacional de Saúde (objeto de pesquisa sendo a OMS); Regime Internacional do Trabalho (observação focada na OIT); ONU (artigos cujo enfoque é o debate teórico e a verificação epistêmica da relevância e atuação da ONU como todo); Governança (debate teórico sobre o significado da governança).
8 Para uma identificação mais refinada dos objetivos da PEB nas últimas décadas, consulte “Política Externa
Brasileira e sua projeção Internacional: um projeto caracterizado pela continuidade” (SARAIVA & VALENÇA, 2012).
9 A preponderância de publicações quanto Política Externa Brasileira foi apresentada por Leonardo César Souza
10 apontam para mesma direção, já que a abordagem do Sistema ONU pela academia brasileira associa-se às diretrizes de Política Externa do marco temporal em tela.
Principal temática das publicações nacionais que abordam o Sistema ONU (2006-2014):
Gráfico 1. Fonte: elaborado pela autora.
Essa correlação entre as publicações nacionais que abordam a ONU e a PEB é verificada no montante que trata de áreas, mencionadas acima, tratadas como prioridade na última década, como a reforma das Instituições Financeiras Internacionais (IFI), o regime de Meio Ambiente (RMA) e as Operações de Paz (OMP). Dentre as publicações cujo conteúdo remete à ONU, mais da metade, portanto, se relaciona à agenda da PEB. Dentre esses temas, a teorização sobre o caráter operacional do Sistema ONU pode ser identificada nas pesquisas quanto as Operações de Paz e quanto aos regimes internacionais, no Regime Internacional de Meio Ambiente, no Regime de Comércio Internacional e no Regime Financeiro Internacional.
ONU na Literatura de Regimes Internacionais (2006-2014):
Gráfico 2: elaborado pela autora.
No caso dos regimes, a atenção ao desenho institucional limita-se ao órgão ou programa do sistema ONU encarregado da respectiva área temática (gráfico 2), como: o Programa das Nações
SEG 22% PEB 24% Regim es 54% RMA 29% RFI 21% RDH 21% RIC 14% RNP 7% RIS 4% RIT 4%
11 Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); o Conselho de Direitos Humanos (CDH) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR); o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI); a Organização Mundial do Comércio (OMC); a Organização Mundial da Saúde (OMS); a Organização Internacional do Trabalho (OIT); a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA).
É evidente que a analise de cada área trabalhe com a estrutura normativa que lhe é diretamente associada, mas a análise do desempenho operacional dessas instituições não pode ser explicada somente por sua análise isolada, é necessário olhar a interação delas com os demais atores. Quando isso é realizado, contudo, concentra-se na relação delas com atores estatais ou delas com ONGs, deixando-se de lado, em geral, a interação com os demais atores do Sistema ONU. O estudo dessas interações constitui importante oportunidade para se identificar potenciais de atuação coordenada e estratégica entre os diversos atores do sistema ONU. Desse modo, o estudo desse sistema é tão fragmentado quanto sua própria estrutura.
Nas publicações sobre regimes que incluem atores do sistema ONU, as reflexões quanto a este são secundárias, pois o debate recai, principalmente, sobre as possibilidades de cooperação e as formas de participação dos Estados nesse regime. Isso implica que a estrutura institucional é geralmente observada como uma realidade dada, sendo o tratamento de questões quanto ao desenho institucional, o papel do sistema ONU neste e sua operacionalização são pouco explorados. O foco, mais uma vez, recai sobre o papel de Estados na formulação desse contexto institucional, em uma lógica de mudança afeita frequentemente à perspectiva de cima para baixo, o que se coaduna às tendências ontológicas e epistemológicas do campo debatidas na primeira parte do presente trabalho.
Desse modo, é preciso ir além dessa lógica para explorar como a dinâmica da Segunda ONU afeta esses regimes. Interessantes estudos foram realizados, por exemplo, quanto à formação acadêmica do corpo burocrático das IFI, o que joga luz sobre a cultura institucional de organismos como o FMI e o BM e permite que se identifiquem formas de engajar essas instituições em empreendimentos coordenados dentro do Sistema ONU. Dentre as publicações nacionais que tratam do sistema ONU, o destaque das que tratam de regimes internacionais, contudo, não se sustenta quando separamos apenas aquelas cujo objeto da pesquisa é o sistema ONU ou as partes que o compõem.
As publicações nacionais que têm como objeto de pesquisa em si as Nações Unidas ou os organismos que compõem o sistema ONU versam majoritariamente sobre temas de Segurança, com destaque ao CS e às Operações de Paz, que correspondem a mais da metade dos artigos analisados
12 (gráfico 3). Nas que tratam de regimes e têm as instituições do sistema ONU como objeto, destacam-se, mais uma vez, as associadas à PEB, como a OMC e a IFI, que contam com mais de uma publicação. A OIT, OMS e o ACNUR são objeto, cada uma, de uma única publicação, mas as publicações quanto a essas organizações são as que mais se aprofundam, dentre as tratam de regimes, quanto ao desenho institucional, à sua modernização e ao impacto desta para as RI.
Sistema ONU como objeto nas publicações nacionais (2006-2014):
Gráfico 3, fonte: elaborado pela autora.
No que tange as publicações brasileiras sobre Segurança que têm a ONU como objeto, a abordagem das Operações de Paz explicita a expressiva atenção conferida a esse tema na academia de RI. Isso talvez possa ser explicado pelo fato das OMP conjugarem, por um lado, as tendências epistemológicas mundiais centradas no Estado e em temas de Segurança stricto sensu, e, por outro lado, os interesses práticos nacionais, como as diretrizes da PEB. As publicações sobre OMP correspondem sozinha a 30% de todas as publicações que têm a ONU como objeto e 53% das de Segurança, cujo restante concentra-se na tomada de decisão no CS.
O fato de as Operações de Paz terem se modificado ao longo das últimas décadas e de agruparem a atuação de diversos atores contribui para sua teorização, em especial, quanto ao seu desenho institucional e as consequências desses para o avanço de seus objetivos (KENKEL, 2013). A sensibilidade quanto à atuação dessas missões fez com que sua mudança institucional e operacional fosse amplamente debatida, em especial, o fenômeno da integração de novos significados ao conceito de Segurança, cuja última geração de missões de paz constitui interessante síntese10.
10 Para aprofundar no tema das mudanças das Operações de Paz, consulte Five generations of peace
operations: from the "thin blue line" to "painting a country blue" de Kenkel, Kai Michael, puclicado na Revista
Brasileira de Política Internacional (impressa – ISSN: 0034-7329) , em 2013, no vol.56, no.1, p.122-143. SEG
58% Regime
s 42%
13 Esse resultado da pesquisa de concentração nas OMP é animador, por um lado, pois demonstra o interesse acadêmico, no Brasil, pela dimensão operacional do Sistema ONU, em detrimento da ênfase excessiva no processo decisório na sede, o que confere atenção à dinâmica de interação de diversos atores no contexto de atuação local da ONU. Por outro lado, as publicações quanto ao tema tratam de áreas de conflito e de instabilidade política, o que configura um cenário caracterizado por diversas especificidades, como a urgência e a sensibilidade dos diversos atores envolvidos. Essas missões também detém a peculiaridade de envolver contingentes militares, o que torna a presença e a operacionalização da ONU muito particular nesses contextos.
Isso, entretanto, permite a observação de inovações institucionais e seu impacto nas atividades operacionais do Sistema ONU. Em especial, a abordagem da criação Comissão de Construção da Paz da ONU (CCP)11 e de suas versões locais, que acrescenta representantes locais aos grupos já
presentes na primeira, possibilitam inúmeras teorizações quanto à estruturação institucional e seus desdobramentos. Isso permite a observação de limitações do Sistema ONU, como a cultura política entre seus diversos atores frequentemente não cooperativa, a duplicação de mandatos e a competição por fundos, oferecendo a oportunidade de refletir-se sobre a revisão do seu desenho institucional.
A ONU se faz presente, contudo, em diversos contextos onde não há OMP, sendo necessário maior debate nacional sobre sua dimensão operacional nesses locais, cuja teorização pode oferecer
insights mais gerais sobre a estruturação desse sistema. O engajamento global do Sistema ONU nos
esforços de Desenvolvimento e de ajuda humanitária só pode ser bem entendido a partir da compreensão mais abrangente do seu funcionamento. Isso está associado às atividades da Segunda
ONU no nível local, em especial, à sua dinâmica operacional. 2. CONSIDERAÇÕES FINAIS:
A Organização das Nações Unidas é estruturada de forma fragmentada, muitos de suas unidades componentes detendo autonomia de facto e culturas e procedimentos institucionais distintos. Disso resulta a duplicação e a sobreposição mandatos, a competição por fundos e a abaixa capacidade de ação estratégica (AG/res62/277). Isso demanda a reflexão sobre essa estrutura institucional e suas consequências, o que, contudo, não encontra suficiente atenção da academia de RI nem no mundo nem no Brasil. A limitada atenção conferida à teorização do Sistema ONU pode ser relacionada às tendências ontológicas e epistêmicas estadocentricas do campo, somando-se a isso,
11 O comitê Organizacional do CCP é composto de uma gama diversificada de atores do sistema ONU,
participando desde membros do ECOSOC e das IFI até representantes dos países que mais contribuem para as OMP.
14 no caso do Brasil, a influência de demandas práticas, como as prioridades da PEB, na determinação da agenda de pesquisa nacional.
A associação da agenda de pesquisa nacional à sua utilidade prática na formulação de políticas tende a priorizar reflexões conjunturais, em detrimento do potencial analítico de abordagens mais amplas. Dado a complexidade e a dimensão das Nações Unidas, suas mudanças internas tendem a ocorrer de forma gradual, o que demanda esforços analíticos que não se limitem a reflexões de conjunturas específicas, sendo bem vindas problematizações de médio e de longo prazo. Desse modo, o atendimento a demandas políticas incide sobre o debate local sobre a reforma da ONU, cujo conteúdo, como explicitado na análise das publicações do campo, se relaciona à agenda da Política Externa.
As publicações nacionais que abordam o Sistema ONU em si enfatizam as Operações de Paz, o que contribui para observação de aspectos institucionais internos, mas não diversifica a problematização de fatores estruturais e operacionais. Sugere-se, portanto, que maior atenção seja conferida à relação entre a forma em que as atividades do Sistema ONU são estruturadas e ao seu desempenho, já que sua relevância e seu impacto internacionais relacionam-se ao modo como ela se organiza e atua. A academia brasileira de RI pode recolher significativos ganhos analíticos ao abordar aspectos internos do sistema ONU, como a interação entre suas diversas partes e a entre elas e atores externos à sua estrutura.
Nesse sentido, as análises que tenham como objeto o próprio o Sistema ONU e suas partes, têm muito a contribuir para o campo de RI no Brasil. Temas que vem ganhando maior atenção do campo, como a Cooperação Sul-Sul, podem ser aprofundados com o entendimento e a problematização da participação dos atores do sistema ONU nesse fenômeno, principalmente quanto à estruturação de projetos, sua implementação e monitoramento, além da dinâmica entre o governo receptor, os atores financiadores e os atores encarregados de realizar os projetos de cooperação. No Brasil, os textos sobre cooperação internacional não costumam levar em conta a complexidade da interação dos diversos atores envolvidos, enfatizando, mais uma vez, a agenda da PEB quanto a isso, sem que se observe a dinâmica institucional no destino.
Além disso, há toda uma agenda de reforma lançada na Cúpula Global de 2005, que abrange a Reforma para Coerência sistêmica do Sistema ONU. Essa agenda interna da ONU apresenta quatro
clusters: governança, financiamento, harmonização de práticas de negócio e operacionalização. Os
três primeiro são baseados, muitas vezes, em uma perspectiva normativa “de cima para baixo”. Já o último, refere-se à dimensão operacional, baseada em uma abordagem “de baixo para cima”. Essa agenda interna de reforma oferece inúmeras possibilidades de observação e de teorização do
15 Sistema das Nações Unidas, sendo importante ao menos o acompanhamento de seus avanços e de suas limitações pelos estudiosos das Relações Internacionais.
A reforma operacional inspirou a criação da iniciativa Delivering as One12, cujas diretrizes,
inicialmente adotadas apenas por 7 países pilotos, difundiram-se internacionalmente e, agora, são adotadas em 45 países (Maio de 2015). Isso enseja interesse em conhecer e em compreender essa iniciativa, já que ela encaminha uma padronização da atuação local do Sistema ONU, conferindo maior coordenação e flexibilidade ao time local da ONU, composto por suas diversas unidades, historicamente fragmentadas e competitivas entre si. A iniciativa Delivering as One baseia-se na ideia de 4 “uns”, um plano, um líder, um orçamento e, onde possível, um só prédio. Os países que pilotam a iniciativa desde 2006 são: Albânia, Cabo Verde, Moçambique, Paquistão, Ruanda, Tanzânia, Uruguai e Vietnã.
A abordagem dessa agenda de reforma do Sistema ONU, especialmente quanto ao seu aspecto operacional e aos seus desdobramentos, permite que a academia de RI do Brasil não se limite a uma percepção “estadocêntrica” da ONU e se aventure na ideia da ONU “para além do Estado” (GAMA &LOPES, 2009). Isso não implica que essa agenda de pesquisa impeça reflexões que, inclusive, reafirmem a importância de atores estatais na operacionalização das atividades das Nações Unidas. O fato de se sugerir uma empiria focada no Sistema ONU, não implica, necessariamente, na relativização do papel dos estados e em maior crença na função causal dessa organização. Aqui, sugere-se a diversificação das tendências epistemológicas do campo, sem que se isso seja, contudo, entendido automaticamente como uma forma de defender essa ou aquela corrente teórica.
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12 A iniciativa Delivering as One baseia-se na ideia de 4 “uns”, um plano, um líder, um orçamento e, onde
possível, um só prédio. Os países que pilotam a iniciativa desde 2006 são: Albânia, Cabo Verde, Moçambique, Paquistão, Ruanda, Tanzânia, Uruguai e Vietnã.
16 CLAUDE, Inis L. Jr. “Peace and Security: Prospective Roles For the Two United Nations”. Global Governance 2(3), p. 289-298, 1996.
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FONTES
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17 Novembro de 2006. Disponível em
