Marcus Vinicius Bezerra Inácio Britez Universidade Federal de Santa Catarina
marcusbritez@gmail.com
MOBILIDADE URBANA E ACESSIBILIDADE: UMA ANÁLISE DO PLANO DIRETOR
DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DE JOINVILLE, SC
Arnoldo Debatin Neto Universidade Federal de Santa Catarina
arn.nto@gmail.com
8º CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEAMENTO URBANO,
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2018)
Cidades e Territórios - Desenvolvimento, atratividade e novos desafios
Coimbra – Portugal, 24, 25 e 26 de outubro de 2018
MOBILIDADE URBANA E ACESSIBILIDADE: UMA ANÁLISE DO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DE JOINVILLE, SC
M. V. B. I. Britez, A. Debatin Neto
RESUMO
O objetivo desta pesquisa foi identificar contribuições de um plano diretor em relação à mobilidade urbana e acessibilidade, além de verificar a participação popular em seu desenvolvimento. A metodologia consistiu em uma revisão da literatura permitindo a elaboração de um quadro de aspectos a serem analisados, tendo como objeto de estudo o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável de Joinville. Os resultados destacam a abordagem do transporte público, planos setoriais elaborados e oportunidades de participação dos munícipes, mas também aspectos menos desenvolvidos como o incentivo de inovações tecnológicas em prol da segurança e qualidade ambiental. Concluiu-se que os resultados deste tipo de análise podem ser limitados ou induzidos pela redação do documento, mas que o Plano avaliado apresenta instrumentos possíveis de implantação e que a metodologia utilizada aqui pode ser aplicada na análise de outros planos diretores. 1 INTRODUÇÃO
O aumento da urbanização sem um planejamento urbano eficiente agrava os problemas das cidades brasileiras, nas quais nota-se o incremento nos deslocamentos e concentração de pessoas em espaços territoriais, muitas vezes, despreparados (Oliveira et. al, 2016). Os autores relacionam, também, o surgimento de problemas sociais, ambientais e econômicos para toda a população das cidades. Não é difícil notar que, no Brasil, tais problemas são identificados e estudados em diversas cidades, destacando-se questões acerca da mobilidade urbana e acessibilidade.
Joinville, maior cidade catarinense, com cerca de 570 mil habitantes, e importante polo industrial da região sul, possuindo o 28º maior PIB nacional (SEPUD, 2017) apresenta grandes problemas de mobilidade, sem uma histórica priorização dos sistemas de transporte público e não motorizados em seu planejamento municipal. A Fundação Instituto de Pesquisa e Planejamento para o Desenvolvimento Sustentável de Joinville – IPPUJ (2016a) indica a alta proporção de veículos registrados no munícipio de 0,66/habitante, e cita o crescimento da frota de veículos em 174% nos últimos 10 anos, situação agravada pelo crescimento populacional e aumento no número de visitantes. O Estatuto da Cidade (Brasil, 2001) definido pela Lei n. 10.257 de 2001, na busca por definir a função social das cidades e da propriedade, estabeleceu a obrigatoriedade da elaboração de um plano diretor para municípios com mais de vinte mil habitantes, incluídos em regiões metropolitanas, dentre outras características. De forma a atender esta
determinação, Joinville (2008) elaborou um documento, por meio da Lei n. 261 de 28 de Fevereiro de 2008, denominado Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Joinville.
Diante desse contexto, a pesquisa a seguir busca, de maneira geral, identificar de que forma um plano diretor de desenvolvimento sustentável pode contribuir, na prática, para uma implantação mais efetiva da mobilidade urbana sustentável e acessibilidade. Os objetivos específicos são definidos como: i) identificar na bibliografia aspectos qualitativos que permitam uma avaliação de planos diretores; ii) identificar no Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Joinville (PDDSMJ), suas diretrizes; iii) apontar programas, planos e ações derivadas do PDDSMJ quanto à mobilidade urbana e acessibilidade; iv) verificar o grau de participação popular no processo de desenvolvimento do PDDSMJ; v) sugerir, no que couber, melhorias ao Plano; vi) subsidiar, a partir da metodologia empregada nas análises, novas avaliações de planos diretores de outras cidades e estudos de natureza semelhante.
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2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O conceito de desenvolvimento sustentável (DS) não possui apenas uma definição e existem dificuldades em defini-lo. Para Filippin (2005), as diferentes abordagens de DS trazem implicações distintas, teóricas, políticas e ideológicas tratando-se de um conceito dinâmico e condicionado às características únicas de cada local e, conforme Silva (1998), o DS deve ser dirigido às pessoas e por elas deve ser construído e assumido, pois o oposto não se apresenta como sustentável social nem culturalmente, pois a cidade é formada por pessoas, e para estas deve ser planejada e desenvolvida.
Tratando-se de cidades, é importante que o desenvolvimento urbano esteja atrelado ao DS. Motta, Silva e Brasil (2012) citam a sustentabilidade do desenvolvimento como um problema complexo, exigindo uma reflexão da própria noção de desenvolvimento, que se confunde por muitas vezes com puro crescimento, e que necessita da maximização de eficiência, ao mesmo tempo em que propicia bem estar. Ainda nesta linha de pensamento, Souza (2008), aponta que é preciso entender que “expansão” e “desenvolvimento urbano”, embora íntimos, não são sinônimos, e aborda que o desenvolvimento estritamente econômico gerado pelo crescimento das cidades e sua modernização não define um desenvolvimento urbano autêntico, e aponta para a necessidade de um desenvolvimento sócio espacial como complemento. Ou seja, é importante que o desenvolvimento de uma cidade passe por aspectos econômicos, sociais, espaciais e ambientais.
Para tratar, portanto, do tema desta pesquisa, observou-se na bibliografia alguns modelos e pensamentos a respeito da sustentabilidade urbana, como os Pensamentos Sistêmico e Ecossistêmico, estudados por Frijot Capra e Edgar Morin, apresentados por Oliveira e Milioli (2016), além do modelo metabólico aplicado às cidades, estudado por Newman (1999) que trata das cidades como organismos vivos com processos físicos e biológicos, apontando para a necessidade de prioridades de transportes, culturais e econômicas para o desenvolvimento e definindo, ainda, indicadores de sustentabilidade. A partir destes e outros estudos, citados ao longo desse texto, foram selecionados os aspectos que serviram de análise para o PDDSMJ, todos baseados nos conceitos de desenvolvimento sustentável.
2.1 Mobilidade Urbana Sustentável
A fim de definir aspectos a serem analisados no PDDSMJ, foram selecionados, além dos já citados, estudos que contemplam, em cada um, pesquisas e desenvolvimento de indicadores que avaliam a mobilidade urbana sustentável (MUS). Campos (2006) apresenta estratégias para alcançar a MUS, enquanto Campos (2005) apresenta uma visão do WGSUT (Working Group on Sustainable Urban Transport) de 2004 sobre as características necessárias a um sistema urbano sustentável, além de indicar estratégias para alcançar estes objetivos. A autora também cita os trabalhos de Erl e Feber no projeto TRANSLAND de 2000, complementando métodos e caminhos para a MUS. Por fim, Motta, Silva e Brasil (2012), relacionam princípios e aspectos que devem estar compreendidos na MUS, citando, por exemplo, os estudos de Bickel et al. de 2003 e o projeto Prospects – Procedures for Recommending Sustainable Planning of European City Transport Systems do TUW-IVV (Institute of Transport Planning and Traffic Engineering) de 2004.
A partir desta revisão, pode-se obter a Tabela 1, com os aspectos mais comumente indicados, necessários ao desenvolvimento da MUS e, portanto, selecionados e divididos em quatro grupos. Desta forma, o PDDSMJ foi analisado quanto a MUS, segundo as suas ações voltadas para o Transporte Público, Modos Ativos de Transporte (caminhada e bicicleta), Qualidade Ambiental e Segurança.
Tabela 1 Aspectos selecionados para análise da MUS
Características / Estratégias Grupo
Aumento na qualidade do transporte público
Transporte Público Oferta adequada de transporte público
Tarifas adequadas a oferta e demanda Restrições ao uso do automóvel
Modos Ativos de Transporte Incentivo a deslocamentos de curta distância
Tornar a caminhada e o uso da bicicleta mais atrativos Redução na necessidade de viajar
Limitar as emissões e resíduos
Qualidade Ambiental Proteger o meio ambiente, patrimônio cultural e ecossistemas
Não colocar em perigo as futuras gerações Conforto urbano - calçadas, ciclovias, arborização de vias
Segurança no transporte público
Segurança Sistemas de controle de tráfego
Sistemas inteligentes de transporte Infraestrutura
2.2 Acessibilidade
Mobilidade e Acessibilidade são conceitos que, embora diferentes, devem andar juntos e, para Silveira (2012), um dos principais objetivos da acessibilidade é garantir o uso da cidade, sendo necessário transportar-se de um lugar ao outro e, ainda, que as possibilidades de deslocamento por meio dos sistemas de transporte devem garantir os direitos básicos de
ir e vir a todos os cidadãos, o que corrobora com a Lei Federal n. 10.098 (Brasil, 2000) que estabelece as normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade.
Em complemento, Dischinger, Bins Ely e Piardi (2012) chamam a atenção para o fato de qualquer pessoa poder, em algum momento de sua vida, ser incapaz de realizar uma atividade devido a fatores ambientais, culturais e socioeconômicos. As autoras citam, como exemplos, a incapacidade de um idoso em subir uma ladeira muito íngreme, ou a não compreensão de informações por turistas estrangeiros, incapacidade de ler instruções em um banco por pessoas iletradas ou, até, não possuir dinheiro para uma passagem de ônibus no transporte público.
Conclui-se, a respeito destes conceitos, que as definições de acessibilidade são amplas, e se buscou analisar como o PDDSMJ se posiciona em relação às questões relativas ao tema, segundo o acesso à cidade tanto por pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, quanto para qualquer pessoa que possa ser impedida de acessar determinada área ou serviço público, seja por sua situação física ou falta de possibilidades relacionadas à, por exemplo, administração do município.
2.3 Participação Popular
A participação da comunidade nas decisões relativas às estratégias para tornar uma determinada cidade melhor para se viver em relação aos aspectos sociais, culturais, econômicos e ambientais, é fundamental. Oliveira et al. (2016) citam que um caminho para corrigir distorções causadas pela falta de planejamento nas cidades passa pela atuação da sociedade civil, a mais afetada pelos problemas socioambientais e de segregação socioterritorial nas cidades. Segundo os autores, a sociedade civil é a esfera com maior poder de requerer a satisfação das funções sociais da cidade, justamente por meio da participação popular.
O regime político democrático, de acordo com Melo, Novelli e Marques (2016) não se limita apenas aos processos eleitorais, mas deve permitir que os indivíduos possam utilizar seus direitos universais, como liberdade e igualdade, de maneira a se expressarem, inclusive, quanto aos assuntos gerais da sociedade, fundamentais para o bem estar dos cidadãos. Conforme os autores indicam, um exemplo deste tipo de participação pode ser observado nas audiências públicas.
3 METODOLOGIA
Conforme definições de Gonçalves et al. (2014), o presente estudo tem natureza majoritariamente descritiva, sendo classificada como uma pesquisa qualitativa. A pesquisa foi realizada em quatro etapas ordenadas: i) revisão bibliográfica, a partir da leitura outros estudos da área, de forma a construir uma visão mais abrangente sobre o tema; ii) seleção dos aspectos de análise, na qual se buscou definir os pontos para análise do estudo e, para isto, aprofundou-se nos estudos compilados para a fundamentação teórica na busca dos aspectos que melhor se enquadrariam na análise, não só do PDDSMJ, mas também de outros planos diretores; iii) análise do PDDSMJ com base nos aspectos selecionados; e iv) escrita do artigo e apresentação do método e resultados da análise proposta, além das considerações finais e sugestões para estudos futuros.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Joinville (PDDSMJ)
A Lei Complementar nº 261, de 28 de Fevereiro de 2008, dispõe sobre as diretrizes estratégicas e institui o PDDSMJ, o qual apresenta diretrizes estratégicas para o desenvolvimento sustentável, passando por questões relativas à Promoção Econômica, Promoção Social, Qualificação do Ambiente Natural e Construído, Integração Regional, Estruturação e Ordenamento Territorial, Mobilidade e Acessibilidade, e Gestão do Planejamento Participativo.
Todo o documento foi avaliado, mas o foco se manteve nos capítulos referentes à Mobilidade e Acessibilidade (Capítulo VII), e Participação Popular (Capítulo VIII). Notou-se que algumas diretrizes e ações previstas no Plano Notou-se repetem ou muito Notou-se asNotou-semelham quando apresentadas em diferentes seções e artigos, mas acredita-se que isto se deva, principalmente, a inter-relação que as diferentes áreas de estudo devam ter quando se trata do desenvolvimento sustentável.
4.2 Mobilidade Urbana Sustentável
A Mobilidade e Acessibilidade são tratadas em conjunto no Capítulo VII do PDDSJM, constituído por cinco artigos, iniciando-se no Art.42 que apresenta os objetivos gerais do capítulo. O Art. 43 trata das diretrizes propriamente ditas na busca pela melhoria da mobilidade e acessibilidade no munícipio, enquanto o Art. 44 aponta as ações planejadas para consolidar as diretrizes impostas. O Art. 45 discorre sobre a necessidade de planos que satisfaçam aspectos relacionados a sete temas específicos como a qualificação do sistema de transporte de pessoas, a disciplina do uso dos diversos modos de transporte, entre outros. Por fim, o Art. 46 apresenta os indicadores destinados a avaliar a efetividade das ações previstas. Os objetivos do Plano, descritos no Art. 42, correspondem à busca pela qualificação da infraestrutura de circulação e meios para os serviços de transporte, além de visar a promoção de deslocamentos de maneira ágil, segura e econômica, os quais atendam aos desejos de destino, provocando, ainda, baixo impacto no meio ambiente. A divisão dos assuntos apresentados no Capítulo VII está bem organizada, em nossa avaliação, e considera, em quase todos, os aspectos que constam na Tabela 1.
O transporte público é, notadamente, um dos tópicos mais abordados do Plano. A diretriz principal que guia o desenvolvimento deste tipo de transporte é pautada na priorização do transporte coletivo sobre o individual, buscando ações como: validação ou ampliação do adensamento nos corredores de transporte coletivo e restrição, se necessário, do adensamento em outras regiões da cidade; e validação ou revisão do sistema viário básico, definindo as hierarquias dos acessos segundo sua vocação ou necessidade. Esta última entende-se como uma contribuição geral a todos os modos motorizados, incluindo-se também o transporte coletivo.
As ações parecem genéricas, mas trazem definições importantes, visto que o adensamento próximo aos corredores de transporte coletivo facilita os deslocamentos, de pessoas e bens. Entretanto, as maiores contribuições do PDDSMJ se apresentam por meio da elaboração de planos e programas necessários a consolidação da mobilidade e acessibilidade na cidade, destacando-se quanto ao transporte público o que descreve o Art. 45, inciso I (fluidez da
circulação dos diversos modos de transportes nas vias públicas) alíneas “b” e “d”. A primeira trata da pavimentação das vias visando a qualificação da malha viária, de forma a reduzir o tempo de deslocamento e aumentar o nível de conforto e segurança, levando, assim, à uma melhora na regularidade e confiabilidade do sistema de transporte coletivo. A segunda volta-se à implantação de novas ligações e trechos viários municipais e regionais, necessários à estrutura do sistema viário. No mesmo artigo, seguindo para o inciso II, que contempla a qualificação do sistema de transporte de pessoas, as alíneas “a”, “b”, e “f” preveem a otimização dos custos do transporte coletivo, a integração dos modos de transportes e, por fim, pretende disciplinar, capacitar e regulamentar a formação dos condutores das diversas modalidades, inclusive o transporte público coletivo. Por fim, no inciso VII do Art. 45, o Plano prevê a elaboração de um plano de contingência, este com o objetivo de solucionar ou reduzir problemas incidentais nos sistemas de transporte público coletivo, que possam afetar direta ou indiretamente a mobilidade urbana.
Quanto aos indicadores (Art. 46), o Plano prevê sua avaliação em torno do transporte público a partir do tempo das viagens interurbanas, os custos nos diversos modos de transportes e a frequência da oferta de viagem, além de objetivos como a integração entre modos, a capacitação de motoristas e qualidade da infraestrutura viária. Conclui-se, acerca do transporte público, que as intenções do PDDSMJ vão de encontro aos parâmetros de aumento na oferta e na proposição de tarifas mais adequadas, o que, ao final, confere maior qualidade ao sistema.
Um dos pilares para o desenvolvimento da mobilidade urbana sustentável, o uso de modos ativos de transporte, definidos, principalmente, pela caminhada e utilização das bicicletas, tem destaque no PDDSMJ. Uma das diretrizes principais para a mobilidade e acessibilidade, é descrita como o “favorecimento dos modos não motorizados sobre os motorizados”, o que vai de acordo com a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) – Lei n. 12.857 (Brasil, 2012).
O Plano prevê no Art. 44, inciso I, ações como a implantação de sistema viário básico; fracionamento de quadras e lotes; e a implantação e manutenção contínua das infraestrutura básica de passeios e ciclovias. Com essas ações, o PDDSMJ busca reforçar os deslocamentos casa-trabalho-lazer e priorizar a circulação por meio de transportes não motorizados.
Quanto aos planos e programas que o Plano propõe, os modos ativos recebem uma atenção especial no Art. 45. No quesito qualificação do sistema de transporte de pessoas, destaca-se a previsão de redução das distâncias entre as intenções de viagens e aponta para a criação de área livre de trânsito moderado no centro da cidade. Apesar de não haver indicadores atribuídos diretamente a questão dos transportes ativos no Art. 46, sabe-se que o incremento na participação deste modo representa um aumento na qualidade ambiental. Observou-se que os parâmetros de análise descritos na Tabela 1 são explorados no Plano, visto a preocupação com as restrições de uso de automóvel, redução na necessidade de viajar e incentivo aos deslocamentos de curta distância (que podem ser realizados por modos ativos). Quanto ao ato de tornar a caminhada e o uso da bicicleta mais atrativos, observa-se que o Plano não descreve estratégias muito específicas, mas destaca sua necessidade, o que é válido por se tratar de um plano com ações, à época, ainda apenas previstas. Para o sucesso dos objetivos propostos seria indispensável um plano específico para atendê-los, o que é tratado na seção 4.4 desta pesquisa.
A abordagem da qualidade ambiental no Capítulo VII inicia-se nos objetivos, quando o Plano revela a importância de que suas ações provoquem baixo impacto ao meio ambiente. O Art. 45, inciso I, alínea “e” traz a necessidade de contemplar a definição de uma sistemática para elaboração e análise de relatórios de impacto de vizinhança, na implantação de equipamentos geradores de tráfego e, principalmente, no inciso II, alíneas “d” e “e”, o Plano se refere ao incentivo à inovação tecnológica e adoção de energias renováveis e não poluentes. Por fim, o Art. 46 traz como indicador para a qualidade ambiental os índices de poluição atmosférica.
Apesar de muitas das ações e estratégias para alcançar os objetivos propostos pelo Plano quanto à mobilidade e acessibilidade serem interligadas e passarem pela qualidade ambiental, este último assunto não aparece muito explorado especificamente no Capítulo VII (que trata sobre o tema no Plano). Entretanto notou-se que elementos, como por exemplo, arborização das vias, limitação de resíduos e proteção ao meio ambiente são abordados em outras seções, capítulos e artigos do PDDSMJ. Acredita-se que o fato do tema qualidade ambiental ter menos destaque no Capítulo VII deve-se, justamente, a sua importância em tantos outros aspectos, notando-se que tópicos específicos como Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança e Qualificação do Ambiente Construído tratam destas questões e o sucesso de suas ações pode refletir diretamente sobre o desenvolvimento sustentável da cidade.
O último grupo de análise da metodologia de análise aqui proposta em relação à MUS, segurança, é abordado no PDDSMJ, quando enuncia-se que a promoção dos deslocamentos urbanos deve ser feita, inclusive, de maneira segura, e de maneira similar, uma das diretrizes descritas trata da necessidade de “fluidez com segurança”. A pavimentação das vias, visando sua qualificação, também tem relação com a segurança da circulação, assim como a capacitação referente aos condutores das diversas modalidades de transportes, o que já fora apresentado para o transporte público. A segurança aparece de maneira bem explícita em um importante tópico relacionado à infraestrutura viária e segurança da mesma, onde se prevê a implantação, reformulação e manutenção da sinalização viária e dispositivos de segurança em todo o sistema viário principal e secundário do Município. Entretanto, é o único tópico específico apresentado, mesmo sabendo-se que o Plano apresenta o assunto de maneira implícita em várias das ações e programas previstos no Capítulo VII e já consideradas previamente.
Contudo, o programa referente à qualificação do sistema de transporte de pessoas, previsto no Plano como “incentivo à inovação tecnológica” é muito genérico. Não há nenhuma abordagem de, por exemplo, sistemas inteligentes de transporte ou sistemas de controle de tráfego que pudessem contribuir com o descrito no Art. 46, inciso II, como indicador de segurança, “o número e grau de gravidade dos acidentes de trânsito”. Considerou-se que o mais importante seria introduzir, sempre que possível, avanços e inovações tecnológicas capazes de favorecer a qualidade ambiental e a segurança. O Plano foi elaborado em 2008 e não existem, até então, atualizações referentes a este aspecto.
4.3 Acessibilidade no PDDSMJ
Na redação do Plano não há, em seus objetivos e diretrizes principais, um texto que descreva claramente seu papel na melhoria da acessibilidade. Entretanto, ao longo do Capítulo VII são encontradas ações, planos e indicadores que remetem ao assunto.
Relativamente à reformulação do Uso e Ocupação do Solo, uma das ações na busca por maior acessibilidade é apresentada no Art. 44, inciso I, alínea “h”, descrevendo-se a implantação e manutenção permanente de passeios e ciclovias, o que é fundamental para a acessibilidade. No mesmo artigo, o inciso III propõe a elaboração de um Plano de Mobilidade e Acessibilidade, na busca por garantir medidas de acessibilidade para todos os tipos de deslocamento, o que, em nossa análise, constitui-se de uma das mais importantes ações previstas no Plano, pois aponta para o desenvolvimento da acessibilidade urbana, estabelecendo um plano específico relativo ao assunto
O Art. 45 traz, ainda, a necessidade de um programa que contemple a qualificação do sistema de circulação de pedestres, priorizando a acessibilidade de pessoas portadoras de restrições à mobilidade e, por fim, o Art. 46 descreve “as opções de acessibilidade” como um de seus indicadores na avaliação de desempenho e efetividade das ações propostas pelo Plano.
Sucinta, na visão desta análise, a participação do tema acessibilidade não prevê estratégias muito específicas, mas julgou-se que cumpre seu papel quanto à objetividade e relevância do tema, apontando para intenções que podem culminar em ações melhor definidas e passíveis de serem executadas, por exemplo, em um Plano Setorial.
4.4 Ações Derivadas
O Art. 51 do PDDSMJ trata da constituição do Plano, definindo seus diversos instrumentos e o Art. 128 define como “instrumentos complementares” aqueles que buscam a promoção do desenvolvimento sustentável por meio de planos e programas, elaborados e implementados de forma sistemática, com a capacidade de orientação dos governos municipais na gestão do planejamento. Isto remete ao que tratou-se a respeito de planos e programas previstos pelo Art. 45, os quais enquadram-se nos instrumentos complementares como planos setoriais de acordo com o Art. 129, e são definidos pelo Art.132 como planos necessários para a promoção da qualidade do ambiente rural e urbano. Embora o PDDSMJ cite sete destes, para o foco do tema desta pesquisa tratou-se do referente ao inciso I: Plano de Mobilidade e Acessibilidade.
Previsto no PDDSMJ em 2008, um Plano de Mobilidade e Acessibilidade deveria ser elaborado e assim ocorreu. Em 27 de Março de 2015, por meio do Decreto Municipal n. 24.181 o PlanMOB – Plano de Mobilidade Urbana de Joinville foi instituído, segundo diretrizes do PDDSMJ e da PNMU, esta última a qual determina aos municípios brasileiros o papel de planejar e executar políticas para o desenvolvimento da mobilidade urbana. O PlanMOB é um plano amplo, que busca em seus objetivos atender o Capítulo VII (Mobilidade e Acessibilidade) do PDDSMJ, daí a importância de sua abordagem neste estudo, e busca estabelecer estratégias e ações acerca de mobilidade sustentável na cidade, introduzindo novos conceitos de planejamento, citando a necessidade da concepção de vias como um todo – calçadas, cicloestruturas, arborização, mobiliário urbano e faixas de rolamento (IPPUJ, 2016a), mencionando, ainda, a ideia de que todos os meios de transporte são necessários à boa fluidez do trânsito. O PlanMOB trata da prioridade dos transportes ativos sobre os motorizados, revelando a importância desta postura no planejamento urbano e de transportes. Como já revelado, o estudo é extenso, mas julgou-se importante apresentar sua estrutura principal, a qual traz propostas para a mobilidade sustentável e as divide em oito eixos: transporte a pé; transporte por bicicleta; transporte
coletivo; transporte motorizado individual público; transporte motorizado individual privado; transporte de cargas; educação; e gestão e financiamento. Em cada um dos eixos, são apresentados os objetivos, diretrizes, ações prioritárias, instrumentos, metas, indicadores, órgãos municipais responsáveis, principais envolvidos e observações gerais. Um tópico que chama a atenção é a intenção da inclusão do modo ferroviário no transporte público, um modo menos poluente, que poderia ser inserido no contexto urbano de Joinville, revelando, em nossa consideração, uma busca por uma maior qualidade ambiental.
O PlanMOB prevê a elaboração de planos diretores setoriais, tendo como primeiro resultado desta ação o PDTA – Plano Diretor de Transportes Ativos, constituído pela união dos planos diretores de Caminhabilidade e Cicloviário referentes aos eixos “transporte a pé” e “transporte por bicicleta”. Seus objetivos, segundo IPPUJ (2016b), focam, de maneira geral, na avaliação das calçadas e vias cicláveis da cidade, buscando estabelecer os padrões de infraestrutura e sinalização necessários, dispor de novas tecnologias e sistema de informações, além de propor uma rede urbana prioritária para caminhada e bicicletas e definir campanhas educativas. A Figura 1 indica a maneira como se relacionam o PlanMOB, PDTA (representando planos setoriais do PlanMOB), PDDSMJ, Estatuto da Cidade, PNMU e Constituição Federal.
Figura 1 Diagrama da relação entre leis e planos Fonte: Adaptado de IPPUJ (2016b)
O PDTA trata de questões relacionadas à acessibilidade como a Lei Brasileira de Inclusão e a Norma Brasileira de Acessibilidade, além do direito de caminhar e pedalar, e apresenta um diagnóstico das calçadas e ciclovias. Entretanto, um dos fatores mais interessantes vai de encontro a participação popular, tanto no PlanMOB quanto no PDTA.
4.5 Participação Popular
A participação popular é evidenciada no PDDSMJ, e no que se refere à Mobilidade e Acessibilidade, o Art. 44, inciso II, trata da instituição do instrumento da gestão do planejamento, entre outras atividades, criando uma Câmara de Mobilidade e Acessibilidade
inserida no Conselho da Cidade. Além disto, o Plano dispõe de um dispositivo específico (Capítulo VIII), no qual trata da Gestão do Planejamento Participativo, almejando estabelecer canais de comunicação entre os munícipes e os dirigentes municipais, buscando transparência e flexibilidade na gestão e aplicação das políticas urbana, rural e regional, destacando-se ações referentes à criação da Conferência Municipal da Cidade, do Conselho da Cidade e suas Câmaras Comunitárias Setoriais, Audiências Públicas, entre outros, além de apontar como indicadores para avaliação do planejamento participativo, a participação da comunidade no processo de planejamento da cidade e os benefícios gerados pelo uso de tais instrumentos de indução e promoção do desenvolvimento sustentável. O processo participativo na elaboração do Plano é destacado por Silva (2014), o qual aponta para a força da sociedade civil e retrata que o poder público local em Joinville proporcionou uma experiência de democracia participativa na elaboração do PDDSMJ.
Na prática, segundo o IPPUJ (2016a), o PDDSMJ contou com a participação de 44.000 munícipes e a realização de 65 eventos públicos durante o processo de elaboração. No processo de desenvolvimento do PlanMOB, foram realizadas consultas públicas com o objetivo de envolver a sociedade, maximizando a participação comunitária por meio de oito consultas, uma em cada região administrativa do município, tendo os encontros sido realizados entre 01 e 14 de julho de 2014. Nestas reuniões, foi possível ouvir a população quanto aos problemas enfrentados, conflitos, potencialidades e prioridades para o PlanMOB. Além das consultas públicas, pesquisas de opinião foram realizadas, obtendo 13.792 questionários respondidos e apontando fatores como problemas existentes, ações de melhoria e intenções de uso do transporte coletivo. A participação popular também se fez presente em “Grupos Temáticos”, por meio de reuniões entre os representantes do governo e voluntários da sociedade com conhecimento ou envolvimento específicos em relação aos temas como transporte a pé, transporte coletivo e mobilidade regional, sendo esta etapa caracterizada pela discussão mais técnica acerca dos problemas da cidade e suas possíveis soluções.
Por fim, em 20 de março de 2015 foi realizada a Audiência de Validação das propostas do PlanMOB, onde os munícipes presentes puderam preencher fichas de sugestões, fazer o uso da palavra ou solicitar leitura pelo relator. No PDTA, foram realizados 5 encontros de maneira similar aos grupos temáticos do PlanMOB, além de pesquisa online e entrevistas com pessoas com deficiência visual, totalizando 1014 participações. Por fim, realizou-se a audiência pública final com a participação de 84 munícipes.
Diante do contexto exposto, nota-se as diversas oportunidades de participação popular na elaboração dos planos que norteiam o desenvolvimento sustentável do município de Joinville, além da vontade política demonstrada pelo poder público para a participação popular. Entretanto, a atuação da comunidade no desenvolvimento do PlanMOB não se repetiu no PDTA, ao compararmos o número de participantes à população da cidade. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo buscou identificar na proposta do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Joinville aspectos referentes ao desenvolvimento sustentável relativos à mobilidade urbana e acessibilidade, além do papel da comunidade no planejamento das cidades, permitindo identificar, para cada aspecto de análise definido, as ações, objetivos e diretrizes presentes no PDDSMJ, destacando o caráter descritivo e qualitativo da pesquisa, além de apontar estudos derivados do Plano Diretor, definidos
como planos setoriais que abordam e buscam soluções mais específicas e praticáveis quanto à mobilidade e acessibilidade urbanas, contando com a participação popular, como o PlanMOB e PDTA.
Pode-se observar que a análise de um plano diretor é uma tarefa cujos resultados podem ser limitados ou mesmo induzidos pela redação do documento, visto que muitas ações podem ser previstas, descritas, idealizadas, mas não concretizadas. Neste último caso, os motivos para não realização das ações podem passar por questões delicadas, como a questão orçamentária, ou seja, a falta de recursos, ou a não destinação destes para propósitos que concernem ao Plano, além da possível falta de vontade política. Isto nos leva a sugerir a elaboração de um instrumento específico de avaliação, que busque acompanhar e aferir o andamento da implantação das propostas de um plano diretor. Percebeu-se que o PDDSMJ descreve metas e prevê instrumentos, em sua maior parte, possíveis de serem implementados, como atesta o exemplo dos planos setoriais já elaborados. É difícil esperar que todas as ações previstas sejam efetivadas mas, de acordo com os aspectos definidos para análise, o Plano propõe soluções compatíveis para a busca de um planejamento sustentável quanto à mobilidade e acessibilidade urbanas.
Ao final, constatou-se a relevância de novos estudos de planos diretores, buscando complementar os aspectos de análise desta pesquisa, além de um estudo que analise planos específicos, como o PlanMOB e o PDTA. Observou-se que, a partir dessa metodologia, é possível estabelecer um comparativo entre cidades e seus planos diretores e destaca-se, ainda, a importância de um estudo para identificar, após 10 anos, quais os avanços que o PDDSMJ alcançou, a partir de suas diretrizes e de seus planos setoriais.
Conclui-se que o PDDSMJ apresenta avanços significativos no que tange a elaboração de planos setoriais de qualidade. Tais planos devem ser efetivados, mas destaca-se a relevância das diretrizes propostas no PDDSMJ que proporcionaram estudos que priorizam o desenvolvimento sustentável da cidade, tratando de questões relacionadas à qualidade ambiental, acessibilidade, segurança e à mobilidade urbana, de maneira mais abrangente em seus objetivos e ações previstas.
Finalmente, ressalta-se, a partir das informações apresentadas, que o PDDSMJ busca trazer a voz da população para perto, fazendo valer, pelo menos teoricamente, o princípio de desenvolvimento para as pessoas, enquadrando-se na diretriz nacional estabelecida pelas leis que regem os temas de mobilidade e acessibilidade.
6 REFERÊNCIAS
Brasil (2000) Lei n° 10.098, de 19 de dezembro de 2000, Brasília.
Brasil (2001) Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001 (Estatuto da Cidade), Brasília.
Brasil (2012) Lei nº 12.587, de 3 de Janeiro de 2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana), Brasília.
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