COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO E RESULTADOS ELEITORAIS: UM ESTUDO NOS MUNICÍPIOS NORDESTINOS NO ANO DE 2012

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COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO E RESULTADOS ELEITORAIS: UM ESTUDO

NOS MUNICÍPIOS NORDESTINOS NO ANO DE 2012

COMPOSITION OF PUBLIC SPENDING AND ELECTION RESULTS: A STUDY IN THE NORTHEAST´S MUNICIPAL DISTRICTS IN THE YEAR 2012

Dimas Barrêto de Queiroz1

Aneide Oliveira Araújo2

Lívia Maria Freire de Morais3

Vanessa Karla Rebouças da Silva4

Resumo

Baseado nos estudos que apontam para a existência de manipulação fiscal na composição dos gastos públicos em períodos eleitorais, essa pesquisa objetivou avaliar qual a influência dessa composição sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do gestor público. A composição da despesa pública foi avaliada pela ótica da natureza do gasto e por funções orçamentárias. A reeleição do grupo político foi desmembrada na reeleição do prefeito municipal e de seu partido político. A amostra foi composta por 1.426 dos 1.793 municípios nordestinos nas eleições de 2012. Como metodologia, utilizou-se a técnica de regressão logística por fornecer outputs em termos de probabilidade. As evidências apontaram que os gastos com pessoal e encargos sociais e com investimentos exercem influência positiva significativa sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito municipal. Avaliando as funções orçamentárias, as evidências também apontaram uma relação positiva e significativa para as funções educação e desporto e lazer. A pesquisa concluiu que a composição dos gastos públicos influencia de forma significativa a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito municipal.

Palavras chave: Municípios nordestinos; Composição do gasto público; Reeleição.

Abstract

Based on studies that point to the existence of fiscal manipulation in the composition of public spending in election periods, this research aimed to assess the influence of this composition on the probability of reelection of the political group of the public manager. The composition of public expenditure was

1_{Doutorando no Programa Multiinstitucional e Inter-Regional de Pós-graduação em Ciências Contábeis}

UnB/UFPB/UFRN Professor da Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA). Av. Francisco Mota, 572 - Sala 18, DACS - Bairro Costa e Silva, Mossoró/RN. (84) 3317-8556 (Ramal 1351).

dimasqueiroz@gmail.com

2_{Doutora em Controladoria e Contabilidade pela USP. Professora da Universidade Federal do Rio Grande do}

Norte (UFRN). Professora do Programa Multiinstitucional e Inter-Regional de Pós-Graduação em Ciências Contábeis UnB/UFPB/UFRN. Av. Senador Salgado Filho. S/N - Campus Universitário - Lagoa Nova, Natal/RN (84) 3215-3485. aneide.ufrn@gmail.com

3_{Graduanda em Ciências Contábeis na Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA), Rua Miguel}

Antônio da Silva Neto, 98 - Aeroporto, Mossoró/RN. liviamfm@gmail.com

4_{Graduanda em Ciências Contábeis na Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA). Rua General}

Péricles, 45 - Ilha de Santa Luzia, Mossoró/RN. vanks@gmail.com

Artigo editado por Luiz Carlos Marques dos Anjos. Recebido em 17/11/2014. Avaliado e revisões requeridas em 16/02/2015. Reformulado em 03/03/2015. Recomendado para publicação em 14/04/2015.

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assessed by optical of expense nature and budget functions. The reelection of the political group was split on mayor's reelection and of his political party. The sample comprised 1.426 of the 1.793 Northeast’s municipalities in elections of 2012. As methodology, we used the logistic regression technique for providing outputs in terms of probability. The evidences showed that spending on staff and social costs and investments exerts a significant positive influence on the probability of reelection of the mayor's political group. Assessing the budget functions, the evidences also showed a positive and significant relationship to the functions education and sport and leisure. The research concluded that the composition of public spending significantly influences the probability of reelection of the mayor's political group.

Keywords: Northeast’s municipal districts; Composition of Public Spending; Reelection.

1 INTRODUÇÃO

O processo de redemocratização e a promulgação da Constituição Federal de 1988 alteraram profundamente as relações intergovernamentais existentes no Brasil. O federalismo brasileiro migrou de um sistema centralizado, característico da ditadura militar, para uma configuração descentralizada, na qual os Estados e Municípios ficaram responsáveis pela execução de uma parcela significativa dos serviços prestados à sociedade. Nesse sentido, os entes subnacionais passaram a gerenciar um grande volume de recursos financeiros, físicos e humanos.

O pensamento econômico tradicional considera que o dever do Estado é aplicar os recursos disponíveis para maximizar o bem-estar coletivo. Porém, essa hipótese passou a ser rejeitada por teorias que avaliam a gestão pública na perspectiva dos indivíduos, que em determinado momento são gestores públicos e serão avaliados periodicamente através de eleições.

A Teoria dos Ciclos Políticos pode ser considerada um viés da Teoria da Agência de Jensen e Meckling (1976), na qual os agentes podem optar por alternativas que o favoreçam em detrimento do principal. Na gestão pública, especificamente, os gestores podem alterar os rumos da economia ou simplesmente manipular variáveis fiscais para melhorar sua reputação e aumentar sua probabilidade de reeleição.

Downs (1957), precursor da Teoria dos Ciclos Políticos, afirma que os partidos políticos possuem o objetivo prioritário de se manter no cargo. Nesse sentido, os governantes negligenciam os efeitos de suas políticas sobre a economia, exceto na medida em que influenciam as escolhas dos eleitores. A Teoria dos Ciclos Políticos foi sistematizada a partir do estudo de Nordhaus (1975), que introduziu na literatura o political business cycle, que consiste em um ciclo no qual imediatamente após a eleição, o vencedor aumentará o desemprego até um nível relativamente alto com o objetivo de combater a inflação. Com a aproximação das eleições, a taxa de desemprego será reduzida a um nível ótimo. O autor parte da premissa que os eleitores têm preferência por um baixo nível de desemprego e comportam-se de forma míope, ou comportam-seja, as informações mais recentes possuem um peso maior na decisão dos eleitores do que informações mais antigas.

Rogoff (1990) contrapôs o ciclo identificado por Nordhaus (1975) ao constatar que a manipulação em períodos eleitorais era mais forte em variáveis fiscais, tais como: despesas orçamentárias, correntes, com pessoal e encargos sociais, com investimento, entre outras. O ciclo identificado por Rogoff (1990) ficou conhecido como political budget cycle e ampliou o

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campo de pesquisa sobre teoria dos ciclos políticos ao possibilitar testes sobre diversas variáveis fiscais, além de estender a análise para Estados e Municípios.

A partir do estudo de Rogoff (1990), diversas pesquisas internacionais (ALT; LASSEN, 2006; BRENDER; DRAZEN, 2005; GONZALEZ; HINDRIKS; PORTEIRO, 2013; HAAN, 2013; HANUSCH, 2012; ROSE, 2006; SAPORITI; STREB, 2008; SHI; SVENSSON, 2006; STREB; TORRENS, 2013; VERGNE, 2009) e nacionais (CARVALHO; OLIVEIRA, 2009; SAKURAI, 2005, 2009; SAKURAI; MENEZES FILHO, 2011) comprovaram a existência de ciclos políticos. A relação entre ciclos políticos e resultados eleitorais foi estudada por Peltzman (1992), Brender (2003) e Brender e Drazen (2008). Os autores encontraram evidências de que desajustes fiscais, caracterizados por déficits correntes e aumento de endividamentos, não aumentam a probabilidade de reeleição do grupo político do gestor, ou seja, as evidências internacionais apontam para um comportamento de conservadorismo fiscal por parte dos eleitores. Porém, esse comportamento não foi identificado pelas pesquisas brasileiras (ARVATE; MENDES; ROCHA, 2010; KLEIN, 2010; NAKAGUMA; BENDER, 2010; SAKURAI; MENEZES FILHO, 2008), uma vez que os gestores que aumentaram gastos em períodos eleitorais elevaram suas chances de reeleição.

Pesquisas recentes (DRAZEN; ESLAVA, 2005, 2010; KATSIMI; SARANTIDES, 2012; SCHNEIDER, 2010; VEIGA; VEIGA, 2007a) afirmam que a manipulação fiscal também ocorre na composição das despesas públicas, ou seja, os gestores tendem a expandir determinados tipos de gastos públicos com o objetivo de melhorar sua reputação e aumentar sua chance de reeleição. Baseado nessa evidência, o seguinte problema de pesquisa foi formulado: Qual a influência da composição dos gastos públicos sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito municipal?

O objetivo geral dessa pesquisa consiste em avaliar a influência da composição dos gastos públicos sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito nos municípios nordestinos no ano de 2012. A reeleição do grupo político foi desmembrada na reeleição do prefeito municipal e de seu partido político, uma vez que o gestor pode alterar a composição dos gastos públicos visando sua reeleição ou a eleição de um correligionário.

Para atingir tais objetivos, optou-se pelo modelo de regressão logística em função de fornecer outputs em termos de probabilidade. A amostra da pesquisa foi composta por 1.426 municípios dos nove estados da região Nordeste. O período de estudo corresponde ao ano de 2012 em função de ser a eleição municipal mais recente. A composição da despesa foi analisada por funções orçamentárias e pela natureza da despesa pública.

Justifica-se essa pesquisa em função de uma lacuna existente na literatura nacional ao não relacionar a composição dos gastos públicos aos resultados eleitorais, uma vez que as pesquisas brasileiras (ARVATE; MENDES; ROCHA, 2010; KLEIN, 2010; NAKAGUMA; BENDER, 2010; SAKURAI; MENEZES FILHO, 2008) decompõem as despesas públicas, no máximo, em correntes, de capital e de custeio. Além disso, a decomposição da reeleição do grupo político na reeleição do prefeito municipal e de seu partido político representa uma inovação em relação às pesquisas supracitadas.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

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Kalecki (1943) e Akerman (1947) realizaram as primeiras pesquisas relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos. O primeiro autor realizou uma reflexão sobre os aspectos políticos do pleno emprego, no qual recessões e desempregos seriam criados por atos políticos para reestabelecer o poder dos líderes empresariais. Já Akerman (1947) avaliou a relação entre ciclos econômicos e a duração de diferentes mandatos. O autor identificou pequenos ciclos econômicos de quatro anos, sobretudo nos Estados Unidos.

Downs (1957) elaborou a plataforma teórica da Teoria dos Ciclos Políticos ao avaliar se os partidos políticos em uma democracia formulam políticas estritamente como meio de ganhar votos. Baseado em um cenário de conhecimento imperfeito e informação dispendiosa e no pressuposto de que cada partido é uma equipe de homens que procuram cargos políticos apenas para desfrutar da renda, prestígio e poder que a posição oferece, Downs (1957) avaliou como aspectos relacionados à persuasão, ideologias e irracionalidade afetam as decisões econômicas dos gestores públicos.

A partir do estudo de Downs (1957), a Teoria dos Ciclos Políticos foi sistematizada e ganhou vertentes nas décadas de 1970 e 1980 (ALESINA, 1987; HIBBS, 1977; NORDHAUS, 1975; ROGOFF, 1990).

Os estudos sobre comportamento dos gestores públicos se intensificaram a partir do trabalho de Nordhaus (1975). O autor parte da premissa que os eleitores são considerados “míopes”, uma vez que tendem a sobrevalorizar o desempenho econômico recente às questões macroeconômicas, tornado previsível sua decisão de voto. Em função de conhecer o funcionamento da economia e ser capaz de influenciar seu desempenho, o gestor público tende a estimular a economia às vésperas das eleições buscando aumentar sua probabilidade de reeleição.

Nordhaus (1975) baseou seu estudo na curva de Phillips, que realiza um trade-off entre nível de desemprego e a taxa de inflação. O autor propôs um modelo de escolha pública intertemporal onde as decisões são tomadas dentro de um contexto político de eleições periódicas. No curto prazo, a redução no nível de desemprego não provoca um aumento significativo na taxa de inflação, uma vez que as quantidades respondem mais rapidamente do que alterações nas condições macroeconômicas. Por ser conhecedor da economia, o governo tende a reduzir o nível de desemprego no período imediatamente anterior à eleição, uma vez que o efeito na inflação será sentido apenas após o período eleitoral (NORDHAUS, 1975).

Baseado no comportamento míope dos eleitores e que estes valorizam um baixo nível de desemprego para a determinação do voto, os gestores direcionam a economia para um nível alto de desemprego e baixa inflação no início do mandato. Com a proximidade das eleições, o governo estimula a economia de modo que o nível de desemprego atinja o menor nível às vésperas do pleito. Esse ciclo é conhecido na literatura como business political cycle.

Hibbs (1977) introduziu a perspectiva político partidária em seu modelo. O autor parte da premissa que os eleitores não são idênticos, logo a sua função utilidade individual diferencia-se pelo peso dado aos fatores econômicos. Hibbs (1977) observou que as classes mais baixas preferem um cenário de baixo desemprego e alta inflação, enquanto as classes mais altas optam pela configuração de baixa inflação e alto desemprego. Nesse caso, os eleitores optam pelos partidos de esquerda ou direita de acordo com suas preferências ideológicas, sendo que os partidos de esquerda são preferidos pelas classes menos favorecidas, enquanto a camada mais alta da sociedade apoia os partidos de direita.

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Alesina (1987) contrapõe a ideia proposta por Nordhaus (1975) na medida em pressupõem que o eleitor é conhecedor da economia e cria expectativas racionais sobre o desempenho econômico. Alesina (1987) segue a linha de raciocínio de Hibbs (1977) ao assumir que diferentes partidos têm preferências diversas relativas às propriedades intrínsecas de sua política econômica. Cada partido representa os interesses de um eleitorado distinto, ou seja, presume-se que os partidos se preocupam com os efeitos inerentes de suas políticas e que os partidos têm diferentes objetivos e incentivos.

O modelo proposto por Rogoff (1990) consiste em outra abordagem da teoria dos ciclos políticos. O autor propõe um modelo oportunista, na medida em que a existência de assimetria informacional entre eleitores possibilita ao gestor público distorcer a política fiscal no período anterior à eleição, aumentando a probabilidade de sucesso no pleito. O modelo também é considerado racional em função da demonstração de competência administrativa por parte dos gestores públicos através das manipulações de políticas governamentais, que são compreendidas e apoiadas pelos eleitores racionais.

Rogoff (1990) direcionou seu estudo sobre a existência de ciclos políticos sobre instrumentos de políticas orçamentárias devido à facilidade de manipulação em comparação às variáveis macroeconômicas. O governo oportunista tende a demonstrar sua competência ao adotar uma política fiscal expansionista nos períodos anteriores à eleição, que é interpretada de forma positiva pelos eleitores racionais em função da defasagem temporal informacional. Após a eleição, os governantes adotam uma política de austeridade, completando o ciclo político orçamentário (Political Budget Cycles).

Drazen (2001) realizou um estudo sobre as pesquisas relacionadas à Teoria dos Ciclos Políticos nos últimos 25 anos, contados a partir do estudo de Nordhaus (1975). Segundo o autor, há um amplo consenso na literatura que as condições econômicas afetam os resultados das eleições nos Estados Unidos, porém, existe uma divergência significativa se a manipulação oportunista pode ser observada em dados macroeconômicos. Segundo o autor, os modelos baseados na manipulação de variáveis fiscais (Political Budget Cycles) são mais consistentes para avaliar os efeitos eleitorais sobre os resultados econômicos.

Diversos estudos recentes identificaram a presença de manipulação eleitoral em variáveis fiscais (ALT; LASSEN, 2006; BRENDER; DRAZEN, 2005; GONZALEZ; HINDRIKS; PORTEIRO, 2013; HAAN, 2013; HANUSCH, 2012; ROSE, 2006; SAPORITI; STREB, 2008; SHI; SVENSSON, 2006; STREB; TORRENS, 2013; VERGNE, 2009). Porém, a presença e magnitude dos ciclos dependem de vários fatores condicionantes, tais como: anos de democracia, nível de desenvolvimento econômico e social, qualidade institucional, nível de transparência, regras ficais, questões político partidárias, entre outras. Haan e Klomp (2013) afirmam que, em função da heterogeneidade das amostras estudadas, as pesquisas que não controlam os fatores condicionantes dos ciclos políticos podem apresentar resultados distorcidos.

Brender e Drazen (2003) atribuem a existência de ciclos políticos aos países menos desenvolvidos e às novas democracias, como o Brasil. Isso se deve ao baixo nível de transparência verificado nesses países e a pouca experiência com as eleições. Segundo Brender e Dranzen (2005), um governo só pode ser recompensado nas urnas se conseguir esconder a manipulação e fizer a sociedade acreditar que as boas condições econômicas refletem o sucesso de sua política ou da sua capacidade. Nesse sentido, os eleitores dos países desenvolvidos compreendem os incentivos e as ferramentas de manipulações eleitorais, ou seja, sabem que anos eleitorais são particularmente suspeitos para manipulação e, portanto, consegue interpretar as informações com a cautela necessária.

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Nesse sentido, a manipulação fiscal pode funcionar quando os eleitores não têm as informações necessárias para as inferências ou a capacidade de processa-las corretamente. Essa situação reflete a falta de experiência com um sistema eleitoral, a ausência de dados e a incapacidade dos meios de comunicação de encontrar, analisar e divulgar dados relevantes. Essa realidade é mais comum em novas democracias (BRENDER; DRAZEN, 2005).

Ressalta-se que a ocorrência de manipulações fiscais não está restrita ao aumento dos gastos totais ou à realização de déficits em períodos eleitorais. Diversas pesquisas (BRENDER; DRAZEN, 2013; DRAZEN; ESLAVA, 2010; KATSIMI; SARANTIDES, 2012; SCHNEIDER, 2010; SJAHRIR; KIS-KATOS; SCHULZE, 2013; VERGNE, 2009) apontam que os ciclos políticos também acontecem na composição da despesa pública. Drazen e Eslava (2005) explicam que a alteração na composição do gasto público objetiva favorecer itens que são altamente visíveis para o eleitorado na expectativa de melhorar seu nível de reputação e aumentar as chances de reeleição.

A literatura aponta que a alteração na composição da despesa pública consiste em uma alternativa à realização de déficits no período eleitoral. Katsimi e Sarantides (2012) e Vergne (2009) identificaram um deslocamento do gasto público em direção às despesas correntes, em detrimento das despesas de capital. Porém, Drazen e Eslava (2010) encontraram que os investimentos em infraestrutura, incluindo construção de rodovias e usinas de energia, são expandidos significativamente no período anterior às eleições nos municípios colombianos, uma vez que são atrativos para os eleitores.

No âmbito nacional, as pesquisas sobre ciclos políticos são recentes. Destaca-se as pesquisas realizadas por Sakurai (2005, 2009), Sakurai e Menezes Filho (2011) e Carvalho e Oliveira (2009).

Sakurai (2005) identificou impulsos positivos na despesa orçamentária em anos eleitorais nos municípios paulistas. Já Sakurai (2009), avaliou a existência de ciclos eleitorais nas funções orçamentárias dos municípios brasileiros entre 1990 e 2005. O autor identificou indícios de distorção em períodos eleitorais nas funções de saúde, saneamento, assistência, previdência, habitação, urbanismo e transportes. Sakurai e Menezes Filho (2011) identificaram aumentos nos gastos totais e correntes e uma redução nos gastos com investimentos nos anos eleitorais nos municípios brasileiros.

Carvalho e Oliveira (2009) estudaram as prefeituras do Estado do Rio de Janeiro no período de 1998 a 2006 com o objetivo de identificar comportamentos cíclicos nos gastos públicos e suas relações com o período eleitoral. As evidencias apontaram que o calendário eleitoral exerce influência estatisticamente significativa sobre o comportamento dos prefeitos. Impulsos positivos foram identificados nas funções de transporte e legislativa. Além disso, os autores identificaram que os gestores tendem a realizar superávits financeiros em anos anteriores para descarregar esse excesso no ano eleitoral.

2.2 Manipulação Fiscal e Resultados Eleitorais

Peltzman (1992) realizou um estudo pioneiro ao avaliar a relação de manipulação fiscal e resultados eleitorais nos governos estaduais e federal nos Estados Unidos. As evidências apontaram que os eleitores penalizam o crescimento das despesas estaduais e federal em períodos eleitorais. Brender (2003), através de um estudo realizado em Israel no período de 1989 a 1998, mostra como a resposta eleitoral para o déficit mudou drasticamente ao longo do período estudado. O autor descobriu que quando as eleições para prefeitos foram introduzidas

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em Israel, os eleitores foram inicialmente indiferentes aos déficits da gestão. Porém, nas eleições de 1998, após a implementação de normas de autoria e evidenciação e à expansão dos meios de comunicação, os eleitores passaram a punir os déficits públicos realizados em períodos eleitorais pelos gestores. Brender e Drazen (2008), após a avaliação de 74 países entre 1960 e 2003, encontraram evidências de que os eleitores não recompensam os gestores que realizam desajustes fiscais em anos eleitorais.

Percebe-se que as pesquisas (BRENDER, 2003; BRENDER; DRAZEN, 2008; PELTZMAN, 1992) apontam para uma postura de conservadorismo fiscal por parte dos eleitores, ou seja, as evidências apontam que os eleitores tendem a punir os gestores que realizam déficits em períodos eleitorais.

Essa postura de conservadorismo fiscal não foi encontrada nas pesquisas nacionais (ARVATE; MENDES; ROCHA, 2010; KLEIN, 2010; NAKAGUMA; BENDER, 2010; SAKURAI; MENEZES FILHO, 2008), uma vez que as evidências apontaram que, de modo geral, os gestores que expandiram o nível de gastos públicos em períodos eleitorais aumentaram sua probabilidade de reeleição. Ressalta-se que as pesquisas nacionais não aprofundaram o estudo sobre a influência da composição da despesa pública sobre os resultados eleitorais.

Algumas pesquisas recentes (DRAZEN; ESLAVA, 2010; VEIGA; VEIGA, 2007b) partem do pressuposto que a manipulação fiscal também ocorre na composição da despesa pública e avaliam sua influência sobre os resultados eleitorais. Veiga e Veiga (2007b) identificaram que a expansão de gastos com investimentos aumenta a chance de reeleição do gestor público em municípios portugueses. Já Drazen e Eslava (2010) concluiu que os eleitores recompensam o partido do gestor que aumentar o volume gastos capazes de agrada-los.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

3.1 Coleta de Dados e Amostra

O processo de coleta ocorreu exclusivamente através da internet. A Região Nordeste foi escolhida por conveniência para a realização da pesquisa e o período de estudo compreende apenas o ano de 2012 em função de ser a eleição municipal mais recente. Os dados sobre reeleição dos grupos políticos foram coletados diretamente do site do Tribunal Superior Eleitoral. Os gastos municipais foram coletados do banco de dados Finanças do Brasil (FINBRA). A população municipal foi coletada no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e corresponde à população no ano de 2012. As variáveis de controle foram coletadas do site do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil.

A Região Nordeste conta com nove Estados e 1.793 municípios. Desse total, 367 municípios foram retirados da amostra em função da indisponibilidade de algumas das informações levantadas. Desse modo, a amostra da pesquisa foi composta por 1.426 municípios, representando 79,53% da população.

3.2 Hipóteses de Pesquisa

Baseado na literatura (BRENDER; DRAZEN, 2013; DRAZEN; ESLAVA, 2010; KATSIMI; SARANTIDES, 2012; SCHNEIDER, 2010; SJAHRIR; KIS-KATOS; SCHULZE, 2013; VERGNE, 2009) que aponta que a manipulação fiscal ocorre tanto nas mensurações agregadas

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das despesas públicas quanto na sua composição, as seguintes hipóteses de pesquisa foram elaboradas:

H1: A composição dos gastos públicos afeta a probabilidade de reeleição do partido político do prefeito municipal.

H2: A composição dos gastos públicos afeta a probabilidade de reeleição do prefeito municipal.

Justifica-se a averiguação da influência da composição das despesas públicas sobre a probabilidade de reeleição tanto do prefeito quanto de seu partido em função da manipulação poder ocorrer tanto em benefício do próprio gestor quanto de um correligionário.

3.3 Variáveis Utilizadas no Modelo

As variáveis dependentes foram definidas de acordo com as hipóteses de pesquisas formuladas. Possuem natureza binária e identificam a ocorrência de sucesso na eleição municipal de 2012, conforme revela o Quadro 01. A pesquisa averiguou as variáveis dependentes de forma individual, implicando em modelos distintos para cada uma delas.

Quadro 01: Descrição das variáveis dependentes

Variáveis Classificação Descrição

RPA

1 Partido do prefeito fez parte da coligação vencedora nas eleições

municipais de 2012.

0 Partido do prefeito fez parte da coligação perdedora nas eleições

municipais de 2012.

RPR 1 Prefeito municipal foi reeleito nas eleições municipais de 2012

0 Prefeito municipal não foi reeleito nas eleições municipais de 2012

Fonte: Elaborado pelos Autores.

As variáveis independentes foram definidas baseadas nas evidências encontradas nas diversas pesquisas nacionais levantadas (CARVALHO; OLIVEIRA, 2009; SAKURAI, 2005, 2009; SAKURAI; MENEZES FILHO, 2008, 2011). Utilizou-se a despesa empenhada e a composição das despesas públicas foi avaliada por duas classificações: natureza da despesa pública e por funções orçamentárias. Ressalta-se que todas as variáveis independentes foram divididas pela população dos municípios no ano de 2012, implicando em valores per capita.

A classificação quanto à natureza da despesa pública é composta por seis grupos e foi estabelecida pela portaria interministerial dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão nº 163 de 2001. O Quadro 02 revela os seis grupos e os sinais esperados para cada um deles.

Quadro 02: Natureza das Despesas Orçamentárias

Código do Grupo Grupo Sigla Inclusão no Modelo Sinal Esperado

1 Pessoal e Encargos Sociais PES SIM +

2 Juros e Encargos da Dívida - NÃO

3 Outras Despesas Correntes ODC SIM -

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5 Inversões Financeiras - NÃO

6 Amortização da Dívida - NÃO

Fonte: Portaria MF-MP nº 162/2001.

Ressalta-se que os grupos dois e seis foram excluídos da análise em função de ser decorrente de questões contratuais, ou seja, possuem pequena margem de manipulação. O grupo cinco foi excluído por não ser uma despesa finalística passível de manipulação, já que corresponde às

despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital

já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou

entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe

aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.

Espera-se um sinal positivo para o grupo pessoal e encargos sociais, corroborando a pesquisa de Vergne (2009), que identificou que os políticos tendem a alterar a composição dos gastos pré-eleitorais em direção às despesas correntes, sobretudo salários e subsídios. Em relação ao grupo investimentos, também se espera uma relação positiva. Essa expectativa baseia-se na pesquisa de Drazen e Eslava (2010), que identificou uma tendência de elevação desse tipo de gastos em períodos pré-eleitorais em municípios colombianos e, sobretudo, no estudo de Veiga e Veiga (2007b), que identificou que a elevação dos investimentos aumenta a probabilidade de reeleição do gestor público em municípios portugueses. Por fim, espera-se um sinal negativo para o grupo outras despesas correntes. Essa expectativa é consequência da elevação dos gastos com pessoal e investimentos apontados pelas pesquisas supracitadas e da limitação dos recursos financeiros dos municípios. Nesse sentido, os prefeitos devem reduzir as outras despesas correntes para aumentar os gastos com pessoal e investimentos.

O segundo tipo de composição das despesas públicas refere-se às funções orçamentárias, que representam o maior nível de agregação das diversas áreas que competem ao setor público e são definidas pela Portaria do Ministério do Orçamento e Gestão (MOG) nº 42 de 1999. As funções analisadas foram selecionadas com base na literatura nacional (CARVALHO; OLIVEIRA, 2009; SAKURAI, 2009) que enumera as possíveis funções passíveis de manipulação, apresentadas no Quadro 03.

Quadro 03: Funções orçamentárias incluídas no modelo

Código da Função Função Sigla

08 Assistência Social ASS

09 Previdência Social PRS 10 Saúde SAU 12 Educação EDU 13 Cultura CUL 15 Urbanismo URB 16 Habitação HAB 20 Agricultura AGR 24 Comunicações COM 26 Transporte TRA 27 Desporto e Lazer DL

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Ressalta-se que as pesquisas (CARVALHO; OLIVEIRA, 2009; SAKURAI, 2009) não constataram indícios de manipulações em todas as variáveis listadas no Quadro 03. Porém, existe justificativa teórica para testa-las, já que são despesas finalísticas. Em função da ausência de pesquisas que relacionem funções orçamentárias à probabilidade de reeleição de gestores públicos, optou-se por não estabelecer os sinais esperados. Essa pesquisa optou pela utilização do método stepwise forward para seleção das funções orçamentárias significantes.

Em função do tamanho e diversidade da amostra, optou-se pela utilização de algumas variáveis de controle capazes de influenciar a reeleição do grupo político do prefeito municipal. O Quadro 04 apresenta as variáveis utilizadas, que foram selecionadas baseadas nas pesquisas nacionais (ARVATE; MENDES; ROCHA, 2010; CARVALHO; OLIVEIRA, 2009 SAKURAI, 2005, 2009; SAKURAI, MENEZES FILHO, 2008, 2011).

Quadro 04: Variáveis de Controle

Nomenclatura Variável Utilizada Descrição

IDHME Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal - Educação

Representa o nível educacional dos municípios

IDHMR Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal - Renda

Representa o nível econômico dos municípios

IDHML Índice de Desenvolvimento Humano

Municipal - Longevidade

Representa o nível de expectativa de vida dos municípios

GINI Índice GINI Representa o nível de desigualdade

social dos municípios

TAM Logaritmo Natural da Receita

Orçamentária

Representa uma proxy para tamanho dos municípios

Com exceção da variável TAM, que consiste no logaritmo natural da receita orçamentária municipal do ano de 2012, as demais variáveis correspondem ao ano de 2010 em função de ser a última medição de caráter censitário no Brasil.

3.4 Tratamento e Processamento dos Dados

Em função das hipóteses de pesquisas estabelecidas, optou-se pelo modelo de regressão logística em função de fornecer outputs em termos de probabilidade, permitindo a estimação da probabilidade de ocorrência de um evento, dado um conjunto de variáveis explicativas. Nesse caso específico, a técnica fornece a probabilidade de reeleição do grupo político a partir da composição da despesa pública.

O pressuposto da ausência de multicolienaridade foi avaliado pelo teste VIF (Variance

Inflation Factor). A significância estatística dos coeficientes foi avaliada pela estatística Z,

enquanto a significância do modelo foi avaliada pela LR statistic (Teste de Razão de Verossimilhança).

Para verificar o nível de ajustamento do modelo aos dados, optou-se pelos testes

Hosmer e Lemeshow e pelo Count R2_{. O teste Hosmer e Lemeshow divide os dados em}

aproximadamente 10 classes iguais. Posteriormente, os números de eventos reais e previstos são comparados em cada classe com a estatística qui-quadrado (HAIR et al, 2009).

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A estatística Count R2_{consiste no somatório de estimações certas tomando como}

referência o valor 0,5. Se a probabilidade estimada pelo modelo for maior que 0,5, atribui-se o valor 1, se for menor que 0,5, atribui-se o valor 0. Posteriormente, basta comparar as previsões do modelo e os dados reais e realizar um somatório do número de previsões corretas.

4 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Dos 1.426 municípios nordestinos avaliados, em 758 (53,16%) o partido político do gestor fez parte da coligação vencedora nas eleições de 2012. Além disso, 634 prefeitos tentaram a reeleição no pleito de 2012, porém apenas 380 (26,65% do total) obtiveram êxito e conseguiram mais um mandato.

A apresentação da relação entre a composição da despesa pública e a probabilidade de reeleição do gestor público e de seu partido foi subdividida em duas seções. A primeira aborda a composição da despesa pública com base em sua natureza e a segunda a avalia a composição de acordo com as funções orçamentárias. Em ambas, a análise parte da abordagem mais ampla, na qual o partido é reeleito, para uma abordagem mais restrita, na qual o gestor público é reeleito.

4.1 Composição baseada na natureza do gasto público

A relação entre a composição da despesa pública, baseada na natureza do gasto, e a probabilidade de reeleição do partido político do prefeito municipal é apresenta na Tabela 01.

Tabela 01: Relação entre a natureza da despesa e a reeleição do partido político

Variável Coeficiente Erro

Padrão Z Prob. (Z) Efeito Marginal VIF CONST 0,014596 1,665524 0,008764 0,9930 - - PES 0,000561 0,000245 2,290145 0,0220 0,000140 1,856 ODC - 0,000350 0,000243 - 1,443505 0,1489 - 0,000087 1,855 INV 0,000975 0,000358 2,726164 0,0064 0,000243 1,220 IDHME 0,255226 1,089139 0,234338 0,8147 0,063534 1,843 IDHMR - 0,868237 1,712671 - 0,506949 0,6122 - 0,216133 2,192 IDHML 1,806931 2,101879 0,859674 0,3900 0,449805 1,438 GINI 0,162548 1,189129 0,136695 0,8913 0,040464 1,163 TAM - 0,085347 0,080780 - 1,056533 0,2907 - 0,021246 1,743

LR Statistic 22,09481 Hosmer – Lemeshow 10,9000

Prob (LR Statistic) 0,004743 Prob (Hosmer – Lemeshow) 0,2074

Count R2 _56,73%

Observa-se que o teste VIF (Variance Inflation Factor) indica que não há multicolinearidade entre as variáveis, atendendo ao pressuposto da regressão logística. As variáveis PES (pessoal e encargos sociais) e INV (investimento) apresentaram significância estatística ao nível de 5%. O sinal positivo de ambos os coeficientes indica que uma elevação nessas despesas aumenta a probabilidade de reeleição do partido político do prefeito municipal. Essa evidência também foi encontrada na análise da composição da despesa

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pública quanto à sua natureza e a probabilidade de reeleição do prefeito municipal, apresentada na Tabela 02.

Tabela 02: Relação entre a natureza da despesa e a reeleição do prefeito

Padrão Z Prob. (Z) Efeito Marginal VIF CONST - 1,995378 0,856410 - 1,074858 0,2824 - - PES 0,000544 0,000253 2,146351 0,0318 0,000106 1,856 ODC - 0,000219 0,000266 - 0,824036 0,4099 - 0,000043 1,855 INV 0,000729 0,000368 1,982133 0,0475 0,000142 1,220 IDHME - 0,642403 1,231726 - 0,521547 0,6020 - 0,124971 1,843 IDHMR 1,408903 1,931682 0,729366 0,4658 0,274083 2,192 IDHML 0,919846 2,352826 0,390954 0,6958 0,178944 1,438 GINI 1,275315 1,330913 0,958225 0,3379 0,248095 1,163 TAM - 0,080818 0,090319 - 0,894811 0,2824 - 0,015722 1,743

Count R2 _73,49%

A significância e o sinal positivo da variável investimento são consistentes com a pesquisa de Veiga e Veiga (2007b), que identificou que a elevação dos gastos com investimento aumenta a probabilidade de reeleição do gestor em municípios portugueses. Já a influência significativa e positiva dos gastos com pessoal é consistente com os achados de Vergne (2009), que identificou uma tendência de elevação desse tipo de gasto em períodos pré-eleitorais em países em desenvolvimento. O sinal da variável ODC (outras despesas correntes) foi negativo, conforme esperado, porém os modelos revelaram não existir influência significativa sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do gestor público.

O teste Hosmer-Lemeshow avalia se os valores previstos pelos modelos não diferem dos valores observados. Em ambos os modelos, o teste não rejeita a hipótese nula, indicando um bom nível de ajustamento aos dados. A estatística Count R2_{revela que 56,73% e 73,49% das}

previsões realizadas pelos modelos um e dois foram corretas, respectivamente.

O efeito marginal corresponde a taxa instantânea de variação. Nesse sentido, um aumento de uma unidade na variável PES aumenta a probabilidade de reeleição em 0,0140% e 0,0106% nos modelos um e dois, respectivamente. Já uma elevação de uma unidade na variável INV aumenta a probabilidade de reeleição em 0,0243% e 0,0142% nos modelos um e

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dois, respectivamente. Ressalta-se, porém, que por se tratar de uma taxa de variação instantânea, não há garantia de que essa relação será precisa para grandes variações nas variáveis independentes. Essa situação deve-se à natureza não linear do modelo logit e da dimensionalidade das variáveis independentes.

Ressalta-se que nenhuma das variáveis de controle apresentou significância estatística nos dois modelos elaborados. Isso significa que o nível educacional, econômico, de expectativa de vida, de desigualdade social e o tamanho do município não influenciam significativamente a reeleição do grupo político do prefeito municipal

Adicionalmente, essa pesquisa realizou o teste não paramétrico de Mann-Whitney para verificar se as médias das despesas não diferem entre os grupos. A Tabela 03 apresenta as médias e as estatísticas dos testes das variáveis significativas.

Tabela 03: Testes de Igualdade de Médias

Reeleição do Partido Reeleição do Prefeito

Variáveis Grupo 0 Grupo 1 Mann-Whitney Variáveis Grupo 0 Grupo 1 Mann-Whitney PES 903,17 958,67 0,000 PES 915,52 979,89 0,001 INV 194,65 226,63 0,000 INV 203,79 233,29 0,001

Observa-se, inicialmente, que tanto para a reeleição do partido quanto do prefeito, as médias das variáveis PES e INV diferem entre os grupos. Sabe-se que o grupo 1 representa os municípios cujos partidos ou prefeitos foram reeleitos. Logo, esse resultado corrobora as evidências obtidas pelas regressões logísticas: os municípios cujos grupos políticos foram reeleitos gastaram mais com pessoal e encargos sociais e investimentos, aumentando sua probabilidade de reeleição.

4.2 Composição baseada nas funções orçamentárias

Essa seção destina-se a avaliar a influência da composição da despesa pública, discriminada por funções orçamentárias, sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do gestor público. Ressalta-se que foi adotado o método stepwise forward para selecionar as funções orçamentárias significantes nos modelos de regressão logística. Optou-se pela exclusão das variáveis de controle nos modelos apresentados nessa seção, já que as variáveis dependentes são iguais à seção anterior, que revelou não haver significância estatística entre as variáveis de controle e a reeleição do grupo político do prefeito municipal.

A Tabela 04 apresenta as funções que influenciam de forma significativa a probabilidade de reeleição do partido político do prefeito municipal.

Tabela 04: Relação entre as funções orçamentárias e a reeleição do partido político

Padrão Z Prob. (Z)

Efeito

Marginal VIF

CONST - 0,499651 0,189310 - 2,639 0,0083 - -

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– Uf a l – M a ce ió /AL , Vo l. 6 , Nº 3 , p. 3 8 -55 , set /dez - 2 0 1 5 . DL 0,006330 0,002435 2,600 0,0093 0,001576 1,038

Count R2 _55,33%

De todas as funções orçamentárias testadas, apenas educação e desporto e lazer apresentaram significância estatística ao nível de 5%. O sinal positivo de ambas revela que acréscimos nessas despesas aumentam a probabilidade de reeleição do partido político do prefeito municipal. O teste Hosmer-Lemeshow revela que os valores previstos pelo modelo não diferem dos observados. A estatística Count R2_{revela que 55,33% das previsões realizadas} pelo modelo foram corretas.

De forma análoga à seção anterior, utilizou-se o teste não paramétrico de Mann-Whitney para avaliar se as médias não diferem entre os grupos. A Tabela 05 revela que os municípios cujos partidos dos prefeitos foram reeleitos apresentaram gastos mais elevados nas funções avaliadas e as médias dos grupos são estatisticamente diferentes ao nível de 5%.

Tabela 05: Teste de Igualdade de Médias

Variáveis Grupo 0 Grupo 1 Teste de Mann-Whitney

EDU 675,81 714,83 0,000

DL 12,55 16,73 0,030

Por fim, o último modelo elaborado por essa pesquisa averigua a relação entre as funções orçamentárias e a probabilidade de reeleição do prefeito municipal. De forma semelhante ao modelo anterior, utilizou-se a técnica stepwise forward para selecionar as variáveis significativas, apresentadas pela Tabela 06.

Tabela 06: Relação entre as funções orçamentárias e a reeleição do prefeito

Padrão Z Prob. (Z) Efeito Marginal VIF CONST - 1,66808 0,205834 - 8,104 0,000000 - - EDU 0,000819 0,000281 2,914 0,0036 0,000159 1,038 DL 0,005008 0,002325 2,154 0,0312 0,000974 1,038

Count R2 _73,21

Percebe-se que as funções educação e desporto e lazer também apresentaram significância estatística ao nível de 5%, corroborando a evidência anterior. Os sinais positivos indicam que uma elevação dos gastos nessas funções aumenta a probabilidade de reeleição do prefeito municipal.

A Tabela 07 revela gastos mais elevados nas funções educação e desporto e lazer para os municípios cujos prefeitos foram reeleitos e suas médias são estatisticamente diferentes ao nível de 5%.

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Tabela 07: Teste de Igualdade de Médias

Variáveis Grupo 0 Grupo 1 Teste de Mann-Whitney

EDU 684,93 728,55 0,002

DL 13,67 17,82 0,000

Os resultados obtidos apontam que gastos per capita maiores nas funções educação e desporto e lazer aumentam a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito municipal. As demais funções avaliadas não apresentaram significância estatística.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Baseado nas pesquisas que apontam para a existência de manipulação fiscal na composição dos gastos públicos em períodos eleitorais, essa pesquisa objetivou avaliar qual a influência dessa composição sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do gestor público. As despesas públicas foram segregadas quanto a sua natureza e de acordo com suas funções orçamentárias. Já a reeleição do grupo político foi desmembrada na reeleição do prefeito municipal e de seu partido político.

Avaliando a natureza da despesa pública, as evidências apontaram que os grupos pessoal e encargos sociais e investimento exercem influência significativa e positiva sobre a probabilidade de reeleição do prefeito municipal e de seu partido. O teste de média de

Mann-Whitney identificou que o gasto médio per capita com pessoal e investimentos nos municípios

cujos grupos políticos foram reeleitos foi superior e é estatisticamente diferente ao nível de 5% em relação ao gasto médio dos municípios cujos grupos políticos não obtiveram êxito na eleição de 2012.

Avaliando a despesa pública de acordo com suas funções orçamentárias, as despesas com educação e desporto e lazer apresentaram influência significância e positiva sobre a probabilidade de reeleição do grupo político do prefeito. O teste de média de Mann-Whitney comprovou que as médias dessas funções são maiores nos municípios cujos grupos políticos foram reeleitos e estatisticamente diferentes em relação aos municípios cujos grupos políticos não foram reeleitos.

As variáveis de controle testadas não apresentaram significância estatística. Isso significa que o nível de desenvolvimento educacional, econômico, de expectativa de vida, de desigualdade social e o tamanho dos municípios não influenciam de forma significativa a reeleição do grupo político do prefeito municipal.

Essa pesquisa restringe-se aos municípios da Região Nordeste. Nesse sentido, essa é uma limitação natural desse estudo, uma vez que as evidências aqui obtidas podem não representar a realidade das demais regiões da Federação. O estudo apenas no ano de 2012 também é um fator limitador, uma vez que não se pode afirmar que essas evidências são comuns nas eleições municipais anteriores. Outra limitação diz respeito aos limites existentes na legislação brasileira, tais como os limites para gastos com pessoal e encargos sociais estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A presente pesquisa não controlou o cumprimento ou não desse limite por parte dos municípios.

Sugere-se, para pesquisas posteriores, a ampliação da amostra para todo o país, de modo que se possa comparar as regiões e estados brasileiros e a ampliação da pesquisa para as eleições de 2008 e 2004, tornando os achados mais robustos.

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