TÍTULO: MOBILIDADE URBANA: PRESSUPOSTOS PARA O RECONHECIMENTO DE UM DIREITO SOCIAL
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CATEGORIA: CONCLUÍDO CATEGORIA:
ÁREA: CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS ÁREA:
SUBÁREA: DIREITO SUBÁREA:
INSTITUIÇÃO: UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUIÇÃO:
AUTOR(ES): MARCELO POLEGARIO LIMA, MARCIE GABRIELE DA SILVA TEIXEIRA AUTOR(ES):
ORIENTADOR(ES): MARIA CRISTINA ALVES DELGADO DE ÁVILA ORIENTADOR(ES):
RESUMO
Considerando o caráter aberto dado pela Constituição Federal ao elenco de direitos fundamentais, nos quais incluem-se os chamados direitos sociais, o significativo avanço legislativo referente às políticas urbanas, com destaque, dado o escopo deste trabalho, à Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como a posição de destaque alcançada pelo País ao sediar importantes eventos internacionais, busca-se, no presente trabalho, analisar, a partir de uma leitura constitucional do direito à cidade, a possibilidade de a mobilidade urbana ser entendida como um direito social. Partindo-se do reconhecido fenômeno da constitucionalização dos direitos e da importância dual da mobilidade urbana, que funciona, ao mesmo tempo, como um direito autônomo e instrumental, defende-se seu caráter fundamental, decorrente da própria evolução social que demanda o reconhecimento de “novos” direitos decorrentes do regime e princípios adotados pela Carta Política de 1988.
Palavras-chave: Mobilidade urbana. Direitos Sociais. Direito à cidade. Constitucionalização.
1 INTRODUÇÃO
Há muito se discute a importância do direito à cidade, ou direito da cidade, no contexto social (MUKAI, 2002; COUTINHO, 2006). A discussão, longe de ser infundada, encontra lastro, ainda que não exaustivamente, em dois pontos.
O primeiro é que a Constituição de 1988 inaugurou, pela primeira vez, uma “política constitucional para as cidades” (MILARÉ, 2009, p. 542). Com efeito, ao incluir o município na organização político-administrativa brasileira, o constituinte dedicou-lhe um rol de competências e atribuições como mecanismo de fomentar sua participação na Federação, permitindo afirmar que as cidades saem de uma posição passiva, ou seja, lugares onde as pessoas (sobre)vivem, para assumirem o status de espaços de desenvolvimento e consolidação dos direitos do cidadão.
O segundo ponto é a autonomia do direito à cidade como ramo das ciências jurídicas. Ainda que seja ele fortemente influenciado pelos direitos constitucional, administrativo e ambiental, não se afasta que sua consolidação como ramo específico e autônomo torna necessários a construção e o debate acerca de institutos que lhe são próprios, bem como aqueles que, assim não os sendo, carecem de uma (re)aplicação voltada às suas características específicas, cujas discussões transitam por assuntos de diversas ordens.
Ius Civitas. Podem ser citados, nesse sentido, e em caráter não taxativo, importantes diplomas legais que vêm erigindo a sistematização do direito à cidade, como a Lei n° 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), Lei n° 12.587/2012 (Lei da Mobilidade Urbana) e a Lei n° 13.089/2015 (Estatuto da Metrópole).
Daí surge a necessidade de se repensar, a partir de uma leitura constitucional, os institutos que fazem parte do arcabouço jurídico-normativo do direito à cidade, sobretudo a existência de direitos fundamentais não expressamente previstos no Texto Magno, mas que dele possuem extração – tendo em vista a adoção de um rol em numerus apertus de direitos fundamentais – a fim de que as políticas públicas adotadas dialoguem com a Carta de 1988 e sejam efetivamente alinhadas às demandas sociais, presentes e futuras.
Numa conjuntura em que a dinâmica e a complexidade sociais comportam o reconhecimento material de “novos” direitos, surgem vozes defendendo o reconhecimento da mobilidade urbana como um direito fundamental de índole social.
Em apoio a esses posicionamentos, acrescenta-se, ainda, a inclusão do transporte como um dos direitos sociais, consoante redação dada pela EC n° 90/2015 ao artigo 6° da Carta Federal, e a expressa previsão da mobilidade urbana no âmbito da política de segurança viária (art. 144, § 10, I, CF/1988), o que demonstra a busca pela efetivação e consolidação dos “direitos urbanos”.
2 OBJETIVOS
O presente trabalho objetiva analisar, a partir de uma leitura constitucional do direito à cidade, a possibilidade de a mobilidade urbana ser entendida como um direito social. Para tanto, serão tecidas considerações acerca da abertura conferida pela Constituição aos “novos” direitos fundamentais, bem como apontamentos acerca da constitucionalização do direito à cidade para, em seguida, adentrar-se na questão que ora se põe a enfrentamento, qual seja, a mobilidade urbana como um direito social fundamental.
3 METODOLOGIA
A pesquisa possui natureza teórica e qualitativa que, como aponta Zanella (2009, p. 75), “pode ser definida como a que se fundamenta principalmente em análises
qualitativas, caracterizando-se, em princípio, pela não utilização de instrumental estatístico na análise de dados.”
Para seu desenvolvimento, utilizou-se de fontes primárias (investigação da legislação) e secundárias (revisão bibliográfica). As obras utilizadas tiveram forte lastro na doutrina de Direito Constitucional e do Direito à Cidade, buscando-se, também, por meio de pesquisa em sítios eletrônicos e obras especializadas, material bibliográfico referente à mobilidade urbana.
4 DESENVOLVIMENTO
4.1 Os direitos fundamentais como cláusulas abertas: um processo de construção plural
Partindo do pressuposto de que a Constituição de 1988 adota um sistema aberto de direitos fundamentais (art. 5°, §§ 2° e 3°), verifica-se que tal opção político-constitucional permitiu que a fundamentalidade de determinados direitos – nos quais se incluem os direitos sociais – não se vincule a um aspecto estanque, admitindo-se, pois, que o enquadramento de um direito como fundamental decorra da conjuntura social, histórica, cultural, econômica e política, observados, contudo, os requisitos formais estabelecidos (SANTOS, 2013).
A abertura dada aos direitos fundamentais pela Constituição Federal vigente encontra guarida, com certa gradação entre materialidade e formalidade, no artigo 5°, §§ 2° e 3°.
A primeira disposição (art. 5°, § 2°) estatui que os direitos e garantias previstos na Carta Cidadã não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, bem como admite o intercâmbio com os tratados internacionais dos quais o Brasil seja parte.
Na lição de José Afonso da Silva (2009, p. 179),
[o] regime adotado é o democrático representativo, com participação direta e pluralista. Os princípios adotados são também os democráticos, os republicanos, os federalistas, os da realização dos direitos fundamentais do homem, o princípio do respeito à dignidade da pessoa humana, o da cidadania plena, entre outros.
[Tem-se também] uma hipótese de incorporação de normas internacionais de direitos humanos no ordenamento constitucional interno [...]. Essa incorporação tem amplas consequências. A primeira é a de alargar o campo constitucional desses direitos. A Constituição, assim, se alarga, apanhando todos os direitos humanos declarados e os que vierem a ser declarados [...]. A segunda consiste na adoção da concepção monista no que tange ao direito internacional dos direitos humanos, pela qual se define a unidade, neste campo, entre o direito internacional e o direito interno constitucional [...].
É certo afirmar que a previsão do § 2° do artigo 5° condensa, expressamente, a influência que os direitos humanos exerceram sobre a elaboração da Constituição de 1988 (PIOVESAN, 2000), o que se justifica na transição de um Estado caracterizado por constantes e graves violações aos direitos fundamentais para um Estado Democrático de Direito.
Embora o STF possua uma leitura conservadora sobre o alcance do artigo 5°, § 2°, parcialmente superada no julgamento do RE n° 466.343-1/SP, no qual se firmou o caráter supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos, a disposição constitucional abre margem para que, independentemente de eventuais discussões, ateste-se que a fundamentalidade dos direitos seja entendida como um processo de construção plural.
Nesse viés, o dispositivo se aproxima da ideia de Häberle (1997, p. 33) acerca da democratização da interpretação constitucional, consubstanciada na “legitimação fundamental das forças pluralistas da sociedade” de participar do processo hermenêutico, já que o reconhecimento de direitos fundamentais, ainda que intermediado por diplomas legais ou pelas instituições do Estado, detém forte relação com as demandas sociais.
Com a inclusão do § 3° ao artigo 5°, fruto da EC 45/2004, estabeleceu-se um plus formal mais rígido, o que, em certa medida, restringiu o comando do parágrafo 2°, cuja dicção permitia, em tese, por meio de mutação constitucional, técnica associada à “plasticidade de que são dotadas inúmeras normas constitucionais” (BARROSO, 2011, p. 146), ampliar o espectro de sua aplicabilidade sem a necessidade de se empregar o processo legislativo prescrito para as emendas constitucionais.
Ponderações à parte, neste trabalho, alinhados a uma perspectiva pautada na teleologia das normas constitucionais, com destaque para o princípio hermenêutico
da máxima efetividade, optamos por fundamentar a ratio do enquadramento da mobilidade urbana como um direito social no artigo 5°, § 2°, primeira parte, o que exige, a priori, que se discuta a constitucionalização do direito à cidade.
4.2 A constitucionalização do direito à cidade
O direito à cidade, de acordo com a definição de Harvey (2008, p. 74), não se limita à “liberdade individual de acesso a recursos urbanos”, constituindo-se no direito de mudar a nós mesmos pela mudança da cidade. Dito de outro modo, pode-se afirmar que o direito à cidade possui forte matiz democrático, possibilitando a estruturação de políticas públicas pautadas na dialogicidade, com o intuito de sedimentar um espaço de coexistência, inclusão e promoção de direitos.
Num contexto de constitucionalização dos direitos, que, como adverte Barroso (2011, pp. 386-387), não se confunde com a “presença de normas de direito infraconstitucional na Constituição”, mas antes exige a leitura dos ramos do Direito a partir de uma “filtragem constitucional”, comportando, pois, dois desdobramentos: a constitucionalização inclusão e a constitucionalização-releitura (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012). Sob essa perspectiva, não poderíamos nos furtar de fomentar o debate, à luz da Constituição, do direito à cidade; essa opção fundamenta-se em algumas premissas.
A primeira, já adiantada linhas acima, é o tratamento jurídico dado à política urbana, que deve ser utilizada como instrumento de desenvolvimento e de inclusão social. A cidade, nesse sentido, identifica-se como um locus de integração entre o urbano e o rural, na qual devem ser implementadas políticas públicas prospectivas que se inter-relacionem com os direitos fundamentais e viabilizem sua efetividade.
A segunda pertine ao fato de que importantes diplomas legais vêm condensando a sistematização do direito à cidade – tendo como fulcro a Carta Política de 1988 – que fornecem diretrizes voltadas a tornar as cidades adequadas às demandas sociais e preparadas para os desafios do futuro.
Por fim, a própria ação estatal tem buscado – ainda que, em sua maior parte, de maneira tímida e mais voltada a fins políticos (SILVA, 2014) – alterar a infraestrutura das cidades, tanto em obediência à Constituição, a exemplo da confecção dos planos diretores como normas programáticas (art. 182, § 1°, CRFB/1988), como também em decorrência do microssistema legal urbano, que recentemente foi
acrescido pela Lei n° 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), alçando a mobilidade urbana a um novo patamar.
5 RESULTADOS
A escolha do Brasil para sediar importantes eventos, como a Copa do Mundo, realizada em 2014, e os Jogos Olímpicos de 2016, conduziu à necessidade de se (re)discutir a mobilidade urbana, especialmente sob a ótica do legado das intervenções urbanas e da necessidade de mudança da ideologia dos transportes – que ainda prioriza o transporte particular, resultado de uma confluência de fatores, tais como o estímulo ao consumo, a facilidade de crédito, o aumento da capacidade produtiva etc. (CARVALHO, 2016).
Com a promulgação da Lei n° 12.587/2012, a mobilidade urbana foi erigida à categoria de “questão de ordem”, permitindo lançar luzes sobre a conjuntura urbana brasileira.
Em linhas gerais, não há maiores dificuldades para constatar que a mobilidade possui forte inter-relação com outros direitos. Inicialmente, e sob um viés mais restrito, constitui um direito instrumental indispensável ao gozo de outros direitos, notadamente os direitos sociais como educação, saúde, lazer etc.
De outro lado, tem-se a mobilidade como um direito per se, um direito de todos, dotado de forte caráter inclusivo. Como registra Oliveira Júnior (2011, p. 64), em contributo para o reconhecimento da mobilidade urbana como um dos direitos sociais, tais direitos são aqueles “não pensados e concebidos originalmente pelo constituinte de 1988 vêm aos poucos sendo reconhecidos enquanto parte do processo de amadurecimento e conscientização da sociedade brasileira em reivindicar novos direitos [...].”
Ora, com efeito, a evolução social exige novas prestações por parte do Estado, ainda mais quando considerado o Direito como um fato social dinâmico e permeável às necessidades individuais e coletivas. Outrossim, em função da já citada abertura promulgada pelo texto constitucional, urge a necessidade de, em consonância com o regime e os princípios nele estabelecidos (art. 5°, § 2°, primeira parte), reconhecer a mobilidade urbana como um direito social.
Num país em que cerca de 80% da população moram em cidades e cujo processo de urbanização é caracterizado pela segregação territorial, marcado por
um movimento do centro em direção às periferias (CONFEA, 2009), o enquadramento, material ou formal, da mobilidade urbana como um direito social permitirá que as políticas públicas adotadas possuam maior interconexão com outros direitos já reconhecidos pela Constituição de 1988, como, v.g., moradia, transporte, trabalho, saúde, educação e meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Cuida-se de uma via para gerar inclusão social, combater as desigualdades, proporcionar acesso a serviços públicos e voz às minorias (DUARTE; SÁNCHES; LIBARDI, 2012). É, também, implantar a democracia em sentido substancial e dar concretude à dignidade da pessoa humana, centro de gravidade de nosso ordenamento. A mobilidade urbana é, enfim, um direito essencial para garantir a satisfação de direitos fundamentais (GUIMARÃES, 2012), apoiado em princípios próprios e vinculado à matriz constitucional estabelecida, donde há de ser reconhecida sua fundamentalidade.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A evolução social requer o reconhecimento de “novos” direitos que atendam às necessidades que se apresentam. Fortemente influenciada pela gramática internacional de direitos humanos, a Carta Cidadã de 1988 albergou um rol aberto de direitos fundamentais, influenciado tanto sob a perspectiva interna decorrente o regime e dos princípios por ela adotados, bem como pelos tratados de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, ex vi do comando disposto no artigo 5°, § 2°, da Lei Fundamental.
A mobilidade urbana, principalmente em decorrência da projeção internacional do Brasil e da entrada em vigor da Lei n° 12.587/2012, merece ser vista sob uma nova perspectiva que, partindo de uma “filtragem constitucional” do direito à cidade, ramo autônomo da ciência jurídica, enquadre-a como um direito social.
Nada obstante a isso, a vigente conjuntura urbana no País, caracterizada (i) por uma alta concentração da população nos centros urbanos; (ii) pela elevada frota de automóveis; (iii) pela necessidade de se repensar políticas públicas que sejam sustentáveis; e (iv) pela inafastabilidade dos objetivos da redução das desigualdades e de promoção do desenvolvimento, exige que seja constituída verdadeira “blindagem” constitucional ao direito à mobilidade urbana, porquanto dotado de forte caráter inclusivo.
Alinha-se a esse contexto, ainda, o expresso reconhecimento do transporte como um direito social, que é umbilicalmente associado à mobilidade urbana, ainda que esta a ele não se limite.
Por fim, frente aos desafios impostos aos gestores públicos quanto às políticas públicas intergeracionais, percebe-se que a mobilidade urbana deve ser “levada a sério”, principalmente em decorrência de sua estreita relação com outros princípios e direitos caros ao Estado democrático de Direito, reconhecendo-se, daí, sua fundamentalidade como um autêntico direito social.
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