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ÓPICOS AVANÇADOS PARA PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO Carlos Alexandre Nascimento(Baseado em apresentação feita com Vinay Nair na London School of Economics – LSE em 2009)
Agenda
Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Os estágios da reforma orçamentária
Fonte: Adaptado de Schick (1966) via Wehner
Controle
Gestão
Planejamento
Habilidade pessoal
Contabilidade
Administração
Economia
Foco da informação
Objetos / Insumos
Atividades / Produtos Propósitos / Resultados
Etapa-chave do orçamento Execução
Elaboração
Pré-Elaboração
Tendências na reforma do orçamento
Blöndal (2003) revisa as tendências de reforma orçamentária nos países da OCDE e destaca sete área de mudança institucional:
1. Marcos de Gasto de Médio Prazo (Plurianualidade) 2. Premissas econômicas prudentes
3. Técnicas de orçamento de cima para baixo (Top-down) 4. Flexibilização de controles centrais de insumos
5. Foco em resultados
6. Transparência orçamentária
Agenda
Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Um alerta simples
‘Se alguma vez houve um assunto que foi excessivamente escrito, analisado e teorizado com tão poucos resultados práticos
ilustrando este esforço, este assunto é orçamento em países pobres. Relatório após relatório feito por renomados experts
exortaram, bajularam e invocaram termos quase idênticos, mas a própria consistência dos resultados e as prescrições destes
relatórios indica que houve poucos resultados na melhoria do orçamento ao longo dos anos’.
Uma peça seminal: Naomi Caiden (1980)
Premissas Elaboração de Caiden
1 Existe um padrão comum de orçamento que vale para todas as circunstâncias
‘A tentativa de fundar uma teoria universal do orçamento que irá
funcionar em todos contextos é provável que acabe não funcionando em nenhum’ – depende de recursos institucionais que muitas vezes são tidos como certos.
2 O objetivo do orçamento é o planejamento econômico nacional
‘Planejamento nacional abrangente é uma das coisas mais difíceis solicitadas aos países de baixa renda’
3 Orçamentos aperfeiçoados dependem de recursos adequados
Orçamentação é mais fácil onde recursos são ‘adequados, crescentes e estáveis’ – exatamente o que falta nos países de baixa renda
6 Decisões abrangentes são superiores às decisões parciais, e decisões complexas são melhores que decisões simples
‘Exagerar o princípio da abrangência… coloca peso… nas qualidades que tem pouca oferta nos países pobres, por exemplo informação e pesssoal capacitado’
7 Os pré-requisitos do orçamento são uma questão de técnica e vontade e não o produto das
condições do meio em questão
‘Se o nosso conselho é utilizável apenas em condições ideais, será de pouco uso’
8 Política não é tão importante quanto Economia ‘O governo… [deveria] convencer a população que os recursos arrecadados pela taxação são usados para o seu próprio bem’ 9 Bom orçamento é uma questão de regulação ‘Burocracia não conduz ao desenvolvimento’
10 Orçamento é relevante para o desenvolvimento ‘Ignora a limitação do processo orçamentário… e a abrangência do processo de desenvolvimento’
As características-chave dos países de baixa renda
• Pobreza• Incerteza
• Falta de ‘redundância’
‘As práticas orçamentárias em países pobres emergem diretamente dos esforços dos participantes para tirar uma margem de
existência, uma redundância financeira, de um mundo recalcitrante’.
Pacotes de reforma (I)
• Reformas na Gestão das Finanças Públicas (GFP ou PFM) incluídas na ‘segunda geração’ de iniciativas de reforma de
governança promovidas por doadores, mudaram o foco de políticas em si para instituições e processos de políticas
• Pacotes típicos de reforma incluem: - GFS (contabilidade e classificação) - MTEF (foco no médio prazo)
- IFMIS (desembolsos informatizados e controles) - PBB (orientação para o desempenho)
Pacotes de reforma (II): fundos investidos
Abordagens de reforma orçamentária para países em
desenvolvimento
• Sequenciamento:
- ‘Big bang’ vs gradualismo
- ‘Melhores práticas’ versus ‘Básico primeiro’ - Abordagens de Plataforma
• Mudança de foco:
- Para órgãos setoriais / governos locais
Um outro alerta...
‘O apoio do Banco Mundial para capacitação encontrou dificuldade
considerável na área de gestão das finanças públicas. Os países não são totalmente ‘donos’ da agenda de mudança e o entendimento sobre a melhor forma de adaptar práticas internacionais para contextos
nacionais ainda está evoluindo. Os maiores sucessos envolveram questões que são técnicas ou reformas que desfrutam de um amplo apoio político, como a administração tributária. Menos se conseguiu em áreas - tais como o orçamento de desempenho - que envolvem técnicas desconhecidas e complexas transplantadas de fora do país e que dependem de consultores para implementação’.
Não aos pratos-feitos: Allen Schick (1998)
O modelo orçamentário da Nova Zelândia é baseado em contratos formais - ‘Governo por Contrato’
- Teoricamente é o que há de melhor: Cingapura, Islândia - Mas há várias preocupações: ‘contratualização’ tem custos; enfraquecimento de valores tradicionais.
Por que isso não funcionaria em países em desenvolvimento:
- É uma experiência ainda sendo implementada: ‘Estas preocupações apontam para o negócio inacabado do setor público’ na Nova Zelândia - Existência de orçamento informal
- Avanços paralelos no setor de mercado são necessários - Controles externos confiáveis são necessários
Não aos pratos-feitos (II): Allen Schick (1998)
O que seria o ‘básico’:
- Controlar insumos antes de controlar produtos
- Contabilizar dinheiro antes de contabilizar custos
- Respeitar regras uniformes antes de dar flexibilidade
- Operar departamentos integrados e centralizados antes de
mudar para agências autônomas
• Na prática, reformadores muitas vezes tem que ser
‘oportunistas’, o que torna difícil aderir a um plano
cuidadosamente sequenciado.
Um ponto de vista diferente: Richard Allen (2009)
Obstáculos para fortalecer os processos orçamentários nos países em desenvolvimento:
- Má qualidade das instituições públicas
- Governos fracos (problemas de coordenação e planejamento) - Fortes sistemas de clientelismo
- Fraca capacidade de recursos financeiros, humanos e de TI Que abordagem estes países deveriam ser encorajados a seguir?
- Orçamento e políticas fiscais como ferramentas para o desenvolvimento de estratégias e planos de ação
- Mirar os fundamentos (fazer o básico primeiro mas considerar as demandas políticas)
- Avaliação política integral para implementar as reformas
- Reforçar a coordenação entre os países, instituições financeiras internacionais e doadores
- ‘A reforma do orçamento é uma arte, não uma ciência’
Outras contribuições teóricas: decepções e limites
- As reformas tem sido frustrantemente lentas na África - Gupta e outros (FMI, 2007)
- Processos de mudança no lado da receita são mais fáceis do que no lado do gasto público (FMI e Banco Mundial, 2008)
- Os doadores e consultores têm forte influência (Allen, 2008)
- Iniciativas de ‘maior valor’ (MTEF, IFMIS) poderiam funcionar como forças centrífugas em torno de outras reformas, mas não há nenhuma evidência disso ocorrendo (Wynne, 2005)
- Experimentos de MTEF na África apresentaram falhas custosas tais como aquelas relacionados à ‘propriedade’ da reforma ou stress na capacidade orçamentária (Achiavo-Campo, 2009)
- Projetos emblemáticos promovidos pelo Banco Mundial na década de 1980 em grande parte não conseguiram entregar os benefícios
Agenda
Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Tópicos selecionados (1): Cash budgeting
• Zâmbia introduziu o ‘orçamento de caixa’ em 1993
• Não permite o financiamento monetário líquido dos déficits governamentais
• Plena autoridade para decidir sobre a liberação de recursos foi concedida ao Ministro das Finanças
• A disciplina fiscal e desempenho macroeconômico melhoraram • Mas os desembolsos reais não
refletiram as prioridades orçamentárias • Eficiência foi prejudicada por meio da imprevisibilidade
• O gráfico mostra os desembolsos reais contra as estimativas dos ministérios
Tópicos selecionados (2): Desvios
• Um estudo sobre
financiamento do ensino
primário em Uganda mostrou que uma grande parte do
dinheiro repassado às escolas pelo governo central foi
desviado pelas autoridades locais.
• Fundos para as crianças matriculadas que não
pagaram suas mensalidades eram tipicamente retidos, prejudicando em especial as famílias pobres.
Tópicos selecionados (3): Instituições informais (I)
Fonte: baseado em Rakner et al. (2004)
Instituições Formais
Instituições Informais
Tópicos selecionados (3): Instituições informais (II)
‘[Os] incentivos informais e estruturas de barganha que orientam o processo de orçamento no Malawi em grande parte contornam as regras formais e regulamentos do processo ... Colocado de forma simples, o processo
orçamentário é um teatro que mascara a distribuição real e os gastos públicos. Isso não é uma surpresa a qualquer uma das partes interessadas no processo; todos os atores, da sociedade civil, do governo e doadores parecem
conscientes de que muitas de suas declarações e ações têm pouca influência na real distribuição de recursos e que a implementação real é diferente das intenções declaradas. Isto inclui divergências que têm grandes implicações macroeconômicas e políticas, tais como mau desempenho e grandes desvios de recursos, e doadores concordando conscientemente com projeções
irrealistas de crescimento. Embora menos significativa do ponto de vista macroeconômico, situações incluindo o Presidente distribuindo sacos de milho em comícios políticos, reforçam a noção do processo orçamentário formal como teatro’.
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Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Há três ferramentas de avaliação clássica em PFM para países em
desenvolvimento
As três ferramentas de avaliação clássicas são:
1. PEFA (Secretariado para Despesas Públicas e
Responsabilidade Financeira - 2005): +80 países avaliados, 31 indicadores, nem todas avaliações são tornadas públicas
2. CPIA (Avaliações Institucionais e de Políticas de País): +70 países avaliados, 13 indicadores, interno do Banco Mundial, público desde 2005
3. HIPC AAP (Avaliação e Plano de Ação para países pobres e altamente endividados): +20 países avaliados, 16 indicadores, 2001 e 2004, mais atualizações recentes
Objetivos do Programa PEFA
Fortalecer a capacidade dos países recipiente e doador para: • Avaliar a condição dos sistemas de gastos públicos, compras
governamentais e prestação de contas do país
• desenvolver uma sequência prática de ações de reforma e capacitação, de forma que:
- Incentive a ‘apropriação’ pelo país
- Reduza os custos de transação para os países - Melhore a harmonização dos doadores
- Permita o monitoramento do progresso do desempenho do país em PFM ao longo do tempo
- Responda melhor às preocupações desenvolvimentista e fiduciária - Leve à melhoria do impacto das reformas
Críticas e limitação do PEFA
- Não há evidências de que as classificações foram utilizadas diretamente
e mecanicamente como uma condição ou gatilho para prestação de apoio
orçamentário
- Mas se reconhece que diversas agências de ajuda (por exemplo, o Banco Mundial, CE, França, Reino Unido) fazem uso dos relatórios de
desempenho quando fazem alocações de apoio
- Mas outros fatores também são incorporados em tais considerações, e as agências de ajuda usam as avaliações PEFA e suas classificações de
diferentes maneiras
- Não envolve a análise da política fiscal ou de despesas
- Não mede os fatores que afetam o desempenho, como o arcabouço legal
ou as capacidades existentes no governo
- ‘PEFA não é uma ferramenta para avaliar instituições fracas e de governança que são fundamentais para a melhoria dos sistemas orçamentários - Allen (2009)
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Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
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Conclusão
Estudo de Caso: Uganda
Fonte: baseado em Ablo and Reinikka (1998) - Do Budgets Really Matter? Evidence from Public Spending on Education and Health in Uganda
- Os pais contribuíram, em média, com mais de 70% do total de gastos com escolas em 1991 e 60% em 1995
- Menos de 30% do financiamento destinado a gastos públicos que não salários realmente chegou às escolas em 1991-1995
- Alguns desvios sistemáticos dos fundos salariais com “fantasmas" na folha de pagamento (20% dos professores eram fantasmas)
Estudo de Caso: Uganda vs Reino Unido
Estudo de Caso: Uganda
O estudo Ablo e Reinikka também argumenta que: - ‘Problemas semelhantes existem em muitos países’
- ‘Problemas com o fluxo de recursos públicos tem a ver em grande parte com governança e falta de prestação de contas’
Desde o lançamento dos resultados da pesquisa, houve mudanças, incluindo:
- Transferências mensais de recursos públicos relatados na mídia - Um modelo de compras feitas diretamente pelas escolas
substituiu o modelo de oferta centralizada de construções e compras de materiais
- Sistemas básicos de contabilidade pública estão sendo instituídos no setor público, incluindo nos distritos.
Resultados do PEFA de Uganda - 2008
- Há esperança?! - 77% dos indicadores melhoraram ou permaneceram na mesma - Sem melhorias ou retrocessos radicais - Avanços em Abrangência, Transparência, Previsibilidade e Controle- Alguns retrocessos nas Práticas dos Doadores
Agenda
Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Conclusão (I)
‘O diabo mora nos detalhes’:
- Há mecanismos de avaliação excelentes para avaliar a qualidade dos sistemas de orçamento em Países em Desenvolvimento
- Está claro que os problemas ocorrem na implementação das reformas - O cronograma de implementação deve considerar a agenda política interna, as prioridades e os interesses - e não apenas os dos doadores - O ‘básico’ deve ser sólido mas pode co-existir com reformas mais ambiciosas
Os doadores, instituições financeiras internacionais e o conflito de interesses:
- Os doadores fornecem parte substancial dos fundos
- Dependência pode restringir o desenvolvimento e a capacidade local - Consultores buscam lucros (‘rent-seeking’); nenhuma responsabilidade pelos resultados (Allen, 2009)
Conclusão (II)
Endogeneidade:
- As reformas serão bem sucedidas se, e somente se, a
vontade de mudança for um fator endógeno em um
determinado país em desenvolvimento
- Instituições políticas e econômicas desempenham o
papel mais importante na promoção de mudanças
- Os países em desenvolvimento devem ‘possuir’
(ownership) as reformas - caso contrário, no curto prazo,
interesses políticos e de doadores tendem a prevalecer
Conclusão (III)
As reformas levam tempo para acontecer:
- É fundamental encontrar o equilíbrio entre realidade,
pressão e prioridades
- Progressos substanciais
- A transição de ‘estados naturais’ para “ordens de acesso
aberto’ leva um longo tempo (North, Wallis e Weingast,
Conclusão (IV)
- A reforma das instituições orçamentárias nos países
desenvolvidos levou mais de 200 anos e ainda não está concluída! - França (1791), Reino Unido (1787), EUA (1776) – Allen (2009)
- Os países em desenvolvimento ainda estão fazendo suas ‘revoluções orçamentárias’
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Recapitulando as reformas orçamentárias
Orçamento público em países em desenvolvimento Tópicos selecionados
Ferramentas de avaliação ‘clássicas’ Estudo de Caso: Uganda
Conclusão
Aplicação ao Brasil e à São Paulo
REFLEXÕES