Tribunal de Contas da União
Representante do Ministério Público: MARIA ALZIRA FERREIRA; Dados Materiais:
(Apenso: 725.082/96-8) Assunto:
Recurso de Reconsideração. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos, que tratam, nesta fase processual, de Recurso de Reconsideração interposto por Goyanyr Barbosa de Carvalho, ex-Prefeito do Município de Almas/TO, contra o Acórdão n° 437/98 - TCU- 2ª Câmara.
Considerando que o recurso preenche os requisitos de admissibilidade;
Considerando, no entanto, que os elementos, justificativas e argumentos apresentados pelo recorrente não são capazes de alterar o mérito da decisão recorrida, consoante demonstrado no parecer da Unidade Técnica, com o qual se manifestou de acordo o Ministério Público;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
a) com fundamento no inciso I do art. 32 e no art. 33 da Lei n° 8.443/92, conhecer do presente Recurso de Reconsideração, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seus exatos termos o Acórdão n° 437/98 - TCU- 2ª Câmara;
Colegiado: Segunda Câmara Classe:
Classe I Sumário:
Recurso de Reconsideração contra acórdão que julgou contas irregulares em razão de irregularidades na execução de convênio, tais como o pagamento integral de obra quando esta não havia sido concluída. Apresentação de documentos, justificativas e argumentos que não elidem as mencionadas irregularidades. Conhecimento e não-provimento. Ciência ao interessado.
Natureza:
Recurso de Reconsideração. Data da Sessão:
30/08/2001
Relatório do Ministro Relator:
Trata-se de Recurso de Reconsideração interposto por Goyanyr Barbosa de Carvalho, ex-Prefeito do Município de Almas/TO, contra o Acórdão n° 437/98 - TCU- 2ª Câmara (fls. 424/425, do volume principal), por meio do qual o Tribunal julgou irregulares as contas do ora recorrente, condenando-o, solidariamente com Luis Guilherme Viana Lima e Reinan Batista Queiroz, respectivamente sócio e ex-sócio da firma “A Nacional Construtora Ltda.”, ao pagamento do débito apurado no processo, no valor original de Cr$ 17.912,232,20 (dezessete milhões, novecentos e doze mil, duzentos e trinta e dois cruzeiros e vinte centavos), correspondente a parte da quantia recebida pelo Município do FNDE, mediante o Convênio n° 2.259/91, não aplicada no objeto conveniado, qual seja, a construção de uma escola agrícola com pré-qualificação agropecuária.
Adoto como parte deste Relatório trechos da instrução elaborada pela Analista encarregada do exame dos autos no âmbito da então 10ª SECEX (atual SERUR):
“(...) 5. Inconformado com o decisum desta Corte, o ex-Prefeito do Município de Almas, Goyanyr Barbosa de Carvalho, apresenta, a título de recurso, a peça anexa às fls. 01/07 do volume I, a qual consiste, na verdade, de reprodução xerográfica do recurso interposto, pelo nominado responsável, contra o Acórdão n° 425/98 - TCU- 2ª Câmara exarado nos autos do TC n° 349.013/95-0, referente à Tomada de Contas Especial instaurada em conseqüência das irregularidades cometidas na execução do Convênio n° 4.656/91, instrumento este que, sucedendo o Convênio n° 2.259/91, tinha por escopo alocar recursos para a conclusão das obras de construção da escola de 1° grau com pré-qualificação em agropecuária, no Município de Almas-TO.
6. Em que pese o fato dos convênios citados terem sido celebrados com o mesmo propósito, ou seja, a construção da escola agrícola no Município de Almas-TO, força se faz reconhecer que individualmente seus objetivos eram diferentes, uma vez que os respectivos Planos de Trabalho determinavam a realização de ações independentes (fl.372 do volume principal), razão pela qual as Tomadas de Contas Especiais em referência foram apreciadas, no âmbito deste Tribunal, separadamente.
II - DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO
7. Além de se encontrar satisfeito, na espécie, o quesito da tempestividade visto que o ex-Prefeito de Almas-TO teve ciência do Acórdão recorrido em 18.11.98 (fl.427, do volume principal), protocolando o recurso em 03.12.98, verificamos encontrarem-se igualmente preenchidos os demais pressupostos de admissibilidade aplicáveis, o que nos leva a concluir pelo conhecimento da peça recursal, apresentada pelo ex-Prefeito do Município de Almas, como recurso de reconsideração, nos termos do art. 32, inciso I c/c art. 33 da Lei n° 8.443/92.
IV- DO MÉRITO
8. Passamos, agora, à análise de mérito das razões que, na qualidade de recorrente, suscita o Sr. Goianyr Barbosa de Carvalho, ex-Prefeito do Município de Almas, perante à Corte. Tendo em vista que a peça recursal em questão é idêntica à interposta nos autos do TC n° 349.013/95-0, reportaremo-nos à análise empreendida naquele feito com as devidas adaptações e comentários adicionais que julgarmos cabíveis.
9. Alegação: O recorrente argumenta que, tão logo aprovado o plano de trabalho e liberado o valor financiado, foram iniciadas e, por fim, concretizadas as obras previstas no convênio. Atualmente, a escola se encontra em intenso processo de utilização, servindo tanto ao Município de Almas como às regiões vizinhas, conforme atestam as fotos anexas (fls. 05/07 do vol. I).
10. Na mesma linha, o recorrente afirma que “o objeto do convênio foi cumprido, sem deixar de ressaltar que na perícia realizada ‘in loco’ deixaram de mostrar, aliás, não foi registrada a pocilga (foto n° 01) pertencente ao projeto e que foi construída um pouco afastada do recinto da escola. Desta forma deu-se por inacabada o que na verdade encontra-se consumada. Sendo assim as declarações prestadas de aceitação da obra são verídicas e cobertas de completa autenticidade”. (grifo nosso)
11. Análise: O recorrente contesta assertiva alinhada como fundamento do Acórdão n° 425/98 - TCU- 2ª Câmara exarado nos autos do TC n° 349.013/95-0, no sentido de que as declarações de aceitação da obra, emitidas pelo responsável seriam inverídicas, uma vez que a escola se encontraria inacabada e sem utilização.
12. Analisando esta questão deixamos assente que o Tribunal, ao considerar a não veracidade das declarações referidas, levou em conta, principalmente, a contradição entre o Termo de Aceitação da Obra assinado pelo ex-Prefeito, em 18.08.92 (fl.43 do TC n° 725.082/96-8), que atestava a efetiva conclusão das obras da escola agrícola e o documento
assinado em data posterior à edição do mencionado Termo (24.08.92), mediante o qual a “Nacional Construtora Ltda.”, empresa responsável pela construção da escola, tendo emitido declaração no sentido de que as obras se encontravam em fase final, comprometeu-se a entregá-la totalmente construída até 24.09.92, praticamente um mês depois da data afirmada pelo recorrente como de conclusão das obras.
13. Por outro lado, a equipe do FNDE fez consignar no seu Relatório, datado de 09.08.93 (fls.165/169 do TC n° 349.013/95-0), que além da escola não se encontrar totalmente construída, não haviam sido localizados os 02 aviários e a pocilga declarados como entregues na prestação de contas apresentada em 28.07.92.
14. Consta ainda do Relatório da equipe da Secex-TO, responsável pelos trabalhos de auditoria realizados no Município, no período de 04 a 14.03.96 (TC n° 725.082/96-8 - fl.04, alínea “j”), as seguintes informações a respeito do estado da obra à época, as quais nos permitimos transcrever, in verbis:
“J) No que tange à execução física das obras de construção da escola, objeto dos convênios, temos a relatar que:
- efetivamente, foram realizadas as obras pertinentes à infra-estrutura da 1ª etapa, e aos prédios do laboratório/biblioteca, das salas de aula, do refeitório, da administração, dos vestiários e do aviário de corte com depósito. Mesmo assim tais construções não foram executadas totalmente, ao contrário do que afirma o ex-Prefeito nos “termos de aceitação da obra” (fls.42 e 43), encontrando-se inacabadas em diferentes estágios de construção (fotos de fls.63 a 67).
(omissis)...
- não existem instalações hidráulicas e sanitárias na obra, o que impediria o funcionamento da escola mesmo que precariamente”.
15. Para corroborar nossa linha de contestação, vale recorrer às considerações tecidas pela instrução de fls. 299/310 do volume principal, quando da análise das alegações de defesa apresentadas pelo responsável (fls. 240/242 do volume principal) em relação a irregularidades na execução do Convênio n° 2.259/91, apuradas no curso da presente Tomada de Contas Especial, verbis:
“Não procedem estas alegações em face, inicialmente da declaração falsa emitida pelo responsável de que dentre as obras executadas completamente com estes recursos consta o pátio coberto, 80% da infra-estrutura prevista, prédio das salas de aula, refeitório, prédio
administrativo, laboratório/biblioteca e o remanescente 20% da infra-estrutura, dos quais, o pátio coberto na realidade não foi concluído, e no caso dos demais, conforme planilhas levantadas com os dados obtidos na inspeção realizada (fls. 09 a 22-TC n° 725.095/96-2 e o detalhamento das planilhas orçamentárias devidamente avaliadas e aprovada pelo concedente como perfeitamente exeqüíveis e compatíveis com os preços praticados na região (item 5), a parcela efetivamente executada chega a apenas 53,38% do total previsto para a infra-estrutura, 63% do laboratório/biblioteca, 84,24% do prédio das salas de aula, 39,72% do refeitório e 79% do prédio administrativo (fls.09 a 17-TC n° 725.095/96-2)”. (Grifos do original).
16. Outro dado importante, que vem infirmar o argumento em questão, diz respeito ao que restou apurado na Inspeção realizada pela Secex-TO e objeto de Representação junto a este Tribunal (TC n° 725.095/96-2) cujo relatório faz menção aos outros convênios - n° 4.656/91 e n° 5160/95- firmados entre o FNDE e a Prefeitura Municipal de Almas-TO, em 1991 e 1995 respectivamente, visando a conclusão das obras da escola agrotécnica objeto do convênio (fl. 388 do volume. principal)), fato este que leva a deduzir que aquelas, até o ano 95, não se encontravam efetivamente conclusas.
17. Aliás poderíamos, inclusive, afirmar que até 1996 as obras se encontravam ainda inacabadas, visto que, como bem assinalou o Representante do Ministério Público junto a este Tribunal, no seu Parecer (fls.246/247 do volume principal), quando em ofício nos autos, as informações constantes da instrução da Secex/TO, datada de 16.01.96 (fl.245 do vol. principal e fl.93 do TC n° 349.013/95-0), davam conta de que a escola agrícola, objeto dos citados convênios, não se encontrava em funcionamento, havendo risco da ação do tempo destruir tudo o que fora construído.
18. Aliás, a Diretora da Cooperativa Agrotécnica do Município de Almas declara textualmente (fl.04, vol. I) que o Colégio Agropecuário de Almas iniciou suas atividades em 1997, período posterior, portanto, ao da gestão do recorrente (01/01/91 a 31/12/92 -informação à fl. 206 do volume principal).
19. As considerações acima tecidas servem ao propósito de demonstrar que, na época da assinatura do referido Termo de Aceitação, as obras de construção da escola agrotécnica do Município de Almas não se encontravam totalmente concluídas, decorrendo daí a ilação de que as informações prestadas em agosto de 92 não eram verídicas. Igualmente, não logrou o recorrente elidir as irregularidades advindas do não cumprimento da integralidade das metas previstas pelo Convênio 2.259/91, objeto da presente TCE.
20. Alegação: Em prol ainda da tese de que as obras da escola, objeto do convênio em alusão, foram concluídas, argüi o recorrente, que a “desvalorização da moeda e
considerável aumento de preço dos materiais que seriam empregados no trabalho - , quadro já alegado em processo de TCE - e, para fazer os serviços com materiais de qualidade inferior, foi determinado, novamente fazer menos e duradouro, a fazer completo e sem resistência. Neste caso, buscando uma maior agilidade, conseguiu-se a realização total da obra”.
21.Análise: Com efeito, a transcrita alegação foi trazida, pelo recorrente, à consideração deste Tribunal, como se antevê da peça de defesa anexa (fls. 240/242 do volume principal). 22. O recorrente não trouxe naquela oportunidade, nem traz agora, elementos probatórios hábeis a corroborar a tese de que a desvalorização monetária e eventual elevação dos custos de construção no período tenham constituído impedimento ao alcance pleno da meta pactuada no convênio. Por outro lado, não há nos autos evidências de quaisquer motivos de força maior ou caso fortuito que pudessem justificar retardamento na execução das obras, significativo o bastante, para ensejar o descumprimento, pelo gestor municipal, do Ajuste em questão.
23. Não podemos, também neste ponto, olvidar a assertiva, alicerçada nos elementos apurados pela auditoria da Secex-TO, no sentido de que a importância repassada, por intermédio do indigitado convênio, sem incluir a contrapartida obrigatória do órgão convenente, era mais do que suficiente para a execução do objeto conveniado (fl.409 do volume principal). Quanto à questão aqui ventilada, merecem, ainda, destaque as considerações, in verbis (fl.318, do volume principal):
“(...) Os recursos liberados pelo FNDE, somados à contrapartida da Prefeitura, eram suficientes para a execução do objeto conveniado, conforme demonstrado nas planilhas de fls.17 e 18, do Relatório de Inspeção. Naqueles cálculos foi corrigido o valor da “proposta” da empreiteira, apresentada em setembro de 1991, a partir de agosto/91, ou seja, desde o mês anterior ao da apresentação da proposta, que é o critério legalmente utilizado para cálculo de reajuste de preços na construção civil. Nem pode ser alegado que os recursos sofreram defasagem em função do processo inflacionário então existente visto que o ‘pagamento dos serviços’ era realizado imediatamente após o repasse pelo FNDE”.
24. À guisa de reforço final do nosso posicionamento, cabe aludir à observação do Sr. Analista, signatário da instrução de fls.299/310 do volume principal, no sentido de que “...as alegações de que o atraso na liberação dos recursos e a inflação do período inviabilizaram a execução completa do objeto, estas não condizem com a realidade, visto que o contrato firmado com a empresa A Nacional Construtora Ltda. (fls. 141 a 143 -TC n° 349.013/95-0) foi assinado em 04.09.91, data do crédito em conta corrente desta empresa, da primeira parcela liberada pelo FNDE (item 8),o qual previa como objeto, a construção integral dos 05
módulos da escola no prazo de 120 dias, conforme demonstrado no item 19”. Tais assertivas são corroboradas pelos documentos acostados aos autos (fls. 186/187 do volume principal). 25. Quanto à questão da qualidade da obra, mais uma vez recorremos ao relatório da equipe da Secex-TO para contestar a alegação do recorrente, já que aquela, após verificar in loco o estado da construção objeto do convênio em tela, foi concludente no sentido de que o material empregado mostrou ser de qualidade inferior à exigida no memorial descritivo. 26. Alegação: Aguardou-se a suposta fiscalização que seria enviada para fazer o levantamento da obra, não tendo aquela comparecido. Deu-se, então, prosseguimento à construção da escola, na crença de que se estava agindo dentro dos moldes exigidos, posto que não houve, por parte da Fiscalização do Ministério da Educação, nem do FNDE, qualquer tipo de embargo à forma como a construção estava sendo conduzida. 27. Análise: Com efeito, segundo estabelecido na cláusula segunda, inciso II, alínea “b” do Convênio n° 2.259/91 (fls. 164/169 do volume principal), ao FNDE competia acompanhar, avaliar e controlar a execução do objeto acordado, diretamente ou através de órgãos delegados. Verificamos que a primeira visita ao local da construção só veio a ocorrer em junho de 92 (cf. fls.117/121 do TC n° 349.013/95-0), ou seja, vários meses depois da data prevista para a consecução da meta avençada no referido instrumento.
28. No próprio exame da prestação de contas do convênio em tela, a Delegacia do MEC não só reconhece que tal acompanhamento não chegou a ser realizado, como também justifica sua falta: indisponibilidade de recursos para efetuar a tarefa em questão (fl. 193 do volume principal).
29. Tal omissão, contudo, não tem o condão de afastar a responsabilidade do ora recorrente, pela execução parcial do objeto conveniado, pois, segundo cláusula segunda, item III, alínea “b” do instrumento firmado à época entre o MEC e o Município (fls.164/169 do volume principal), era obrigação do órgão convenente aplicar os recursos em conformidade com o Plano de Trabalho. Na espécie vertente, as auditorias realizadas no local comprovaram não só que as obras restavam inconclusas, como também que haviam sido executadas com material de qualidade inferior ao previsto no Memorial Descritivo anexo ao convênio.
30. Alegação: Em relação à assinatura do convênio pelo preposto da Construtora Nacional, o recorrente não vislumbra motivo a ensejar irregularidade ou para incriminar uma colaboração de terceiros que até então era desinteressada. Afirma que “no momento em que se via a possibilidade de sair o convênio várias empresas de construção foram avisadas de tal possibilidade, artifício este com o fito precípuo de divulgar licitação futura e também
aproveitar o tempo que estava por demais breve entre a licitação e consumação do objeto. Com isso, mesmo não sabendo que seria vencedora do público processo de licitação, resolveu o referido preposto, sem intenções futuras, ajudar neste trâmite, haja vista não ter o Recorrente um auxiliar competente, digo, que conhecesse o procedimento. temendo cair em erros e ver sem a “concessão” da verba (o que teria sido bem melhor), a qual era imprescindível para o Município, sem objeções o auxílio foi aceito pelo Recorrente”. 31. Análise: Aqui, cabe um esclarecimento importante: a irregularidade a que faz menção o recorrente diz respeito ao Convênio n° 4.656/91 cujo instrumento foi assinado, não pelo ex-Prefeito, e sim pelo preposto da contratada. Neste sentido, permitimo-nos transpor litteris a análise por nós empreendida nos autos do TC n° 349.013/95-0 alusivo à Tomada de Contas Especial instaurada em razão da execução irregular do Ajuste em referência: (omissis) 33. Alegação: Com relação ao fato das notas fiscais relativas à obra constarem datas de emissão anteriores à própria data de autorização de sua confecção, argüi, o autor do recurso que a sua condenação não pode advir de uma situação à qual estava completamente alheio. Neste sentido afirma que “nem mesmo um homem coberto de todos os aparatos de desconfiança poderia duvidar de uma empresa que por tantas vez participou de trabalhos ligados à administração, sem embargos desta”.
34. Análise: A alegação do autor do recurso no sentido de que não tinha conhecimento do fato em referência, além de muito simplista, não encontra suporte nas evidências dos autos que apontam para a tese contrária, uma vez que a Prefeitura, na gestão do recorrente e quando da execução do referido convênio, efetuou pagamentos à “Nacional Construtora Ltda.”, sem a contra-apresentação das respectivas notas fiscais, conforme atestou a equipe de auditoria da Secex-TO, no seu Relatório, verbis (fls. 03/04 do TC n° 725.095/96-2): “h) Do exame procedido nas notas fiscais n° 001,002,003, 004 e 006, todas de emissão da ‘A Nacional Construtora Ltda.’ (fls.29 a 33/35), em conjunto com as relações de pagamento (fls.40 e 41), constatamos que os valores expressos nas notas fiscais, assim como as datas de emissão, diferem daquelas apresentadas nas referidas relações de pagamentos, conforme demonstrado a seguir:
(omissis)
j) observa-se no rodapé de todas as notas fiscais presentes no processo, que a autorização para impressão de notas fiscais, de n°11010, foi concedida pela Secretaria da Fazenda do GDF à ‘A Nacional Construtora Ltda.’ somente em dezembro de 1991. Destarte, quando a P.M de Almas realizou os pagamentos nas datas de 02.09., 03.10., e 20.11.91, a referida empresa ainda não possuía notas fiscais. Daí as discrepâncias acima demonstradas quanto
às datas e valores das mesmas”. CONCLUSÃO
35. Pelas razões expostas nos parágrafos precedentes, opinamos, nos termos do art. 32, inciso I c/c art. 33 da Lei n° 8.443/92, pelo conhecimento do presente recurso de reconsideração, para no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seus exatos termos o Acórdão n° 437/98 - TCU- 2ª Câmara, dando-se ciência ao recorrente da Decisão que afinal vier a ser proferida nos autos.” [fim da transcrição].
O Diretor da 3ª Divisão Técnica da 10ª SECEX, o Titular daquela Secretaria e o representante do Ministério Público manifestaram-se de acordo com o parecer da Analista-Informante, acima transcrito parcialmente.
Voto do Ministro Relator:
Primeiramente, cabe informar que se trata de processo integrante da Lista de Unidades Jurisdicionadas atribuída ao Senhor Ministro Bento José Bugarin, que me cabe relatar com fundamento no art. 18 da Resolução nº 64/96-TCU e na Portaria/GP nº 167, de 30 de abril de 2001.
Consoante restou demonstrado na instrução, o recorrente não trouxe aos autos elementos capazes de elidir as irregularidades constatadas pela equipe de inspeção da SECEX/TO relativamente à execução do Convênio n° 2.259/91, firmado entre o Município de Almas/TO e o FNDE, quais sejam, em síntese: execução apenas parcial da obra, embora tenha sido o valor contratado integralmente pago à construtora; apresentação de notas fiscais com datas de emissão anteriores à data de autorização para sua confecção e declaração de aceitação da obra quando esta ainda não se encontrava concluída.
Embora o ex-Prefeito não possa ser responsabilizado pela emissão das notas fiscais com a irregularidade mencionada, o fato não o beneficia quanto ao mérito do recurso, haja vista as demais irregularidades que lhe são atribuídas.
A declaração da Cooperativa Agrotécnica de Almas, datada de dezembro de 1988, e as fotografias juntadas aos autos pelo recorrente (fls. 5/8 do vol. I) não são suficientes para comprovar o funcionamento da escola, conforme pretendido, e mesmo que fossem, ainda restaria não elidido o fato de que a obra foi integralmente paga quando ainda não se encontrava concluída, conforme vistoria in loco realizada em 1996 (fls. 317/321 do vol. principal e fls. 1/8 do TC-725.082/1996-8, apenso). Seria necessário, portanto, se considerada a hipótese de funcionamento da escola, que o recorrente demonstrasse a origem dos recursos que permitiram a conclusão das obras, recursos que, com certeza, não
foram os do Convênio n° 2.259/91, uma vez que estes foram integralmente repassados à construtora ainda em 1991.
Assim, nada mais havendo a acrescentar à exaustiva análise feita pela 10ª SECEX, com a qual manifesto minha concordância, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação da 2ª Câmara.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de agosto de 2001. LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Interessados:
INTERESSADO: Goyanyr Barbosa de Carvalho, ex-Prefeito. Grupo:
Grupo I Indexação:
Tomada de Contas Especial; Convênio; FNDE; Prefeitura Municipal; Almas TO; Recurso de Reconsideração; Pagamento Indevido; Inexecução de Obra ou Serviço; Execução Parcial de Obras e Serviços; Empresa; Apresentação; Documentação Fraudulenta; Declaração;
Data da Aprovação: 13/09/2001
Unidade Técnica:
SERUR - Secretaria de Recursos; Quorum:
Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Adylson Motta, Ubiratan Aguiar e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha (Relator).
Ementa:
Tomada de Contas Especial. Convênio. FNDE. Prefeitura Municipal de Almas TO. Recurso de reconsideração contra acórdão que julgou as contas irregulares e em débito o responsável em razão do pagamento integral por obras não executadas. Ausência de fatos novos. Conhecimento. Negado provimento.
17/09/2001 Número da Ata: 31/2001 Entidade: Município de Almas/TO. Processo: 329.004/1995-6 Ministro Relator:
