UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA CRISTIANO PEREZ GARCIA
O IMPACTO DA NOVA REGULAMENTAÇÃO DA JUNTA DE JULGAMENTO DE AERONÁUTICA NA SEGURANÇA OPERACIONAL DA AVIAÇÃO
Brasília 2018
CRISTIANO PEREZ GARCIA
O IMPACTO DA NOVA REGULAMENTAÇÃO DA JUNTA DE JULGAMENTO DE AERONÁUTICA NA SEGURANÇA OPERACIONAL DA AVIAÇÃO
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão e Direito Aeronáutico, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito à obtenção do título de Especialista em Gestão e Direito Aeronáutico.
Orientação: Prof. João Schorne de Amorim, MSc.
Brasília 2018
CRISTIANO PEREZ GARCIA
O IMPACTO DA NOVA REGULAMENTAÇÃO DA JUNTA DE JULGAMENTO DE AERONÁUTICA NA SEGURANÇA OPERACIONAL DA AVIAÇÃO
Esta Monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Especialista em Gestão e Direito Aeronáutico e aprovado em sua forma final pelo Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão e Direito Aeronáutico, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Brasília, 13 de setembro de 2018.
_____________________________________________________ Professor orientador: João Schorne de Amorim, MSc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_____________________________________________________ Prof. Adriano Martendal, MSc.
Dedico este trabalho à minha esposa, Maisa, que tem me apoiado em todos os momentos desde 1999.
AGRADECIMENTOS
Devo começar por agradecer à Força Aérea Brasileira, instituição que está fortemente ligada ao tema deste trabalho e onde adquiri muitos dos conhecimentos necessários para realizar esta pesquisa.
Agradeço ao amigo Everton Ribeiro da Costa que me incentivou a ingressar nesta Pós-Graduação e com quem pude discutir muitos dos temas estudados durante o curso.
RESUMO
A indústria da aviação busca incansavelmente a diminuição do número de acidentes e a redução da gravidade dos acidentes que fatalmente venham a ocorrer. Uma vertente desta busca inclui a qualidade das normas que regulamentam e que atividade de transporte aéreo e a aplicabilidade das normas que são utilizadas para penalizar os infratores. Neste trabalho são comparadas a regulamentação anterior da Junta de Julgamento de Aeronáutica, Portaria nº 9/ DGCEA, e a regulamentação atual, Portaria DECEA nº 258/JJAER, com o objetivo de determinar o impacto da nova regulamentaçao na segurança operacional da aviação. A avaliação é de que a atualização da norma trouxe um avanço significativo para o aumento dos níveis de segurança da operacional.
ABSTRACT
The aviation industry seeks restlessly to decrease the number of accidents and the loss on the accidents that do occur. One of the fronts on this search includes the quality of the law which regulates the air transport activity and the aplicability of the law to penalize the offenders. This text compares the previous Aeronautics’ Board of Trial regulation, Ordinance #9/DGCEA and the current regulation, Ordinance #258/JJAER to evaluate the role of this new regulation on the aviation safety. The conclusion is that the new ordinance led to a significant increase on the levels of operational safety.
LISTA DE FIGURAS
Figura nº. 01 – Taxas de acidentes do Brasil comparadas com outras regiões do mundo . 18 Figura nº. 02 – Número de acidentes e fatalidades em voos comerciais ……….. 19 Figura nº. 03 – Seção de julgamento da JJAER ……… 22
LISTA DE TABELAS
Tabela nº. 01 – Ranking de implementação efetiva da OACI. ………...11 Tabela nº. 02 – Participação da aviação na economia de cada estado em 2017 ………….16
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANAC – Agência Nacional da Aviação Civil COMAER – Comando da Aeronáutica
JJAER – Junta de Julgamento da Aeronáutica OACI – Organização da Aviação Civil Internacional PIB – Produto Interno Bruto
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...………. 9
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO………...……….. 9
1.2 JUSTIFICATIVA ………. 10
1.3 PROBLEMATIZAÇÃO E PERGUNTA DE PESQUISA ………... 12
1.4 OBJETIVOS ………. 13 1.4.1 Objetivo Geral ………. 13 1.4.2 Objetivos Específicos ……….. 13 1.5 METODOLOGIA DA PESQUISA ………...13 1.6 ESTRUTURA DA MONOGRAFIA ……….14 2 REFERENCIAL TÉORICO ...……...……... 15
2.1 AVIAÇÃO NA ECONOMIA DO BRASIL ……...……….. 15
2.2 A SEGURANÇA OPERACIONAL NA AVIAÇÃO BRASILEIRA……….. 16
2.3 A JUNTA DE JULGAMENTO DA AERONÁUTICA……… 22
3 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ...…...………… 27
3.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS COLETADOS ……….. 27
3.2 ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS ………. 33
3.2.1 Diferenças no Anexo I ………. 33
3.2.2 Diferenças no Anexo II ………... 34
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...…...….. 38
REFERÊNCIAS ...………...…. 40
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
A indústria da aviação é uma das mais seguras do mundo. Nos últimos anos a taxa de acidentes tem se mantido ao redor de 3 acidentes a cada 1 milhão de decolagens (CANADÁ, 2017). Um dos responsáveis por uma taxa tão baixa de acidentes é a constante preocupação com a segurança deste setor. Após um acidente aeronáutico, inicia-se uma investigação incansável até que sejam descobertos os fatores contribuintes e que as os alertas sobre as falhas cometidas naquele caso possam ser difundidos a toda a comunidade aeronáutica.
Existem inúmeros casos de acidentes que podem ser citados como exemplo. Considerando o caso do acidente ocorrido em Tenerife, Ilhas Canárias, no ano de 1977 que consistiu da colisão na pista do Aeroporto de Los Rodeos entre um Boeing 747 da Pan American World Airways com 396 pessoas a bordo e outro Boeing 747 da Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM) com 248 pessoas a bordo levando a óbito 583 pessoas. Devido ao número de vítimas fatais, este acidente ficou conhecido como o maior desastre aéreo da história. Um dos fatores contribuintes para este acidente foi a comunicação imprecisa entre os pilotos e controladores de tráfego aéreo. (ROCKY JEDICK, 2014)
As normas e regulamentos em vigor atualmente quase sempre advém de lições aprendidas em acidentes que ocorreram anteriormente. No caso do acidente de Tenerife citado acima, diversas modificações foram introduzidas nos programas de treinamento de tripulações. Entre elas inclui-se a padronização nas comunicações para evitar mensagens ambíguas, bem como a enfatização do uso do idioma Inglês como padrão na aviação internacional.
Um grande número de acidentes tem como fator contribuinte a indisciplina de voo, que trata da violação intencional, por parte do piloto, de normas operacionais, regulamentos ou regras de tráfego aéreo. Se as mesmas fossem aplicadas corretamente, seriam suficientes para garantir índices de segurança ainda maiores. Porém neste ponto o fator humano tem um papel negativo. Estudos na área da Psicologia Social indicam que os indivíduos têm uma tendência muito maior em seguir ordens diante da presença de uma figura de autoridade (MILGRAM, 1974).
Enquanto normalmente a justiça é acionada na esfera penal ou civil somente após a ocorrência de um acidente, a investigação administrativa é cabível em qualquer tipo de infração, mesmo que não existam vítimas.
A Junta de Julgamento da Aeronáutica (JJAER), em funcionamento desde 18 de janeiro de 2011, tem a competência de apurar e aplicar as penalidades e providências administrativas previstas na Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, “Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA)”. Neste contexto, pode-se afirmar que a JJAER tem o papel de exercer uma figura de autoridade que reforça a necessidade de cumprimento das regras.
1.2 JUSTIFICATIVA
A indústria do transporte aéreo compõe uma parcela significativa da produção econômica do Brasil. Essa indústria impacta as economias dos Estados e do Distrito Federal em R$ 312 bilhões, ou 3,1% do PIB brasileiro (ARTUR LUIZ ANDRADE, 2016). Desta for-ma gera empregos e contribui de for-maneira significativa para o crescimento e a modernização do país. Portanto é do interesse de toda a sociedade que esta modalidade se mantenha como uma opção segura para o transporte de passageiros e cargas.
A demanda pelo transporte aéreo tende a acompanhar de forma muito próxima o andamento da economia nacional. A depender da conjuntura econômico-política, é possível até que o crescimento da aviação seja maior do que em outros setores da economia.
Na última década, a cada 100 brasileiros, 55 voaram pelo menos uma vez. Não por acaso, o crescimento médio anual do transporte aéreo doméstico no Brasil nesse pe-ríodo representou mais de 3,5 vezes o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) do País e mais de 14 vezes o crescimento da população, segundo dados da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).
O último anuário publicado pela agência reguladora mostra que, em 2012, a quantidade de passageiros pagos transportados foi de 100 milhões. A demanda doméstica do transporte aéreo de passageiros mais do que triplicou nos últimos dez anos, em termos de passageiros-quilômetros pagos transportados, com alta de 234% entre os anos de 2003 e 2012 e com crescimento médio de 14,35% ao ano no período. O mesmo índice mais do que dobrou quando considerados os voos internacionais com origem ou destino no Brasil. … O Brasil é o quarto maior mercado do mundo em voos domésticos, atrás de Estados Unidos, China e Japão, segundo a Organização de Transporte Aéreo Internacional (IATA). (BRASIL, 2014)
A segurança das operações aéreas depende de uma série de fatores. Entretanto a preocupação com segurança deve ser de todos os cidadãos, não apenas de um conjunto restrito de indivíduos que dedicam-se a esta atividade profissionalmente. O Brasil já ocupa um lugar de destaque no cenário mundial em termos de segurança operacional.
A última auditoria realizada no Brasil foi no ano de 2015, quando a OACI 1
cons-tatou um incremento no indicador do programa que passou de 87,6%, obtido em 2009, para 95,07% de aderência aos padrões estabelecidos pelo USOAP (Universal Safety Oversight Au-dit Programme). E como pode ser observado na Tabela 1 abaixo, tal resultado posiciona o Brasil na quinta colocação no ranking que reúne os países vinculados à OACI e signatários da Convenção de Aviação Civil Internacional. (BRASIL, 2016)
Tabela nº. 1 – Ranking de implementação efetiva da OACI. Fonte: Brasil (2016)
Apesar dos elevados índices de segurança operacional, o assunto ainda requer atenção e todos os esforços no sentido de diminuir o número de acidentes são válidos. A JJAER contribui com estes esforços ao manter a disciplina e a reforçar a necessidade de cumprimento das normas e regulamentos que se aplicam à atividade aérea. Análise crítica da principal legislação que rege o funcionamento da JJAER pode contribuir para o aprimoramento dos trabalhos daquela Junta e, assim, também contribuir para o aprimoramento da segurança da aviação.
Uma das funções da pesquisa científica é a de contribuir com o conhecimento em ramos que são importantes para a sociedade. Como foi argumentado acima, o transporte aéreo é uma atividade de grande importância para a economia do Brasil. Portanto os trabalhos reali-zados dentro deste campo tem a possibilidade de engrandecer o arcabouço de sapiência
dispo-1 A OACI, Organização da Aviação Civil Internacional, é a agência especializada das Nações Unidas responsável pela promoção do desenvolvimento seguro e ordenado da aviação civil mundial, por meio do estabelecimento de normas e regulamentos necessários para a segurança, eficiência e regularidade aéreas, bem como para a proteção ambiental da aviação.
nível a todos os que já atuam de forma prática no ramo ou que venham a estudar o assunto fu-turamente.
1.3 PROBLEMATIZAÇÃO E PERGUNTA DE PESQUISA
Em 6 de novembro de 2017 foi aprovada a Portaria DECEA nº 258/JJAER (Anexo A). A mesma foi publicada no Diário Oficial da União em 23 de novembro de 2017. Esta Portaria , que regulamenta a competência, da organização e o funcionamento JJAER, será indicada apenas como Portaria 258 no restante do texto, substituiu a Portaria nº 9/DGCEA, de 05 de janeiro de 2011 (Anexo B), que será referenciada apenas como Portaria 9.
A revisão ou atualização de normas é algo comum no mundo jurídico e faz parte do ciclo de vida de qualquer norma. Os motivos que podem levar à necessidade de revisar uma norma podem ser os mais variados possíveis. Entre eles estão: a correção de erros, necessidade de adequação a uma nova conjuntura, inclusão ou exclusão de artigos. Assim é fato que quanto mais longínqua é a data de publicação de uma norma, maior é a probabilidade ou necessidade de que ela seja revisada.
O objetivo principal do revisor de uma norma é, de forma geral, melhorar o instrumento legal e fazer com que o mesmo cumpra a sua função de forma mais adequada. Entretanto as modificações que são introduzidas com um propósito específico podem consequências que não foram avaliadas sob outros aspectos.
No caso da nova regulamentação da JJAER, os motivos que levaram à revisão da norma não foram explicitados. Um olhar crítico sob um ponto de vista específico pode a contribuir com o trabalho de futuros revisores uma vez que traz à tona questões que outrossim não teriam sido avaliadas. Desta forma permite que legislador tenha à sua disposição um arsenal maior de informações, pontos de vista e necessidades a serem incluídas no novo texto em elaboração.
Este trabalho pretende avaliar as diferenças entre a Portaria 9 e a Portaria 258 sob a ótica da segurança operacional das operações aéreas com o objetivo de responder à seguinte pergunta: Qual o impacto da nova regulamentação da Junta de Julgamento de Aeronáutica na segurança operacional da aviação.
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 Objetivo Geral
Investigar como a Portaria 258, nova regulamentação da JJAER, pode ajudar na prevenção de acidentes aeronáuticos.
1.4.2 Objetivos Específicos
O objetivo geral descrito acima será atingido por meio dos seguintes objetivos específicos:
a) Comparar a Portaria 258, com a regulamentação anterior, Portaria 9, com o objetivo de estabelecer as principais diferenças entre os dois documentos;
b) Estimar o impacto que a Portaria 258 terá no número de acidentes aeronáuticos caso os dispositivos introduzidos pela mesma sejam aplicados de forma correta;
1.5 METODOLOGIA DA PESQUISA
Este trabalho consiste de uma pesquisa pura, onde pretende-se compreender a relação entre um regulamento específico e os acidentes aeronáuticos. A pesquisa é do tipo teórica, tendo como principais fontes as Portarias 9 e 258. Quanto ao aprofundamento do estudo, este trabalho é do tipo exploratório. De acordo com os autores consultados no levantamento preliminar, este não é um campo em que existe um grande número de publicações. Portanto é necessário um estudo deste tipo antes de realizar pesquisas mais profundas sobre o assunto.
A coleta de dados foi feita por meio de consultas a documentos e bibliografias, tanto online quanto na biblioteca da Unisul. O principal repositório de dados explorado neste trabalho foi a comparação entre as portarias 9 e 258. Nesta comparação buscou-se estabelecer uma relação de equivalência entre os artigos das duas portarias. As diferenças encontradas foram classificadas em duas categorias: aquelas que podem ter impacto na segurança operacional e modificações que são puramente administrativas/processuais e não são capazes de afetar a segurança das aeronaves.
1.6 ESTRUTURA DA MONOGRAFIA
O primeiro capítulo apresenta a contextualização do tema abordado, onde é exposta ao leitor a forma que este conteúdo se insere no cotidiano de todos. Traz também: a pergunta de pesquisa; o objetivo geral e os objetivos específicos; e por fim a estrutura do restante do texto.
No segundo capítulo é contém o referencial teórico com os principais autores cujos trabalhos são relacionados ao tema em tela. Este trecho faz uma revisão bibliográfica dos textos que foram consultados durante a execução deste estudo.
No terceiro capítulo são apresentados os dados coletados e sua análise. É detalhada a comparação dos textos das duas Portarias e os resultados encontrados. As diferenças são categorizadas e cada grupo tem suas particularidades analisadas.
O quarto capítulo contém as conclusões do autor sobre os dados analisados. É apresentada uma avaliação sobre quais contribuições a Portaria 258 trouxe para a segurança operacional da aviação.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo serão abordados os principais autores que tratam do tema segurança na aviação e seus aspectos jurídicos. O primeiro tema a ser revisado é a própria participação da aviação na economia nacional. Em seguida serão analisados os trabalhos relacionados à segurança operacional e, por fim, serão citados os principais autores que abordam as consequências jurídicas e administrativas do descumprimento de normas que regulamentam a atividade aérea.
2.1 AVIAÇÃO NA ECONOMIA DO BRASIL
Uma avaliação da participação da aviação na economia do Brasil é necessária para mostrar a importância deste setor para o crescimento do país. Cada vez mais indivíduos passam a ter acesso a este mercado e o potencial para crescimento ainda é muito grande. A população brasileira já ultrapassa 208 milhões de pessoas (BRASIL, 2018), dando origem a um grande mercado interno que possibilita uma expansão do transporte aéreo a níveis comparáveis aos maiores do mundo. A manutenção e o crescimento deste mercado estão intimamente ligados aos níveis de segurança subjetiva que os passageiros possam observar ao adquirir um bilhete de transporte aéreo.
Prestes a completar 90 anos em 2017, a aviação brasileira transportou 570 milhões de passageiros de 1927 a 2001 e 920 milhões de 2002, quando iniciou-se a liberdade tarifária, a 2015. Note-se que não são CPFs únicos, e sim trechos voados, que são considerados um passageiro contabilizado. A aviação no Brasil gera, ainda, R$ 25,5 bilhões em impostos, 6,5 milhões de empregos e R$ 59,2 bilhões em salários. "A adesão do Brasil ao regime de liberdade tarifária, em 2002, permitiu ampliar a contribuição do transporte aéreo para o desenvolvimento nacional. Nos dez anos seguintes, o uso do avião tornou-se corriqueiro para muitas pessoas: o número de passageiros transportados a cada ano no Brasil passou de 30 milhões para 100 milhões e o valor médio dos bilhetes domésticos caiu pela metade", disse o presidente da Abear, Eduardo Sanovicz. Segundo ele, para cada R$ 1 que a aviação gera como produção econômica direta, são gerados cerca de R$ 5 em produção no Turismo viabilizado pelo modal. “Se olharmos para as ocupações, para cada profissional contratado pela aviação, mais de oito postos de trabalho são amparados no Turismo catalisado. Essa análise deixa evidente o potencial de multiplicação de benefícios do transporte aéreo quando considerados seus impactos diretos e indiretos na sociedade.” "As informações do estudo são inéditas e podem ajudar gestores públicos e privados a entender melhor o negócio da aviação e seu brutal impacto em outros negócios. Para nós, esta é uma importante escala em nossa jornada. Nosso objetivo é mostrar à sociedade e a seus representantes que, quando a aviação brasileira tem seus fundamentos aproximados do ambiente internacional, quem ganha é o País, pois quem se beneficia são os consumidores brasileiros", continua Sanovicz, que já presidiu a Embratur e a Anhembi Turismo (hoje SP Turis). (ANDRADE, 2018)
A tabela nº 2 detalha a participação do mercado do transporte aéreo na economia nacional em 2017. Observa-se que o PIB relacionado à economia indireta tem valor próximo
daquele observado na participação direta. Somado-se ao PIB induzido este valor fica mais do que três vezes maior. Além disso a indústria do transporte aéreo está intimamente ligada ao setor do turismo. Somando-se a contribuição deste último, o valor total chega a 312 bilhões.
Tabela nº. 2 – Participação da aviação na economia de cada estado em 2017. Fonte: Andrade, 2018
2.2 A SEGURANÇA OPERACIONAL NA AVIAÇÃO BRASILEIRA
As duas autoridades aeronáuticas no Brasil, ANAC e COMAER tem a responsabi-lidade conjunta de elaborar e seguir as políticas estabelecidas em um programa para a segu-rança operacional. O Programa Brasileiro para a Segusegu-rança Operacional da Aviação Civil (PSO - BR) tem por finalidade estabelecer as diretrizes a serem adotadas no Estado brasileiro, visando à melhoria contínua da segurança operacional na aviação civil.
A ANAC e o COMAER devem elaborar, implementar e manter seus respectivos Programas de Segurança Operacionais Específicos (PSOE), a fim de estabelecer um conjunto integrado de regulamentos e atividades, visando à melhoria contínua da segurança operacional em suas áreas de competência, alinhados com a Política Nacional de Aviação Civil (PNAC). (ANAC, 2017)
A busca por segurança na indústria da aviação é constante. Acidentes ainda ocor-rem, mas seus números são cada vez menores e a tendência é que a gravidade também dimi-nua. Boa parte deste alto nível de segurança operacional se deve à seriedade com que as in-vestigações de acidentes são feitas e às ações de prevenção que decorrem das inin-vestigações. Assim, mesmo com um número crescente de voos a cada ano, o número de acidentes tem se mantido em tendência de queda. A principal ferramenta disponibilizada pela ANAC para acompanhamento dos níveis de segurança operacional é o Relatório Anual de Segurança Ope-racional (RASO), divulgado a cada ano com dados do período anterior, este documento traz informações referentes à segurança operacional na aviação civil brasileira e no restante do mundo.
Air Traffic Management (ATM) is a very safe industry – both in terms of quantitative measures such as incident and accident rates, and also qualitative measures such as the perceptions of the travelling public. The industry is currently expanding to cope with increased levels of traffic, coupled with fundamental changes to how ATM services are provided. In this era of expansion and change, one of the biggest challenges that the ATM industry currently faces is identifying the crucial ingredients of effective safety management, and the measures the industry should adopt to maintain its exceptional safety performance. Safety Culture is seen as fundamental for safety performance in a number of industries (including nuclear, chemical, off-shore oil and gas, and rail), and ATM is no exception.The term Safety Culture has been in use over the past several years in ATM, but it is not always clear what is meant by this term, nor how exactly it relates to the ATM industry, nor how it is measured and improved. (KIRWAN; DEVINE, 2008)2
O RASO é um elemento necessário no desenvolvimento e na implantação de um Sistema de Gerenciamento da Segurança Operacional. Além de assegurar a transparência de informações e reafirmar o compromisso da ANAC com a melhoria contínua da Segurança Operacional, ele ajuda a identificar os setores que demandam maior priorização nas atividades
2 O gerenciamento de tráfego aéreo (ATM) é uma indústria muito segura – tanto em termos quantitativos como índices de acidentes e incidentes, quanto em termos quantitativos como a percepção do público viajante. A indústria está atualmente expandindo para lidar com o aumento dos níveis de tráfego, juntamente com mudanças fundamentais na forma como os serviços de ATM são fornecidos. Nesta era de expansão e mudança, um dos maiores desafios que o setor enfrenta atualmente é identificar os ingredientes cruciais de um gerenciamento de segurança eficaz e as medidas que a indústria deve adotar para manter seu desempenho de segurança excepcional. A cultura de segurança é considerada fundamental para o desempenho de segurança em vários setores (incluindo nuclear, químico, petróleo, gás e ferroviário), e o ATM não é exceção. O termo cultura de segurança tem sido usado nos últimos anos no ATM, mas nem sempre é claro o que se entende por este termo, nem como ele se relaciona exatamente com o setor de ATM, nem como ele é medido e melhorado.
de regulação e fiscalização da Agência, e a verificar se as ações que foram tomadas estão con-tribuindo efetivamente para a redução do nível de acidentes e incidentes aeronáuticos.
Ano após ano, a divulgação de taxas de acidentes anuais consistentemente mais bai-xas reforça a afirmação amplamente difundida que o transporte aéreo de passageiros é um dos modais de transporte mais seguros da atualidade. Neste contexto, com o in-tuito de fornecer uma perspectiva sobre o desempenho da aviação comercial mundi-al, foi elaborado o gráfico da Figura 1 que apresenta as taxas de acidentes por mi-lhão de decolagens em 2015, além das taxas médias do período entre 2011 e 2015 nas diferentes regiões do planeta, conforme o agrupamento regional utilizado pela IATA. Na figura, os números brasileiros são apresentados de forma individualizada, de forma a facilitar o comparativo do país com o restante do globo. Brasil (2016)
Na figura nº 1 abaixo podemos visualizar a comparação entre as taxas de aciden-tes anuais do Brasil e o restante do mundo. Nota-se que as taxas nacionais estão em muitos casos melhores do que os outros números apresentados.
Figura nº. 1 – Taxas de acidentes do Brasil comparadas com outras regiões do mundo
Fonte: Brasil (2016)
No âmbito global, cabe à Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) legislar sobre os temas relacionados à segurança operacional. Além disso, a OACI monitora os níveis de segurança em todos os seus países signatários e emite anualmente o Safety Report contendo estatísticas sobre os acidentes e indicadores de segurança do ano anterior, bem como análises qualitativas das tendências que são observadas.
Accident statistics for the last five years show a decrease in both the number of accidents as well as the accident rate. In 2016 the downward trend in the number of accidents continued with 75 accidents reported by States representing a 18 per cent
decrease from 2015. Over the same period there was in increase in scheduled commercial departures which result in a global accident rate of 2.1 accidents per million departures, down by 25 per cent from the 2015 rate of 2.8 accidents per million departures. Improving the safety of the global air transport system is ICAO’s guiding and most fundamental strategic objective. The Organization works constantly to address and enhance global aviation safety through coordinated activities and targets outlined in its Global Aviation Safety Plan (GASP), available from the ICAO web site (www.icao.int). The GASP initiatives are monitored by ICAO’s appraisal of global and regional aviation safety metrics on the basis of established risk management principles — a core component of contemporary State Safety Programmes (SSP) and Safety Management Systems (SMS). In all of its coordinated safety activities, ICAO strives to achievea balance between assessed risk and the requirements of practical, achievable and effective risk mitigation strategies. This report provides updates on safety indicators, including accidents that occurred in 2016, and related risk factors. Results of analysis from the 2012–2016 reports are used as benchmarks for comparison, although it must be noted that numbers presented in this report may not exactly match those of the earlier reports due to the data having been updated in the intervening period. (CANADÁ, 2017)3
A tendência de longo prazo no número de acidentes é de queda. O número de fatalidades oscila com uma maior amplitude devido às peculiaridades de cada evento, porém o gráfico abaixo mostra que os números são extremamente baixo se forem considerados a quantidade de voos em todo o mundo no período de um ano.
3 As estatísticas de acidentes nos últimos cinco anos mostram uma diminuição tanto no número de acidentes quanto na taxa de acidentes. Em 2016, a tendência de queda no número de acidentes continuou com 75 acidentes relatados pelos Estados, representando uma queda de 18% em relação a 2015. No mesmo período houve um aumento nos embarques comerciais programados que resultaram em uma taxa de acidentes global de 2,1 acidentes por milhão decolagens, uma queda de 25% em relação à taxa de 2015 de 2,8 acidentes por milhão de decolagens. Melhorar a segurança do sistema de transporte aéreo global é o objetivo estratégico mais fundamental e orientador da OACI. A Organização trabalha constantemente para abordar e melhorar a segurança global da aviação por meio de atividades e metas coordenadas descritas em seu Plano Global de Segurança da Aviação (GASP), disponível no site da OACI (www.icao.int). As iniciativas GASP são monitoradas pela avaliação da ICAO das métricas globais e regionais de segurança da aviação com base nos princípios estabelecidos de gerenciamento de riscos - um componente central dos Programas de Segurança Estaduais (SSP) e Sistemas de Gerenciamento de Segurança (SMS). Em todas as suas atividades coordenadas de segurança, a ICAO se esforça para alcançar um equilíbrio entre o risco avaliado e os requisitos de estratégias práticas, alcançáveis e efetivas de mitigação de risco. Este relatório fornece atualizações sobre indicadores de segurança, incluindo acidentes ocorridos em 2016 e fatores de risco relacionados. Os resultados da análise dos relatórios de 2012–2016 são usados como benchmarks para comparação, embora deva ser observado que os números apresentados neste relatório podem não corresponder exatamente aos dos relatórios anteriores, devido aos dados terem sido atualizados no período de intervenção.
O fator contribuinte relacionado ao descumprimento de normas é denominado “indisciplina de voo” pelo CENIPA. Tal fator “trata da violação (intencional) por parte do piloto, de normas operacionais, regulamentos, ou regras de tráfego aéreo, aqui incluídas as autorizações emitidas pelo órgão ATC, sem que haja justificado motivo para tal.”, (BRASIL, 2009). Entretanto o descumprimento de normas por parte do piloto não é a única infração deste tipo que pode ser fator contribuinte para um acidente. A violação pode ocorrer tanto a nível gerencial quanto na operação de outros profissionais além do piloto em comando.
Within the context of aviation, safety is―the state in which the possibility of harm to persons or of property damage is reduced to, and maintained at or below, an acceptable level through a continuing process of hazard identification and safety risk management. While the elimination of aircraft accidents and/or serious incidents remains the ultimate goal, it is recognized that the aviation system cannot be completely free of hazards and associated risks. Human activities or human-built systems cannot be guaranteed to be absolutely free from operational errors and their consequences. Therefore, safety is a dynamic characteristic of the aviation system, whereby safety risks must be continuously mitigated. It is important to note that the acceptability of safety performance is often influenced by domestic and international norms and culture. As long as safety risks are kept under an appropriate level of control, a system as open and dynamic as aviation can still be managed to maintain the appropriate balance between production and protection. (CANADÁ 2013)6
A principal fonte de informação sobre os fatores que tiveram influência na ocorrência de um acidente são os relatórios finais do CENIPA, pois ele é o órgão responsável por esta atividade no Brasil.
A análise dos acidentes aeronáuticos no Brasil é realizada por um órgão militar, o Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa), que se baseia em legislação internacional da Organização da Aviação Civil Internacional. Essas análises abordam fatores agrupados (materiais, operacionais e humanos) que resultam em visão multicausal dos acidentes. Todavia, esses estudos restringem-se ao sistema homem–máquina e não são investigadas falhas decorrentes de questões organizacionais. (FAJER; ALMEIDA; FISCHER, 2011)
e empregada por engenheiros e operadores de linha de frente com históricos limitados em fatores humanos. Como resultado, esses sistemas têm sido úteis para identificar falhas de engenharia e mecânicas, mas relativamente ineficazes e com escopo limitado onde existe erro humano.
6 Dentro do contexto da aviação, a segurança é o estado no qual a possibilidade de dano a pessoas ou de danos à propriedade é reduzida e mantida em um nível aceitável através de um processo contínuo de identificação de perigos e gerenciamento de riscos de segurança. Embora a eliminação de acidentes com aeronaves e / ou incidentes graves continue sendo o objetivo final, reconhece-se que o sistema de aviação não pode ser completamente livre de riscos e riscos associados. Não se pode garantir que as atividades humanas ou os sistemas construídos pelo homem sejam absolutamente livres de erros operacionais e de suas consequências. Portanto, a segurança é uma característica dinâmica do sistema de aviação, pelo qual os riscos de segurança devem ser continuamente mitigados. É importante notar que a aceitabilidade do desempenho de segurança é frequentemente influenciada pelas normas e cultura domésticas e internacionais. Enquanto os riscos de segurança forem mantidos sob um nível apropriado de controle, um sistema tão aberto e dinâmico quanto a aviação ainda pode ser gerenciado para manter o equilíbrio apropriado entre produção e proteção.
Partindo dos relatórios finais divulgados pelo CENIPA, é possível saber em quais acidentes o fator indisciplina de voo foi um fator contribuinte. Uma vez que um dos comportamentos inclusos neste item é o descumprimento intencional de normas e regulamentos, é possível determinar em qual proporção destes acidentes a sensação de impunidade influenciou na tomada de decisão que levou a uma infração inicialmente e em seguida ao acidente.
2.3 A JUNTA DE JULGAMENTO DA AERONÁUTICA
As palavras proferidas pelo então Coronel-Aviador Gustavo Adolfo Camargo de Oliveira, primeiro presidente da JJAER na cerimônia em que a Junta foi instituída resumem bem os desafios que seriam encontrados pela frente:
“Considerando que a disciplina no cumprimento das normas pelos usuários, opera-dores e prestaopera-dores de serviço é indispensável à garantia da segurança operacional, o principal papel a ser desempenhado pela JJAer será a aplicação justa, oportuna e educativa das sanções previstas, tendo sempre em mente que qualquer punição torna-se justificada e necessária quando dela resultar benefício direto para o SISCE-AB, seja pela reeducação do punido, seja pela garantia da atuação coercitiva do Es-tado" (BRASIL, 2011)
A criação da JJAER adveio da necessidade cumprir compromissos assumidos pe-rante a OACI. Todos os países signatários da convenção de Chicago comprometeram-se, entre outras tarefas, a criar um órgão responsável pela apuração e aplicação de sanções no caso de infrações relacionadas ao tráfego aéreo.
O Decreto nº 7.245, de 28 de julho de 2010, trouxe ao mundo jurídico um novo órgão, responsável por salvaguardar interesses atinentes à aviação nacional. Ele alterou o Anexo I ao Decreto nº 6.834, de 30 de abril de 2009, documento que dispõe sobre a Estrutura Regimental do Comando da Aeronáutica (COMAER), detalhando, nos termos do art. 3º, XV, da norma alterada, a competência desse Comando, através da Junta de Julgamento da Aeronáutica, para apurar, julgar, aplicar penalidades e adotar providências administrativas por condutas que configurem infrações de tráfego aéreo ou descumprimentos das demais normas balizadoras do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (SISCEAB). A Junta de Julgamento da Aeronáutica (JJAer) serve, assim, como instrumento de repressão e prevenção das condutas violadoras de um regramento correspondente ao Direito Aeronáutico, e desejado sob o foco de uma determinada ordem, indispensável à mantença do fluxo regular, e, acima de tudo, seguro em céus brasileiros. (SOUZA, 2011)
Figura nº. 3 – Seção de julgamento da JJAER
Fonte: Brasil (2017)
A JJAER vem atuando no julgamento de infrações administrativas desde 2011. Regularmente são realizadas centenas de sessões a cada ano, (BRASIL, 2017). Por meio desta atuação as infrações são julgadas com base na legislação pertinente e as penalidades ou providências administrativas adequadas ao caso são aplicadas quando necessário.
A Junta de Julgamento da Aeronáutica (JJAER), prevista no Decreto nº 7.245, de 28 de julho de 2010, tem por finalidade apurar e aplicar as penalidades e providências administrativas previstas na Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, "Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA)", e na legislação complementar, por condutas que configurem Infrações de Tráfego Aéreo e descumprimento das normas que regulam o Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (SISCEAB). (BRASIL, 2017) Por meio desta atuação a JJAER contribui para que o consciente coletivo das tripulações saiba que qualquer infração não ficará impune.
Ainda que aparente assunto que se afasta do conceito da prevenção de acidentes (vez que é clara a distinção entre o “punir” e o “investigar e prevenir”, quando nestes são buscadas as causas do fato, de forma à evolução da aviação e da ciência aeronáutica), a sanção representa forma de freio forçado das condutas ensejadoras de um mal indesejável. E por meio da contenção das formas de se exteriorizar o ilícito – inclusive desestimulando o seu cometimento – também se afigura, inconteste, meio de prevenção.
(…)
Dessa forma, segundo cremos, as infrações administrativas possuem esta tripla função: educam o apenado, de modo que ele considere futuras transgressões; servem de exemplo aos demais administrados sujeitos à tutela estatal, para que não queiram infringir os preceitos da ordem aeronáutica, respaldados pelo sentimento pessoal de uma atuação impotente da Administração Pública; penalizam pelo descumprimento de normas atinentes, antes de tudo, à segurança(SOUZA, 2011)
O trabalho feito pela JJAER possui equivalentes em outros países. Nos Estados Unidos, por exemplo, existe a Enforcement Division da Federal Aviation Administration (FAA).
The Enforcement Division initiates civil penalty actions under the statutory authority cited in 14 C.F.R. § 13.14 or § 13.18. The FAA has authority to issue orders assessing a civil penalty of up to $400,000 against persons other than individuals and small business concerns and up to $50,000 against individuals and small business concerns. Generally, the penalty for each violation ranges from $1,100 to $27,500, depending on the provision violated and the category of the alleged violator: individual serving as an airman, individual not serving as an airman, small business concern, or someone other than an individual or small business concern. There is no dollar limitation on assessments for violations of the Hazardous Materials Transportation Safety Act or the Hazardous Materials Transportation Regulations, and the penalty for each violation of these requirements ranges from $600 to $30,000. There is no dollar limitation on assessments for violations of the commercial space statute or regulations, and the maximum civil penalty the FAA may impose in commercial space cases is $120,000. For civil penalties in excess of the dollar limitation on FAA's assessment authority (for other than hazardous materials violations), the FAA has authority to compromise a penalty by issuing a compromise order stating that the FAA believes the entity has violated a statute or regulation and that the FAA is willing to accept a penalty of a specified amount in resolution of the matter. When the FAA issues a compromise order, no adjudicated finding of violation is made a part of the entity's enforcement record (unless the entity agrees otherwise as part of the resolution). If there is no resolution, the matter is referred to the Department of Justice for prosecution in U.S. District Court.The FAA initiates civil penalty matters by providing notice of the civil penalty or notice of the proposed assessment. An entity may appeal the notice, and a hearing before one of the Department of Transportation's or National Transportation Safety Board's administrative law judges (ALJ) is available. Any decision by an ALJ may be appealed to the FAA Administrator or the NTSB, respectively. Final decisions by the Administrator or the NTSB may be appealed to a United States court of appeals. (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 2018)7
7 A Divisão de Execução inicia ações de penalidade civil sob a autoridade estatutária citada no Código de Regulações Fererais (CFR) número 14 parágrafos 13.14 ou 13.18. A Administração da Aviação Federal (FAA) tem autoridade para emitir ordens que avaliam uma penalidade civil de até US $ 400.000 contra grandes e médias empresas e até US $ 50.000 contra indivíduos e pequenas empresas. Geralmente, a penalidade para cada violação varia de US $ 1.100 a US $ 27.500, dependendo da disposição violada e da categoria do suposto violador: indivíduo servindo como aviador, indivíduo não servindo como aviador, empresa de pequeno porte ou outra pessoa que não um indivíduo ou preocupação de pequenas empresas. Não há limitação em dólares para as avaliações de violações da Lei de Segurança de Transporte de Materiais Perigosos ou dos Regulamentos de Transporte de Materiais Perigosos, e a penalidade para cada violação desses requisitos varia de US $ 600 a US $ 30.000. Não há limitação em dólares para avaliações de violações do estatuto ou regulamentos do espaço comercial, e a pena máxima civil que a FAA pode impor em casos de espaço comercial é de $ 120.000. Para multas civis excedendo a limitação do dólar na autoridade de avaliação da FAA (para outras violações de materiais perigosos), a FAA tem autoridade para comprometer uma penalidade emitindo uma ordem de compromisso afirmando que a FAA acredita que a entidade violou um estatuto ou regulamento e que a FAA está disposta a aceitar uma penalidade de um valor especificado na resolução do problema. Quando a FAA emite uma ordem de compromisso, nenhuma constatação julgada de violação é feita como parte do registro de cumprimento da entidade (a menos que a entidade concorde de outra forma como parte da resolução). Se não houver resolução, a questão é encaminhada ao Departamento de Justiça para ser processada no Tribunal Distrital dos EUA. A FAA inicia os processos de penalidade civil mediante notificação da penalidade civil ou notificação da avaliação proposta. Uma entidade pode apelar da notificação e uma audiência antes que um dos juízes de direito administrativo (ALJ) do Departamento de Transporte ou da National Transportation Safety Board (NTSB) esteja disponível. Qualquer decisão de um ALJ pode ser apelada ao administrador da FAA ou ao NTSB, respectivamente. As decisões finais do Administrador ou do NTSB podem ser apeladas para um tribunal de apelações dos Estados Unidos.
Em caso de apelação, aquele país possui uma estrutura diferente do Brasil pois o órgão responsável pelo julgamento em segunda instância chama-se Office of Administrative Law Judges (ALJ) e está sob a jurisdição do National Transportation Safety Board (NTSB), e possui três sedes para melhor atender o público do país de forma regionalizada.
The Safety Board serves as the "court of appeal" for airmen, mechanics or mariners whenever the FAA or the USCG takes a certificate action. The Board's administrative law judges hear, consider, and issue initial decisions on appeals filed with the Board. The judges also adjudicate claims for fees and expenses stemming from FAA certificate and civil penalty actions under the Equal Access to Justice Act.The Board currently has four judges. Two are based in Washington, D.C., and hold hearings primarily in the eastern half of the United States. The other two are based in Arlington, Texas and Denver, Colorado and hear cases primarily in the western half of the country. Either the certificate holder or the FAA may appeal the judges' decisions in these cases to the five-member Board. The Board's review on appeal of its administrative law judges' decisions is based on the record of the proceeding, which includes hearing testimony (transcript), exhibits, the judge's decision, and appeal briefs submitted by the parties. (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 2018)8
Cabe ressaltar que os processos analisados pela JJAER e, consequentemente, as sanções eventualmente aplicadas ao término dos mesmos fazem parte da esfera do Direito Administrativo. O rito processual lembra em muito aquele que ocorre no Direito Penal, porém a análise de Daronco (2017) mostra que o processo não segue o mesmo rigor que é observado nos processos penais.
Um aspecto interessante é o fato de, normalmente, as sanções estarem ligadas, no imaginário coletivo e até mesmo no jurídico, ao campo do Direito Penal. Isso talvez aconteça pelo desenvolvimento histórico do próprio Direito, conforme destaca Norberto Bobbio (2006), em um período primitivo, o Estado apenas nomeava o juiz para resolver as controvérsias entre os particulares e, para isso, procurava a norma a ser aplicada ao caso em análise, seja nos costumes quanto nos critérios de equidade, e em sequência, adicionava à função judiciária aquela coativa, culminando com a execução das decisões do juiz. Já com o Estado moderno, o juiz perdeu a faculdade de obter as normas a serem aplicadas na resolução de controvérsias por normas sociais e passou a ser compulsória a aplicação apenas das normas postas pelo Estado, a partir de então, o único capaz de criar o Direito. (DARONCO, 2017)
8 O Safety Board serve como "tribunal de apelação" para aviadores, mecânicos ou marinheiros sempre que a FAA ou a Guarda Costeira dos Estados Unidos (USCG) realizarem uma ação de certificação. Os juízes de direito administrativo da Diretoria ouvem, analisam e emitem decisões iniciais sobre os recursos apresentados à Diretoria. Os juízes também adjudicam os pedidos de honorários e despesas decorrentes do certificado da FAA e ações de penalidade civil nos termos da Lei de Igualdade de Acesso à Justiça. Atualmente, a Diretoria tem quatro juízes. Dois são baseados em Washington, D.C., e realizam audiências principalmente na metade oriental dos Estados Unidos. Os outros dois são baseados em Arlington, Texas e Denver, Colorado e ouvem casos principalmente na metade ocidental do país. Tanto o detentor do certificado quanto a FAA podem recorrer das decisões dos juízes nesses casos para a diretoria de cinco membros. A revisão do Conselho sobre o recurso das decisões dos juízes de direito administrativo baseia-se no registro do processo, que inclui depoimentos de audiência (transcrição), exposições, a decisão do juiz e os recursos apresentados pelas partes.
A partir da análise dos referenciais teóricos aqui citados, nota-se que o objeto deste trabalho engloba áreas aparentemente desconexas como a segurança operacional, o Direito Administrativo e o Direito Penal. A segurança operacional da aviação está relacionada a este tema devido a uma possível melhoria nos índices de acidentes/incidentes advinda do trabalho da JJAER. Este órgão, como tribunal administrativo tem a finalidade de processar e aplicar sanções nos casos aplicáveis. Assim seu rito processual está intimamente ligado àquele que é observado no Direito Penal.
A seguir serão apresentados os dados coletados para avaliação da contribuição que o trabalho realizado pela JJAER pode trazer para o a segurança operacional do transporte aéreo no Brasil.
3 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
3.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS COLETADOS
Os dados foram coletados por meio de comparação entre os textos da Portaria 9 e Portaria 258. À medida que foram encontradas diferenças, as mesmas foram anotadas para posterior classificação e análise.
As duas portarias são compostas por dois anexos descritos a seguir. Anexo I, intitulado “Regulamento da competência, da organização e do funcionamento da Junta de Julgamento da Aeronáutica, assim como dos procedimentos dos respectivos processos” e Anexo II, chamado “Tabela para Enquadramento de Infrações de Tráfego Aéreo”. Em seguida serão analisadas as diferenças encontradas em cada um dos anexos.
Não foram encontradas diferenças significativas entre os dois textos no Anexo I. Por isso a exibição dos dados coletados e posterior análise será direcionada predominante para as diferenças entre os Anexos II.
O Anexo II possui estrutura idêntica nas duas portarias, sendo dividido em duas tabelas, denominadas “Tabela 1 - Enquadramento de Infrações de Tráfego Aéreo PESSOA FÍSICA” e “Tabela 2 - Enquadramento de Infrações de Tráfego Aéreo PESSOA JURÍDICA”. As duas tabelas são divididas em códigos ITA9 numerados com o código de cada infração e o valor mínimo, intermediário e máximo de multas a ser aplicado para cada caso. Os códigos ITA são correspondentes entre as duas tabelas, ou seja, uma infração para um determinado dispositivo terá o mesmo código se for praticada por pessoa física ou jurídica. As duas tabelas diferenciam apenas os valores das multas que serão aplicados.
As tabelas de 3 a 8 abaixo contém os dados brutos coletados.
9ITA é uma abreviação de Irregularidade de Tráfego Aéreo, ou seja, o descumprimento de alguma das normas em vigor. Um código ITA é utilizado para abreviar de forma direta e concisa uma irregularidade específica.
Tabela nº. 7 – Comparação entre as Tabelas para Enquadramento de Infrações da Portaria 9 e Portaria 258. Fonte: Brasil, 2017 Portaria 9 Portaria 258 ITA 1 Excluído ITA 2 Excluído ITA 3 ITA 1 ITA 4 Excluído ITA 5 ITA 2 ITA 6 ITA 3 ITA 7 ITA 4 ITA 8 ITA 5 ITA 9 Excluído ITA 10 Excluído ITA 11 Excluído ITA 12 ITA 6 ITA 13 Excluído ITA 14 Excluído ITA 15 ITA 7 ITA 16 ITA 8 ITA 17 ITA 9 ITA 18 ITA 10 ITA 19 Excluído ITA 20 Excluído ITA 21 Excluído ITA 22 ITA 11 ITA 23 ITA 12 ITA 24 ITA 13 ITA 25 ITA 14 ITA 26 Excluído ITA 27 ITA 15 ITA 28 ITA 16 ITA 29 ITA 17 ITA 30 Excluído ITA 31 ITA 18 ITA 32 Excluído ITA 33 ITA 19 ITA 34 ITA 20 ITA 35 ITA 21 ITA 36 ITA 24
Tabela nº. 8 – Enquadramentos Infrações da Portaria 258 que não possuem correspondente na Por-taria 9. Fonte: Brasil, 2017
3.2 ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS
3.2.1 Diferenças no Anexo I
A comparação entre o Anexo I das duas portarias mostrou poucas diferenças. Ocorreram pequenas mudanças pontuais cuja repercussão resume-se à esfera administrativa da JJAer. Por exemplo, a Secretaria da JJAer (SecJJAer) passou a ser denominada Secretaria de Apoio (SECAP).
A única alteração no Anexo I que tem relevância no contexto deste trabalho é a inclusão do item VI no artigo 142 que trata de circunstâncias agravantes na aplicação de penalidades e medidas administrativas:
Art. 142 Para efeito de aplicação de penalidades e providências administrativas serão consideradas circunstâncias agravantes:
I - reincidência;
II - obstruir o procedimento de investigação e/ou o processo administrativo, ou ainda o trabalho dos órgãos do controle;
III - a obtenção para si ou para outrem, de vantagens resultantes da infração; IV - a exposição ao risco da integridade física de pessoas ou da segurança do Voo;
Códigos ITA novos ITA 22 ITA 23 ITA 25 ITA 26 ITA 27 ITA 28 ITA 29 ITA 30 ITA 31 ITA 32 ITA 33 ITA 34 ITA 35 ITA 36 ITA 37
V - a destruição de bens públicos; e
V1 - quando implicar o acionamento de aeronave de Defesa Aeroespacial ou outra aeronave militar. (Brasil, 2017b)
Além dos elevados custos relacionados ao acionamento de uma aeronave militar, por tratar-se de mão de obra e equipamentos altamente especializados, o emprego de medidas de policiamento do espaço aéreo implica a existência de uma aeronave em atitude que possa ser considerada ameaça para outras aeronaves ou para alvos em solo. Assim o acionamento indevido destes meios leva a uma redução do nível de segurança operacional no espaço aéreo em questão e deve ser desencorajado.
3.2.2 Diferenças no Anexo II
As principais alterações da Portaria 258 encontram-se no Anexo II. Foram modificados os limites inferior e superior nos valores das multas, diversos enquadramentos constantes da Portaria 9 foram excluídos bem como alguns novos enquadramentos foram incluídos no novo anexo.
Visto que a estrutura das duas tabelas do Anexo II é semelhante, a análise a seguir fará referência apenas aos códigos ITA da Tabela 1 do Anexo II, evitando assim a análise em duplicidade uma vez que os códigos ITA aplicam-se a ambas as tabelas.
3.2.2.1 Alteração nos valores das multas
A modificação que merece maior destaque é a modificação nos limites inferior e superior das multas. Todos os enquadramentos que já estavam presentes na Portaria 9 tiveram seu valor intermediário mantido. Porém os valores inferiores foram diminuídos e os valores superiores foram aumentados. Um exemplo é o código ITA 03 da Portaria 9 que possuía o valor intermediário de multa de R$3.500,00. Este valor intermediário foi mantido na Portaria 258, porém o limite inferior foi reduzido de R$ 2.000,00 para R$ 1.000,00 e o limite superior foi aumentado de R$ 5.000,00 para R$ 6.000,00.
Esta alteração de limites é condizente com o princípio da proporcionalidade pois permite que, após a aplicação de todas as circunstâncias atenuantes ou agravantes cabíveis, o valor da multa a ser aplicada seja melhor ajustado em medida proporcional ao dano causado.
O aumento no limite superior pode surtir efeito na segurança operacional por meio da diminuição no número de acidentes pois a multa pecuniária com valor maior tende a desencorajar as infrações, principalmente quando acompanhadas das circunstâncias agravantes presentes no Artigo 142. Além disso o valor da multa pode ser multiplicado por cinco caso o porte econômico do infrator possa tornar o valor da multa inexpressivo, entretanto este aumento está limitado pelo valor definido no art. 299 do CBA.
Art. 138. A penalidade de multa será calculada a partir do valor intermediário e aplicada dentro dos limites previstos na Tabela para Enquadramento de Infrações de Tráfego Aéreo.
Parágrafo único. Se o porte econômico do infrator puder tornar inexpressiva a penalidade de multa a ser aplicada, esta poderá ser elevada até o seu quíntuplo, respeitado o limite previsto no art. 299 do CBA. (Brasil, 2017b)
3.2.2.2 Códigos ITA excluídos
A Tabela 1 contém diversos códigos ITA que estavam presentes na Portaria 9 e foram excluídos da Portaria 258. O fato de determinada conduta estar tipificada em outra norma como, por exemplo, no CBA, mas não estar incluída na Portaria 258 implica na impossibilidade de enquadramento e consequente aplicação de penalidades e providências administrativas.
Os motivos que levaram à exclusão de determinados códigos ITA não são explicitados no texto da Portaria 258. No contexto da segurança operacional aqui abordado, o resultado prático é que as possibilidades de aplicação de penalidades foram diminuídas e o risco operacional consequentemente pode ter sido aumentado.
3.2.2.3 Códigos ITA adicionados
A nova portaria também inclui 15 novos códigos ITA que não estavam presentes na edição anterior conforme observa-se na Tabela 2. Essa adição reflete a modernização da norma e inclui a possibilidade de enquadramento de infrações a outras normas além do CBA. Os códigos ITA 22, 23 e 25-37 são novos na Portaria 258 e não possuem correspondência na Portaria 9. Estes novos códigos se agrupam em duas categorias: EPTA e aeródromos que serão analisadas separadamente abaixo.
A ICA 63-10 “Estações Prestadoras de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo – EPTA estabelece normas e procedimentos para autorização, implantação, homologação, ativação, controle, fiscalização, infrações, sanções, operação e desativação de Estações Prestadoras de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo (EPTA), bem como para a autorização e homologação de prestadoras de serviços especializados, de natureza pública ou privada.” (BRASIL, 2018).
Ainda de acordo com a ICA 63-10, Estação Prestadora de Serviço de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo é uma autorizada de serviço público pertencente a pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, dotada de pessoal, instalações, equipamentos, sistemas e materiais suficientes para prestar, isolada ou cumulativamente, os seguintes serviços: Controle de Tráfego Aéreo (Controle de Aproximação e/ou Controle de Aeródromo), Informação de Voo de Aeródromo (AFIS), Telecomunicações Aeronáuticas, Meteorologia Aeronáutica, Informações Aeronáuticas e de Alerta; apoiar a navegação aérea por meio de auxílios à navegação aérea; apoiar as operações de pouso e decolagem em plataformas marítimas, ou ainda veicular mensagens de caráter geral entre as entidades autorizadas e suas respectivas aeronaves, em complemento à infraestrutura de apoio à navegação aérea provida e operada pela União-COMAER-DECEA.
A operação de uma EPTA em desacordo com a ICA 63-10 constitui um sério risco à segurança operacional. Portanto a adição dos códigos ITA 25 a 36 permite o enquadramento no caso de infração e eventual aplicação de multa. Dessa forma pode-se afirmar que esta modificação foi uma grande contribuição para a diminuição do risco de acidentes.
3.2.2.3.2 Códigos ITA relacionados a aeródromos
A Portaria nº 957/GC3, de 9 de julho de 2015, doravante chamada apenas de Portaria 957, dispõe sobre as restrições impostas pelo Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo, Plano Básico de Zona de Proteção de Heliponto, Plano Específico de Zona de Proteção de Aeródromo, Plano de Zona de Proteção de Rotas Especiais de Aviões e Helicópteros e pelo Plano de Zona de Proteção de Auxílios à Navegação Aérea aos objetos projetados no espaço aéreo que possam afetar adversamente a segurança ou a regularidade das operações aéreas.
Após a publicação da Portaria 957 surgiu a necessidade de aplicação de penalidades e providências administrativas em caso de descumprimento dos dispositivos
contidos naquele regulamento. A publicação da Portaria 258 permitiu a inserção destes enquadramentos que por sua vez podem levar à aplicação de multa ou medidas administrativas em caso de descumprimento dos respectivos dispositivos legais.
O código ITA 37 refere-se exclusivamente ao descumprimento dos dispositivos da Portaria 957 e ICA 11-3. Os códigos ITA 22 e 23 referem-se a dispositivos do CBA porém a sua inclusão se deve à necessidade de enquadramento complementar caso o enquadramento nos dispositivos da Portaria 957 não sejam suficientes.
Considerando que a segurança e a regularidade das operações aéreas em um aeroporto ou em uma porção de espaço aéreo dependem da adequada manutenção de suas condições operacionais, que são diretamente influenciadas pela utilização do solo (BRASIL, 2015), a adição dos códigos ITA relacionados a aeródromos constitui um avanço nos esforços de garantir operações aéreas mais seguras nos aeroportos de todo o país.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A publicação da Portaria 258 permitiu a modernização da norma para atender necessidades que não existiam à época da Portaria 9 e adequação de dispositivos que não atendiam às necessidades práticas da JJAER. A inclusão de novos códigos ITA permite o enquadramento de infrações que não estavam previstas. Por sua vez, a exclusão de outros códigos reflete a necessidade de ajustar os enquadramentos de infração à realidade que é vivenciada pelos profissionais daquela Junta.
Este trabalho analisou as diferenças entre a Portaria 258, que regula o funcionamento da JJAER, e sua edição anterior, a Portaria 9 com o objetivo de estimar o impacto das modificações introduzidas pela nova norma na segurança operacional da aviação.
De forma geral, normas mais rígidas tendem a disciplinar o comportamento dos profissionais que trabalham em todas as áreas afetas à atividade aérea levando a um aumento da segurança operacional. Entretanto a rigidez das penalidades ou medidas administrativas não deve ser o único princípio a nortear a edição de qualquer documento. No caso da Portaria 258, os princípios aplicados são a legalidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Os dados coletados foram exibidos no capítulo anterior e mostram que foi atingido o objetivo de comparar a Portaria 258, com a regulamentação anterior, Portaria 9, visando estabelecer as principais diferenças entre os dois documentos. Em seguida os dados foram analisados e foi possível avaliar que a Portaria 258 terá um impacto na redução no número de acidentes aeronáuticos caso os dispositivos introduzidos pela mesma sejam aplicados de forma correta. Especialmente no que se refere às infrações cometidas na operação de uma EPTA e na preservação das superfícies de proteção no entorno de um aeródromo.
Trata-se de um assunto que não é abordado frequentemente em trabalhos acadêmicos. Por isso houve certa dificuldade em encontrar material relevante durante o levantamento bibliográfico. A solução foi recorrer a publicações internacionais, fato que enriqueceu o conteúdo e expandiu o horizonte de análise.
Este texto pretendeu colaborar para o enriquecimento do material disponível para aqueles que desejam estudar assuntos relacionados à JJAER e seus impactos no mundo jurídico. As análises aqui dispostas poderão ser utilizadas no aprimoramento das normas existentes e na sua melhor adequação em relação à segurança operacional do transporte aéreo no Brasil.
Conclui-se, assim, que a nova edição da Portaria que regulamenta as atividades da trouxe significativos avanços para a obtenção de níveis de segurança operacionais cada vez mais elevados.
Futuros trabalhos relacionados ao tema poderão explorar outras normas que disciplinam a atividade aérea mas que não foram incluídos na Portaria 258 e que poderiam ser inclusos em edições futuras desta norma.
REFERÊNCIAS
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