Bens Públicos Fonte: Rafael Oliveira
Inicialmente cabe ressaltar que o critério utilizado pelo legislador para classificação dos bens públicos foi o da titularidade, ou seja, Os bens de titularidade das pessoas de direito público são públicos; os bens pertencentes às pessoas de direito privado são considerados privados.
Esse critério é conhecido como subjetivo, adotado pelo Código Civil e por grandes doutrinadores, como Carvalho Filho e Alexandre Aragão. Outra corrente, denominada de material considera que além dos bens integrantes das pessoas de direito público, também seriam considerados bens públicos aqueles integrantes das pessoas jurídicas de direito privado afetados à prestação de serviços público.
Apesar de não ter sido adotada pelo Código Civil, em alguma situações é adotada pela jurisprudência, ao afastar penhora sobre pessoas jurídicas de direito privado, inclusive as concessionárias e permissionárias, que estiverem vinculados à prestação do serviço público sofrerão a incidência de algumas limitações inerentes aos bens públicos.
Vejamos o que dispõe o enunciado 287 da IV Jornada de Direito Civil da Justiça Federal sobre o tema:
“O critério da classificação de bens indicado no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens públicos, podendo ainda ser classificado como tal o bem pertencente à
pessoa jurídica de direito privado que esteja afetado à prestação de serviços públicos”.
Domínio Eminente x Domínio Patrimonial:
De acordo com Rafael Oliveira, domínio eminente é é a prerrogativa decorrente da soberania ou da autonomia federativa que autoriza o Estado a intervir, de forma branda (ex.: limitações, servidões etc.) ou drástica (ex.: desapropriação), em todos os bens que estão localizados em seu território, com o objetivo de implementar a função social da propriedade e os direitos fundamentais.
Vale ressaltar que o domínio eminente pode ser exercido sobre bens públicos, privados ou adéspotas (bens de ninguém). O Domínio Patrimonial, por outro lado, de acordo com Rafael, refere-se ao direito de propriedade do Estado, englobando todos os bens das pessoas estatais, submetidos ao regime jurídico especial de Direito Administrativo.
Afetação: De acordo com as lições do ilustre Professor Rafael Oliveira, a afetação é a atribuição de utilização pública de determinado bem. Os bens públicos afetados são os de uso comum do povo e de uso especial.
Vale ressaltar que a afetação pode ocorrer de diferentes maneiras, tais como: a) mediante lei; b) mediante ato administrativo e c) por meio de um fato administrativo.
Por outro lado, a desafetação é a perda da finalidade pública do bem, que pode ocorrer, à semelhança da afetação, por meio de lei; ato administrativo ou fato administrativo.
Assim, podemos concluir que tanto a afetação como a desafetação podem ser expressas ou tácitas. Quando forem formais, devem respeitar o princípio da simetria e hierarquia dos atos administrativos.
Importante saber o alerta que Rafael leciona em sua obra:
“A afetação e a desafetação não podem decorrer da utilização ou não de determinado bem público pelos administrados. Portanto, a passagem de veículos por bem dominical não o transforma em rua (bem de uso comum do povo) e a ausência de visitantes no museu público não lhe retira o caráter de bem público de uso especial, transformando-o em dominical”.
Classificação dos bens públicos: Seguindo as classificações adotadas pelo Código Civil, temos o seguinte:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Neste sentido (FCC - PGM/Caruaru 2018) Q: Os bens de uso comum do povo, por sua natureza, não permitem a cobrança de valores pecuniários para a sua utilização. R: Falso! Com base na complementação do regramento previsto no Código Civil, que coloco abaixo e recomendo que leiam com bastante atenção:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
Características dos bens públicos:
1) Alienabilidade condicionada: Significa que para ocorrer sua alienação, depende do cumprimento dos seguintes requisitos: a) desafetação dos bens públicos; b) justificativa; c) avaliação prévia (importante para fixar o valor dos bens) e d) licitação - concorrência para os bens imóveis, salvo as exceções citadas no art. 19, III, da Lei 8.666/1993,12 e leilão para os bens móveis (as hipóteses de licitação dispensada para alienação de bens imóveis e móveis encontram-se taxativamente previstas no art. 17, I e II, da Lei 8.666/1993) (Rafael Oliveira).
Importante!! Quando estivermos diante de bens imóveis, é preciso que exista também autorização legal!
Importante 2! Embora a regra seja a alienabilidade condicionada, temos duas hipóteses em que há indisponibilidade absoluta: a) terras devolutas necessárias à preservação do ecossistema e b) as terras tradicionalmente ocupada pelos índios.
2) Impenhorabilidade: De acordo com Rafael Olivera: “Os bens públicos são impenhoráveis. A penhora pode ser definida como ato de apreensão judicial de bens do devedor para satisfação do credor”.
Justificativa para tanto: a continuidade dos serviços públicos e cumprimento dos requisitos legais para alienação. Vale ressaltar também que o pagamento dos débitos do Poder Público é realizado por meio de Precatório e RPV.
3) Imprescritibilidade: Os bens Públicos não podem ser adquiridos por meio de usucapião. Obs: Existe doutrina que considera como possível em relação a alguns bens, mas ela é minoritária e não deve ser defendida em concursos de Procuradorias.
4) Não onerabilidade: Não podem ser onerados com garantia real, haja vista a característica da alienabilidade condicionada e a regra constitucional do Precatório e RPV.
O que é cessão de uso? De acordo com Rafael Oliveira: “A cessão é a transferência de uso de bens públicos, de forma gratuita ou com condições especiais, entre entidades da Administração Pública Direta e Indireta ou entre a Administração e as pessoas de direito privado sem finalidade lucrativa”.
Agora vejamos Dicas elaboradas para revisão do tema e mostrar como o tema é cobrado em provas:
1. As terras tradicionalmente reservadas aos índios são consideradas bens
públicos de uso especial da União. Do mesmo jeito, as terras indispensáveis à
proteção ambiental, também são consideradas de uso especial.
1.1 (PGE/TO) Uma gleba de terras devolutas estaduais foi arrecadada por
ação discriminatória e o Governo do Estado, por meio de lei, declarou-a como
parque estadual já constituído para esse fim. Tal gleba deve ser considerada bem de uso especial.
1.2. (DPE/PE) As terras tradicionalmente reservadas aos índios são consideradas bens públicos de uso especial da União. Correto!
2. As terras devolutas, não se encontrando afetadas a nenhuma finalidade
pública específica, são bens públicos dominiais.
2.1. (DPE/PE) Aos municípios pertencem as terras devolutas não
compreendidas entre aquelas pertencentes à União. Falso! Pertencem aos Estados,
conforme Art. 26, CRFB.
3. O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada
no sentido de que a cobrança em face de concessionária de serviço público pelo
uso de solo, subsolo ou espaço aéreo é ilegal (seja para a instalação de postes,
dutos ou linhas de transmissão, por exemplo), uma vez que: a) a utilização, nesse
caso, se reverte em favor da sociedade. AgInt no REsp 1482422/RJ
4. Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a
finalidade pública e passíveis de alienação ou de conversão em bens de uso comum ou especial, mediante observância de procedimento previsto em lei.
5. Município pode adquirir bem por usucapião (PGM/FOR). Neste sentido
(AGU): De acordo com a doutrina dominante, caso uma universidade tenha sido
com os particulares, poderá adquirir o referido bem imóvel por meio da usucapião, desde que sejam obedecidos os requisitos legais. Correto!
5.1. Vale ressaltar que usucapião é modalidade ORIGINÁRIA de aquisição da propriedade, não derivada (PGM/PARANAVAI).
5.2 (DPE/AC) Salvo a hipótese de usucapião especial para fins de moradia
prevista na CF, não é permitido usucapião de bens públicos. Falso! Não é possível usucapir bem público, em virtude da proibição constitucional.
6. O ordenamento jurídico brasileiro permite que pertençam a particulares algumas áreas nas ilhas oceânicas e costeiras.
7. É possível a alienação de bens móveis desafetados da administração
pública direta se houver demonstração de interesse público, avaliação prévia do bem e prévia licitação.
7.1 (TRT 6 - FCC) Um Município pretende se desfazer de um prédio onde
funciona uma unidade escolar, mediante alienação por meio de licitação, pois ela se insere em região que se tornou bastante valorizada para empreendimentos imobiliários. Editou decreto autorizando a licitação. Esse ato é ilegal, considerando que a alienação depende de lei autorizando a alienação e desafetando o bem de uso especial.
7.2. (VUNESP - 2018) alienação de bens imóveis, como regra, dependerá de autorização legislativa, de avaliação prévia e de licitação, realizada na modalidade de concorrência. Correto!
8. Os bens de uso especial do Estado são as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou não, que a administração utiliza para a realização de suas atividades e finalidades.
8.1 (TJDFT) Os bens de uso especial do Estado são as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou não, que a administração utiliza para a realização de suas atividades e finalidades.
9. O ato mediante o qual a administração pública consente a utilização privativa de uso de bem público por um particular é ato unilateral e, como regra, discricionário e precário.
10. No caso de desapropriação cujo objetivo seja o repasse dos bens a
terceiros, os bens desapropriados manterão sua condição de bens públicos enquanto não se der a sua transferência aos beneficiados.
11.Se os membros de uma comunidade desejarem fechar uma rua para
realizar uma festa comemorativa do aniversário de seu bairro, será necessário obter
da administração pública uma autorização de uso.
11.1 (FGV) Maria e João obtiveram do poder público consentimento para
acordo com a doutrina de Direito Administrativo, a utilização especial ou anormal do bem público deve ser instrumentalizada por meio da autorização de uso.
11.2 De acordo com parte da doutrina, na autorização de uso, prepondera o
interesse privado, como festas de associações, comemorações privadas de casamento, etc.
11.3 O ato mediante o qual a administração pública consente a utilização privativa de uso de bem público por um particular é ato unilateral e, como regra, discricionário e precário (CESPE).
11.4 (PGE-SC) Pode ser autorizado o uso privado de um bem público, de
forma discricionária, a um particular não pertencente à Administração Pública.
12. Caso a administração pública tenha celebrado contrato de permissão de
uso de imóvel com entidade sem fins lucrativos pelo prazo de dez anos e promova a
rescisão contratual antes do termo fixado, entende o STJ que a providência
demanda prévio processo administrativo.
13. É juridicamente impossível a prescrição aquisitiva de imóvel público rural por meio de usucapião constitucional pro labore, tendo em vista que os bens
públicos são imprescritíveis. Neste sentido (PGDF): É impossível a prescrição
aquisitiva de bens públicos dominicais, inclusive nos casos de imóvel rural e de
14. Como forma de compatibilizar o direito de reunião, previsto na CF, e o
direito da coletividade de utilizar livremente dos bens públicos de uso comum, a
administração, previamente comunicada a respeito do fato, pode negar autorização
para a utilização de determinado bem público de uso comum, ainda que a finalidade
da reunião seja pacífica, desde que o faça por meio de decisão fundamentada e
disponibilize aos interessados outros locais públicos.
15. Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional.
15.1 O seu uso privativo pode ser transferido ao particular, normalmente por
meio de enfiteuse (Art. 49, ADCT).
16. A alienação é regida pelo direito privado, não se caracterizando a
alienação de bem público como ato de império, pois, nesse caso, a administração
pública não atua em condição de superioridade sobre o particular.
17. As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira nacional feitas pelos estados antes da vigência da CF devem ser interpretadas como legitimação do uso, mas isso não se aplica à transferência do domínio de tais terras,
em virtude da manifesta tolerância da União e de expresso reconhecimento da
legislação federal.
18. A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera
contra o órgão público. No entanto, vale ressaltar que o STJ admite a proteção possessória em face dos particulares que tentem praticar o esbulho.
18.1 É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre
particulares sobre bem público dominical (Informativo 594, STJ).
19. A concessão ou alienação de terras públicas situadas em faixa de
fronteira depende de autorização prévia do Conselho de Defesa Nacional.
20. São considerados terrenos de marinha, as áreas situadas no continente,
na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, além dos que contornam as
ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
21. Bens imóveis da administração pública adquiridos em função de
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento poderão, por ato da autoridade
competente, ser alienados mediante procedimento licitatório na modalidade leilão.
22. No âmbito da classificação, os bens públicos que são de uso comum do
povo, de uso especial e os dominicais são reconhecidos quanto ao critério da
destinação.
23. (PGE/PE) De acordo com a conceituação dada pela doutrina pertinente, o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a administração
consente na utilização privativa de bem público para fins de interesse público é
corrente majoritária entende que na autorização, o uso do bem público atende interesses privados, por exemplo, fechamento para aniversário.
23.1. Enquanto na permissão, o ato visa atender primordialmente o interesse público, por exemplo, banca de jornal. Como dito, há divergência doutrinária.
23.2 (PGM/SSA) Q: Por meio da permissão de uso, a administração permite
que determinada pessoa utilize de forma privativa um bem público, atendendo assim
a interesse exclusivamente privado. R: Falso! Como vimos acima, na permissão, visa atender primordialmente o interesse público. Não confunda com autorização.!
23.2 (VUNESP - 2018) Os bens públicos não comportam a possibilidade de
uso privativo por particulares. Falso! Podem ser utilizados sim, por particulares.
24. (PGE/TO) O Governo do Estado pretende que a iniciativa privada
administre, mediante contrato, os terminais de ônibus intermunicipais existentes no Estado, sendo que, em contrapartida dos gastos de manutenção, os empresários possam explorar, por prazo determinado, a área dos terminais com a construção de lojas, escritórios, hotéis etc. Pelas características anunciadas, o negócio deve ser
enquadrado como concessão de uso de bem público. Correto! A concessão era a
única hipótese da questão que precisava de contrato. Lembre: CONcessão --> CONtrato.
24.1 Geralmente as questões fazem a associação de concessão de uso de
bem público com situações que exigem uma certeza maior, devido aos investimentos realizados.
25. (CELESC) Assinale a alternativa que indica corretamente a característica
do bem público que consiste na impossibilidade de o bem público ser gravado ou
ofertado em garantia em favor de terceiro. Não onerabilidade.
25.1 (VUNESP - 2018) Os bens públicos de uso especial não permitem
oneração por meio de hipoteca. Correto!
26. (PGM/PARANAVAI) O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou
retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração
pertencer.
26.1 (CESPE) Q: O uso comum dos bens públicos deve ser sempre gratuito;
por isso, a cobrança de valores por sua utilização caracteriza violação ao interesse social. R: Falso! Basta lembrar alguns espaços, que precisamos pagar para entrar, como museus, parques, etc.
27. (PGM/PARANAVAI) Os potenciais de energia hidroelétrica pertencem à
União, mesmo se localizados em rios estaduais.
28. (PGM/PARANAVAI) Apesar de o Código Civil de 2002 não incluir no
conceito de bens públicos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado e atrelados à prestação de serviços públicos, o Superior Tribunal de Justiça
reconhece a impenhorabilidade desses bens. Vale ressaltar que esse tema já foi
29. A Competência legislativa sobre bens públicos é da União (Direito Civil), o que não impede que os entes possam expedir leis específicas acerca de uso, ocupação e alienação de bens.
30. O que é cessão de uso de bem público? normalmente feito entre órgãos
ou entidades públicas, tem a finalidade de permitir a utilização de determinado bem público por outro ente estatal, para utilização no interesse da coletividade.
Normalmente é firmado por meio de convênio ou termo de cooperação. Por
exemplo, TJ destinar sala de apoio para a DPU.
31. Domínio eminente x patrimonial: Domínio eminente é a prerrogativa
decorrente da soberania ou da autonomia federativa que autoriza o Estado a
intervir, de forma branda (ex.: limitações, servidões etc.) ou drástica (ex.: desapropriação), em todos os bens que estão localizados em seu território; por outro lado, o domínio patrimonial é refere-se ao direito de propriedade do Estado, englobando todos os bens das pessoas estatais, submetidos ao regime jurídico especial de Direito Administrativo (Rafael Oliveira).
32. Quais são os bens que tem indisponibilidade absoluta? as terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios e as terras devolutas ou arrecadadas pelos
Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas
naturais (art. 225, § 5.º, da CRFB).
33. Atenção: A Lei de Locações NÃO É aplicável aos contratos de locação de imóveis de propriedade da União, dos Estados e dos Municípios, de suas autarquias
e fundações públicas que continuam reguladas pelo Código Civil (arts. 565 a 578) e pelas leis especiais.
34. Atenção: A inexistência de registro imobiliário do bem objeto de ação de
usucapião não induz presunção de que o imóvel seja público (terras devolutas),
cabendo ao Estado provar a titularidade do terreno como óbice ao reconhecimento
da prescrição aquisitiva (RECURSO ESPECIAL Nº 964.223 - RN).
35. Fique ligado: Em ação possessória entre particulares é cabível o
oferecimento de oposição pelo ente público, alegando-se incidentalmente o domínio
de bem imóvel como meio de demonstração da posse (Informativo 623, STJ).
36. O imóvel da Caixa Econômica Federal vinculado ao Sistema Financeiro
de Habitação deve ser tratado como bem público, sendo, pois, imprescritível (Informativo 594, STJ).
37. Concursos federais: É NULO o contrato firmado entre particulares de
compra e venda de imóvel de propriedade da União quando ausentes o prévio
recolhimento do laudêmio e a certidão da Secretaria do Patrimônio da União (SPU),
ainda que o pacto tenha sido registrado no Cartório competente (Informativo 589,
STJ).
38. Cabe ao INCRA fazer a demarcação das terras devolutas da união.
39. A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que
por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional,
exceto quando a alienação ou concessão de terras públicas tiver por finalidade
reforma agrária (MP-MG).
40. Os bens do fundo garantidor tem natureza privada, não pública (PGE-MT).
41. A faixa de fronteira não é, por si só, bem público e pode ser usucapida. STJ: O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado de domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior. RECURSO ESPECIAL Nº 674.558 - RS. Caiu na PGM-Chapecó.
42. Os bens das pessoas jurídicas de direito privado integrantes da
administração pública não são bens públicos, embora possam estar sujeitos a
regras próprias do regime jurídico dos bens públicos quando estiverem sendo utilizados na prestação de um serviço público (ESAF).
