CGU
Controladoria-Geral da União
OGU – Ouvidoria-Geral da União
Coordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação
PARECER
Referência:
08850.002681/2015-36
Assunto:
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à
informação.
Restrição de
acesso:
Sem restrição.
Ementa:
O cidadão solicita cópia dos registros de entrada e saída da
portaria do órgão. Informações diversas – Cidadão argumenta
haver interesse pessoal – Recorrida alega informação
inexistente. Inovação em pedido recursal acatada. Informação
já entregue - Acata-se argumentação do recorrido – Não
conhecimento.
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
MJ – Ministério da Justiça
CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica
Recorrente:
C.LG.L.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação com base na Lei
nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
ATO
DATA
TEOR
Pedido
17/08/20
15
Cidadão solicita informação nos seguintes termos: “Boa tarde!
Estive no CADE por diversas vezes a trabalho da empresa [dados omitidos]. Por isso solicito copias do registro de entrada e saída na recepção do órgão no período de janeiro de 2013 até maio de 2013 em nome de [dados pessoais omitidos]
Obrigado”
Resposta Inicial
20/08/20
15
A instituição responde nos seguintes termos: “Prezado (a) Senhor (a),
Em atenção à solicitação registrada sob o nº 08850.002681/2015-36, informamos que, em regra, os prestadores de serviço no Cade possuem crachá próprio, o que lhes permite o acesso às instalações da Autarquia sem registro formal na portaria. Como o Cade não possui catracas de controle de acesso ou outro dispositivo que registre a entrada/saída de servidores e prestadores de serviço, a informação
prazo de dez dias, contado da ciência dessa decisão, ao Chefe de Gabinete da Presidência do Cade, que deverá apreciá-lo no prazo de cinco dias, contado da sua apresentação. Atenciosamente, SIC/Cade.”
Recurso à
Autoridade
Superior
20/08/20
15
Recurso apresentado nos seguintes termos:
“Em primeiro lugar, não sou prestador de serviço nem servido! Visitava o CADE, apenas para entregar documentos para os funcionários da HEPTA TECNOLOGIA E INFORMÁTICA, [nomes omitidos] os quais são prestadores de serviço, no [dados omitidos], no departamento de informática. Em segundo lugar, a minha entrada era registrada, sim na recepção do órgão, pois recebia um crachá de identificação todas as vezes, por isso, afirmo que o CADE negou o direito de acesso a informação previsto no artigo LXXII da Constituição Federal de 1988 e também na Lei 12.527.
O simples fato do CADE não possui catracas de controle de acesso não é fundamento plausível, tendo em vista que vários órgãos públicos que não têm catraca me forneceram as informação de que precisava, como por exemplo o Departamento Nacional de Produção Mineral e outros veja os anexos. Por isso solicito as informações que são o único meio que tenho de prova para objeto de uma ação.
Obrigado.” [sic]
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Superior
28/08/20
15
Abaixo principais trechos da resposta do CADE:
“Diante da resposta ofertada pelo SIC/Cade, o solicitante interpôs o presente recurso por ausência de justificativa legal para classificação de informação. O requerente esclarece que não era servidor ou prestador de serviço e que vinha ao Cade entregar documentos aos prestadores de serviço da Hepta junto ao órgão. Afirma, também, que sua entrada era registrada na recepção, momento em que lhe era entregue crachá para sua permanência no órgão. Por fim, argumenta que houve negação do direito de acesso a informação previstos na Constituição Federal e na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). 6. Verifico que o recurso foi interposto tempestivamente. Quanto ao mérito, cabe esclarecer: i) O Decreto nº 7.724/2012, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação, delimitou a hipótese de recurso em sede de pedido de informação para o caso de negativa de acesso à informação ou de não fornecimento das razões da negativa do acesso (art. 21). No caso em análise não há como se falar em negativa de acesso, uma vez que argumentou-se a inexistência da informação solicitada;
ii) Nesse mesmo sentindo, não é coerente a interposição de recurso por ausência de justificativa legal para classificação de informação. Não houve restrição de acesso por força de classificação, nos moldes do artigo 23 da Lei de Acesso à Informação. O Cade disponibiliza em seu sítio, por meio de transparência ativa, a inexistência de informações classificadas (www.cade.gov.br > Acesso à Informação > Informações Classificadas);
iii) A Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI), instância recursal máxima da Lei de Acesso à Informação no Poder Executivo Federal, determina na Súmula nº 02/2014, quanto à inovação recursal, que é facultado ao órgão ou entidade demandado conhecer
parcela do recurso que contenha matéria estranha: a) ao objeto do pedido inicial ou; b) ao objeto do recurso que tiver sido conhecido por instância anterior – devendo o órgão ou entidade, sempre que não conheça a matéria estranha, indicar ao interessado a necessidade de formulação de novo pedido para apreciação da matéria pelas instâncias administrativas iniciais. No caso em análise houve apresentação de novas elucidações, qual seja, o vínculo do requerente com o Cade à época.
7. Diante do exposto, tendo em vista que os novos esclarecimentos trazidos pelo requerente possibilitaram a localização dos seus registros de entrada neste órgão, conheço o presente recurso para, à luz dos princípios da instrumentabilidade, da eficiência e da economicidade, determinar o envio dos registros de entrada do solicitante neste Conselho no período de janeiro de 2013 a maio de 2013.
8. Por fim, informo que de acordo com o que determina a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e o Decreto 7.724/2012 que a regulamenta, poderá ser apresentado recurso no prazo de dez dias, contado da ciência dessa decisão, ao Presidente do Cade, que deverá apreciá-lo no prazo de cinco dias, contado da sua apresentação.
Documento assinado eletronicamente por Ana Carolina Lopes de Carvalho, Chefe de Gabinete Substituto(a) (...).”
(Grifo nosso)
Recurso à
Autoridade
Máxima
29/08/20
15
Cidadão apresenta recurso nos seguintes termos: “Boa noite! Agradeço as informações recebidas! Em primeiro lugar, este documento que recebi tem as informações de que preciso, pois elas são muito preciosas, no entanto, faltou a autenticidade do “CADE”. Ou seja, não consta o brasão do órgão, não consta o departamento responsável pelas informações. Vale ressaltar, que qualquer pessoa pode produzir um relatório desse!
Veja o anexo do relatório da Agencia de Energia Elétrica!
Em segundo lugar, os registros são insuficientes, pois visitava o “CADE”, no mínimo, duas vezes por mês para entregar “vale transporte do funcionário [dados pessoais omitidos]” e várias outras coisas para os demais funcionários. Nesse sentido, faltaram os registros dos meses de março, abril e até 9 de maio. Em terceiro Lugar, solicito que o pedido de acesso a informação feito ao E-sic no dia 17/08/2015 as 21:58, protocolo nº 08850002681201536, seja incluso junto com os “registros” que o CADE me forneceu!
Veja o exemplo do anexo enviado!”.
Resposta do
Recurso à
Autoridade
Máxima
08/09/20
15
Abaixo principais trechos da resposta do CADE:
“Verifico que o recurso foi interposto tempestivamente, nos termos do parágrafo único do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012.
9. Quanto ao mérito, verifica-se que:
i) As informações prestadas em atendimento a demandas do SIC devem ser produzidas em formato adequado, identificando o órgão de origem e a fonte dos dados. Desse modo, tem razão o recorrente ao alegar a falha formal do Cade;
ii) Os registros enviados foram pesquisados e extraídos pela Divisão de Logística do Cade a partir de planilha de controle de entrada de visitantes no prédio do Cade. Não foram localizados outros registros de entrada do solicitante em nova pesquisa realizada,
principalmente nos meses de março, abril e maio de 2013, razão pela qual não é possível acolher os argumentos do requerente de que as informações prestadas foram insuficientes;
iii) O pedido de informação feito pelo requerente no e-SIC no dia 17 de agosto de 2015 com o protocolo 08850.002681/201536 pode ser consultado no mesmo sistema eletrônico. Desta forma, conforme Súmula nº 1/2015 da CMRI, existindo canal específico efetivo para obtenção da informação solicitada o interessado deve ser orientado a buscar a informação por intermédio desse canal. Portanto, indefiro o fornecimento do referido registro.
10. Ante o exposto, concluo pelo conhecimento do presente recurso, dando-lhe provimento parcial. Desse modo, determino:
I Ao SIC, que oriente o Sr. [dados omitidos] acerca do canal para obtenção do pedido de acesso à informação;
II À Divisão de Logística, que providencie os registros de entrada em nova documentação assinada eletronicamente; e
III À Diretoria Administrativa, que oriente as unidades subordinadas de modo que informações prestadas em atendimento a demandas do SIC sejam produzidas em formato adequado, identificando o órgão de origem e a fonte dos dados.
Documento assinado eletronicamente por Márcio de Oliveira Júnior, Presidente Substituto(a) (...)”.
Recurso à CGU
10/09/20
15
Recurso interposto nos seguintes termos: “Ao Cade,
Aproveito mais essa oportunidade para conseguir mais registros, tendo em vista que o solicitante consegui uma tabela de visitas ao Cade no período de 2012 que podem ajudar conseguir mais dados, pois nesse novo documento, consta os dias, mês em que o solicitante estive no órgão, assim como os nomes de funcionários que atendi no órgão, por isso, para encerar o pleito, solicito ao Cade a possibilidade para conseguir os registro relativo a tabela anexa.”
Instrução do
Recurso
15/09/20
15
a
15/10/20
15
Foi necessária a realização de estudos adicionais a fim de esclarecer o entendimento da CGU em relação à diferentes argumentos utilizados pelas partes.
É o relatório.
Análise
2.
Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se
que consta da resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira
instância, era a hierarquicamente superior à que adotou a decisão inicial, assim
como também consta que a autoridade que proferiu a decisão, em segunda
instância, foi o dirigente máximo do órgão/entidade.
3.
No que tange os requisitos de admissibilidade, registre-se que o recurso
foi apresentado a CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto
no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao
prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012, nestes
termos:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades
do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à
Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco)
dias se:
(...)
§ 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à
Controladoria-Geral da União depois de submetido à apreciação de
pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que
exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco)
dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art.
21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o
requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da
ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se
manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do
recurso.
4.
Considerando-se que o cidadão autor do presente pedido é também
autor de outros quarenta e cinco pedidos de acesso com o mesmo tema à
diferentes órgãos e entidades da administração federal, nos últimos
meses, verificou-se a necessidade de tratar separadamente alguns
argumentos apresentados tanto pelo cidadão quanto pela entidade
recorrida. Assim, espera-se aclarar detalhes e entendimentos desta CGU
em relação à Lei de Acesso à Informação que podem ser úteis ao cidadão.
Portanto, este parecer repassará, de forma rápida, pelas etapas já
relatadas no resumo apresentado no quadro 1.
5.
Inicialmente, verificou-se que o interessado pede ao CADE registros
de suas entradas e saídas ao edifício sede desta autarquia, durante o
período de janeiro a maio de 2013. Na resposta inicial, o recorrido alega
tratar-se de informação inexistente. Porém, no recurso de primeira
instância, o cidadão acrescenta fatos novos ao seu pedido e, a partir
deles, o CADE conseguiu localizar as informações demandadas e pôde
conceder acesso a uma lista com registro de visitas. Logo, conclui-se que
já no recurso de primeira instância o cidadão teve acesso aos dados
solicitados.
6.
Além disso, vale destacar que o cidadão teve a inovação de seu
pedido acatada pelo recorrido. Neste caso, o acolhimento da inovação
encontra amparo da Súmula nº2 da Comissão Mista de Recurso de Acesso
à Informação
1(CMRI) corretamente lembrada pelo recorrido.
“INOVAÇÃO EM FASE RECURSAL– É facultado ao órgão ou entidade
demandado conhecer parcela do recurso que contenha matéria
estranha: i) ao objeto do pedido inicial ou; ii) ao objeto do recurso
que tiver sido conhecido por instância anterior - devendo o órgão ou
entidade, sempre que não conheça a matéria estranha, indicar ao
interessado a necessidade de formulação de novo pedido para
apreciação da matéria pelas instâncias administrativas iniciais.
Justificativa
Esta súmula apresenta regra geral para o conhecimento de recursos
interpostos no âmbito do processo administrativo de acesso à
informação, segundo a qual somente deverá ser objeto de
apreciação por instância superior matéria que já haja sido apreciada
pela instância inferior. Nesse sentido, a alteração da matéria do
pedido de acesso à informação ao longo dos recursos, quando leve
ao aumento do seu escopo ou à sua mudança de assunto, poderá
não ser objeto de apreciação pela instância superior, em respeito ao
princípio do duplo grau de jurisdição, uma vez que o conhecimento
de matéria estranha ao objeto inicial, quando levado à apreciação
somente da última instância administrativa, pode levar à sua
supressão, em prejuízo do administrado.
Esta regra, no entanto, merece ser harmonizada com os princípios da
instrumentalidade, da eficiência, da economicidade e da tutela da
legítima confiança dos administrados. Por esta razão, diz-se que o
órgão ou entidade demandada poderá optar por conhecer de
parcelas de recursos que apresentem esta natureza. Assim, quando à
matéria estranha ao pedido inicial corresponder questão de acesso à
informação sobre cujo mérito possa o órgão ou entidade demandado
facilmente se manifestar, deverá ele assim proceder, em respeito
aos princípios administrativos da eficiência e da economicidade.
Ademais, a fim de resguardar a legítima confiança dos
administrados, o órgão deverá sempre manifestar-se na primeira
oportunidade sobre o eventual não conhecimento de parcela do
recurso que contenha matéria estranha ao pedido. Assim, não
poderá o órgão deixar de conhecer de matéria que tenha sido
objeto de apreciação por instância inferior sob o pretexto de que tal
matéria não conste no pedido original. Nesse sentido, admite-se
que a apreciação da matéria poderá levar tanto ao conhecimento
expresso quanto ao conhecimento tácito da parcela do recurso
objeto de inovação.
Ressalta-se que a decisão pelo não conhecimento de parcela do
pedido deverá conter orientação para que o interessado interponha
1 Disponível em:
http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/recursos/recursos-julgados-a-cmri/recursos-julgados-pela-cmri
novo pedido de informação sobre a matéria estranha ao pedido
original. Além disso, naquilo que o recurso não inovar, deve o órgão
ou a entidade conhecer do recurso, processando o pedido conforme
determina a Lei de Acesso e seu decreto regulamentador.
7.
Já no recurso de segunda instância, o cidadão não concorda com o
formato em que informação solicitada foi entregue e relata que “faltou a
autenticidade do CADE” no documento recebido. Neste recurso, ele
reclama que a informação apresentada não contém o brasão do órgão
nem o departamento responsável pelas informações. Além disso, o
cidadão relata que a lista recebida não contém registros de todas as suas
visitas ao edifício pois, estariam faltando os registros dos meses de
março, abril e maio. Em resposta, o CADE acata a argumentação do
recorrente e providencia um novo documento no formato solicitado. No
entanto, em relação às visitas não registradas, o CADE informa que, em
nova pesquisa realizada, não foram localizados outros registros referentes
aos meses de março, abril e maio de 2013.
8.
Em relação às dúvidas levantadas quanto à autenticidade da
informação prestada, é importante ressaltar que as informações prestadas
por meio do e-SIC, são de fato oficiais e autênticas, uma vez que a
Portaria 7.724/12 institui o caráter oficial do sistema como meio de acesso
à informação pública. Diante do exposto, entende-se que a informação
entregue pelo recorrido é revestida de presunção relativa de veracidade,
em decorrência do princípio da boa fé e da fé pública. Além do mais, as
informações prestadas pelo CADE têm, também, validade jurídica para
iniciar qualquer ação de interesse do cidadão.
9.
Além do exposto, destaca-se entendimento da CGU relatado em
diversos casos, como por exemplo no NUPs: 2348.0004901/2014-24, com
trecho transcrito abaixo.
NUP: 2348.0004901/2014-24:
“O art. 7º, IV, da Lei de Acesso à Informação garante ao cidadão o direito
de obter informação primária, íntegra, autêntica e atualizada. A
explicação desses conceitos está no art. 4º da referida Lei. Em que pese
diferenças entre essas definições, todas convergem para o objetivo de
que as informações repassadas pela administração sejam verdadeiras e
aptas a produzir os efeitos decorrentes dessa característica. O art. 6º da
Lei de Acesso à Informação, por isso, impõe aos órgãos o dever de
proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade
e integridade.
Ao responder o pedido de acesso do cidadão, portanto, presume-se que
as informações prestadas pelo CEFET-RJ são autênticas. Essa afirmação
sustenta-se não somente nos dispositivos legais, mas na própria
presunção de legitimidade dos atos administrativos. Sabe-se, no entanto,
que os atos administrativos também podem conter vícios e defeitos, os
quais devem ser corrigidos por procedimentos administrativos
adequados, por iniciativa do órgão (de ofício) ou por provocação. Os
órgãos públicos têm o dever de reconhecer e corrigir os defeitos
existentes em seus atos, desde que sanáveis. O cidadão parece
demonstrar desconfiança quanto à autenticidade das informações
prestadas pelo órgão. O CEFET-RJ, ao advertir o cidadão acerca de
anterior emissão equivocada, comunica ao cidadão a exata informação
que deve ser considerada como íntegra, autêntica e primária.
Presume-se, assim, que essa informação é autêntica. Percebe-se também que o
CEFET-RJ disponibilizou a informação solicitada pelo cidadão.
10.
Sabendo-se que não há existência de dispositivo legal que
determine a apresentação da informação no padrão exigido pelo cidadão
(com brasão, departamento responsável), considera-se que, no caso
concreto, a instituição recorrida agiu voluntariamente em favor do
cidadão. Num esforço adicional em prol da satisfação do mesmo, a
recorrida optou por rever o formato original e produzir novo documento
atendendo à todas as exigências do cidadão. Dessa forma, entende-se
que o pedido foi plenamente atendido, inclusive, como já exposto, indo
além daquilo previsto em Lei.
11.
Em recurso à CGU, o solicitante novamente pede acesso aos
registros de entrada e saída ao edifício sede do CADE, dessa vez para o
período de 2012. Note-se que o solicitante faz o mesmo pedido de acesso
porém referindo-se agora a um período distinto daquele tratado em seu
pedido inicial (janeiro a maio de 2013). Registre-se, portanto, que houve
inovação do pedido de acesso à informação em sede recursal.
12.
Quanto à inovação, esta CGU já se manifestou reiteradas vezes em
diversos precedentes como, por exemplo, nos NUPs:
00077.000196/2014-52 e 60502.002379/2013-96, no sentido de decidir pelo não conhecimento
de recursos quando se observou inovação em sede recursal. Tal
posicionamento visa proteger o interesse do próprio cidadão, na medida
em que ao inovar em sede recursal, o novo questionamento deixa de ser
apurado pelas instâncias recursais internas ao órgão, seguindo
diretamente para a apreciação desta CGU. O ordenamento jurídico pátrio
veda a inovação de pedidos em fase de recurso por entender que a
prática cerceia os direitos constitucionais do contraditório e da ampla
defesa, ante a supressão de instância. Segue jurisprudência pertinente ao
tema:
APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO - IPTU – FATOS NOVOS
NA APELAÇÃO IMPOSSIBILIDADE – INOVAÇÃO RECURSAL
-CONFIGURADA. (AC 5545513 PR 0554551-3, Relator(a): Dimas
Ortencio de Mello, 09/06/2009, 3ª Câmara Cível, DJ: 177.
Tratando-se de fatos novos, não apreciados em Tratando-sentença de primeiro grau,
não pode ser conhecida a apelação sob pena de configurar em
supressão de instância. RECURSO NÃO CONHECIDO.” (Grifos nossos)
13.
Como o pedido inicial foi satisfatoriamente atendido, pois os
registros de entrada e saída referentes ao período de janeiro a maio de
2013 já foram disponibilizados ao cidadão, resta impossível o
conhecimento deste recurso que trata de nova solicitação. Cabe sugerir
ao cidadão, caso tenha interesse, que ingresse com novo pedido de
acesso à informação junto ao CADE, para obter dados de 2012.
Conclusão
14.
De todo o exposto, opina-se pelo não conhecimento do recurso, uma
vez que o pedido inicial foi satisfatoriamente atendido e há inovação em
sede recursal.
HELOÍSA VIEIRA CURVELLO
Analista Técnico de Políticas Sociais
D E C I S Ã O
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como
fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo não conhecimento do
recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto 7.724/2012, no âmbito do
pedido de informação nº 08850.002681/2015-36, direcionado ao Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
LUÍS HENRIQUE FANAN
Ouvidor-Geral da União
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Referência: PROCESSO nº 08850.002681/2015-36
Documento: PARECER nº 3724 de 27/10/2015
Assunto: Parecer para recurso de 3ª instancia da LAI
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 27/10/2015 GILBERTO WALLER JUNIOR
Signatário(s):
aprovo.
Relação de Despachos:
Assinado Digitalmente em 27/10/2015 Ouvidor
GILBERTO WALLER JUNIOR
