Teorias da regulação

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Teorias da regulação

Prof. Marcos Vinicius Pó

marcos.po@ufabc.edu.br

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Características da regulação

• Uso da autoridade governamental

• Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos

diretos

• Pode assumir vários formatos institucionais

• Dispõe de uma grande gama de instrumentos

• Implica em direcionamento de atores privados

• Altamente técnica – requer expertise burocrático

• Graus significativos de delegação de autoridade

discricionária e normativa

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Abordagens teóricas e analíticas

•

Interesse público (política)

•

Teorias econômicas

► Teoria normativa

► Teoria positiva

•

Teoria Agente-principal (ou da agência)

•

Nova Economia Institucional (NEI)

•

Regulação como política pública

•

Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser

utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza do problema a ser estudado.

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Interesse Público

•

Análise por um prisma político para o estabelecimento da regulação e das motivações dos reguladores em relação aos problemas ocasionados pelo mercado

•

Regulação como resposta governamental para as falhas de mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade

•

Estudo dos padrões de relacionamento entre regulador e

regulado

•

Força dos grupos sociais e econômicos junto aos atores políticos

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Teorias econômicas

• Teoria normativa: intervenção do Estado na esfera

econômica

• Teoria positiva: bases de ação do Estado frente à ação dos

agentes privados

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Teoria normativa

• Atuação do Estado para assegurar a operação

Pareto-eficiente dos mercados

• Mercados competitivos asseguram alocação eficiente de

recursos

• Falhas de mercado

► Bens públicos: não-exclusividade; não-rivalidade

► Falhas de competição: ineficiência alocativa; ineficiência

produtiva

► Externalidades: custo privado é inferior ao custo social de

produção

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Agenda normativa

• Integração vertical

• Liberalização

• Estrutura horizontal

• Estrutura regional

• Regulação de preço de produto

• Regulação de preço de acesso

• Regulação de monopolistas

• Regulação pró-competição

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Interface entre a agenda positiva e a

normativa

Fonte: Melo, 2000: 15 A concorrência é desejável? A conc or rênci a é viá vel? Sim Não

Sim Mercado concorrencial _normal Cream skimming

N

ão

Barreiras impostas por firmas dominantes ou

ex-monopolistas

Monopólios naturais severos

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Teoria positiva

•

Teoria Econômica da Regulação (teoria da captura)

► Inclusão dos grupos de interesse na análise da regulação e suas

motivações

•

Empresas lucrariam com a regulação e a sociedade perderia:

► Captura

► Articulação entre empresas reguladas, sistema político e os

reguladores

► Limitação ou proteção contra a concorrência

► Ampliação da renda extraída dos consumidores

•

Contexto histórico de questionamento à regulação (1970-80): elemento que distorce a alocação ótima de bens de um

mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a sociedade seria a desregulamentação

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Fundamentação teórica

•

Lógica da ação coletiva (Olson, 1965)

•

Abordagem economicista

•

Grandes grupos x grupos pequenos

•

Elementos analíticos

► Concentração X difusão de benefícios e/ou prejuízos

► Impeditivos para a organização

o Custos de organização o _{Custo de informação}

•

Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se organizarem

•

Organização parcial de grupos já seria suficiente para diminuir a apropriação de renda

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Conclusões principais da teoria positiva

• Grupos pequenos e bem organizados se beneficiarão da

regulação mais do que os grupos grandes e difusos, ou à

custa destes.

• A política regulatória procurará preservar a distribuição

de recursos entre os membros da coalizão dominante.

• A regulação é sensível a perdas de bem-estar, pois os seus

benefícios se concentram em sua capacidade de distribuir

riqueza.

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Teoria agente-principal (teoria da agência)

• Foco na delegação de autoridade: contrato permeado por

assimetrias de informação e de recursos

• O principal busca atingir seus objetivos impondo

incentivos, restrições e penalidades ao agente, buscando

superar o fato de não conseguir observar e avaliar

diretamente as ações deste

► Exploração oportunista

► Discrepância entre comportamento ex ante e ex post ► Custo de agência

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Riscos da delegação

• Risco moral: mudança de comportamento do agente em função do ônus da sua

atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser usado além do razoável.

• Seleção adversa: tendência de que o sistema de proteção incorpore indivíduos de

maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo vicioso.

• Seleção de risco: criação de barreiras à entrada de pessoas com maior risco e taxa

de utilização do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros.

• Assimetria informacional: uso da informação em benefício próprio, limitando a

ação dos controladores (principais).

• Dificuldade de revisão: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas

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Controle administrativo

•

Estratégias utilizadas para reduzir o espaço discricionário e a derivação (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda definida originalmente

•

Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de informações e as oportunidades de que algum ator soe o

alarme de incêndio

•

Desenho institucional: seleção dos grupos de interesse

habilitados a monitorarem as agências a participarem do seu processo decisório.

•

Regras e mecanismos que aumentem a transparência e

diminuam a velocidade do processo de regulação permitem aos interessados agir antes que alguma decisão contrária aos seus interesses seja tomada

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Transferência de culpa (blame shifting)

•

As instituições seriam criadas com mandatos vagos, recursos e autoridade como uma forma de afastar dos políticos as

decisões controversas e difíceis sobre assuntos complexos

•

Assim, os políticos poderiam usar a sua influência em prol

dos cidadãos ou de grupos descontentes, denunciando problemas da burocracia para o aplauso público

•

Dilema da delegação: risco de perdas por má decisões e/ou custos políticos X perda de poder decorrente da delegação e custos de controle

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Teorias institucionalistas

• Institucionalismo: análise das instituições e seu papel no

comportamento dos agentes

• Nova economia institucional: análise do papel das

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Institucionalismo

• _{Instituições:}

► Restringem e corrompem o comportamento humano ► Induzem comportamentos específicos, estratégicos ► Fornecem meios de liberação do vínculo social

► São criação humana, podem ser modificadas pela política

► Mudanças provocam resultados incertos: altera as regras do jogo

• Pressuposto: os resultados são racionais do ponto de vista coletivo, dentro das regras postas

• Eixos de análise

► Poder

► Cálculo racional

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Instituições e atores

• Os atores sociais, econômicos e políticos não apenas

maximizam seu interesse próprio com base em limitações

do contexto, mas:

► Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto

► Traçam estratégias

► Tentam moldar o contexto para:

o Melhorar chances futuras

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Nova Economia Institucional (NEI)

•

Origem teórica: teoria da Firma (final da década de 1930)

► Incluiu nos modelos econômicos questões como os custos de

transação

•

Firma: estruturas para diminuir os custos de transação e superar falhas de mercado e oportunismo

► Com custos de transação baixos o mercado tenderia a propiciar

uma alocação eficiente dos recursos

•

Tipos de custos de transação

► Busca e informação

► Negociação

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O que são instituições para a NEI?

“Instituições são restrições humanamente planejadas que

estruturam as interações políticas, econômicas e sociais.

Elas consistem de restrições tanto informais (sanções,

tabus, costumes, tradições, e códigos de conduta) como

formais (constituições, leis, direitos de propriedade). [...] As

instituições proveem a estrutura de incentivos de uma

economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a

direção da mudança econômica em direção ao crescimento,

estagnação ou declínio”

NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1 (Winter): 97

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Papel básico das instituições

•

Reduzir os níveis de incerteza no ambiente de negócios

•

Dar credibilidade às relações sociais em uma economia de

mercado

•

Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de descumprimento)

•

Fornecer compromisso (commitment)

► Estabilidade contratual

► Estabilidade de regras

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Privatização e instituições

• Serviços públicos privatizados possuem:

► Custos irrecuperáveis (sunk costs)

► Longa maturação para retorno de investimentos ► Forte interesse político (alto consumo, direitos...)

• Assim, seria necessária uma estrutura institucional com:

► Restrições à ação discricionária dos reguladores ► Restrições à mudança de regime regulatório

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Governança regulatória

•

Diversas combinações possíveis envolvendo:

► Legislativo

► Executivo

► Judiciário

► Regras informais

► Capacidade institucional do país

•

Também deve-se considerar que processos de privatização/concessão implicam em:

► Gerar coalizões favoráveis com peso institucional e econômico

► Há altos custos legais e políticos de se desfazer o que já foi

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NEI como referencial analítico

•

Pesquisas sobre o papel das instituições, muitas delas financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos

regulatórios que proporcionassem segurança contra ações arbitrárias e oportunistas dos governos encorajavam o

investimento privado de longo prazo.

•

Tipos de instituições analisadas:

► Executivo e Legislativo;

► Judiciário;

► Costumes e normas informais que impõe restrições às ações de

indivíduos ou instituições;

► As características dos interesses sociais presentes no país,

incluindo o papel da ideologia;

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NEI como receituário institucional

•

As conclusões obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova economia institucional acabaram se tornando um receituário para instituições reguladoras:

“(a) liberdade gerencial, (b) autonomia política (liberdade da influência política e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigação de um agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder de indivíduos singulares na instituição) , e (e) incentivos (para recompensar pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrários).” (GUASCH; SPILLER, 1999:49)

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Regulação como política pública

• Tipologia

• Características da política

• Tipo de discussão

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Lowi, 1972

• Policy determine politics – o tipo de política pública

determina o jogo político.

• Cada tipo de política pública vai encontrar diferentes

formas de apoio e de rejeição.

• Cada tipo de política pública gera uma configuração de

pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,

portanto, dentro do sistema político de forma distinta.

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Tipologia de Lowi

• Distributiva: decisões que desconsideram a questão dos recursos

limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados) do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em

detrimento do todo

► Ambiente político: troca de favores

• Regulatória: coerção individuais (empresas ou pessoas) e imediatas,

situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presença de grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero.

► Ambiente político: confronto, negociação, barganha

• Redistributiva: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas

e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros;

► Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias

► Ambiente político: conflituoso, são as de mais difícil encaminhamento

• Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras

do jogo

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Tipologia de Wilson (1973; 1989)

Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it Elaboração nossa

Tipo de política Benefícios

Concentrados Difusos

Cus

tos

Concentrados

Grupos de interesse

Luta dos grupos pela conquista da arena política, visando desequilibrar

o jogo

Empreendedora

Leva o agente público a buscar apoio de grupos sociais ou de políticos para

poder realizar a sua missão

Difusos Captura pelo grupo dominante Clientelista _{Dependerá de ação política que}Majoritária aglutine interesses dispersos

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Contribuições das abordagens

• Interesse público: importância das demandas e necessidades sociais e o

papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado.

• Econômica:

► Normativa: regulação como meio de buscar eficiência econômica/ para

atingir determinados resultados econômicos.

► Positiva: a regulação não é neutra, é permeada por interesses e pode ser

capturada para a proteção de determinados grupos.

• Principal-Agente: riscos do agente não seguir as orientações de quem

delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade.

• Institucional:

► Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os

agentes de maneiras inesperadas.

► NEI: instituições reguladoras como elementos para garantir contratos,

elemento central para a atração de investimentos.

• Política pública: a regulação é um ambiente de conflitos pluralistas,

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Trabalho final: analisar as instituições e questões regulatórias em um

setor específico usando os referenciais teóricos vistos na disciplina

• Deve conter minimamente

► Mapeamento e descrição das

instituições regulatórias do setor

(agências, ministérios, secretarias, etc), incluindo uma análise dos elementos de accountability

► Indicação das principais leis e

instrumentos legais

► Indicação das principais questões

regulatórias e problemas do setor

► Aspectos federativos envolvidos (se

aplicável)

► Identificação dos grupos sociais,

econômicos e políticos envolvidos

► Análise geral e conclusão

• Setores ► Transportes (terrestre e aquático) ► Energia elétrica ► Recursos hídricos ► Educação superior ► Petróleo e gás ► Aviação civil ► Saneamento ► Saúde ► Concorrência ► Sistema financeiro ► Telecomunicações

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•

Aulas de 27 e 29/08: Regulação e política: relações verticais e horizontais da burocracia reguladora

► Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo à venda. Tradução de

Claudio Weber Abramo. São Paulo: Companhia das Letras. Capítulo 9

•

Atividade individual para entrega em 27/08: análise crítica do texto:

► Posner, R. Teorias da regulação econômica. 1974 In. Mattos et

all. Regulação econômica e Democracia. Editora 34: São Paulo. 2004

•

Material disponível em: