Construção de indicadores de saneamento:
uma experiência a partir das bases de dados brasileiras
IX – Heller – Brasil - I
Léo Heller*
Doutor em Ciências, UFMG, Brasil, 1995
Professor Adjunto do Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental da UFMG Pesquisador do CNPq
Editor da Revista Engenharia Sanitária e Ambiental
Pedro Gasparini Barbosa Heller
Acadêmico de Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais
Frederico Massote Monteiro
Acadêmico de Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais
*Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental, Escola de Engenharia, Universidade Federal de Minas Gerais, Avenida do Contorno, 842, sala 715, Belo Horizonte, MG, BR
Construção de indicadores de saneamento:
Uma experiência a partir das bases de dados brasileiras
Introdução
O SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos engloba um amplo espectro de indicadores urbanos, abrangendo aspectos demográficos, de habitação, saneamento básico, transportes urbanos e finanças municipais, com a finalidade de avaliar os resultados da política urbana e orientar a tomada de decisão do Governo Federal no campo do desenvolvimento urbano. Um sistema informatizado que disponibiliza informações tanto para dirigentes dos municípios como para possíveis investidores à procura de informações municipais e setoriais. Trata-se um sistema com acesso via Internet e é mantido pelo Ministério das Cidades.
As potencialidades do SNIU permitem pensar em um sistema de indicadores que busque um compromisso entre uma observação do saneamento a partir de um ponto de vista interno à área e a possibilidade de tratar a realidade do saneamento no país por meio da análise de suas chamadas “relações extra-setoriais”, colocando-se ênfase sobretudo nesta última dimensão.
Felizmente, o país dispõe atualmente de um conjunto de sistemas de informação em saneamento reconhecido mundialmente. A combinação das diversas pesquisas sistemáticas – Censo Demográfico, Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios – PNAD, Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – PNSB, Sistema Nacional de Informação sobre o Saneamento - SNIS, a despeito de algumas limitações inerentes, permite traçar um adequado quadro da situação do setor, subsidiando avaliações e planejamento. Contudo, se o país avançou em informações, o mesmo lamentavelmente não pode ser anunciado quanto ao atendimento à população pelos serviços.
Na perspectiva de que a solução para o problema – assegurando universalidade, eqüidade e integralidade para o atendimento à população – demanda igualmente esforços intrínsecos ao setor e uma forte articulação intersetorial, pelo menos com as áreas de desenvolvimento urbano e rural, de meio ambiente, de recursos hídricos e de saúde pública, a presente proposta foi concebida. Assim, avançando para além das potencialidades das bases de dados em saneamento existentes, a incorporação de indicadores qualificados ao SNIU poderá abrir a possibilidade de inúmeras associações com outros indicadores, permitindo vislumbrar novas faces da situação de saneamento do país e nas diversas desagregações desejadas.
Considerações conceituais
No presente texto, optou-se por não se estender em mais profundas considerações conceituais sobre o histórico e o significado de indicadores, bem como sobre seus atributos, considerando que são considerações que já vêm orientando a construção do SNIU e que têm sido abordados com propriedade na literatura (ver, por exemplo, BORJA e MORAES, 2003a, 2003b).
Para o desenvolvimento de um sistema de indicadores para saneamento, consistente e com coerência interna, é essencial que se procurem responder as questões a seguir: que definição para saneamento será adotada para efeito de construção do sistema de indicadores?; os indicadores serão utilizados com que objetivos?; que cadeia de relações o sistema de indicadores pretende explicar?; o que seria um sistema ideal de indicadores?; em função da disponibilidade de dados, o que seria um sistema possível de indicadores?; como conceber uma evolução dialética dos indicadores inicialmente adotados, a partir de uma interação com os usuários?
Este trabalho, portanto, procurou responder a tais questões e, a partir delas, propor um arranjo para os indicadores do SNIU.
Objetivos do emprego de indicadores na área de saneamento
Diversos podem ser os usos de indicadores relacionados a saneamento incluídos em um sistema com a abrangência e os recursos analíticos do SNIU.
Considerando que informações qualificadas como as que se pretendem incluir no sistema podem colaborar para um processo articulado de avaliação-planejamento, as possibilidades, em uma primeira análise, seriam: avaliação da situação das diversas áreas do saneamento com diferentes recortes regionais, comparação entre regiões, verificar associação das condições de saneamento com outras variáveis extra-setoriais, avaliar eficiência de modelos de gestão, avaliação da evolução temporal dos indicadores entre outros.
A concepção de um sistema de indicadores: o compromisso entre o ideal e o possível
Os itens precedentes conduzem a se conceber um sistema de indicadores de saneamento que atenda às necessidades político-institucionais do país, que contemple as necessidades de avaliação e planejamento e que seja lastreado em uma sólida base conceitual, tal como a que o modelo FPEEEA “Forças Motrizes, Pressões, Estados, Exposições, Efeitos e Ações” propicia, planejando-se indicadores que possam explicar cada célula da matriz elaborada. O modelo FPEEEA busca explicar a maneira como várias forças motrizes geram pressões, que afetam o estado do meio ambiente e que, por sua vez, expõe a população a riscos e afetam a saúde humana, desencadeando em conseqüência ações. No Brasil o modelo FPEEEA tem sido utilizado, a exemplo da avaliação do Projeto Alvorada (BERNARDES et al., 2002)
Contudo, é necessário também conciliar tal situação ideal com as possibilidades ditadas pela realidade. Assim, não se deve perder de perspectiva atributos como o custo de obtenção do indicador, a sua temporalidade, sua representatividade espacial e a confiabilidade dos dados que o compõem. Por outro lado, potencializar o emprego dos dados rotineiramente coletados no país e, reconhecidamente, sub-utilizados, mostra-se uma atitude correta e responsável para com os recursos públicos aplicados.
Nesse contexto, a presente proposta, considerando (i) a disponibilidade no país de um conjunto relevante de dados sobre saneamento coletados com regularidade, (ii) serem os referidos dados qualitativamente adequados, ao menos em se verificando os cuidados metodológicos observados pelas agências encarregadas de sua coleta e sistematização e (iii) haver um progressivo aperfeiçoamento dos instrumentos de coleta dos dados e conseqüentemente de sua qualidade; assume como perfeitamente defensável apoiar o sistema de indicadores em saneamento nas bases existentes.
Os quatro principais sistemas de informação em saneamento hoje existentes no país são o Censo Demográfico, PNAD e PNSB do IBGE e SNIS da SEDU/IPEA.
Pelas características dos sistemas de informação existentes, acredita-se que a mais adequada opção seja a combinação entre o Censo demográfico e a PNSB, combinação esta que resulta em um adequado número de indicadores, com interessante potencial para cumprir os objetivos presumidos. Tal opção decorre de (i) a ausência de um número importante de municípios no SNIS; (ii) a ausência de indicadores de limpeza pública e de drenagem urbana no SNIS, embora se saibam de esforços no sentido de integrar a primeira; e (iii) a dificuldade de desagregarem dados da PNAD em nível municipal.
Em síntese, a proposta aqui defendida é a de construção do sistema de indicadores com base em dois sistemas existentes - Censo Demográfico e PNSB.
Importante definição adicional refere-se à abrangência espacial a ser adotada. Aí, uma contradição entre a unidade de informação privilegiada pelo SNIU – município – e a natureza dos serviços de saneamento – tipicamente locais – se verificam. A solução adotada na presente proposta foi a de manter ambos os recortes geográficos - município e sede municipal, quando cada se revelava pertinente.
Após as diversas definições, foram propostos os indicadores em número total de 318, conforme distribuição mostrada a seguir, os quais foram descritos em tabelas.
Nível: município Nível: sede municipal Serviço
Tabela Número Tabela Número Total Abastecimento de água/esgotamento sanitário – gestão 1M 15 1S 24 39 Abastecimento de água 2M 27 2S 58 85 Esgotamento sanitário 3M 29 3M 36 65 Drenagem urbana 4M 18 4S 26 44 Limpeza pública 5M 85 - - 85 TOTAL - 174 - 144 318 Algumas aplicações
Apenas a título de ilustração, dentre as várias possibilidades de aplicação do sistema de indicadores, apresentam-se algumas distribuições, que contribuem para o melhor entendimento da realidade das condições de saneamento do país, lembrando-se logicamente do enorme potencial que o sistema apresenta, inclusive de associação entre os indicadores de saneamento e aqueles relativos a outras políticas públicas e a condições sócio-econômico-demográficas da população. Na Figura a seguir, pode ser observada a distribuição dos serviços de saneamento segundo a constituição jurídica da entidade responsável, podendo-se constatar a pequena participação de empresas privadas.
5%
10%
34%
51%
Empresa Privada Autarquia Administração
Direta
Participação do Poder Público
Figura 1. Distribuição dos serviços de saneamento segundo a constituição jurídica da entidade responsável. Brasil. 2000.
Na Figura 2, desenvolve-se a distribuição dos sistemas de abastecimento de água segunda a técnica de tratamento adotada, independente do tipo de manancial, podendo ser notada a maior proporção de sistemas em que não há qualquer tratamento, ainda que parte desses utilize água subterrânea.
5% 22% 29% 44% Tratamento não-convencional Simples desinfecção Tratamento convencional Sem tratamento
Figura 2. Distribuição dos sistemas segundo a técnica de tratamento de água. Brasil. 2000. Na Figura 3, verifica-se uma relação inversa entre distritos com elevada proporção de tratamento no total de água produzida e distritos com elevada proporção de esgotos que recebem disposição local inadequada. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 90-100 80-90 70-80 60-70 50-60 40-50 30-40 20-30 10-20 0-10 Cobertura (%) M u ni cí pí os ( % )
Proporção da vazão de água produzida que recebe tratamento
Cobertura domiciliar por lançamento em vala, rio, lago, mar ou outro escoadouro
Figura 3. Distribuição dos serviços de segundo a proporção da água produzida que recebe tratamento e a disposição domiciliar inadequada de esgotos. Brasil. 2000.
Finalmente, a Figura 4 confirma que a maior parte dos distritos brasileiros (67,3%) não possui instalações para tratamento de esgotos, e uma distribuição relativamente homogênea de estações com processos de tratamento lodos ativados, filtros biológicos, lagoas facultativas e reatores anaeróbios.
0,1% 0,2% 0,7% 0,7% 0,8% 1,5% 1,8% 3,4% 3,5% 4,1% 4,1% 11,8% 67,3% Valo de o xida ção Lag oa de mat uraçã o Lago a ae rada Lag oa ae róbi a Lagoa mist a Lago a ana erób ia Foss a sé ptica de s iste ma cond om inia l Reat or a nae róbi co Lagoa facu ltativ a Filtr o bio lógic o Lodo ativ ado Ma is d e um s istema Não ex iste
Figura 4. Distribuição dos serviços segundo o tipo de técnica de tratamento de esgotos sanitários. Brasil. 2000.
Conclusões
O trabalho desenvolvido até esta etapa, que resultou na confecção das planilhas para os 318 indicadores dos municípios brasileiros, mostra importantes potencialidades para os indicadores. Após incluídos no SNIU, certamente assegurarão novas possibilidades para a adequada compreensão do quadro sanitário nacional.
Referências
BORJA, P.C., MORAES, L.R.S. Indicadores de saúde ambiental com enfoque para a área de saneamento. Parte I – aspectos conceituais e metodológicos. Revista Engenharia Sanitária e
Ambiental, v.8, n.1, p.13-25, jan./mar. 2003.
BORJA, P.C., MORAES, L.R.S. Indicadores de saúde ambiental com enfoque para a área de saneamento. Parte II – estudo de casos. Revista Engenharia Sanitária e Ambiental, v.8, n.1, p.26-38, jan./mar. 2003.
BERNARDES, R.S., COSTA, A.M., PONTES, C.A.A. et. al. Proposta metodológica de
avaliação das ações de saneamento do Projeto Alvorada. Brasília: OPAS, 2002. Relatório
