UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
GEOLOGIA DE MINAS E TÉCNICAS DE LAVRA À CÉU ABERTO (GEOMINAS)
FECHAMENTO DE MINAS
Unidade 3
Aspectos Legais do Fechamento de Minas
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SUMÁRIO
Unidade 3 – Aspectos Legais do Fechamento de Minas... 3
3.1. A responsabilidade pelos danos ambientais e fechamento de minas ... 3
3.2. Normas do direito ambiental ... 5
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Unidade 3 – Aspectos Legais do Fechamento de Minas
3.1. A responsabilidade pelos danos ambientais e fechamento de minas
Durante séculos, as empresas mineradoras simplesmente abandonavam as minas, sem se importar com os impactos negativos decorrentes. A partir dos anos 1970 e 1980, a obrigatoriedade de recuperar o meio ambiente degradado passou a ser considerada parte integrante de qualquer atividade mineira, sendo este assunto muito recente no mundo.
A recuperação de áreas degradadas por qualquer atividade econômica - em particular, a mineração, deve ser considerada parte integrante da atividade mineral, devendo estar inserida em seu planejamento e em seus sistemas de administração e de custos.
A mineração requer dos órgãos reguladores uma política de atuação estável, previsível e adaptável às condições que a caracterizam, inclusive aos riscos associados ao investimento em exploração, aos longos períodos de preparação, os custos elevados dos projetos e à natureza cíclica dos mercados (DNPM, 2003). De acordo com Taveira (2003), a definição de responsabilidades no fechamento de uma mina é um dos grandes abismos existentes na legislação dos países mineradores, tanto desenvolvidos como em processo de desenvolvimento. Devido a sua ausência ela dá margem ao abandono de muitas áreas mineradas.
A responsabilidade pelos danos ambientais está contemplada na legislação ambiental vigente e na Constituição Federal para a reparação dos impactos negativos não mitigáveis, fundamentando-se pelo princípio do poluidor-pagador.
Na Constituição Brasileira, o princípio do poluidor-pagador encontra preconizada no §2º, do artigo 225:
Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei [...]
O § 3º dispõe que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados, estabelecendo três esferas distintas de responsabilidade jurídica: a penal, a administrativa e a civil. A obrigação da recuperação preconizada no 225, § 2º, da Constituição Federal imputa ao minerador uma obrigação de fazer, como a de reabilitar o meio ambiente degradado pela atividade mineral. A responsabilidade objetiva do minerador é, pois, a da recuperação do meio ambiente degradado em conseqüência do exercício de atividade legítima e regularmente autorizada; essa recuperação deve ser realizada com a finalidade de reabilitar a área degradada em decorrência das operações de lavra efetuadas1.
4 Na Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.º 6.938/91) no seu artigo 4º, inciso VII também encontra-se referências a este princípio:
A imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Atualmente a compensação legal adotada pelos órgãos licenciadores está voltada para a minimização dos impactos negativos não mitigáveis, fundamentada pelo princípio do poluidor-pagador utilizado pela primeira vez no ECO-92 através da norma Princípio 16:
As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais.
O art. 19 da Lei n.º 7.805/89 que altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências, responsabiliza o minerador legalmente autorizado pela reparação dos danos causados ao meio ambiente, sem distinguir a sua natureza (civil, administrativa ou penal), segundo o “Art. 19 - O titular da autorização de pesquisa, de permissão de lavra garimpeira, de concessão de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente". Portanto, a não recuperação do dano ambiental causado pela atividade de mineração pode acarretar sanções de natureza penal e administrativa, sem desonerar o minerador da obrigação de recuperar o meio ambiente degradado pela atividade (responsabilidade civil) (SOUZA op. cit).
As penalidades administrativas típicas são as de cunho pecuniário (multa) ou ligadas ao regime autorizativo para o exercício de atividades (embargo, interdição ou suspensão). A responsabilidade penal é sempre de caráter subjetivo, pois pressupõe a aferição da vontade do autor para a pratica do ato delituoso definido como crime, enquadrando-a nos parâmetros do dolo (consciência e vontade livre de realizar a conduta delituosa) ou da culpa (violação do dever de cuidado, atenção e diligência com que todos devem pautar-se na vida em sociedade). As penalidades criminais são aplicadas exclusivamente pelo Judiciário (SOUZA op. cit).
O art. 55, § único da Lei n° 9.605/98 define como crime e infração administrativa, sujeita à penalidade de multa, o fato de deixar de recuperar a área minerada nos termos da determinação do órgão ambiental competente. Assim, a responsabilidade civil daquele que explorar recursos minerais advém do nexo causal entre a atividade de mineração legalmente autorizada e o dano ambiental causado por ela; a responsabilidade administrativa decorre da execução da atividade de mineração em desacordo com as medidas de controle ambiental e condicionantes da licença ambiental; e a responsabilidade penal depende da aferição da vontade do infrator em praticar (com dolo ou culpa) as infrações penais tipificadas em lei (SOUZA op. cit). O plano de fechamento de sua atividade mineral deve ser elaborado e implementado pelo empreendedor por ser este o responsável pelos impactos gerados e os
5 benefícios da exploração. Atualmente qualquer empreendimento mineral, para operar, precisa ser licenciado junto aos órgãos ambientais, sendo a pessoa jurídica responsável pelo fechamento, juntamente com a pessoa física que a representa e, no caso das minas órfãs, não há alternativa senão responsabilizar o governo por ter falhado nas suas atribuições de fiscalizador.
3.2. Normas do direito ambiental
Recentemente no Brasil, mais precisamente com o advento da Constituição Federal de 1988, vêm sendo abordado o tema sobre fechamento de mina, internacionalmente designado decommissioning, mine closure ou cierre de mina.
A mineração está sujeita às disposições de ordem legal sendo elas: legislação minerária e correlata; ambiental e correlata; legislação referente a compensações financeiras; e legislações diversas, de forma acessória, análogas às que incidem sobre instalação e operação de empreendimentos de quaisquer outros setores, no âmbito federal, estadual ou municipal. A Constituição Federal, fundamento de toda a legislação e da ordem jurídica, traz vários artigos relacionados à mineração e ao meio ambiente, conforme já abordado anteriormente.
Em nível federal, a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, Política Nacional do Meio Ambiente é um marco regulatório na proteção e defesa do meio ambiente no Brasil. O licenciamento ambiental instituído por essa lei é baseado no Estudo de Impacto Ambiental - EIA, sendo este um dos instrumentos que se bem conduzidos constitui numa ferramenta jurídica imprescindível para a proteção dos recursos ambientais. Nela é estabelecido em seu artigo 10 que: “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos de atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetivos e potencialmente poluidores ou degradadores do meio ambiente, dependem de prévio licenciamento ambiental” (Tonidandel, 2011). As questões Ambientais na mineração brasileira estão regulamentadas pelo Decreto nº 97.632, de 10.04.1989, que, no seu Art.1° diz: os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos minerais deverão, quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental - EIA e do Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, submeter à aprovação do órgão ambiental competente, plano de recuperação de área degradada. No artigo 2°, desta mesma lei, considera-se como degradação, os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelo quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos ambientais.
O Artigo 3° traz em seu bojo que a recuperação deverá ter por objetivo o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo, visando à obtenção de uma estabilidade do meio ambiente. O Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990, foi estipulado que todo empreendimento mineiro será obrigado a obter do órgão estadual competente três licenças: licença prévia, licença de instalação e licença de operação.
Ao outorgar ao minerador a licença ambiental para o exercício das atividades de lavra e beneficiamento, o órgão ambiental competente aprova o plano de recuperação de
6 áreas degradadas, que lhe foi submetido, previamente, por meio do Estudo de Impacto Ambiental - EIA e Relatório de Impacto Ambiental - RIMA.
Ressalte-se que a licença ambiental é ato administrativo vinculado, que produz efeitos específicos e individuais para o seu titular, sendo de caráter definitivo quanto a seus aspectos formais. Portanto, a licença de operação da mina outorgada pelo órgão ambiental gera direitos e obrigações ao minerador, dada a característica de ato definitivo e vinculado com que se apresenta.
Na 5ª Conferência dos Ministérios de Minas das Américas (CAMMA), realizada em Vancouver, Canadá, nos dias 5 e 6 de outubro de 1999, os Ministérios de Minas e Energia das Américas, respeitando as jurisdições de cada País, acordaram que "as etapas de desativação e fechamento dos projetos minerais deve ser considerada desde o início do desenvolvimento do projeto, constituindo o plano de desativação planificado um elemento necessário para que a mineração contribua para o desenvolvimento sustentável, facilitando assim a existência de condições claras e estáveis para alcançar o bem estar econômico, ambiental e social."
É recomendável que o órgão ambiental competente também tenha acesso ao Plano de Fechamento de mina apresentado à Agência Nacional de Mineração (ANM), para ter melhor controle ambiental da área minerada em processo de recuperação, e, se for o caso, exigir a realização de outros estudos técnicos que entenda necessários. Atualmente, alguns órgãos responsáveis pelo licenciamento ambiental, como o do estado Pará, inseriram em seu termo de referência para os Estudos de Impacto Ambiental do setor mineral, o Plano de Fechamento como requisito legal a ser apresentado na fase de viabilidade ambiental para a obtenção da licença prévia do empreendimento. No Pará, quando próximo da fase de fechamento, o empreendedor deverá solicitar autorização específica para esta atividade que será avaliada e caso esteja adequado, será emitida licença específica2.
Entretanto, os trabalhos técnicos adicionais ao Plano de Fechamento exigido pelo órgão ambiental devem se restringir às medidas de controle ambiental a serem implantadas na recuperação da área degradada pela mineração, eis que a solução técnica para a recuperação do meio ambiente degradado pela atividade de lavra e beneficiamento de minério na mina já foi aprovada no seu licenciamento.
Portanto, o minerador tem a obrigação de implantar o plano de recuperação de área degrada pela atividade de mineração aprovado pelo órgão ambiental competente, que contempla o uso futuro da área de influência da mina, após o fechamento da mesma. A peculiaridade da questão do fechamento de uma mina decorre do processo de mudança de uso da área, sendo fundamental que sejam observadas as imposições legais que derivam deste fato, relativas ao fechamento da mina propriamente dita, necessidade de licenciamento da nova forma de uso, à responsabilidade do minerador pelo cumprimento da obrigação de executar o plano de recuperação de área degradada aprovado pelo órgão ambiental competente. (SOUZA, 2002).
7 Registre-se, ainda, que será necessário licenciar a nova forma de uso do solo, apenas no caso em que a solução aprovada para a recuperação da área degradada pela mineração se enquadrar entre aquelas atividades de que se exige o licenciamento ambiental, nos termos da legislação em vigor.
Com efeito, não há como licenciar o fechamento de uma mina, eis que o licenciamento ambiental é o procedimento administrativo, exigido pela legislação, para a localização, instalação, operação ou ampliação de atividades utilizadoras de recursos ambientais ou causadoras de degradação ambiental, e visa controlar as que comportem risco para o meio ambiente.
A partir da apresentação do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas pelo empreendedor, este tem a obrigação de executar o referido plano contemplando o uso futuro da área de influência da mina, após o fechamento da mesma. O fechamento de uma mina é considerado, portanto, um processo que prevê uma mudança futura do uso de área que, até então, era essencialmente de extração mineral.
Outro aspecto a ser analisado é da possibilidade de futuro aproveitamento mineral da mina fechada. O art. 20, IX da Constituição combinado com o art. 176 estabelece que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais pertencem à União Federal, enquanto a propriedade do produto da lavra é do concessionário, sendo que somente este pode efetuar a lavra dos recursos minerais, mediante concessão da União, nos termos da lei.
3.3. Normas reguladoras da mineração para o fechamento de minas no Brasil
O Código de Mineração, instituído através do Decreto-lei n.º 227, de 28 de fevereiro de 1967 e regulamentado pelo Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018, regula o aproveitamento dos recursos minerais, que são formados pelas massas individualizadas de substâncias minerais ou fósseis, que serão consideradas jazidas toda vez que tenham valor econômico, e serão aproveitadas por meio de autorização de pesquisa mineral e concessão de lavra outorgadas pela União Federal.
Na condição de titular da concessão de lavra para o aproveitamento da mina, o minerador tem a obrigação de não interromper suas atividades de lavra, nem as suspender sem a prévia comunicação à Agência Nacional de Mineração, sob pena de multa de R$ 3.293,90 (três mil, duzentos e noventa e três reais e noventa centavos)3.
Para assegurar o seu fechamento efetivo é necessário que o titular do direito minerário execute e conclua adequadamente, após o término das operações e antes da extinção do título, o plano de fechamento de mina conforme prevê o art. 34, inciso XVIII, do Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018.
8 O fechamento de minas deve ser planejado juntamente com o projeto do empreendimento mineral. O plano de fechamento se justifica por três fatores principais: diminuição de custos; prevenção contra possíveis penalidades jurídicas; e adequação às novas regulamentações ambientais. (Taveira, 2003).
O Plano de Fechamento de Mina apresentado pelas empresas de mineração deverá prevê as etapas de desativação e fechamento da mina, devendo este considerar todas as suas atividades desde o início do desenvolvimento do seu projeto de implantação. A revisão deste plano deverá ser realizada a cada 5 anos, atualizando-o e flexibilizandatualizando-o, desde que nãatualizando-o se matualizando-odifique a satualizando-oluçãatualizando-o previamente apratualizando-ovada pelatualizando-o órgão ambiental competente para a recuperação da área degradada pela mineração, prevista no EIA/RIMA, que ensejou a licença ambiental da mina4.
Para Warhurst & Noronha (1999), o plano de fechamento tem como principal objetivo a redução dos riscos ambientais e a geração de resíduos e efluentes, além da promoção da recuperação de áreas degradadas, a fim de assegurar o uso futuro viável da área minerada, e que a comunidade local não sofra queda na qualidade de vida, seja pelo desenvolvimento da mineração como pelo seu fechamento, visando assegurar a estabilidade física, química e biológica da área.
Em 2001, o Diretor Geral do então Departamento Nacional da Produção Mineral - DNPM, editou a Portaria nº 237, de 18.10.2001, que foi alterada no ano seguinte pela Portaria nº 12, onde instituía as Normas Reguladoras de Mineração (NRMs). Estas têm por objetivo disciplinar o aproveitamento racional das jazidas, considerando-se as condições técnicas e tecnológicas de operação, de segurança e de proteção ao meio ambiente, de forma a tornar o planejamento e o desenvolvimento da atividade minerária compatíveis com a busca permanente da produtividade, da preservação ambiental, da segurança e saúde dos trabalhadores.
Para efeito das NRM, entende-se por:
• indústria de produção mineral aquela que abrange a pesquisa mineral, lavra, beneficiamento de minérios, distribuição e comercialização de bens minerais.
• jazida toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorante ou existente no interior da terra, e que tenha valor econômico.
• mina a jazida em lavra, ainda que temporariamente suspensa.
• lavra o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida até o beneficiamento das mesmas, inclusive.
• beneficiamento de minérios o tratamento visando preparar granulometricamente, concentrar ou purificar minérios, por métodos físicos ou químicos sem alteração da constituição química dos minerais.
• sistema de disposição a forma e o procedimento no qual é depositado solo, estéril, rejeitos ou produtos, de maneira controlada, tendo em vista os
4 PORMIN. Disponível em: <
9 aspectos de segurança e estabilidade com o mínimo de impacto ao meio ambiente.
As NRM regulam o Código de Mineração e diplomas legais e seu cumprimento é obrigatório para o exercício de atividades minerárias, cabendo à Agência Nacional de Mineração (ANM) a fiscalização de suas aplicações através de profissionais legalmente habilitados.
A NRM nº 20 trata especificamente da “Suspensão, Fechamento de Mina e Retomada das operações Mineiras”. O objetivo desta norma é definir procedimentos administrativos e operacionais em caso de fechamento de mina, suspensão e retomada das operações mineiras. Ela estabelece que as ações de fechamento dependem de prévia comunicação e autorização da Agência Nacional de Mineração (ANM), devendo o minerador apresentar requerimento justificativo, devidamente acompanhado dos diversos documentos que formam o Plano de Fechamento ou Suspensão da Mina.
Segundo a NRM 20, o termo fechamento de mina designa a cessação definitiva das operações mineiras. O Plano de Fechamento de Mina deve estar contemplado no Plano de Aproveitamento Econômico da jazida - PAE, e caso o mesmo não tenha sido apresentado, a Agência Nacional de Mineração poderá exigir sua apresentação.
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3.4. Bibliografia
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Ed. Saraiva, 2004.
BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 97.632, de 10.04.1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto-lei n.º 227, de 28 de fevereiro de 1967. Dá nova redação ao Decreto-lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940. (Código de Minas)
BRASIL. Lei n.º 7.805, de 18 de julho de 1989. Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências.
BRASIL. Lei n° 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto 6848 (2009). Altera e acrescenta dispositivos ao Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, para regulamentar a compensação ambiental.
BRASIL. Declaração da ECO-92 sobre Ambiente e Desenvolvimento, Princípio 16, 1992. Disponível na Internet, site: http://www.lead.org.br/article/view/1824/1/247.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. PORMIN – Portal de Apoio ao Pequeno Produtor
Mineral. Recuperação de Áreas Degradadas e Fechamento de Minas.
http://www.pormin.gov.br/biblioteca/arquivo/recuperacao_areas_degradadas_e_fecham ento_minas.pdf.
BRASIL. Decreto nº 99.274 de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências.
DNPM, Departamento Nacional de Produção Mineral. Portaria DNPM nº 237, de 18 de outubro de 2001. Aprova as Normas Reguladoras de Mineração - NRM, de que trata o Art. 97 do Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967.
DNPM, Departamento Nacional de Produção Mineral. Portaria nº 12, de 22 de janeiro de 2002. Altera dispositivos do ANEXO I da Portaria nº 237, de 18 de outubro de 2001, que trata das Normas Reguladoras de Mineração.
DNPM. Departamento Nacional de Produção Mineral. NRM nº 20, de 18 de outubro de 2001. Trata da Suspensão, Fechamento de Mina e Retomada das Operações Mineiras
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DNPM. Departamento Nacional de Produção Mineral. NRM nº 21, de 18 de outubro de 2001. Trata da Reabilitação de Áreas Pesquisadas, Mineradas e Impactadas.
FARIAS, Carlos Eugênio Gomes. MINERAÇÃO E MEIO AMBIENTE NO BRASIL. Relatório Preparado para o CGEE PNUD – Contrato 2002/001604. Outubro, 2002. FOSCHINI, Regina, Ribeiro, Cristiane Ap. Guedes, Salvador, Nemésio Neves B.. Legislação ambiental sobre recuperação de áreas degradadas pela exploração de minérios e o uso do mecanismo da caução. Disponível em
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http://www.brasilminingsite.com.br/artigos/artigo.php?cod=31&typ=1
TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de recursos financeiros para o fechamento em empreendimentos minerários. 2003. (Doutorado em Engenharia Mineral) - Departamento de Engenharia de Minas e de Petróleo, Escola Politécnica/USP, São Paulo, 2003.
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