UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA, CONTABILIDADE
E SECRETARIADO EXECUTIVO – FEAACS
DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
DIELY DE CASTRO SILVA
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS PREFEITURAS DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA
DO CARIRI DO ESTADO DO CEARÁ
FORTALEZA - CE
DIELY DE CASTRO SILVA
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS PREFEITURAS DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI DO
ESTADO DO CEARÁ
Artigo apresentado à Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientadora: Profª. Ms. Nirleide Saraiva Coelho
FORTALEZA - CE
RESUMO
A divulgação de informações públicas sofreu alterações significativas com a Lei Complementar nº 101/200, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere à transparência pública e controle social. Em 2012, a legislação brasileira reforçou a transparência através da publicação da Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação (LAI), visto que propõe aproximar a sociedade do Estado, garantindo aos brasileiros o acesso aos dados governamentais. Tendo em vista a importância da transparência na administração pública, o presente trabalho tem como objetivo apresentar as informações divulgadas pelos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará no que se refere à transparência. Para o desenvolvimento do trabalho, a pesquisa bibliográfica envolveu os temas de controle social e transparência pública. Os dados da pesquisa foram obtidos com a consulta aos sites das prefeituras dos municípios analisados e, posteriormente, comparados
com as exigências da Lei de Acesso à Informação. Após a análise dos dados, foi possível constatar que os municípios não atendem, de forma plena, as determinações da LAI.
Palavras-Chave: Transparência, Controle Social, Lei de Acesso à Informação.
1 INTRODUÇÃO
O conhecimento acerca do uso dos recursos públicos não deve ser limitado à Administração Pública, uma vez que devem ser utilizados para atender as necessidades da coletividade. É justo, portanto, que a população participe nos processos de planejamento e execução dos gastos, bem como em seu controle e fiscalização. Neste sentido, a Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu limites e regras para a aplicação dos recursos públicos, contribuindo com o combate à corrupção e para o efetivo exercício da cidadania.
A aproximação da sociedade com a administração pública no tocante ao acompanhamento dos gastos governamentais é fundamental para o controle e fiscalização das ações, visto que dificulta o mau gerenciamento dos recursos por parte dos gestores. No Brasil, a legislação tem buscado fortalecer e facilitar essa aproximação, uma vez que começou, através de seus dispositivos legais, a tratar da transparência na gestão como um dever dos gestores do dinheiro público perante a sociedade.
A Lei Complementar nº 131/2009 estabeleceu regras para divulgação das informações pormenorizadas de finanças públicas, inclusive em meios eletrônicos, assegurando a transparência da gestão fiscal, de modo a facilitar o acesso pelos cidadãos às prestações de contas, relatórios, gastos e ações em geral daqueles que gerenciam os recursos públicos. Portanto, passou a ser exigida uma ampla publicidade dos atos realizados, através de relatórios e disponibilidade de informações.
Em maio de 2012, começou a vigorar no Brasil a Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação Pública (LAI) – que regula o acesso a informações, direito fundamental já estabelecido na Constituição Federal. A nova Lei traz o princípio de que a transparência é regra e o sigilo é exceção. Portanto, os cidadãos passam a ter acesso a documentos e informações que estão sob a guarda do poder público, com exceção daqueles que são classificados como sigilosos, uma vez que a informação é pública.
A presente pesquisa tem como foco a Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará, a fim de responder ao seguinte questionamento: como as prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará estão divulgando as informações exigidas pela Lei n° 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação Pública, no que se refere à transparência?
Desta forma, o seguinte trabalho tem como objetivo geral apresentar as informações divulgadas pelos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará no que se refere à transparência. Os objetivos específicos são identificar as informações exigidas pela Lei de Acesso à Informação Pública e realizar comparativo entre os municípios em relação às informações divulgadas.
Diante do exposto, o presente artigo se justifica pela importância da transparência para um efetivo controle da sociedade ao abordar o tipo e qualidade das informações divulgadas nos endereços eletrônicos das prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará.
Como fundamento do artigo, foram realizadas pesquisas bibliográficas e documentais, acerca da transparência e do controle social, em um segundo momento foi realizada a pesquisa comparativa nos endereços eletrônicos das prefeituras dos municípios aqui analisados, utilizando como base os dispositivos da Lei de Acesso à Informação.
Este trabalho está dividido em cinco seções, iniciando por esta introdução sobre o tema, a segunda seção apresenta os conceitos que envolvem o controle na Administração Pública e, na terceira seção, são apresentados os aspectos importantes sobre a transparência, mais especificamente sobre a Lei de Acesso à Informação. Em seguida, na quarta seção, é tratada a metodologia adotada neste trabalho, justificando a utilização do método qualitativo da pesquisa, a forma descritiva e as técnicas bibliográficas e documentais utilizadas.
Por fim, na quinta seção, são apresentados os resultados da pesquisa, após a análise e a comparação das informações nos endereços eletrônicos dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará.
2 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle na Administração Pública busca, através da fiscalização, manter a função da autoridade administrativa, que é de defender o interesse coletivo, aplicando sanções quando necessárias. De acordo com Chiavenato (2006) o controle verifica se a execução está de acordo com o que foi planejado, portanto, quanto mais completos, definidos e coordenados forem os planos, mais fácil será o controle.
Lima (2011) classifica controle quanto ao posicionamento do órgão controlador, podendo existir dois tipos: interno e externo. O controle é interno quando o agente controlador integra a própria administração objeto de controle, e externo quando é exercido pelos órgãos de controle externo, em auxílio aos órgãos legislativos, nas três instâncias de governo. Esses dois tipos de controle se complementam, ou seja, não há hierarquia entre eles.
Além do controle interno e externo, existe o controle social, estabelecido na Constituição Federal de 1988 no § 2º do artigo 74, dispondo que “qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. No art. 75, a CF/88
2.1 Controle Interno
Carvalho (2010) entende que controle interno sobre o enfoque contábil compreende o conjunto de recursos, métodos, procedimentos e processos adotados pela entidade do setor público, tendo como uma de suas finalidades a de auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes, malversação, abusos, desvios e outras inadequações.
Cavalcante, Peter e Machado (2008) apresentam que o objetivo do controle interno é atuar como mecanismo de auxílio para o administrador público, bem como proteção e defesa de interesse coletivo, assegurando que as operações sejam conduzidas de forma econômica, eficiente e eficaz.
Portanto, o controle interno tem grande importância na administração pública, uma vez que funciona como ferramenta de prevenção, detecção e correções de irregularidades. Carvalho (2010) esclarece que o procedimento de prevenção diz respeito às medidas que antecedem o processamento de um ato ou um fato, o procedimento de detecção busca identificar concomitantemente ou a posteriori erros, omissões e inadequações.
De acordo com o comentário acima, observa-se que o controle interno é executado pela própria administração, ou seja, é feito por órgãos inseridos na estrutura administrativa que está sendo controlada. A Constituição Federal de 1988 estabelece que todos os poderes tenham um sistema de controle interno, conforme o art. 74 do texto constitucional:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 1988)
Observa-se pelo art. 74 a importância do sistema de controle interno existir nos três Poderes, possibilitando a fiscalização interna dos atos administrativos, como a execução de programas e orçamentos do governo, além de servir como auxiliar do controle externo.
Além da Constituição Federal, a LRF na seção VI “Da Fiscalização da Gestão Fiscal”, art. 59, estabelece que o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, juntamente com o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, fiscalizarão o cumprimento das normas da LRF.
2.2 Controle Externo
No Brasil, o controle externo é realizado pelo Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais de Contas. Os tribunais julgam as prestações de contas dos responsáveis pelo gerenciamento dos recursos públicos, fiscalizando os atos relacionados às suas gestões.
Lima (2011, p. 9) entende que “o controle externo da Administração Pública realizado
regime democrático, devendo, cada vez mais capacitar-se tecnicamente e converter-se em
eficaz instrumento da cidadania, contribuindo para o aprimoramento da gestão pública”.
No âmbito municipal, as câmaras municipais são responsáveis pelo controle externo político, enquanto os tribunais de contas dos estados ou dos municípios exercem o controle mais técnico, auxiliando-as no controle externo dos recursos públicos da Administração Municipal, como verifica-se no art. 31 da CF/88:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. (BRASIL, 1988)
Como se pode observar, a função essencial dos Tribunais de Contas, no âmbito municipal, é a fiscalização das contas prestadas pelos municípios e consequente emissão de parecer prévio para que seja tomada a decisão definitiva, acatando ou não o parecer, na Câmara Municipal.
2.3 Controle Social
O controle social pode ser definido como a participação do cidadão na gestão pública, participando na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública, contribuindo para a boa e correta aplicação dos recursos públicos, portanto, é visto como importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. (CGU, 2010).
Assim como o controle interno e o controle externo são fundamentais para o bom funcionamento da atividade administrativa, o controle social também tem seu papel fiscalizador. A sociedade vem ganhando espaço e força nas decisões e acompanhamento da gestão dos recursos públicos. Neste sentido, há diversas maneiras de participação popular junto à Administração. O orçamento participativo é um grande exemplo de instrumento de participação popular, uma vez que possibilita aos cidadãos indicar as necessidades e prioridades das suas regiões para integrar o orçamento do município ao qual fazem parte.
O orçamento participativo ganhou força com a LRF, que traz na sua redação o incentivo à participação popular, e a necessidade de liberação de informações junto à sociedade que permita o acompanhamento pelos cidadãos em tempo real das informações públicas. A LRF implementou diversos mecanismos para assegurar o conhecimento da sociedade dos atos e fatos realizados pelo poder público.
Observa-se no artigo 49 da referida Lei a busca em efetivar o controle na
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade” (BRASIL, 2000).
Além de contribuir na fase de planejamento, na discussão e elaboração dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais, a sociedade tem meios de acompanhar a execução do que foi planejado, verificando se as despesas estão sendo realizadas de acordo com as normas que regem a sua execução. Para isso, exige-se dos gestores relatórios periódicos de gestão fiscal e relatórios da execução orçamentária com divulgação e acesso ao público.
Acompanhando os procedimentos licitatórios, os relatórios de execução orçamentária, por exemplo, os cidadãos tornam-se aptos para denunciar as irregularidades que tiverem conhecimento. A LRF e Lei de acesso à Informação são exemplos de como a legislação brasileira está exigindo mais dos gestores, em termos de transparência em relação aos recursos recebidos e como têm sido utilizados.
3 TRANSPARÊNCIA
O controle social está estreitamente relacionado à transparência, uma vez que depende deste último para ser exercido plenamente. Somente através das informações que os órgãos tornam acessíveis à população, é possível acompanhar e controlar o que está sendo feito com o dinheiro público. Os administradores desse dinheiro têm a obrigação de permitir o conhecimento de suas ações pelos cidadãos, já que aqueles são apenas os gestores dos bens públicos, os representantes do povo.
No entanto, a transparência não significa apenas a disponibilidade de informações para os usuários, seu conceito é mais profundo, sendo necessário que essa informação esteja de forma clara e objetiva para que haja o entendimento por parte desses usuários. Figueirêdo e Nóbrega (2010, p. 45) afirmam que “é preciso mais do que divulgar informações, torna-se imperioso que essas informações sejam compreensíveis pela sociedade, de forma a estimular o controle social, a mais eficaz das formas de controle da Administração Pública”.
A transparência da gestão pública depende de vários outros fatores além da publicidade das informações, pode-se citar como exemplos: um canal de comunicação entre sociedade e governantes, espaço para participação popular, da modernização dos processos administrativos e a simplificação da estrutura de apresentação do orçamento público (CGU, 2010).
No Brasil, a transparência na gestão fiscal ganhou força com a LRF que trouxe no seu conteúdo a exigência da transparência, inclusive em meios eletrônicos, conforme se observa no art. 48 desta lei:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (BRASIL, 2000).
Observa-se a exigência de mais instrumentos de transparência, ou seja, documentos de acompanhamento da gestão fiscal. Além disso, demanda informações mais detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira. Esse detalhamento tem o objetivo de dificultar divulgações enganosas ou que prejudiquem a compreensão do real sentido da informação, bem como a possibilidade de responsabilizar os gestores pelo descumprimento das normas.
Cruz, Silva e Santos (2009) ao abordar a gestão fiscal, confirmam que a transparência deve caracterizar todas as atividades realizadas pelos gestores públicos, de maneira que os cidadãos tenham acesso e compreensão daquilo que os gestores governamentais têm realizado. A transparência cria uma relação de confiança entre os administradores e os administrados, pois estes passam a acompanhar efetivamente os atos da administração, que consequentemente, contribuem para a redução da corrupção.
3.1 Lei de Acesso à Informação
Tendo em vista que o cidadão é o real dono da informação pública, passou a vigorar em 16/05/2012 a mais recente Lei que trata de transparência de informações governamentais, a Lei nº 12.527/2011- Lei de Acesso à Informação (LAI). Com a nova lei, as informações sob a guarda dos órgãos públicos que não forem classificadas como sigilosas, deverão ser fornecidas a quem delas interessar. A LAI estabelece prazos máximos aos órgãos para a entrega da informação solicitada, dispensa a apresentação de motivos para a consulta, bem como possibilita o acompanhamento do pedido, dando celeridade e aperfeiçoando a comunicação entre cidadãos e gestores administrativos.
A nova lei deve ser observada pelos órgãos públicos federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. A LAI tem como objetivo assegurar o direito fundamental de acesso à informação, portanto, segundo a própria Lei, os procedimentos nela previstos devem estar de acordo com os princípios básicos da administração pública, além das diretrizes do seu próprio texto.
Dentre as diretrizes da LAI observa-se a publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção, a divulgação de informações de interesse público independente de solicitações, a utilização de meios de comunicação, o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública e o desenvolvimento do controle social da administração pública.
A restrição de acesso às informações será adotada apenas em casos especiais. Na Lei, em seu art. 6.º, estabelece a responsabilidade dos órgãos em assegurar a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso e divulgação, proteção da informação, garantindo a sua disponibilidade, autenticidade e integridade, bem como a proteção da informação sigilosa e pessoal. A lei define informação sigilosa como aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público sendo imprescindível para a segurança da sociedade e do Estado. Já a informação pessoal refere-se a pessoa natural identificada ou identificável.
Além da criação de local apropriado, os órgãos devem permitir o envio de solicitações por meio dos seus sítios eletrônicos. Dessa forma, a lei traz alternativas de acesso à informação, não sendo necessária a ida pessoalmente até ao órgão que possui a informação desejada. Nas duas formas, o pedido deve conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. Ressalta-se que o interessado não precisa informar o motivo que o levou a buscar a informação, sendo vedada a sua exigência.
Ao longo dos artigos 10 ao 20 a LAI disciplina os procedimentos de acesso à informação, estabelecendo prazos de resposta, definindo a forma como a informação deve ser dada ao solicitante e qual o procedimento que ele deve adotar para recursos de requerimentos indeferidos. Em relação aos prazos, a regra é que o acesso deve ser concedido imediatamente, caso não seja possível deve ser devidamente justificado, como institui o § 1º do art. 11:
Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível.
§ 1o Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o
órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;
II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou
III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação. (BRASIL, 2011).
Verifica-se que o texto legal visa suprir uma necessidade social, já que o cidadão que busca informações tem maiores oportunidades de conhecer e de ter acesso aos direitos essenciais previstos em nossa Constituição Cidadã, rompendo assim com a cultura da não informação e consequentemente da não aplicabilidade de direitos fundamentais da pessoa humana (TCE/MT, 2012).
A disponibilidade de informações quando requeridas pelos interessados configura a Transparência Passiva, ou seja, divulga-se de acordo com as solicitações. No entanto, a LAI aborda também o aspecto da Transparência Ativa, o qual independe de solicitações. A
Transparência Ativa “ocorre quando a Administração Pública divulga informações de interesse coletivo ou geral, independentemente de requerimento do cidadão, por meio eletrônico de acesso público (internet), de forma voluntária e proativa” (TCE, 2012, p. 23).
Esta pesquisa observa principalmente o atendimento pelas prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri ao disposto no art. 8º da Lei de Acesso à Informação. Esse dispositivo especifica o mínimo que deve ser atendido na divulgação das informações que não necessitam de requerimento, e quais devem ser obrigatoriamente disponibilizadas nos endereços eletrônicos na internet, nos seguintes termos:
Art. 8º, § 1º - Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; III - registros das despesas;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Observa-se que no inciso I, há a exigência de divulgação de informações Institucionais, como a estrutura organizacional, endereços e telefones. Nos incisos III, IV e V exige-se a divulgação de conteúdos financeiros e orçamentários. Por fim, no inciso VI, a fim de esclarecer as dúvidas mais comuns da sociedade, deve ser criada uma seção com as perguntas mais frequentes da sociedade com suas respectivas respostas.
Portanto, o que será observado nesta pesquisa é se há o atendimento ao estabelecido no dispositivo acima apresentado e no seguinte:
Art. 8º, § 3º - Os sítios de que trata o § 2odeverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos doart. 17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.
Esse parágrafo traz os requisitos para os sites dos órgãos públicos. Todos os sites
devem conter as ferramentas de busca de conteúdo, oferecer a possibilidade de gravação de relatórios em diversos formatos, possibilitar a comunicação por via eletrônica com o órgão, e principalmente, manter as informações disponíveis atualizadas, pois de nada adianta disponibilizar informações sem que sejam tempestivas.
Ressalta-se que cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas na LAI, definir regras específicas para o atendimento à Lei, conforme artigo 45 da Lei. Além disso, estabelece que as condutas ilícitas dos agentes públicos e daqueles que recebem as informações ensejam responsabilidades e penalidades discriminadas nos artigos 32 ao 34.
4. METODOLOGIA
Segundo Silva (2010, p. 33), pode-se definir método como “etapas dispostas
ordenadamente para investigação da verdade, no estudo de uma ciência para atingir
determinada finalidade”. Portanto, uma pesquisa científica precisa ser realizada seguindo
determinados procedimentos que auxiliam no alcance dos objetivos.
estatísticos aos dados, preocupa-se com a interpretação, análise e comparação dos dados. Em relação à abordagem do problema, este artigo faz uso do método qualitativo, uma vez que compara a divulgação das prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará em relação às informações exigidas pela Lei de Acesso à Informação, no que se refere à transparência.
Quanto aos objetivos, uma pesquisa pode ser classificada como exploratória, explicativa ou descritiva, nesta última os fatos são observados, registrados, analisados, classificados e interpretados, sem que neles haja interferência do pesquisador. (ANDRADE, 2005). Portanto, a presente pesquisa caracteriza-se como descritiva, visto que é feita a observação e comparação das informações disponibilizadas nos endereços eletrônicos dos municípios com o que exige a Lei nº 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação Pública.
Considerando as técnicas de pesquisas, e de acordo com Silva (2010), o presente artigo utiliza-se da bibliográfica e documental, respectivamente definidas como pesquisa que discute um tema com base em referências teóricas já publicadas em livros, revistas e artigos científicos e como pesquisa que faz uso de material que não recebeu trato analítico, tais como: leis, regulamentos, ofícios, registros etc.
Martins e Lintz (2007) explicam que quando o estudo envolve dois ou mais sujeitos ou situações, caracteriza estudo multicasos ou casos múltiplos. Esta pesquisa observará os dados divulgados das prefeituras dos nove municípios que, segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), compõem a Região Metropolitana do Cariri. Portanto, enquadra-se como estudo multicasos onde são analisadas informações de diferentes municípios.
Os dados serão coletados dos sites das prefeituras dos municípios e avaliados em
relação às exigências da Lei de Acesso à Informação. Inicialmente será realizado um acesso nos sites de cada prefeitura, na busca de informações disponíveis para os cidadãos e
verificado o atendimento aos quesitos trazidos pela nova legislação. Posteriormente, será feita uma comparação entre os municípios analisados, apresentando a situação em que os sites se
encontram, se estão totalmente ou parcialmente adequados às normas da Lei.
Conforme já mencionado, a Lei nº 12.527/2011 passou a vigorar no Brasil no dia 16 de maio de 2012, no entanto, a plena implementação no âmbito municipal encontra mais dificuldade do que no âmbito estadual e federal, já que, em regra, os municípios possuem uma estrutura na parte de informática inferior. Dessa forma, esta pesquisa busca verificar nas prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará, como estão sendo disponibilizadas as informações para os cidadãos após doze meses de vigência da lei que busca combater a corrupção e a falta de transparência.
Neste sentido, a coleta dos dados ocorreu no dia 16 de maio de 2013, data em que a Lei nº 12.527/2011 completa um ano de vigência, mediante o acesso aos sites das prefeituras
dos municípios em estudo e consulta de informações nos mesmos.
5. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
Nesta seção, serão apresentadas as informações encontradas nos sites das prefeituras
Antes de analisar as informações dos sites, cabe informar a impossibilidade de
consulta nos endereços eletrônicos de quatros municípios dentre os elencados acima, e portanto, não puderam ser analisados: Jardim, Missão Velha, Nova Olinda e Santana do Cariri.
O site da prefeitura de Jardim possui a opção “portal transparência”, mas direciona o
cidadão para o portal de transparência do Governo do Estado do Ceará que não tem nenhuma relação com os dados do município. Em outra opção, “Acesso à Informação”, ocorre
novamente um direcionamento, dessa vez para uma notícia sobre a Lei nº 12.527/2011 no site da Casa Civil do Estado do Ceará.
Os sites de Missão Velha e Santana do Cariri estavam em manutenção e suspenso,
respectivamente. Em relação à prefeitura de Nova Olinda, o site está no ar, mas não existe qualquer opção de acesso às informações para o cidadão.
Portanto, somente serão analisados os sites das prefeituras de Caririaçu, Crato,
Barbalha, Farias Brito e Juazeiro do Norte. Primeiramente a análise será individual em cada uma das cinco prefeituras, abordando os aspectos negativos encontrados na divulgação das informações, e em seguida, será feita uma comparação entre os sites analisados.
Destaca-se que os sites das cinco prefeituras possuem uma opção relativa ao “Portal da Transparência”, diferenciando-se apenas na denominação dessa opção. Ao clicar nesta opção são apresentadas mais três: Portal da Transparência, Acesso à Informação e Gestão Fiscal-LRF. Embaixo de cada uma, especifica-se à qual lei elas atendem, facilitando a escolha pelo
cidadão. A opção que interessa para esta pesquisa é a de “Acesso à Informação”.
Observou-se que todos os sites apresentaram as mesmas opções de consulta na tela
inicial da área de “Acesso à Informação”, de acordo com o quadro 1: Quadro 1 – Tela inicial de acesso à informação nos sites das prefeituras
Opção de Consulta Resumo Conteúdo
Estrutura Organizacional Relação de órgãos e suas respectivas informações Despesas com obras Despesa detalhada com obras
Contratos e aditivos Contratos e aditivos firmados Repasses do Governo Federal Fonte: Controladoria-Geral da União
Receitas e Despesas Execução orçamentária e financeira detalhada Despesas com pessoal Despesa detalhada com pessoal
Agentes Públicos Agentes públicos. Fonte: TCM / Ceará Sobre o acesso à informação Informações adicionais
Repasses e Transferências Despesa detalhada dos repasses e transferências Programas, ações e projetos Acompanhamento de gastos
Licitações Licitações da entidade. Fonte: TCM / Ceará
Perguntas e Respostas Perguntas mais frequentes e suas respostas sobre acesso à informação Fonte: Elaborado pelo autor (2013) – Acessado em 16 de maio de 2013.
Conforme o quadro 1, observa-se que antes do cidadão clicar em qualquer opção de consulta, é possível observar um resumo dos conteúdos de cada opção. Destaca-se que nas
tela inicial é apresentada a data da última atualização, bem como o período que está
disponível para consulta, chamado de “movimentos”.
Segue quadro 2 apresentando as informações contidas nas prefeituras em relação às exigências da Lei nº 12.527/2011:
Quadro 2 – Resumo da análise dos sites das prefeituras dos municípios da RMC
*acessibilidade para usuários com deficiência ** site em manutenção
*** site suspenso
Fonte: Elaborado pelo autor (2013) – Acessado em 16 de maio de 2013.
5.1 Prefeitura de Caririaçu
Acessando cada opção de consulta, constatou-se que as informações em “Estrutura Organizacional” estão incompletas, uma vez que apresentam apenas os nomes dos órgãos e unidades orçamentárias, sem constar endereços, emails e telefones para contato. Informações sobre os repasses e transferências, bem como sobre as licitações também não estão sendo divulgadas.
Observou-se também que o site não garante acessibilidade para os cidadãos que possuem deficiência sensorial e dificuldade de comunicação. Além disso, as atualizações no site não ocorrem diariamente e apenas podem ser consultados os dados do ano corrente –
2013, sendo impossível consultar os dados dos períodos anteriores.
Município Caririaçu Crato Barbalha Farias Brito Jardim
Juazeiro do Norte
Missão Velha**
Nova Olinda
Santana do Cariri***
Há portal da
transparência? Sim Sim Sim Sim Não Sim - Não
-Estrutura Organizacional/ Informações de
Contato Incompleta Incompleta Incompleta Incompleta - Incompleta - -
-Registros de repasses/
transferências Não Sim Sim Sim - Sim - -
-Registro de
despesas Sim Sim Sim Sim - Sim - -
-Licitações Não Não Não Sim - Não - -
-Perguntas e respostas
frequentes Sim Sim Sim Sim - Sim - -
-Ferramenta de
pesquisa Sim Sim Sim Sim - Sim - -
-Formatos
eletrônicos Suficiente Suficiente Suficiente Suficiente - Suficiente - -
-Acessibilidade* Não Não Não Não - Não - -
-Necessidade de
registro p/acesso Não Não Não Não - Não - -
-Atualizações
Diárias Não Sim Sim Não - Sim - -
-Movimentos/
-5.2 Prefeitura do Crato
O site da prefeitura do Crato apresenta de forma incompleta as informações sobre a Estrutura Organizacional do município. São apresentados os nomes dos órgãos e unidades orçamentárias, mas em relação aos contatos, possui apenas o endereço de cinco do total de onze órgãos que compõem a prefeitura, já os telefones e emails não são disponibilizados no portal.
Em relação às licitações, as informações não estão disponíveis para consulta, ao clicar
em “Licitações” o cidadão é direcionado ao site do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE), porém, para uma página de erro.
O site não possui a possibilidade de acesso aos cidadãos que possuem deficiência sensorial e dificuldade de comunicação. Além disso, apesar das atualizações no site serem realizadas diariamente, os movimentos disponíveis são apenas do ano corrente – 2013.
5.3 Prefeitura de Barbalha
No site da prefeitura de Barbalha, o link na página inicial denomina-se “Informação é
um direito seu – Transparência Pública”, nesta seção, observa-se a divisão anteriormente mencionada: Portal da Transparência, Acesso à Informação e Gestão Fiscal-LRF.
Ao acessar cada uma das opções explanadas no quadro 1, verifica-se que as informações acerca dos órgãos que formam a estrutura organizacional da prefeitura de Barabalha estão incompletas, uma vez que dos quinze órgãos que a compõe, são apresentados os endereços de apenas sete e os telefones de apenas cinco órgãos. Nenhum email para
contato é divulgado no portal.
A consulta na opção Licitação não está disponível, levando o cidadão para uma página de erro. A acessibilidade para pessoas que possuem deficiência sensorial e dificuldade de comunicação não está presente no site do município. Os dados são atualizados diariamente, mas apenas o período de 2013 está disponível para consulta.
5.4 Prefeitura de Farias Brito
Na consulta ao portal da transparência da prefeitura de Farias Brito verificou-se que estão incompletas as informações quanto à Estrutura Organizacional, uma vez que ao visualizar a seção correspondente, não se verifica nenhuma forma de contato com os órgãos que a integram.
O site não contém nenhuma ferramenta que facilite o acesso por usuários que tenham deficiência sensorial e/ou dificuldade de comunicação. Os movimentos disponíveis são a partir de novembro de 2012, mas as atualizações não são diárias, ou seja, os movimentos não estavam atualizados no dia da consulta ao site.
5.5 Prefeitura de Juazeiro do Norte
concluídos do município, observa-se uma mensagem de erro contendo “página não
encontrada”.
Ainda na área de acesso à informação do site da prefeitura, observa-se que o mesmo não possui qualquer ferramenta que sirva de auxílio ao usuário com deficiência sensorial ou dificuldade de comunicação.
Em relação ao período que pode ser consultado, o portal abrange dados desde o exercício de 2010 até o ano corrente de 2013, no entanto, as atualizações dos movimentos não estavam atualizadas no dia da consulta, sendo a última atualização datada de duas semanas antes da consulta.
5.6 Comparações entre as prefeituras analisadas
Diante da consulta individual ao site de cada prefeitura analisada nesta pesquisa, constatou-se que mesmo com o portal da transparência em funcionamento, a divulgação das informações não é feita de forma plena, dificultando a compreensão e o acesso aos usuários/cidadãos que escolham o meio eletrônico para ter conhecimento sobre a gestão pública.
Observou-se que todas as prefeituras não divulgam as informações de contato dos seus órgãos dentro da área de acesso à informação. Nenhuma divulgou de forma completa os telefones, emails e endereços dos órgãos que formam sua estrutura, dificultando a comunicação e integração entre a Administração Municipal e os cidadãos. Dentre os cinco municípios que possuíam em seus endereços eletrônicos, na data da consulta, área destinada ao acesso à informação, apenas o município de Farias Brito estava com a opção “licitações”
funcionando, os outros exibiram mensagens de erro ao tentar consultar essa área.
No sítio eletrônico da prefeitura de Farias Brito, ao clicar na opção correspondente às
licitações, o usuário é encaminhado para o “Portal de Licitações” do site do TCM-CE, na página específica de licitações de Farias Brito, onde são apresentadas todas as licitações do município. Nesta página, é possível verificar o número da licitação, objeto, data de abertura e status, este último podendo ser classificado como “aberta” e “fechada”. Além da relação das
licitações, ao clicar em uma determinada licitação, o usuário tem acesso aos documentos que foram publicados sobre aquele certame.
Em relação ao acesso pelo cidadão com deficiências, todos os municípios estão em desacordo com a legislação. Ressalte-se que o inciso VIII, § 3º do art. 8º da Lei de Acesso à Informação exige que os sites adotem medidas necessárias para garantir a acessibilidade de
conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos da Lei nº 10.098/2000 em seu artigo 17 e do artigo 9º da Convenção sobre os direitos das pessoas com deficiência – traz regras sobre acessibilidade.
O artigo 17 da Lei nº 10.098/2000 define quais são as deficiências ao estabelecer que o Poder Público promoverá a eliminação de barreiras na comunicação e estabelecerá mecanismos e alternativas técnicas que tornem acessíveis os sistemas de comunicação e sinalização às pessoas portadoras de deficiência sensorial e com dificuldade de comunicação, para garantir-lhes o direito de acesso à informação, à comunicação, dentre outros.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho destacou a importância da Lei de Acesso à Informação para a democracia, através da gestão transparente, especificamente no âmbito municipal. Ao fim foi possível observar como se dá o cumprimento da lei pelos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará.
A transparência se apresenta como mecanismo de combate à corrupção através do controle social, uma vez que permite ao cidadão entender o que acontece com o dinheiro público, ou seja, quanto é gasto e de que forma se dá a sua utilização.
Os objetivos desta pesquisa foram atingidos, visto que foi possível apresentar as informações divulgadas pelas prefeituras dos municípios da Região Metropolitana do Cariri do Estado do Ceará e verificar como estão sendo disponibilizadas as informações exigidas pela Lei de Acesso à Informação, bem como comparar a divulgação feita pelas prefeituras, a partir da consulta aos endereços eletrônicos.
A análise nos sites das prefeituras, na data em que a lei completou um ano de vigência,
permitiu constatar que mesmo decorrido o período de um ano as exigências trazidas pela lei não estão sendo cumpridas por todos os municípios. Alguns municípios não possuem nem mesmo um portal ativo para acesso de informações pelos usuários, como é o caso dos municípios de Jardim, Missão Velha, Nova Olinda e Santana do Cariri.
Os municípios Caririaçu, Crato, Barbalha, Farias Brito e Juazeiro do Norte, mesmo com o portal ativo, não permitem o acesso de forma plena, apresentando informações incompletas, dificultando o conhecimento por parte do cidadão. Portanto, nenhum município atende a todos os requisitos que a Lei exige, ou seja, mesmo com o espaço nos sites das
prefeituras destinado ao acesso à informação, estas não estão completas. Ressalta-se que não basta ter o site em funcionamento para estar em conformidade com a lei, é preciso que a
divulgação ocorra de forma plena.
Ainda assim, notou-se um avanço na comunicação entre os órgãos públicos e a população, alcançado com a implementação da nova lei, apesar da dificuldade operacional que a maioria dos municípios encontra para colocar em prática os dispositivos da lei e da resistência que possam apresentar, nota-se que o sigilo começa a abrir espaço para a transparência e o controle social. .
Destaca-se que em todos os portais ativos foi observada a existência de um resumo em cada opção de consulta, facilitando o entendimento do cidadão que busca informações. Além disso, todos apresentavam a opção de exportar os dados em vários formatos, ferramenta importante para a utilização diversificada dos dados obtidos.
REFERÊNCIAS
ANDRADE, Maria Margarida de. Introdução à Metodologia do Trabalho Científico: elaboração de trabalhos na graduação. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
BARBALHA. Disponível em: <http://www.barbalha.ce.gov.br/ >. Acesso em: 16 mai. 2013.
BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil Federal. Brasília: Senado, 1988.
______. Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000. Brasília: Presidência da República, 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 04 jan. 2013.
______. Lei Complementar nº. 131, de 27 de maio de 2009. Brasília: Presidência da República, 2009. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm>. Acesso em: 04 jan. 2013
______. Lei nº. 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Brasília: Presidência da República, 2000.Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 14 mai. 2013.
______. Lei nº. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília: Presidência da República, 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 04 jan. 2013.
CARIRIAÇU. Disponível em: <http://caririacu.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública: teoria, prática e mais de 800 exercícios. 5. ed. ampliada, revista e atualizada. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
CAVALCANTE, Danival S.; PETER, Maria Glória A.; MACHADO, Marcus Vinícius V. Organização dos órgãos de Controle Interno municipal no Estado do Ceará: um estudo na região metropolitana de Fortaleza. 2008.Disponível em:
<http://www.congressousp.fipecafi.org/artigos82008/420.pdf>. Acesso em: 22 jan. 2013.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública: teoria e mais de 500 questões com gabarito. 3. reimp. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO (CGU). Controle Social: Orientações aos cidadãos para participação na gestão pública e exercício do controle social. 2. ed. Brasília: 2010. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaOlhoVivo/Arquivos/ControleSocial.pdf>. Acesso em: 06 jan. 2013.
CRUZ, Claudia F.; SILVA, Lino M.; SANTOS, Ruthberg. Transparência da gestão fiscal: um estudo a partir dos portais eletrônicos dos maiores municípios do estado do Rio de Janeiro. In: ENCONTRO DE ADMINISTRAÇÃO DA INFORMAÇÃO, II, Recife, 2009. Anais, Anpad, 2009. Acesso em: 06 mai. 2013.
FARIAS BRITO. Disponível em: < http://www.fariasbrito.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
FIGUEIRÊDO, Carlos Maurício Cabral; NÓBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal para Provas e Concursos. 6. ed. Niterói, RJ: Impetus, 2010.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Ceará. IBGE.
Disponivel em: < http://www.ibge.gov.br/cidadesat/xtras/uf.php?coduf=23&search=ceara >. Acesso em: 16 maio 2011.
INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECONÔMICA DO CEARÁ. IPECE, 2013. Disponível em: < http://www2.ipece.ce.gov.br/atlas/capitulo1/11/pdf/RMC.pdf >. Acesso em: 06 jan. 2013.
JARDIM. Disponível em: <http://www.jardim.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
JUAZEIRO DO NORTE. Disponível em: < http://www.juazeiro.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. 4. ed. ampliada. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
MARTINS, Gilberto de Andrade; LINTZ, Alexandre. Guia para elaboração de monografia e trabalhos de conclusão de curso. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2007.
MISSÃO VELHA. Disponível em: < http://www.missaovelha.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
NOVA OLINDA. Disponível em: < http://www.novaolinda.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
RICHARDSON, Roberto Jarry. Pesquisa Social: métodos e técnicas. 3. ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 2008.
SANTANA DO CARIRI. Disponível em: <http://santanadocariri.ce.gov.br/>. Acesso em: 16 mai. 2013.
SILVA, Antônio Carlos Ribeiro da. Metodologia da Pesquisa aplicada à Contabilidade: orientações de estudos, projetos, artigos, relatórios, monografias, dissertações , teses. 3. ed.São Paulo, SP; Atlas , 2010.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO. Guia para Implementação
