UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ Departamento de Ciências Sociais
Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais – NEPRI
PROJETO DE PESQUISA:
A COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO NA MERCOCIDADES
TEMA
Este projeto tem por tema a cooperação descentralizada dentro da rede Mercocidades. O foco está no envolvimento das cidades com a rede sob o objetivo da cooperação para o desenvolvimento local, ou seja, tem-se o entendimento de que esta representa, antes de tudo, um ambiente multiplicador de aprendizagem e de inserção internacional por meio de projetos temáticos, dedicando-se aqui na questão urbana.
LINHA DE PESQUISA
O estudo da atuação internacional de cidades em rede e da cooperação descentralizada pode ser considerado ao mesmo tempo na linha de OI´s, por constituir uma instituição internacional (uma atividade regrada cujas práticas e ideias são compartilhadas por uma grande diversidade de atores) e na linha de estudos Latino-Americanos por buscar compreender especificidades do comportamento de atores que surgem e fazem parte do processo de integração regional.
CONTEXTO / DISCUSSÃO BIBLIOGRÁFICA
1. A PARADIPLOMACIA
O projeto insere-se na temática do fenômeno da paradiplomacia, um conceito inicialmente introduzido por Soldatos (1990). O termo pode ser definido pelo conjunto de ações promovido por atores subnacionais, dentre eles os governos não-centrais, para estabelecerem relações com entidades internacionais, independentemente de Estado central e
a partir dos seus interesses locais. Ou seja, trata-se de uma política externa subnacional com atores internacionais, sejam estes governos centrais, organizações internacionais, empresas privadas, outros entes federados, etc. A esfera de governo que se pretende analisar aqui são as cidades, na sua capacidade de gestão e aproveitamento do ambiente multiplicador da cooperação descentralizada.
Embora não seja uma prática exatamente nova, a relação internacional entre cidades experimenta crescente aumento desde a década de 1990. Esse movimento pode ser atribuído a elementos como os processos de democratização, de integração e à globalização (RODRIGUES, 2004). Esses elementos de escala mundial, por sua vez, acarretaram maior descentralização, internacionalização e multilateralização, permitindo a atuação do poder local em processos decisórios globais nas mais diversas agendas.
Parte do debate sobre a paradiplomacia de governos não-centrais reside na problemática de seus conflitos frente às questões constitucionais do governo central e do direito internacional público, dado que estes aspectos estabelecem as possibilidades e a legitimidade da ação e/ou participação nas relações internacionais por parte desses atores. Alguns países como Alemanha e Argentina reconhecem constitucionalmente a prática da politica externa de seus entes federados, desde que não se contraponham à política externa oficial. Já outros como Índia, Brasil e a maioria dos países da América Latina, onde a política externa é função exclusiva do Estado, não conferem legitimidade à ação de governos não-centrais, o que não impede a sua prática e mesmo o apoio por parte do executivo num movimento de adaptação. No que tange ao direito internacional, esses atores simplesmente não constituem sujeitos capazes de celebrar tratados, mas sim acordos e convênios, o que gera ambiguidade com o fato de terem sua participação reconhecida no plano internacional (RODRIGUES, 2004).
No que tange a cooperação internacional, os governos locais seguem lógicas diferentes daquelas usadas pelos Estados, para os quais a cooperação faz parte dos mecanismos das relações internacionais com condicionantes geopolíticos, diplomáticos e comerciais (MALÉ, 2006). Conforme Vigevani (2006), os municípios buscam a inserção internacional sobretudo por razão pragmática, prevalecendo as estratégias stop and go. Ainda segundo as pesquisas desse autor, os interesses locais pressionam as autoridades federais por meio de representações setoriais, empresariais, sindicais, etc. Nessa direção, vale destacar outro aspecto peculiar à inserção das cidades, o fato de a dupla dimensão bilateral/multilateral ser bem definida (RODRIGUES, 2004), diferente do que ocorre entre os Estados. Na dimensão bilateral os instrumentos são os acordos de geminação (cidades-irmãs) e de cooperação
técnica, campo no qual costuma haver intensa atividade. A dimensão multilateral é estabelecida via redes de cidades, revelado importante instrumento de trocas e ação coletiva. Dentro desta temática surge nosso objeto de investigação, as cidades em rede.
De forma geral, é possível dizer que a busca pela inserção internacional pelos governos subnacionais responde, de acordo com Salomón e Nunes (2007), a duas grandes dimensões temáticas: a promoção econômica e a cooperação política e técnica. Há, ainda, uma terceira, que para as autoras é transversal e conjugada às outras duas, que é a da integração regional.
Segundo Mariano e Barreto (2003), quando essas redes estão inseridas em processos de integração regional, há um conjunto de desafios a ser enfrentado decorrente do próprio avanço da integração como, por exemplo, o aumento na competitividade de setores deprimidos. Porém, como destacado por Dessotti (2009a), apesar de os governos locais terem menos recursos que os Estados para responder aos fluxos globais, eles têm maior flexibilidade e maior capacidade de adaptação. Os governos locais e regionais “[...] têm uma relação mais fluída com os seus cidadãos. Podem expressar melhor a identidade cultural de um território, estabelecer mais facilmente mecanismos de participação e informação, e gerar mobilizações simbólicas comunitárias” (CASTELLS apud DESSOTTI, 2009a, p.4). Assim, como reforça Malé (2006), os governos locais são instituições públicas com funções e responsabilidades bem definidas diante de sua população, legitimados a mobilizar seus representantes da sociedade civil e agentes econômicos locais, podendo fazer-se de catalizadores de ações mais complexas. Nestas, o importante é saber quem lidera e que tipo de lógica se impõe, na condição de que se mantenham as prioridades do espaço público.
Nessa modalidade de redes, a cooperação internacional subnacional, ou ainda, descentralizada, se move horizontalmente para a solução de problemas locais através do intercâmbio de boas práticas de gestão pública em torno de temas de interesse, com a possibilidade de executar projetos, dentro de sua competência federativa. Diversas são as redes de cidades, algumas delas são: a Cidades e Governo Locais Unidos (CGLU), a maior do mundo com cidades dos cinco continentes; a URB-AL, criada em 1995 pela Comissão Europeia para uma conexão inter-regional com a América Latina; a Eurocidades, criada em 1986 no âmbito da União Europeia; a Mercocidades, criada em 1995 no âmbito do processo de integração do Mercosul, entre outras. Essas redes apresentam objetivos diferenciados, podendo uma cidade participar de mais de uma dessas redes com características diferenciadas em cada uma delas.
Conforme interpreta Castells (2003), a organização de funções e processos está cada vez mais organizada em torno de redes, forma que constitui uma nova morfologia social cuja difusão lógica modifica de modo substancial a operação e os resultados dos processos produtivos e de experiências, poder e cultura. No caso proposto, a organização de informações e acesso a know-how representa importante meio para a gestão local e competitividade.
2. A MERCOCIDADES
Como bem lembra Mariano e Barreto (2004), a estrutura do Mercosul não previu nenhum canal de participação subnacional, sendo carente de mecanismos que incorporassem suas demandas. Só em 2000 foi criada a Reunião Especializada de Municípios e Intendências (REMI), constituindo o primeiro espaço de participação dos governos locais na sua estrutura institucional. Porém, este mecanismo mostrou-se insuficiente para atender as demandas políticas de participação dos governos locais, principalmente por dar às cidades um tratamento temático (como as reuniões especializadas de ciência e tecnologia, turismo, entre outros) e sem reconhecê-las como atores efetivos da construção do Mercosul (TREVAS, 2006). Diante desse cenário, um novo momento surge com a criação do Foro Consultivo de Municípios, Estados federados, Províncias e Departamentos do Mercosul, na Cúpula de Ouro Preto em dezembro de 2004.
A rede Mercocidades começou com 11 cidades e, atualmente, é composta por 261 cidades membros da Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela, Bolívia, Chile e Peru. A motivação para sua criação repousa, como já se afirmou, sobre o próprio processo de integração, com diversos objetivos direcionados à cooperação, planejamento e planificação de soluções para os problemas urbanos e à criação de um ambiente institucional para as cidades na integração regional. Isso porque se via que o seu modelo contemplava apenas questões comerciais (RODRIGUES E KLEIMAN, 2007).
Sua estrutura é formada por 14 Unidades Temáticas (UT) com a competência de formular e propor políticas comuns para serem sugeridas no âmbito do Mercosul, assim como propor a investigação e a divulgação das experiências desenvolvidas. As Unidades Temáticas realizam atividades permanentes em torno de um tema específico, o Eixo Temático Anual, cuja coordenação fica sob a responsabilidade de uma cidade escolhida pela Assembleia Geral de Mercocidades, durante a Cúpula Anual. As cidades podem, dentro de suas áreas de interesses, executar atividades de formalização de um banco de dados sobre suas temáticas,
realização e participação de eventos, promoção de acordos e convênios para intercâmbio e trocas de experiências nas áreas de interesse (DESSOTTI, 2009b).
A prática da paradiplomacia subnacional não é homogênea, mostra-se mais pontual e circunscrita que a dos governos centrais e é marcada por firme orientação funcional. Mas, paradoxalmente, Barreto (2005) revela que suas grandes orientações estratégicas não são determinadas funcionalmente, pois dependem essencialmente de decisões políticas. Conforme destaca Keating (2004), a ação internacional dos governos locais depende diretamente das percepções e interesses de seus gestores, podendo resultar da demanda política das elites, grupos dirigentes e sociedade. Assim, fazendo uso da citação de Romero (2004b) de Jordi Borja é possível destacar que “[...] as redes globais são redes de cooperação e competência entre iguais e servem para a cooperação e elaboração de estratégias comuns, além de serem redes de representatividade e lobby político”.
No âmbito da Mercocidades, conforme Dessotti (2009), assim como os Estados nacionais, as cidades mudam constantemente o perfil de sua atuação sendo em alguns momentos mais participativas e em outro menos. Sobre esse problema da diferença nos níveis de participação ativa entre os membros da rede, Senhoras (2009, p. 10) coloca que “este problema leva à discussão sobre os reais interesses de algumas cidades em participar da rede, se estariam lá apenas para uma maior visibilidade internacional, ou se o problema seria o de má circulação de informação dentro desses municípios ditos “inativos” no grupo”.
Além disso, Senhoras (2009, p.14)avalia que há uma “baixa articulação administrativa das cidades enquanto fórum permanente de ação paradiplomática e de difusão de experiências, demonstrando que há uma subutilização de suas potencialidades enquanto rede virtual” tendo em vista que “não existe um impacto direto sobre os cidadãos devido à falta de ideias compartilhadas e documentos no portal eletrônico da rede”. Desta forma, existem dificuldades específicas ligadas às limitações de participação no processo de integração regional e na obtenção de recursos adequados para a condução da administração pública para uma interlocução ativa com a rede (Prado apud Senhoras, 2009).
Assim, da perspectiva da operacionalização das iniciativas, Romero (2004a) coloca a questão do processo de aprendizagem como uma das fontes de dificuldades, assim como o déficit na capacidade de gestão dos agentes, tanto em relação a recursos institucionais quanto aos recursos tecnológicos e financeiros para levar as iniciativas para frente.
Nessa direção Meneguetti Neto (2005) sustenta em sua tese que “existe uma diferença enorme entre o que é divulgado pelo discurso oficial da Rede Mercocidades e o que é observado no relacionamento diário entre as redes”, embora os seus argumentos sejam os
mesmos que são divulgados por outras redes de cidades. Isto porque haveria uma “desintegração” e “desunião” na região, além de uma capacidade restrita de implementação dos projetos pelas cidades.
PERGUNTA-PROBLEMA
Motivada por todas essas questões que envolvem o tema, o questão central é investigar como as cidades (que serão definidas a partir da UT Desenvolvimento Urbano) associadas à rede interpretam e utilizam os projetos e programas para incrementar sua capacidade de gerir o desenvolvimento urbano local e ainda, quais interesses políticos e institucionais caracterizam/condicionam o grau de participação das cidades no âmbito da rede Mercocidades.
JUSTIFICATIVA
As pesquisas direcionadas à paradiplomacia têm sido crescentes e esta permite variados focos. No âmbito da cooperação via rede de cidades, promovida pelo processo de integração regional, esta prática ainda é relativamente recente, o que leva à necessidade de diferentes e específicas abordagens. Por isso, o desenvolvimento do presente projeto justifica-se por dois aspectos. Em primeiro lugar, pela investigação dos condicionantes do envolvimento das cidades. Identificar essas questões permite tomar ciência dos desafios reais e do papel e das possibilidades da cooperação descentralizada na Mercocidades. Em segundo lugar, pela contribuição ao conhecimento a respeito da desta rede que, apesar de ser objeto de numerosos trabalhos, se dará pelo aprofundamento no âmbito específico de um de seus objetivos, o de servir de ferramenta para fomentar o desenvolvimento local a partir da cooperação descentralizada, com foco na unidade temática voltada ao desenvolvimento urbano.
OBJETIVO GERAL
Analisar como as cidades associadas à determinada UT utilizam efetivamente esse canal de intercâmbio e identificar o conjunto de variáveis que propiciam ou condicionam o nível de participação das cidades na rede.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
i) questionar como os interesses são organizados para o estabelecimento da cooperação;
ii) analisar como os atores interpretam as possibilidades oferecidas pela participação na rede;
iii) analisar as variáveis condicionantes/propulsoras do envolvimento de cidades associadas a participar e aderir a projetos
HIPÓTESE
Apesar do caráter funcional e pragmático da ação internacional das cidades, adota-se preliminarmente a hipótese de que a cooperação descentralizada na Mercocidades sofre de um déficit na percepção dos gestores quanto às possibilidades concretas do intercâmbio de experiências no contexto da integração.
METODOLOGIA
Para a execução deste projeto pretende-se empregar análise bibliográfica, de documentos oficiais (atas, planos de trabalho, memória de reuniões de trabalho, etc.) e entrevista com: gestores das cidades coordenadoras dentro da UT Desenvolvimento Urbano, com representantes de cidades presentes nas reuniões e com representantes de cidades associadas que apresentam relativa ausência nos projetos. A princípio, devido a disponibilidade de documentos de forma não linear, pretende-se partir dos projetos anuais de 2007.
SUMÁRIO
A princípio a pesquisa será composta por 3 capítulos, além da introdução e conclusão, contemplando: a definição conceitual da prática da paradiplomacia e a tipificação da cooperação entre cidades, a partir de autores como Paquin; o conteúdo e a dinâmica que orienta a cooperação na Mercocidades, tratando das possibilidades para o desenvolvimento local; e finalmente, a pesquisa com gestores de cidades selecionadas.
1. O fenômeno da paradiplomacia: atores e formas 1.1 A cooperação descentralizada entre cidades
2. A rede Mercocidades: participação e desenvolvimento em pauta
3. Atores e Percepções: O envolvimento das cidades-membro no caso da UT Desenvolvimento Urbano
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Sítios:
Observatório da Cooperação Descentralizada UE-AL
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Rede Mercocidades
http://www.mercocidades.org/pt-br/node/2107
Rede Eurocidades
