UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
GUIDO ERCÍLIO HAACK
A CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO À MORADIA À LUZ DO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA VIDA” NO MUNICÍPIO DE IJUÍ (RS)
Ijuí (RS) 2017
GUIDO ERCÍLIO HAACK
A CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO À MORADIA À LUZ DO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA VIDA” NO MUNICÍPIO DE IJUÍ (RS)
Monografia final apresentada ao curso de Graduação em Direito, objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Me. Eloisa Nair de Andrade Argerich
Ijuí (RS) 2017
AGRADECIMENTOS
À minha orientadora, mestra Eloisa Nair de Andrade Argerich, pela dedicação e constante disponibilidade.
Aos meus colegas e amigos, que não mediram esforços para me ajudar ao longo da minha trajetória acadêmica na Unijuí.
Ao mestre Luiz Paulo Zeifert, pelos ensinamentos e dedicação em sala de aula.
A todos que colaboraram de uma maneira ou de outra na construção deste estudo, os meus agradecimentos!
“Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis.”
(Declaração Universal dos Direitos Humanos. ONU, 1948, art. XXV, grifo nosso).
RESUMO
O presente estudo visa a analisar o direito à moradia – direito fundamental para a digna sobrevivência humana, inscrito no art. 6º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) como um direito social. Aborda, nesse sentido, aspectos referentes à moradia como um direito humano consagrado internacionalmente, seja pela Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966, e ainda por outros instrumentos jurídicos que reconhecem esse direito como fundamental para a sobrevivência do ser humano. Busca, com isso, compreender a forma como se desenvolve a política habitacional no Município de Ijuí. Para tanto, analisa o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, instrumento político-administrativo que tem como objetivo desenvolver programas, metas e ações para diminuir o déficit habitacional e melhorar as condições de vida das famílias de baixa renda desse Município, concretizando o direito à moradia. Por último, realiza apontamentos sobre os empreendimentos localizados na cidade de Ijuí/RS a fim de melhor compreender o desenvolvimento dos projetos relativos à moradia, encampados pela Secretaria Municipal de Habitação, e da sua eficácia e efetividade quanto às condições de infraestrutura e inclusão social de pessoas de baixa renda.
Palavras-chave: Direito à moradia. Direito social. Inclusão social. Política Habitacional.
ABSTRACT
The present study aims to analyze the right to housing - a fundamental right for dignified human survival, inscribed in art. 6 of the Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988 (CF/88) as a social right. In this regard, it addresses aspects of housing as an international human right, be it the 1948 Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Social, Economic and Cultural Rights of 1966, and other recognize this right as fundamental for the survival of the human being. It seeks, therefore, to understand the way in which housing policy is developed in the Municipality of Ijuí. In order to do so, it analyzes the Municipal Plan for Social Interest Housing, a political-administrative instrument that aims to develop programs, goals and actions to reduce the housing deficit and improve the living conditions of low-income families in this municipality, concretizing the right to home. Lastly, he makes notes on the projects located in the city of Ijuí/RS in order to better understand the development of the housing projects, under the auspices of the Municipal Housing Department, and their effectiveness and effectiveness in terms of infrastructure and social inclusion of low-income people.
LISTA DAS FIGURAS
Figura 1. Déficit habitacional e potencial Habitacional de Interesse Social ... 37 Figura 2. Restrições ambientais à ocupação no Município de Ijuí, RS ... 40 Figura 3. Terrenos disponíveis à ocupação no Município de Ijuí/RS ... 42 Figura 4. Vista parcial da ala “B” do Residencial Colmeia, Bairro Tancredo Neves,
em Ijuí/RS ... 45 Figura 5. Condomínio Residencial Frida Heck, Bairro São Paulo, em Ijuí/RS ... 46 Figura 6. Preservação e recuperação ambiental no Parque Popular da Pedreira,
em Ijuí/RS (cenário 1) ... 47 Figura 7. Preservação e recuperação ambiental no Parque Popular da Pedreira,
LISTA DE SIGLAS
CF Constituição da República Federativa do Brasil DUDH Declaração Universal de Direitos Humanos
EC Emenda à Constituição
FAR Fundo de Arrendamento Rural
FENADI Festa Nacional das Culturas Diversificadas IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística MCidades Ministério das Cidades
ONU Organização das Nações Unidas PAC Plano de Aceleração do Crescimento
PIDESC Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais PLHIS Plano Local de Habitação por Interesse Social
PMCMV Programa “Minha Casa, Minha Vida”
PMHIS Programa Municipal de Habitação de Interesse Social PNHR Programa Nacional de Habitação Rural
PNHU Programa Nacional de Habitação Urbana
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 9
1 O DIREITO À MORADIA COMO UM DIREITO HUMANO CONSAGRADO INTERNACIONALMENTE ... 11
1.1 O reconhecimento do direito à moradia pela Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948 ... 11
1.2 O direito à moradia e o Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966 ... 13
1.2.1 Outros instrumentos jurídicos internacionais que reconhecem o direito à moradia ... 15
1.3 O direito à moradia no ordenamento constitucional pátrio ... 17
1.3.1 Dos direitos fundamentais e suas dimensões/gerações ... 18
1.3.2 O direito à moradia como direito fundamental social inserido pela EC n° 26/2000 ... 21
2 A CONCRETIZAÇAO DO DIREITO À MORADIA À LUZ DO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA VIDA” NO MUNICÍPIO DE IJUÍ, RS ... 24
2.1 Políticas públicas e déficit habitacional ... 24
2.2 Programa “Minha Casa, Minha Vida”: instrumento de regularização fundiária ... 28
2.2.1 Regularização fundiária de interesse social no Município de Ijuí, RS ... 31
2.3 Aspectos positivos e negativos na organização das cidades brasileiras ... 38
2.3.1 Maiores problemas habitacionais enfrentados em Ijuí/RS ... 39
2.3.2 Apontamentos sobre os empreendimentos habitacionais para pessoas de baixa renda localizados na cidade de Ijuí, RS ... 44
2.3.3 Da eficácia e da efetividade do direito à moradia à luz do PMCMV no Município de Ijuí/RS ... 48
CONCLUSÃO ... 50
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa visa, em primeiro lugar, analisar o direito fundamental social, ou seja, o direito à moradia, constitucionalmente previsto na Constituição da República Federativas do Brasil de 1988 (CF/88). E, nesse contexto, analisar o Programa “Minha Casa, Minha Vida” para, assim, verificar se o direito social à moradia está sendo de fato concretizado. Em síntese, o estudo aborda aspectos referentes ao direito fundamental e social do direito à moradia à luz do Programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), instituído em 2009, com ênfase no âmbito municipal.
A pesquisa é do tipo exploratório que utiliza no seu delineamento a coleta de dados em fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e na rede de computadores. Já em sua realização utilizou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo para melhor compreensão do tema e sua relevância para a sociedade.
O estudo está dividido em dois capítulos. O primeiro objetiva apresentar aspectos referentes ao direito humano à moradia, consagrado internacionalmente, e tem como base o entendimento da Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948; do Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966; e de outros instrumentos jurídicos que o reconhecem como fundamental para a sobrevivência do ser humano.
Apresenta, também, o momento em que o direito à moradia passou a fazer parte das Constituições brasileiras e, assim, ser reconhecido internamente no Brasil, bem como comprovar se as políticas públicas voltadas aos cidadãos de baixa renda sempre fizeram parte da agenda política.
Em continuidade, o segundo e último capítulo aborda a concretização do direito à moradia à luz do Programa “Minha Casa, Minha Vida” no Município de Ijuí/RS, com o objetivo
de verificar o seu impacto no que diz respeito às políticas públicas e o déficit habitacional. Aponta, também, os aspectos positivos e negativos na organização das cidades brasileiras, com ênfase na política habitacional da cidade de Ijuí/RS.
Para tanto, são realizados apontamentos sobre os empreendimentos localizados na cidade de Ijuí/RS a fim de proporcionar melhor entendimento do desenvolvimento dos projetos relativos à moradia encampados pela Secretaria Municipal de Habitação e da sua eficácia e efetividade quanto às condições de infraestrutura e inclusão social de pessoas de baixa renda.
Analisa-se, ainda, o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, instrumento político-administrativo que tem como objetivo desenvolver programas, metas e ações para diminuir o déficit habitacional e melhorar as condições de vida das famílias de baixa renda do Município de Ijuí/RS.
Finalmente, constam as conclusões a que se chegou com a realização do estudo e a relação das referências que fundamentaram o seu desenvolvimento.
1 O DIREITO À MORADIA COMO UM DIREITO HUMANO CONSAGRADO INTERNACIONALMENTE
O presente estudo propõe analisar o Programa “Minha Casa, Minha Vida” e, assim, verificar se o direito social à moradia está sendo de fato concretizado. O estudo, portanto, traz aspectos fundamentais e sociais do direito à moradia à luz do Programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), instituído em 2009, com ênfase no âmbito municipal.
Neste capítulo são abordados aspectos referentes ao direito à moradia como um direito humano consagrado internacionalmente. Para tanto, são instrumentos fundamentais a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948; o Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966; e outros instrumentos jurídicos que reconhecem a importância desse direito para a sobrevivência do ser humano.
Não se pode deixar de mencionar que o objeto desta pesquisa também consiste em saber quando o direito à moradia passou a ser reconhecido internamente pelas Constituições brasileiras, bem como se as políticas públicas voltadas aos cidadãos de baixa renda sempre fizeram parte da agenda política.
1.1 O reconhecimento do direito à moradia pela Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948
Anterior à sua inserção no Texto Constitucional, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), de 1948, já trazia expresso no seu art. XXII que o ser humano, membro da sociedade, possui direitos econômicos, sociais e culturais necessários à sua dignidade.
Isso significa que toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. Deduz-se, então, que o direito à moradia faz parte dos direitos fundamentais.
A fim de compreender a concretização do direito à moradia à luz do Programa “Minha Casa, Minha Vida”, instituído pela Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009 (BRASIL, 2009a), é necessário analisar documentos jurídicos nacionais e internacionais e, assim, verificar o
momento histórico mundial em que isso aconteceu, bem como os documentos que sustentam o direito à moradia como um direito humano, fundamental e social.
O reconhecimento de que a moradia adequada é um direito humano ocorreu em 1948, com a promulgação da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), tornando-se universal, aceito e aplicável em todas as partes do mundo como um dos direitos fundamentais para a vida das pessoas. E, apesar de ser uma norma de recomendação aos Estados (países) para minimizarem os problemas referentes à habitação e não uma norma cogente, aos poucos ela foi sendo incorporada aos ordenamentos jurídicos nacionais.
A DUDH deixa muito claro nos seus arts. XXII e XXV, respectivamente, que:
Art. XXII. Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito à segurança social, à realização pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos
direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e
ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Art. XXV. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à
segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. (grifos nossos).
O dever do Estado em aplicar políticas públicas voltadas ao direito à moradia digna e adequada ultrapassa as fronteiras, pois as Convenções e os Pactos Internacionais exigem que os governos federal, estadual e municipal cumpram com suas metas e procurem, da melhor maneira, concretizar/efetivar esse direito, que é humano, fundamental e social.
Pode-se afirmar que a concretização do direito à moradia originou-se na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), em 1948, e com a regulamentação do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), em 1966. A normatização em nível internacional foi fundamental para os cidadãos (FIGUEIREDO, 2007).
Desta forma, apresenta-se a seguir alguns pontos referentes aos instrumentos jurídicos, os quais a Constituição Federal brasileira utilizou para reconhecer em seu texto a importância da concretização do direito à moradia.
1.2 O direito à moradia e o Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966
Não há como negar que o Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, de 1966, foi um dos instrumentos internacionais que trouxe em seu bojo o reconhecimento de uma série de direitos, tais como: o direito à vida; a não ser submetido à tortura nem à escravidão; o direito à liberdade; a garantias processuais; à liberdade de movimento, de pensamento, de religião e de associação; à igualdade política e perante a lei (BRASIL, 1992).
O Relatório da Sociedade Civil sobre o Cumprimento, pelo Brasil, do Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, elaborado no ano de 2000, em Brasília, sob a coordenação da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, revela que o Movimento Nacional de Direitos Humanos, por meio da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, apresentado, posteriormente, à Organização das Nações Unidas (ONU), teve como objetivo:
[...] mais do que resgatar um compromisso assumido pela V Conferência Nacional de Direitos Humanos, oferecer o resultado de um projeto generoso, destinado a contribuir para o conhecimento, promoção, proteção, respeito e implementação de direitos pertencentes a todas as pessoas, mas desconhecidos por uns e negligenciados por outros. [...]. (BRASIL, 2000a).
Isso confirma que o Brasil reconhece que os direitos sociais e econômicos estão interconectados com os direitos humanos e que não há como dissociar, por exemplo, o direito à alimentação, à segurança e à moradia das condições mínimas e necessárias para que o homem tenha uma vida mais digna.
Neste cenário, Antônio Augusto Cançado Trindade, presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em memorável palestra na IV Conferência Nacional de Direitos Humanos, assim profere:
De que vale o direito à vida sem o provimento de condições mínimas de uma existência digna, se não de sobrevivência (alimentação, moradia, vestuário)? De que vale o direito à liberdade de locomoção sem o direito à moradia adequada? De que vale o direito à liberdade de expressão sem o acesso à instrução e educação básica? De que valem os direitos políticos sem o direito ao trabalho? De que vale o direito ao trabalho sem um salário justo, capaz de atender às necessidades humanas básicas? De que vale o direito à liberdade de
associação sem o direito à saúde? De que vale o direito à igualdade perante a lei sem as garantias do devido processo legal? E os exemplos se multiplicam. Daí a importância da visão holística ou integral dos direitos humanos, tomados todos conjuntamente. Todos experimentamos a indivisibilidade dos direitos humanos no quotidiano de nossas vidas. Todos os direitos humanos para todos, é este o único caminho seguro para a atuação lúcida no campo da proteção dos direitos humanos. Voltar as atenções igualmente aos direitos econômicos, sociais e culturais, face à diversificação das fontes de violações dos direitos humanos, é o que recomenda a concepção, de aceitação universal em nossos dias, da inter-relação ou indivisibilidade de todos os direitos humanos). (BRASIL, 2000b).
Denota-se, claramente, que essas palavras constituem uma advertência à indissociabilidade dos direitos sociais, culturais e econômicos que, assim como os demais direitos, são indivisíveis e universais (BRASIL, 2000b).
Assinala-se, ainda, que o Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais apresenta em seu art. 11 que:
Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria
contínua de suas condições de vida. Os Estados-partes tomarão medida
apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento. (BRASIL, 1992, grifo nosso).
Na verdade, o referido Pacto veio consolidar a política social à moradia, uma vez que a defasagem de habitações no Brasil sempre foi muito expressiva. O Relatório da Sociedade Civil sobre o Cumprimento, pelo Brasil, do Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais aponta que:
A grande maioria da população brasileira (75,47%) mora nos espaços urbanos, sendo que as regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste contam com mais de 80% de sua população em áreas urbanas. Do total da população brasileira, 42% habitam os aglomerados urbanos com mais de 1.000.000 habitantes, sendo que, deste total, mais da metade habita as megacidades do Rio de Janeiro e São Paulo. (BRASIL, 2000a).
Pode-se inferir do exposto que há décadas existe um déficit habitacional no Brasil, e que urgem medidas para minimizar o problema que se arrasta, segundo dados do Relatório, desde a década de 1990, quando Fernando Henrique implantou o neoliberalismo no país.
Esses dados são confirmados pelo Censo Demográfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2010, que revelou um déficit quantitativo e qualitativo de moradias, não havendo o desenvolvimento de políticas públicas voltadas às pessoas de baixa renda no Brasil. O Censo Demográfico realizado naquele ano revela que:
O déficit quantitativo está estimado em cinco milhões de unidades habitacionais e o qualitativo em 8,8 milhões – o que significa falta de habitabilidade para a população carente, isto é, de melhores condições de saneamento, descongestionamento habitacional, salubridade, regulamentação fundiária e de infraestrutura urbana.
Dados de 1991 revelam que 1/3 das moradias no Brasil apresentam algum tipo de inadequação, principalmente na região do Nordeste, onde 62% dos domicílios não oferecem condições para a função de moradia; 12,22% dos domicílios urbanos e 22,89% do total de domicílios brasileiros não têm banheiro; 99% dos municípios não têm qualquer tratamento do esgoto; e 42% não têm tratamento de água.
O Brasil conta com um total de 34.912.592 domicílios, sendo que 1.144.344 se localizam em 3.346 favelas. O maior número encontra-se nas regiões metropolitanas de Recife, Rio de Janeiro e São Paulo. (IBGE, 2010).
Salienta-se que os anos que se seguiram à adoção da Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, em 1948, trouxeram uma dupla visão de direitos, o que foi fortalecido pela divisão do mundo em dois blocos – um socialista e outro capitalista. Em consequência, houve uma divisão de direitos em dois blocos: o dos direitos liberais – direitos civis e políticos e o dos direitos socialistas – direitos econômicos, sociais e culturais. Essa divisão, que durou até o final da Guerra Fria, constituiu uma das causas pelas quais a ONU adotou dois pactos internacionais de direitos humanos: o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ao invés de um único pacto, incluindo todos os direitos (BEDIN, 2002).
Desta forma, fica claro que o debate em torno do direito à moradia vem de longa data e sempre esteve presente nos textos internacionais, inclusive no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, mesmo de forma indireta.
1.2.1 Outros instrumentos jurídicos internacionais que reconhecem o direito à moradia
O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos teve a adesão do Estado brasileiro em 1992, por meio do Decreto nº 592, de 06 de julho, que apresenta algumas considerações muito importantes sobre o fato de a moradia estar associada à dignidade humana, ou seja:
Considerando que, em conformidade com os princípios proclamados na Carta das Nações Unidas, o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis constitui o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo.
Reconhecendo que esses direitos decorrem da dignidade inerente à pessoa humana.
Reconhecendo que, em conformidade com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, o ideal do ser humano livre, no gozo das liberdades civis e políticas e liberto do temor e da miséria, não pode ser realizado a menos que se criem as condições que permitam a cada um gozar de seus direitos civis e políticos, assim como de seus direitos econômicos, sociais e culturais. Considerando que a Carta das Nações Unidas impõe aos Estados a obrigação de promover o respeito universal e efetivo dos direitos e das liberdades do homem.
Compreendendo que o indivíduo, por ter deveres para com seus semelhantes e para com a coletividade a que pertence, tem a obrigação de lutar pela promoção e observância dos direitos reconhecidos no presente Pacto.
Constata-se, porém, que não há como viver com dignidade, exercer os direitos civis e políticos e tampouco os direitos econômicos, sociais e culturais se o homem não dispõe de um alojamento para si e para sua família.
Na esteira dos documentos internacionais que trazem em seus textos aspectos referentes aos direitos sociais, dentre eles a moradia, destaca-se a Constituição Mexicana, de 1917, e a Constituição de Weimar, de 1919. Ambas as legislações passam a “[...] considerar o homem, para além de sua condição individual, assim, ao Estado impõe-se o dever da prestação positiva, visando à melhoria das condições de vida e à promoção da igualdade material.” (NOLASCO, 2008, p. 131).
Percebe-se, pois, a distinção entre direitos individuais e sociais, sendo que os primeiros funcionam como proteção do indivíduo, enquanto os demais o defendem contra o poder da dominação econômica da sociedade e do próprio Estado.
Nesse rumo, o Estado é chamado a intervir na vida social para promover políticas sociais voltadas à minimização das desigualdades materiais. Ou seja, “[...] passou-se a exigir do Estado-administração (Estado liberal) medidas econômicas e sociais, com intervenção direta na economia e um controle diretivo de um sistema completo de prestações de todos os níveis da vida social.” (NOLASCO, 2008, p. 132).
Isso implica dizer que os direitos sociais não são direitos contra o Estado, mas sim direitos por meio do Estado, que exigem dele uma ação positiva com a real criação de leis, além
de atos administrativos e políticas sociais voltadas às prestações materiais, entre elas, a moradia. Neste passo, é imprescindível tratar do direito à moradia no ordenamento brasileiro.
1.3 O direito à moradia no ordenamento constitucional pátrio
Antes de adentrar especificamente no tema cabe uma pergunta: falar sobre moradia, residência ou habitação constitui um mesmo assunto? Ou há diferenças? À primeira vista parece que os termos se igualam, contudo, aos poucos vai se percebendo que entre as palavras existem alguns aspectos diferenciados, como se passa a analisar a seguir.
Segundo o Dicionário Aurélio de Língua Portuguesa (FERREIRA, 2010), “habitação” significa “ter a moradia em”, o que mostra que os termos são convergentes, pois “moradia” significa designação comum de habitação, morada, casa e residência. Por outro lado, “residência” abrange a morada habitual em um lugar, domicílio e também é considerada como “[...] a casa onde se reside, morada ou casa de habitação dada pelo governo, autoridades locais ou corporação, para certos funcionários residirem enquanto exercerem as suas funções na localidade.” (FERREIRA, 2010, p. 81).
Busca-se analisar, portanto, os direitos sociais a partir da moradia – local que o homem deve ter para se proteger das intempéries naturais e da sociedade. Ao analisar os direitos sociais numa perspectiva social e aberta, Paulo Bonavides (2010, p. 565) afirma que:
Os direitos sociais fizeram nascer a consciência de que tão importante quanto salvaguardar indivíduo, conforme ocorreria na concepção clássica dos direitos da liberdade, era proteger a instituição, uma realidade social muito mais rica e aberta à participação criativa e à valoração da personalidade que o quadro tradicional da solidão individualista, onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado, sem a densidade dos valores existenciais, aqueles que unicamente o social proporciona em toda a plenitude.
Nesse contexto, os direitos sociais assumem um relevante papel político-ideológico à medida em que se constituem naqueles que o Estado tem o dever de efetivar mediante aplicação de políticas públicas relacionadas à saúde, educação, alimentação, moradia, entre outros. Esses direitos estão prescritos no art. 6º da CF/88 (BRASIL, 1988, grifo nosso), que declara: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.”
Para melhor compreender a posição constitucional faz-se necessário abordar os direitos fundamentais e compreender, à luz do constitucionalismo moderno, o seu significado e a sua classificação, o que se dá em dimensões ou gerações.
1.3.1 Dos direitos fundamentais e suas dimensões/gerações
É imperioso que se conheça um pouco mais sobre o significado dos direitos fundamentais e sua classificação. Neste sentido, apresenta-se o entendimento de Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior (2005, p. 110), os quais se manifestam sobre o significado e a importância dos direitos fundamentais:
Os direitos fundamentais podem ser conceituados como a categoria jurídica instituída com a finalidade de proteger a dignidade humana em todas as dimensões. Por isso, tal qual o ser humano, tem natureza polifacética, buscando resguardar o homem na sua liberdade (direitos individuais), nas suas necessidades (direitos sociais, econômicos e culturais) e na sua preservação (direitos relacionados à fraternidade e à solidariedade).
Isso significa que o homem tem ao seu dispor direitos que ao mesmo tempo que o protegem contra as investidas arbitrárias do Estado, também lhe garantem algumas comodidades, suprindo as suas necessidades, o que inclui os direitos sociais, especificamente o direito à moradia.
Quanto à classificação dos direitos fundamentais em gerações ou dimensões, Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (2011, p. 156) afirmam que “Os direitos de cada geração persistem válidos juntamente com os direitos da nova geração, ainda que o significado de cada um sofra o influxo das concepções jurídicas e sociais prevalentes nos novos momentos.”
Desta forma, observa-se que os direitos vão se adaptando e se modificando no decorrer do tempo e da evolução da sociedade. “Assim, um antigo direito pode ter o seu sentido adaptado às novidades constitucionais”, sustentam os referidos constitucionalistas (MENDES; BRANCO, 2001, p. 156). Encontra-se aí a necessidade de serem classificados, bem como entendida a categoria jurídica a que pertence o direito à moradia.
Destarte, ao classificar os direitos fundamentais é possível compreender os direitos de primeira geração, que são aqueles direitos:
[...] da liberdade, os primeiros a constarem do instrumento normativo constitucional, a saber, os direitos civis e políticos, que em grande parte correspondem, por um prisma histórico, àquela fase inaugural do constitucionalismo do Ocidente. (BONAVIDES, 2006, p. 563).
O referido autor ainda acentua que:
[...] os direitos de primeira geração ou os direitos de liberdade têm por titular o indivíduo, são oponíveis ao Estado, traduzem-se como faculdades ou atributos da pessoa que ostentam uma subjetividade, que é seu traço mais característico; enfim, são direitos de resistência ou de oposição perante o Estado. (BONAVIDES, 2006, p. 564).
Observa-se, portanto, que os direitos fundamentais de primeira geração se traduzem na liberdade de que dispõe o indivíduo face ao Estado, sendo indispensáveis a todos para uma convivência social pacífica e ordeira.
Já os direitos de segunda geração ou dimensão surgiram no final do século XIX e início do século XX, após a Primeira Guerra Mundial, com a degradação do próprio homem e da necessidade de resgatar a sua dignidade. Estes direitos, chamados de direitos econômicos, sociais e culturais, foram implantados com a finalidade de proporcionar condições mais decentes e dignas ao homem, amenizando as desigualdades sociais existentes até então (BONAVIDES, 2006).
Neste cenário, Gilmar Antônio Bedin (2002, p. 56) destaca que a segunda geração de direitos “se caracteriza ou se distingue pelo fato de os direitos por ela compreendidos serem considerados direitos positivos, isto é, direitos de participar do Estado.”
Segundo Bonavides (2010, p. 264), os direitos fundamentais de segunda geração são:
[...] os direitos sociais, culturais e econômicos, bem como os direitos coletivos ou de coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois que germinaram por obra da ideologia e da reflexão antiliberal do século XX. Nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem separar, pois fazê-lo equivaleria a desmembrá-los da razão de ser que os ampara e estimula.
Os direitos de segunda geração, contudo, não se referem apenas à assistência social, saúde, educação, lazer e trabalho, mas, também, à liberdade política que possibilita aos indivíduos participarem do Estado, colaborando para que possam haver melhorias para todos.
Ou seja, “[...] surgindo, consequentemente, uma nova perspectiva de autonomia que revela o núcleo central desses direitos políticos, qual seja, o de participar na formação do poder público.” (BEDIN, 2002, p. 57).
Na pauta da classificação dos direitos fundamentais, e com a finalidade principal de proteger o ser humano das atrocidades cometidas nas Guerras Mundiais, surgiu a Organização Internacional do Trabalho (1919) e a Organização das Nações Unidas (1945), voltadas à “[...] essência do ser humano, ao destino da humanidade, pensando o ser humano como gênero e não adstrito ao indivíduo ou mesmo a uma coletividade determinada.” (ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2005, p. 116).
Desta forma, Pietro de Jésus Lora Alarcón (2004, p. 181) destaca que:
[...] a aparição dessa terceira dimensão dos direitos fundamentais evidencia uma tendência destinada a alargar a noção de sujeito de direitos e do conceito de dignidade humana, o que passa a reafirmar o caráter universal do indivíduo perante regimes políticos e ideologias que possam colocá-lo em risco, bem como perante toda uma gama de progressos tecnológicos que pautam hoje a qualidade de vida das pessoas, em termos de uso de informática, por exemplo, ou com ameaças concretas à cotidianidade da vida do ser em função de danos ao meio ambiente ou à vantagem das transnacionais e corporações que controlam a produção de bens de consumo, o que desdobra na proteção aos consumidores na atual sociedade de massas.
Na mesma linha de entendimento se manifesta Bedin (2002, p. 62):
Esta terceira geração de direitos compreende os chamados direitos de créditos, ou seja, os direitos que tornam o Estado devedor dos indivíduos, particularmente dos indivíduos trabalhadores e dos indivíduos marginalizados, no que se refere à obrigação de realizar ações concretas, visando a garantir-lhes um mínimo de igualdade e de bem-estar social. Estes direitos não são direitos estabelecidos “contra o Estado” ou direitos de “participar no Estado”, mas sim direitos garantidos “por meio do Estado”.
Esta terceira geração ou dimensão de direitos está vinculada aos direitos do homem trabalhador e, em face das desigualdades materiais existentes na sociedade, o Estado tem o dever de promover ações que as reduzam e que estimulem o bem-estar social (BEDIN, 2002).
A globalização e as novas tecnologias aproximam as pessoas em tempo real. Com elas surgiu uma nova classificação, a qual inclui os direitos de quarta e quinta dimensão. Segundo Bonavides (2010, p. 571):
São direitos de quarta geração o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta do futuro, em sua dimensão de máxima universalidade, para qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as relações de convivência.
Ao se referir ao direito à democracia, Bonavides (2010) deixa implícito que o direito à cidadania política faz parte da agenda dos cidadãos e possibilita a participação na vida pública. Nesse aspecto, as palavras de Bedin (2002) são elucidativas ao afirmar que os direitos de quarta geração/dimensão correspondem aos direitos do homem no âmbito internacional, ou seja, são direitos não contra o Estado, tampouco de participar dele ou por meio dele, mas sobre ele. O autor explica que “Este novo deslocamento do lugar dos direitos diante do Estado, de ‘por meio do Estado’ para ‘sobre o Estado’, é extraordinariamente significativo, pois aponta para uma profunda mutação [...].” (BEDIN, 2002, p. 73).
Já os direitos de quinta geração dizem respeito ao direito à paz, inseridos na Declaração das Organização das Nações Unidas, e propõem que todas as sociedades se preparem para viver em paz (BONAVIDES, 2010).
Por outro lado, Mariana Filchtiner Figueiredo (2007, p. 39) esclarece que todos os direitos que tiverem que ser suportados pelo Estado e que demandem prestações pecuniárias podem acarretar dificuldades na sua concretização. O que a autora quer dizer é que nesta categoria encontram-se os direitos sociais e, consequentemente, o direito à moradia, alicerçado na dignidade da pessoa humana.
1.3.2 O direito à moradia como direito fundamental social inserido pela EC n° 26/2000
Vale ressaltar que o direito à moradia traz implícita a necessidade essencial que o homem possui de sentir-se realizado e ter uma vida com mais dignidade. Como bem disserta Loreci Gottschalk Nolasco (2008, p. 87): “[...] a casa é o asilo inviolável do cidadão, a base de sua individualidade; é, acima de tudo, como apregoou Edward Coke, no século XVI: ‘a casa de um homem é o seu castelo’.”
Trata-se, pois, de uma verdade incontestável, uma vez que em sua casa o homem se sente seguro e protegido. Ademais, é um lugar para prover as necessidades básicas da sua vida e da vida de seus familiares (SOUZA, 2004).
Desta forma, há necessidade de verificar se nos textos constitucionais de 1824 até a Constituição Federal de 1988 fica explícita a preocupação com o reconhecimento do direito à moradia. Sérgio Iglesias Nunes de Souza (2004) observa que a Carta Imperial de 1824 foi um dos primeiros documentos no mundo que apresentou em seu art. 179 um rol de direitos e garantias individuais que afirmavam “a inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base liberdade, segurança individual, e propriedade [...].” O referido instrumento legal não fez referência à moradia na perspectiva social e sim à propriedade na perspectiva individual.
Esse entendimento perdurou por muitos anos e nem mesmo a primeira Constituição Republicana, de 1891, fez referência ao direito à moradia, pois continuava apresentando a propriedade como um direito individual. Segundo Souza (2004, p. 121): “Ainda nesse momento não existia nenhuma referência ao direito à moradia ou ao princípio da função social da propriedade, não dispunha qualquer menção nesse sentido, tão pouco quanto à supremacia do interesse social.”
Foi, contudo, com a Constituição de 1934, que teve curta duração, que os direitos sociais ganharam destaque. Esta Constituição deu nova roupagem ao direito à propriedade, uma vez que florescia no mundo todo uma abertura com relação a uma nova visão do direito (SOUZA, 2008).
As Constituições de 1937, 1946 e 1967 trouxeram muitos aspectos relativos à propriedade, inclusive a incluíram como um direito individual e ao mesmo tempo social. No entendimento de Souza (2004, p. 110):
Tratando-o dentro dos direitos e garantias individuais e no capítulo da ordem econômica e social, trazendo a propriedade como centro do interesse social e coletivo, de acordo com os §§ 1º e 6º, do inciso III, do art. 150. Visão adotada não só em âmbito constitucional, como também na esfera infraconstitucional com a regulamentação do Estatuto da Terra que teve papel importante na eficácia da norma positivada em relação à propriedade, principalmente, quanto à sua função social.
A Emenda Constitucional n° 26/2000, após mais de uma década da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988 (CF/88), fez com que o direito à moradia fosse alçado a um direito social de extrema importância. Foi, assim, incluído no art. 6º da Carta Magna, que originalmente não fazia referência à moradia como um direito
fundamental: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.” (grifo nosso).
Percebe-se, então, que o direito à moradia é uma garantia constitucional e por ser classificado como um direito social exige-se do Estado prestações materiais que contribuam na minimização do problema do déficit habitacional.
Outro aspecto que merece destaque é o art. 23, inciso IX da CF/88 que, ao dispor sobre a competência comum a todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e municípios – estabelece que todos devem “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.” Trata-se, pois, de uma meta necessária a ser cumprida para a promoção da dignidade humana e inclusão social.
O segundo capítulo deste estudo se debruça sobre as políticas públicas implantadas no Município de Ijuí (o Programa “Minha Casa, Minha Vida” – PMCMV), e tem o objetivo de verificar se realmente o direito à moradia tem sido uma preocupação do governo municipal e se há um planejamento para o atendimento do déficit habitacional.
2 A CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO À MORADIA À LUZ DO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA VIDA” NO MUNICÍPIO DE IJUÍ, RS
Este capítulo versa sobre a concretização do direito à moradia à luz do programa “Minha Casa, Minha Vida” no Município de Ijuí/RS. Seu objetivo é verificar o impacto das políticas públicas habitacionais na cidade de Ijuí e o respectivo déficit habitacional, bem como apontar aspectos positivos e negativos na organização das cidades brasileiras.
São, portanto, realizados apontamentos sobre os empreendimentos localizados na cidade de Ijuí/RS com vistas a melhor compreender o desenvolvimento dos projetos relativos à moradia encampados pela Secretaria Municipal de Habitação, bem como a sua eficácia e efetividade na inclusão social de pessoas de baixa renda.
Analisa-se, ainda, o Plano Municipal de Habitação de Interesse Social, instrumento político-administrativo que tem por objetivo desenvolver programas, metas e ações para diminuir o déficit habitacional e proporcionar melhoria das condições de vida das famílias de baixa renda do Município de Ijuí, RS.
2.1 Políticas públicas e déficit habitacional
O direito à moradia é um direito que deve ser tutelado e concretizado pelo Estado, uma vez que a CF/88 estabelece como um de seus fundamentos a dignidade humana. Destarte, independentemente de lei, há necessidade da realização e implementação de políticas públicas no âmbito dos direitos sociais, notadamente nas áreas da saúde, educação e moradia, com vistas à inclusão social.
A partir dessas considerações é imprescindível compreender o significado de políticas públicas e fazer uma releitura dos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) sobre o déficit habitacional da Região Sul e do Município de Ijuí. Não há um conceito único para definir o que sejam políticas públicas. São muitos os entendimentos existentes, no entanto, são utilizados alguns que parecem mais compreensíveis ao estudo.
Políticas públicas, no entendimento de Augusto Ivan de Freitas Pinheiro (2008, p. 11), “são criadas por meio de instrumentos legais que definem um determinado aspecto social,
cultural, econômico ou de ordenação territorial como prioritário para atuação do poder público, estabelecendo diretrizes, planos e metas a serem atingidos.” Elas são assim denominadas porque exigem uma tomada de decisão por parte do Poder Executivo, seja nacional, estadual ou municipal, quanto à a aplicação de recursos para o desenvolvimento de programas voltados à moradia com vistas à redução do déficit habitacional e inclusão de cidadãos necessitados.
Ainda sobre as políticas públicas, José Eduardo Faria (2002, p. 175) esclarece que
[...] são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado direta ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico.
Políticas públicas também podem ser entendidas como as decisões e análises que implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz? Essas indagações certamente passam por um planejamento prévio em que os envolvidos na execução do projeto ou plano não podem desconhecer a geração dos impactos positivos e negativos.
A esse respeito afirma Celina Souza (2017, p. 24):
[...] para alguns doutrinadores as políticas públicas devem refletir um compromisso assumido pelo Estado de promover a igualdade, transformando situações existentes através da consolidação, da concretização dos objetivos estipulados por estas políticas. É consenso também quanto às políticas públicas que o Estado tem a obrigação de criar programas, planos de ação e instrumentos de modo a garantir esse direito para os seus cidadãos, porém, na prática, o que se observa é um paradoxo entre o dever e o fazer.
Num entendimento mais abrangente, a definição que mais se aproxima do que se está trabalhando é a de Souza (2004, p. 26), quando manifesta que:
Política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
As políticas públicas, portanto, são inerentes às funções atribuídas ao Poder Executivo e seus auxiliares, de tal forma que na concepção de Souza (2004, p. 21), “as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado, este que determina como os recursos são usados para o benefício de seus cidadãos [...].”
Por outro lado, não se pode esquecer que os recursos arrecadados sob a forma de impostos devem ser aplicados e investidos em benefício da coletividade, principalmente em áreas que demandam prestações positivas por parte do Estado, notadamente a área da habitação e moradia. Outro aspecto que merece atenção é, sem dúvida nenhuma, a prestação de contas1 do dinheiro gasto em favor da sociedade, atendendo os princípios da transparência e da publicidade2 (SOUZA, 2004).
A CF/88 inscreve nos seus arts. 1°, 6º, 18, 23 (parágrafo IX), 24 (parágrafo I), 30 (parágrafos I, II, V e VIII) e 182, aspectos referentes à garantia do direito à moradia, seja por meio de políticas públicas ou da garantia de que haverá regularização fundiária para evitar que a desigualdade existente entre os cidadãos se torne cada vez maior. Neste aspecto, Clarissa Cortez Fernandes Bohrer e Luiz Homero Cabistani (2014) acentuam que:
A Constituição Federal não deixa dúvidas de que a tarefa delegada aos governos locais reveste-se de alta complexidade, haja vista o fato de envolver a obrigação prestacional de direito fundamental que exige vultosos custos para sua consecução. É cediça a constatação de que o passivo de desigualdades em nosso país se corporifica nas diferentes formas de produção e
apropriação da moradia e do ambiente urbano pelos diferentes grupos sociais, razão pela qual é imperioso o enfrentamento consequente do tema por
parte dos órgãos públicos que desenvolvem políticas habitacionais e de regularização fundiária, sob pena de se inviabilizar o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras e ter-se de arcar com os inevitáveis custos sociais advindos da ocupação irregular do espaço urbano. (grifo nosso).
1 Prestação de contas: o art. 70, parágrafo único da CF/88, é claro: “Prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.” (grifo nosso).
2 Princípio da transparência e da publicidade: no ano de 2011 promulgou-se a Lei da Transparência, Lei n° 12.527,
a qual determinava que o Poder Público deveria dar publicidade de seus atos, facilitando o acesso à informação aos cidadãos, com publicações de algumas informações por meio eletrônico e demais meios. Publicidade: o texto contido no art. 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), assim dispõe: “A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].” (BRASIL, CF/88).
A desigualdade social, bem como a falta de recursos para as áreas sociais, contribui para aumentar o déficit habitacional. Este é um tema complexo e difícil na medida em que a falta de moradia para os cidadãos hipossuficientes e a utilização inadequada dos espaços urbanos revela necessidades que não podem ser adiadas. Essas necessidades de moradia exigem que os governos federal, estadual e local enfrentem o problema e encontrem a solução mais viável para dar atendimento ao mínimo existencial3, no caso, uma moradia apropriada e decente para o indivíduo viver com dignidade – um teto para morar, mas que seja de sua propriedade.
O Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, em setembro de 2003, produziu um instrumento concreto de análise das necessidades sociais em termos de moradia. Em seu site eletrônico, Cabral (2003) assim define o déficit habitacional:
Déficit habitacional é quando há uma quantidade de cidadãos sem moradia
adequada numa determinada região. A moradia inadequada é classificada como a moradia que foi construída com materiais não duráveis, a coabitação ou quantidade de pessoas excessiva e pelo fato de uma moradia não ser construída para habitação. (grifo do autor).
Dados da Fundação João Pinheiro (2013), em parceria com o Ministério das Cidades, a partir do censo de 2010, e publicado em novembro de 2013, revelam que naquele ano havia no Brasil um déficit de 6.940 milhões de unidades, sendo 85% na área urbana.
Observa-se, assim, que a moradia é um dos problemas que mais aflige os governos, pois não há recursos públicos suficientes para fazer frente às demandas nessa área, inviabilizando o acesso à população de baixa renda, bem como a consecução dos objetivos fundamentais inscritos no art. 3º da CF/884 (LUCA; LEÃO JÚNIOR, 2014).
Ao analisar as demandas por unidades habitacionais e a precariedade de moradia encontrada no Governo Lula (período de 2003 a 2011), Jéssica Naime (2010, p. 2) enfatiza que: “As políticas urbanas ganharam tratamento integrado com a criação do Ministério das Cidades
3 Mínimo existencial: “[...] é a parcela mínima que cada pessoa necessita para viver, devendo ser garantido pelo
Poder Público, por meio de prestações positivas.” (SARLET, 2006, p. 65).
4 Art. 3°. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; [...]
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; [...].” (BRASIL, 1988).
(MCidades) em 2003, atendendo a reivindicações de diversos movimentos que se articulavam em torno da Reforma Urbana.”
Registra-se que o objetivo do Governo Lula foi a implementação de uma política de desenvolvimento urbano que atendesse a todas as áreas relacionadas à “[...] habitação, saneamento ambiental e transporte urbano e mobilidade, tendo o uso e ocupação do solo como política transversal.” Em consequência, minimizar os problemas existentes na área urbana e proporcionar à população de baixa renda melhores condições para uma vida mais digna e coerente com o previsto na Constituição Federal (NAIME, 2010, p. 21).
Neste sentido, o Governo Lula, em 2009, criou o Programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), instituído pelo advento da Lei n° 11.977/2009, como instrumento de regularização fundiária e com a finalidade de possibilitar aos menos favorecidos pela sorte a realização do sonho da casa própria.
2.2 Programa “Minha Casa, Minha Vida”: instrumento de regularização fundiária
Passa-se doravante a analisar o direito à moradia sob a ótica do Programa Governamental brasileiro denominado “Minha Casa, Minha Vida” – política pública com o objetivo de combater o grande déficit imobiliário ainda existente no Brasil. Visa, também, a concretização dos direitos e garantias sociais previstos no art. 6° da CF/88.
O Programa “Minha Casa, Minha Vida” surgiu da necessidade de proporcionar ao cidadão com poucas posses a possibilidade de ter sua casa própria e viver com um pouco mais de dignidade. O Programa também tem se apresentado como instrumento de regularização fundiária de interesse social no Brasil. Mas o que vem a ser a regularização fundiária?
Segundo Patrícia Marques Gazola (2008, p. 117), regularização fundiária é o “nome dado aos programas de intervenção pública que visam resgatar os direitos de cidadania das populações residentes em áreas urbanas degradadas.” Na verdade, a regularização fundiária vem ao encontro do previsto na CF/88 ao estabelecer como um de seus fundamentos a dignidade humana. Ter um teto, portanto, é uma forma de o cidadão ter uma vida com mais condições de sobrevivência.
No entendimento de Luiz Claudio Romanelli (2007, p. 177), a regularização fundiária “[...] é um processo de intervenção pública, regularização jurídica, urbanística, espacial e social.” Ou seja, o Poder Público age no sentido de regularizar a propriedade quanto ao uso do solo e sua apropriação por pessoas carentes, que constroem seus casebres (moradias) em áreas inadequadas, sem qualquer planejamento e tampouco um documento que certifique a posse do imóvel.
A fundamentação jurídica da regularização fundiária encontra-se respaldada na Lei n° 10.257/2001, conhecida como “Estatuto da Cidade”, e na Lei n° 11.977/2009, que instituiu o Programa “Minha Casa, Minha Vida”, nos termos dos arts. 2º, XIV, e 46, respectivamente.
Com a referida alteração normativa houve consecutivamente a regulamentação dos arts. 182 e 183 da CF/88, estabelecendo diretrizes gerais para a execução de políticas urbanas e regularização fundiária dos assentamentos localizados nas áreas urbanas. Nesse sentido, destaca Naime (2010, p. 8) que o
[...] Estatuto das Cidades, aprovado em 2001, foi importante avanço na consolidação de diretrizes e princípios da política urbana. Ele incorpora as premissas estabelecidas na Constituição Federal de 1988, definindo instrumentos e diretrizes políticas para informar a elaboração dos Planos Diretores Participativos (PDP). Os PDPs foram definidos como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (EC, 2001). Assim, esses planos devem consolidar na forma de lei qual política urbana os municípios querem adotar em seu território, definindo parâmetros e instrumentos de regulação do uso do solo5.
É inegável que o Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/01) passou a ser um documento utilizado a favor do cidadão, exigindo que os municípios brasileiros adequem suas realidades, elaborando o Plano Diretor de tal maneira que beneficie a população de baixa renda, uma vez que a expansão urbana tem crescido de forma exagerada e sem o menor planejamento.
5 Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), a Edificação/Utilização Compulsórias e o IPTU Progressivo no Tempo
são alguns dos instrumentos previstos na EC, e podem ser utilizados para promover o uso mais equânime do solo urbano. A implantação de ZEIS importa em uma espécie de “reserva” de área a ser destinada à habitação de interesse social, uma vez que coíbe a especulação imobiliária e reduz o custo da terra urbana. Ela pode ser usada em programas de regularização fundiária ou para programas de produção de moradia social.
A Edificação/Utilização Compulsória e o IPTU Progressivo no Tempo estão relacionados ao controle sobre os espaços urbanos vazios. Sabe-se que na maioria das cidades brasileiras a quantidade de imóveis vazios é maior que a necessidade habitacional apurada. É sabido, também, que a não utilização de imóveis em áreas bem localizadas, dotadas de infraestrutura urbana, não só favorece a acumulação do especulador, como aumenta os custos de infraestrutura para o município, na medida em que a cidade vai se expandindo geograficamente e com ela a necessidade de expansão da rede de serviços. Nesse sentido, a adoção desses instrumentos opera no sentido de garantir a função social da cidade e da propriedade (NAIME, 2010).
A Secretaria Nacional de Planejamento Urbano, órgão integrante da estrutura do Ministério das Cidades, desenvolveu o “Programa Papel Passado”, como uma das exigências da Lei n° 10.257/01. O referido Programa tem por objetivo apoiar estados, municípios, associações civis sem fins lucrativos e defensorias públicas em projetos de regularização fundiária sustentável de assentamentos informais em áreas urbanas, com repasse de verbas e de capacitação dos gestores públicos e agentes sociais (NAIME, 2010, p. 9).
Outro aspecto que merece ser apontado diz respeito ao Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), implantado em 2007, e que possibilitou o incremento dos investimentos em urbanização e regularização fundiária. Segundo dados do Ministério das Cidades, foram destinados R$ 25,7 bilhões para a contratação de 306 projetos de urbanização em favelas, distribuídos em 117 municípios (BRASIL/MCID, 2010).
O “Programa Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV) teve seu ponto máximo no Governo Lula (PT), em 2009, como já destacado anteriormente, e viabilizou mudanças na área habitacional. Sua finalidade foi criar instrumentos de “[...] incentivo à produção e aquisição de moradias ou requalificação e reforma de habitações situadas no meio urbano e rural para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil seiscentos e cinquenta reais).” (BRASIL, 2009b).
Cabe informar, ainda, que o PMCMV se divide em duas categorias, quais sejam: I – o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU); II – o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) (BRASIL, 2009b).
A Lei n° 11.977/2009, que regulamentou o Programa Minha Casa, Minha Vida, exige do indivíduo interessado, o preenchimento de alguns requisitos, a fim de que se torne beneficiário do Programa e possa ser contemplado e usufruir dos benefícios da Lei. Assim, in
verbis, o art. 3° assinala:
Art. 3º. Para a indicação dos beneficiários do PMCMV, deverão ser observados os seguintes requisitos:
I – comprovação de que o interessado integra família com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais);
II – faixas de renda definidas pelo Poder Executivo Federal para cada uma das modalidades de operações;
III – prioridade de atendimento às famílias residentes em áreas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas;
IV – prioridade de atendimento às famílias com mulheres responsáveis pela unidade familiar; e;
V – prioridade de atendimento às famílias de que façam parte pessoas com deficiência.
É evidente que, transcorridos mais de oito anos da implantação do PMCMV, o requisito da comprovação da renda mensal da família já se apresenta defasado. A Lei n° 12.424, de 16 de junho de 2011, fez modificações substanciais referentes aos critérios de atualização dos parâmetros para atualização da renda familiar. O § 6º do art. 3º da referida Lei deixa bem claro que:
Art. 3°. Para a indicação dos beneficiários do PMCMV, deverão ser observados os seguintes requisitos:
[...]
§ 6°. Na atualização dos valores adotados como parâmetros de renda familiar estabelecidos nesta Lei deverão ser observados os seguintes critérios: I – quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 10 (dez) salários mínimos;
II – quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 2.790,00 (dois mil, setecentos e noventa reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 6 (seis) salários mínimos;
III – quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 1.395,00 (mil, trezentos e noventa e cinco reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 3 (três) salários mínimos (NR).
Cabe, pois, considerar o que a Lei n° 11.977/2009 estabelece sobre a renda mensal das famílias beneficiárias do PMCMV, bem como as modificações introduzidas pela Lei n° 12.424/2011, pois elas denotam a atenção do Governo Federal com os interesses dos grupos mais vulneráveis.
Partindo dessa realidade, pode-se afirmar que no Município de Ijuí/RS não é diferente, pois o PAC possibilitou o desenvolvimento de projetos na área da construção de moradias e regularização fundiária em prol da população de baixa renda, tema do item que segue.
2.2.1 Regularização fundiária de interesse social no Município de Ijuí, RS
Como proposto no início desta pesquisa, é imperioso conhecer o significado de regularização fundiária e sua interconexão com o interesse social, pois ambos decorrem do texto constitucional e dos direitos e garantias expressos nos seus arts. 5º e 6º, os quais servem de fundamento para a sua aplicação.
Regularização fundiária, em uma linguagem simples, nada mais é do que a regularização de uma situação que está em desconformidade com o direito e as leis. “Isso significa trazer para a legalidade, situações que, apesar de ilegais na sua origem, merecem ser harmonizadas com a norma jurídica [...].” (NASCIMENTO, 2013, p. 18).
Na verdade, como já enfatizado, há uma interligação entre o instituto da regularização fundiária de interesse social e os direitos e garantias, expressos no art. 5º, incisos XXII e XXIII da CF/886, que dizem respeito à propriedade e sua função social.
Deve-se levar em conta que a regularização fundiária apresenta alguns aspectos que precisam ser analisados, pois há limites nos seus processos, oriundos do próprio direito à propriedade como, por exemplo, que “[...] há população de baixa renda ocupando área privada há menos de 5 anos e, portanto, sem o cumprimento do lapso temporal necessário para a prescrição aquisitiva da propriedade.” (NASCIMENTO, 2013, p. 19).
Nascimento (2013, p. 19) ressalta ainda que o direito à propriedade é outro limitador do processo de regularização fundiária, pois muitas vezes esse é
[...] que dá direito à regularização fundiária de interesse social, tendo em vista que a regularização pode ser um mecanismo capaz de conferir função social à determinada propriedade que a esteja descumprindo. Assim, a função social pode se apresentar como justificativa prévia para a regularização fundiária em diversas situações concretas.
Destarte, o que é apresentado como regularização fundiária é simplesmente um mecanismo que permite ao Poder Público oferecer às pessoas que se encontram em situação irregular e sem as mínimas condições financeiras de “bancar” as despesas cartoriais e de registro, a possiblidade de regularização judiciária do seu lote ou assentamento.
A Lei Federal n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, conhecida como a “Lei do Parcelamento do Solo”, que não será esgotada neste tópico, reconhece a importância do Poder Público ter um
6 Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
XXII – é garantido o direito de propriedade;
[...] envolvimento na definição de regras mínimas que serviriam de base para o estabelecimento das condições do parcelamento do solo e sua posterior utilização, considerando o espaço urbano como um todo, e tratando o espaço urbano enquanto algo inserido em um contexto social que demandava serviços e equipamentos públicos.
Verificar, portanto, a forma como ocorre a regularização fundiária de interesse social no Município de Ijuí/RS é fundamental para o entendimento desse instituto. Em primeiro lugar, é necessário contextualizar o Município para compreender a forma como ocorre o processo de regularização fundiária de interesse social. Trata-se de um desafio que está, inegavelmente, presente na vida do cidadão, da sociedade e do Governo, pois sua dimensão social e benefícios interferem na vida de todos.
Ijuí, Cidade das Culturas Diversificadas, está localizada a 395 km da Capital do Estado, a uma latitude 28º23’16” Sul e a uma longitude 53º54’53” Oeste, e a uma altitude de 328 metros do nível do mar. Sua população estimada é de 83.089 habitantes, conforme dados do IBGE de 20107. Hoje, Ijuí é conhecida como “Terra das Culturas Diversificadas”, “Cidade Universitária”, “Colmeia do Trabalho”, “Terra das Fontes de Água Mineral” e “Portal das Missões”.
Localizada na região Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, em um entroncamento rodoviário que é passagem obrigatória para o Mercosul, Ijuí é uma cidade que possui expressão em nível estadual. Todas as suas potencialidades são expressas na economia baseada no setor agropecuário, comércio, indústrias e serviços. Seu ensino qualificado é conferido por escolas da cidade e pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí), e sua saúde é amparada por hospitais muito bem equipados que dispensam auxílio integral a toda região (IBGE, 2010).
Devido à diversidade étnica da cidade, resultado da imigração de mais de 11 povos europeus, o Município é conhecido também como “Capital da Cultura do Rio Grande do Sul”, razão pela qual realiza anualmente a Festa Nacional das Culturas Diversificadas (Fenadi).
7 Ver: AMUPLAN. Associação dos Municípios do Planalto Médio do Rio Grande do Sul. Disponível em:
Por ser uma cidade universitária e possuir amplos recursos hospitalares, como um dos melhores hospitais do interior do Rio Grande do Sul, Ijuí tem um fluxo aproximado de 120.000 pessoas, sendo o maior e mais importante centro populacional da região. Desta forma, há necessidade de abordar o déficit habitacional em Ijuí e o perfil das pessoas que procuram a Secretaria de Habitação para resolver seu problema habitacional. Dessa forma, será possível constatar se realmente o déficit habitacional é um desafio urbano para o governo ou se isso não interfere no desenvolvimento da cidade.
A Lei n° 5.322, de 14 de dezembro de 2010, que instituiu o Programa Municipal de Habitação de Interesse Social, é de grande alcance social, pois beneficiou mais de 1.000 famílias que há muito tempo vinham esperando pela oportunidade de serem proprietárias do seu terreno ou da sua casa. Segundo o vereador Darci Pretto, essa “[...] regularização fundiária de interesse social consiste na regularização dos assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda.” (CÂMARA DE VEREADORES, 2010).
Para melhor entendimento do Programa Municipal de Habitação de Interesse Social, transcreve-se, a seguir, o que diz a referida Lei n° 5.322/2010:
Art. 1º. Fica instituído o Programa Municipal de Habitação de Interesse Social, com o objetivo de:
I – implementar ações e projetos de investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação para a população de baixa renda, urbana e rural;
II – promover a regularização fundiária de interesse social;
III – articular, compatibilizar e apoiar a atuação dos órgãos e entidades que desempenham funções no campo da habitação no Município de Ijuí;
Parágrafo Único. Considera-se o Programa Municipal de Habitação de Interesse Social, instituído por esta Lei, aquele destinado a atender à população de baixa renda, assim considerados os beneficiários com renda familiar mensal de até 5 (cinco) salários mínimos. (redação dada pela Lei nº 5.617/2012). (PREFEITURA MUNICIPAL DE IJUÍ, 2010).
Constata-se que há preocupação em atender as necessidades das pessoas que são beneficiárias da regularização fundiária. Os critérios de escolha de quem será atendido estão muito claros na redação da Lei n° 5.322/2010, quando determina que serão beneficiários aqueles com “[...] renda familiar mensal de até 5 (cinco) salários mínimos.”
A referida Lei n° 5.322/2010, nos arts. 26 a 28, dá maiores detalhes sobre o instituto da regularização fundiária de interesse social: