ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA 4 de Junho de 2002 *
No processo C-503/99,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Patakia, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino da Bélgica, representado por A. Snoecx, na qualidade de agente, assistida por F. de Montpellier, M. Picat e A. Theissen, avocats,
demandado,
apoiado por
* Língua do processo: francês.
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Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por R. Magrill, na qualidade de agente, assistida por J. Crow, barrister, e D. Wyatt, QC, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao manter em vigor
— as disposições do Decreto real, de 10 de Junho de 1994, que institui uma acção específica do Estado na Société nationale de transport par canalisations SA (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994, p. 17333), segundo as quais essa acção comporta os direitos especiais seguintes:
a) qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino das canalizações da sociedade que constituam grandes infra-estruturas de transporte interno de produtos energéticos ou que possam servir para tal efeito deve ser notificada previamente ao ministro da tutela, que se pode opor a essas operações se considerar que as mesmas prejudicam os interesses nacionais no âmbito da energia;
b) o ministro pode nomear dois representantes do Governo federal para o conselho de administração da sociedade. Estes podem propor ao ministro a anulação de qualquer decisão do conselho de administração que considerem contrária às linhas directrizes da política energética do país, incluindo os objectivos do governo relativos ao aprovisionamento do país em energia;
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—- as disposições do Decreto real, de 16 de Junho de 1994, que institui uma acção específica do Estado na Distrigaz SA (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994, p. 17347), segundo as quais essa acção comporta os seguintes direitos especiais:
a) qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino dos activos estratégicos da sociedade deve ser notificada previamente ao ministro da tutela, que se pode opor a essas operações se considerar que as mesmas prejudicam os interesses nacionais no âmbito da energia;
b) o ministro pode nomear dois representantes do Governo federal para o conselho de administração da sociedade. Estes podem propor ao ministro a anulação de qualquer decisão do conselho de administração ou do comité de direcção que considerem contrária à política energética do país,
e, ao não ter previsto critérios precisos, objectivos e estáveis referentes à aprovação das operações acima referidas ou à oposição às mesmas, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.°
do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.° CE) e 73.°-B do Tratado CE (actual artigo 56.° CE),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann (relator), N. Colneric e S. von Bahr, presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
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advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer, secretário: H. A. Rühl,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 2 de Maio de 2001, na qual a Comissão foi representada por M. Patakia e por F. de Sousa Fialho, na qualidade de agente, o Reino da Bélgica por F. de Montpellier e por O. Davidson, avocat, e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte por R. Magrill, assistida por D. Wyatt,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Julho de 2001,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao manter em vigor
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— as disposições do Decreto real, de 10 de Junho de 1994, que institui uma acção específica do Estado na Société nationale de transport par canalisations SA (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994, p. 17333, a seguir «Decreto real de 10 de Junho de 1994»), segundo as quais essa acção comporta os direitos especiais seguintes:
a) qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino das canalizações da sociedade que constituam grandes infra-estruturas de transporte interno de produtos energéticos ou que possam servir para tal efeito deve ser notificada previamente ao ministro da tutela, que se pode opor a essas operações se considerar que as mesmas prejudicam os interesses nacionais no âmbito da energia;
b) o ministro pode nomear dois representantes do Governo federal para o conselho de administração da sociedade. Estes podem propor ao ministro a anulação de qualquer decisão do conselho de administração que considerem contrária às linhas directrizes da política energética do país, incluindo os objectivos do governo relativos ao aprovisionamento do país em energia;
— as disposições do Decreto real, de 16 de Junho de 1994, que institui uma acção específica do Estado na Distrigaz SA (Moniteur belge de 28 de Junho de 1994, p. 17347, a seguir «Decreto real de 16 de Junho de 1994»), segundo as quais essa acção comporta os seguintes direitos especiais:
a) qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino dos activos estratégicos da sociedade deve ser notificada previamente ao ministro da tutela, que se pode opor a essas operações se considerar que as mesmas prejudicam os interesses nacionais no âmbito da energia;
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b) o ministro pode nomear dois representantes do Governo federal para o conselho de administração da sociedade. Estes podem propor ao ministro a anulação de qualquer decisão do conselho de administração ou do comité de direcção que considerem contrária à política energética do país,
e, ao não ter previsto critérios precisos, objectivos e estáveis referentes à aprovação das operações acima referidas ou à oposição às mesmas, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.°
do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.° CE) e 73.°-B do Tratado CE (actual artigo 56° CE).
2 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 e 27 de Junho de 2000, respectivamente, o Reino da Dinamarca e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte pediram para intervir no processo em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica. Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 12 e 13 de Julho de 2000, respectivamente, foi admitida a intervenção
destes Estados-Membros. Por carta de 2 de Outubro de 2000, o Reino da Dinamarca desistiu da sua intervenção.
Enquadramento jurídico do litígio
Direito comunitário
3 O artigo 73.°-B, n.° 1, do Tratado tem a seguinte redacção:
«No âmbito das disposições do presente capítulo, são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre Estados- -Membros e países terceiros.»
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4 Nos termos do artigo 73.°-D, n.° 1, alínea b), do Tratado CE [actual artigo 58.°, n.° 1, alínea b), CE]:
«O disposto no artigo 73.°-B não prejudica o direito de os Estados-Membros:
[...]
b) tomarem todas as medidas indispensáveis para impedir infracções às suas leis e regulamentos, nomeadamente em matéria fiscal e de supervisão prudencial das instituições financeiras, preverem processos de declaração dos movimen- tos de capitais para efeitos de informação administrativa ou estatística, ou tomarem medidas justificadas por razões de ordem pública ou de segurança pública.»
5 O anexo I da Directiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, para a execução do artigo 67.° do Tratado (JO L 178, p. 5), contém uma nomenclatura dos movimentos de capitais referidos no artigo 1.° desta directiva. Enumera, designadamente, os seguintes movimentos:
«I. Investimentos directos [...]
1) Criação e extensão de sucursais ou de empresas novas pertencentes exclusivamente ao investidor e aquisição integral de empresas existentes.
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2) Participação em empresas novas ou existentes com vista a criar ou manter laços económicos duradouros.
[...]»
6 De acordo com as notas explicativas que constam da parte final do anexo I da Directiva 88/361, considera-se «investimentos directos»:
«Os investimentos de qualquer natureza efectuados por pessoas singulares, empresas comerciais, industriais ou financeiras e que servem para criar ou manter relações duradouras e directas entre o investidor e o empresário ou a empresa a que se destinam esses fundos com vista ao exercício de uma actividade económica. Esta noção deve pois ser considerada na sua acepção mais lata.
[...]
No que se refere às empresas mencionadas no ponto I 2 da nomenclatura e que têm o estatuto de sociedades por acções, existe participação com carácter de investimentos directos, quando o lote de acções que se encontra na posse de uma pessoa singular, de uma outra empresa ou de qualquer outro detentor, dá a esses accionistas, quer por força [d] o disposto na legislação nacional sobre as sociedades por acções, quer por qualquer outro modo, a possibilidade de participarem efectivamente na gestão dessa sociedade ou no seu controlo.
[...]»
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7 A nomenclatura que consta do anexo I da Directiva 88/361 refere igualmente os seguintes movimentos:
«III. Operações sobre títulos normalmente transaccionados no mercado de capitais [...]
[...]
A. Transacções sobre títulos do mercado de capitais
1) Aquisição, por não-residentes, de títulos nacionais negociados na bolsa [...]
[···]
3) Aquisição, por não-residentes, de títulos nacionais não negociados na bolsa [...]
[...]»
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8 O artigo 222.° do Tratado CE (actual artigo 295 CE) dispõe:
«O presente Tratado em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados- -Membros. »
Direito nacional
9 O Decreto real de 10 de Junho de 1994 dispõe, nos seus artigos 1.°, 3.° e 4.°:
«Artigo 1.°
No momento em que as acções que o Estado detém actualmente no capital da Société nationale d'investissement forem transferidas efectivamente para uma ou mais pessoas singulares ou colectivas do sector privado, a Société nationale d'investissement cederá ao Estado uma acção do capital da sociedade anónima Société nationale de transport par canalisations SA, a seguir SNTC. Essa acção só disporá dos direitos especiais definidos nos artigos 2.° a 5.°, em acréscimo do direito de informação inerente às acções normais da SNTC, enquanto se mantiver na titularidade do Estado, que só a pode ceder mediante autorização legislativa.
Estes direitos são exercidos pelo ministro que tiver nas suas atribuições a pasta da energia, a seguir 'ministro'.
[...]
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Artigo 3.°
A acção específica confere ao ministro o direito de se opor a qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino das canalizações da SNTC que constituam grandes infra-estruturas de transporte interno de produtos energéticos ou que possam servir para tal efeito, se o ministro considerar que essa operação prejudica os interesses nacionais no domínio da energia. [...]
As operações referidas no primeiro parágrafo devem ser previamente notificadas ao ministro. O ministro pode fixar regras mais precisas sobre a forma e o conteúdo dessa notificação. O ministro pode exercer o seu direito de oposição no prazo de vinte e um dias depois de lhe ter sido notificada a operação em causa.
Artigo 4.°
A acção específica confere ao ministro o direito de nomear dois representantes do Governo federal no conselho de administração da SNTC. Os representantes do Governo federal participam com voto consultivo.
Os representantes do governo podem ainda, no prazo de quatro dias úteis, impugnar junto do ministro qualquer decisão do conselho de administração que considerem contrária às linhas directrizes da política de energia do país, incluindo os objectivos do governo relativos ao aprovisionamento do país em energia. Este prazo de quatro dias corre a partir da data da reunião em que tiver sido tomada a decisão em causa, se os representantes do governo para ela tiverem sido I - 4822
regularmente convocados, ou, no caso contrário, a partir da data em que os representantes do governo ou um deles tiver tomado conhecimento da decisão. A impugnação tem efeito suspensivo. Se o ministro não anular a decisão no prazo de oito dias úteis contados da impugnação, a mesma torna-se definitiva.»
10 O Decreto real de 16 de Junho de 1994, nos artigos 1.°, 3.° e 4.°, estabelece, no essencial, regras idênticas para a Société de distribution du gaz SA (a seguir
«Distrigaz»).
O processo pré-contencioso
1 1 Por duas cartas de 8 de Julho de 1998, a Comissão informou o Governo belga de que considerava que as acções com direitos especiais instituídas pelos Decretos reais de 10 e de 16 de Junho de 1994 poderiam violar as disposições do Tratado relativas à livre circulação de capitais e à liberdade de estabelecimento.
12 O Governo belga, por duas cartas de 15 de Setembro de 1998, respondeu que os direitos especiais inerentes a essas acções não tinham sido exercidos até então e que as autoridades em causa se manifestavam prontas a garantir à Comissão que nenhum desses direitos seria exercido de forma discriminatória em detrimento dos cidadãos de outros Estados-Membros.
13 Não satisfeita com estas respostas, a Comissão dirigiu ao Reino da Bélgica, em 18 de Dezembro de 1998, dois pareceres fundamentados, instando-o a dar-lhes cumprimento no prazo de dois meses.
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14 O Governo belga respondeu aos pareceres fundamentados por carta única de 4 de Março de 1999, na qual anunciava a sua intenção de reformular os direitos especiais inerentes às acções em causa. Com efeito, verificaram-se depois determinadas reformulações que, contudo, deixaram inalterados os artigos 1.°, 3.° e 4.° dos Decretos reais de 10 e de 16 de Junho de 1994.
15 A Comissão decidiu, por isso, intentar a presente acção no Tribunal de Justiça.
Argumentos e fundamentos das partes
1 6 A Comissão refere, a título preliminar, que a dimensão considerável dos investimentos intracomunitários levou certos Estados-Membros a tomar medidas para controlar a situação. Essas medidas, adoptadas em grande parte no âmbito de privatizações, poderiam ser incompatíveis, em certas condições, com o direito comunitário. Foi por isso que adoptou, em 19 de Julho de 1997, a comunicação relativa a certos aspectos jurídicos dos investimentos intracomunitários (JO C 220, p. 15, a seguir «comunicação de 1997»).
17 Nesta comunicação, a Comissão interpretou, nessa matéria, as disposições do Tratado relativas à livre circulação de capitais e à liberdade de estabelecimento, nomeadamente no âmbito dos processos de autorização geral ou do direito de veto por parte das autoridades públicas.
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18 O ponto 9 da comunicação de 1997 está redigido da seguinte forma:
«Conclui-se desta análise das medidas que revestem um caracter restritivo para os investimentos intracomunitários, que as medidas discriminatórias (isto é, as que se aplicam exclusivamente aos investidores nacionais de um outro Estado- -Membro da União Europeia) serão consideradas incompatíveis com os artigos 73.°-B e 52.° do Tratado relativos à livre circulação de capitais e ao direito de estabelecimento, salvo se forem abrangidas por uma das derrogações previstas pelo Tratado. No que se refere às medidas não discriminatórias (isto é, as que se aplicam indistintamente aos nacionais desse Estado e aos nacionais de um outro Estado-Membro da União Europeia) são aceites na medida em que se baseiem numa série de critérios objectivos, estáveis e públicos e se justifiquem por razões imperativas de interesse geral. De qualquer modo, o princípio da proporcionalidade deverá ser sempre respeitado.»
19 Segundo a Comissão, a regulamentação que institui uma acção específica do Reino da Bélgica na SNTC e na Distrigaz, que cria, por um lado, um direito de oposição desse Estado-Membro a qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino das canalizações ou de outros activos estratégicos determinados e, por outro lado, um direito de oposição desse Estado-Membro a determinadas decisões de gestão que forem consideradas contrárias às linhas directrizes da política energética do país, não respeita as condições previstas na comunicação de 1997 e viola, desse modo, os artigos 52.°
e 73.°-B do Tratado.
20 Com efeito, essas disposições nacionais, embora indistintamente aplicáveis, criam obstáculos ao direito de estabelecimento de cidadãos de outros Estados-Membros bem como à livre circulação de capitais na Comunidade, na medida em que são susceptíveis de perturbar ou de tornar menos atractivo o exercício dessas liberdades.
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21 Segundo a Comissão, os processos de autorização ou de oposição só podem ser considerados compatíveis com as referidas liberdades se estiverem abrangidos pelas excepções referidas nos artigos 55.° do Tratado CE (actual artigo 45.° CE), 56.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 46.° CE) e 73.°-D do Tratado ou se se justificarem por razões imperiosas de interesse geral e forem acompanhadas por critérios objectivos, estáveis e públicos, de forma a limitar ao mínimo o poder discricionário das autoridades nacionais.
22 O r a , as disposições e m causa n ã o p r e e n c h e m n e n h u m destes critérios. P o r conseguinte, p o d e m , p o r falta d e t r a n s p a r ê n c i a , i n t r o d u z i r i n d i r e c t a m e n t e u m e l e m e n t o de discriminação e incerteza jurídica. P o r o u t r o l a d o , o artigo 2 2 2 . ° d o T r a t a d o n ã o p o d e ser i n v o c a d o c o m pertinência, u m a vez q u e , de q u a l q u e r f o r m a , a r e g u l a m e n t a ç ã o n a c i o n a l relativa à p r i v a t i z a ç ã o de sociedades deve respeitar o direito comunitário.
23 Embora o aprovisionamento em gás natural constitua uma missão de utilidade pública e possa, tal como a necessidade de manter as infra-estruturas de transporte de produtos energéticos, ser abrangido, em princípio, pelas razões imperiosas de interesse geral, ainda há que determinar o caracter necessário e proporcionado das medidas em causa relativamente ao objectivo a atingir.
24 Com efeito, uma medida de carácter negativo, como o direito de oposição, não pode garantir um aprovisionamento suficiente, o que podem as medidas positivas, tais como uma planificação destinada a encorajar as empresas de gás natural a celebrar contratos de aprovisionamento a longo prazo e a diversificar as suas fontes de aprovisionamento ou um sistema de licenças. Do mesmo modo, a existência de infra-estruturas de transporte poderia ser assegurada não por um direito geral de oposição, mas sim por uma regulamentação que definisse precisamente o comportamento adequado das empresas em causa. Os direitos ligados às acções com direitos especiais em causa impedem, além disso, a celebração de contratos a longo prazo bem como a diversificação das fontes de aprovisionamento. Do mesmo modo, os meios de impugnação das medidas em causa são inadequados devido à duração do processo e aos custos a ele ligados.
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25 A Comissão refere também a Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural (JO L 204, p. 1, a seguir «directiva do gás»), que estabelece regras de organização do mercado interno do gás natural, cujo prazo de transposição expirou em 10 de Agosto de 2000. Esta directiva proporciona um quadro comunitário de exercício dos poderes dos Estados-Membros quanto às obriga- ções de serviço público impostas às empresas do sector. Esta directiva assegura assegura um equilíbrio entre o respeito pela concorrência entre operadores económicos, por um lado, e o objectivo da segurança no aprovisionamento, por outro, ao prever um enquadramento estrito.
26 O Reino da Bélgica contesta o alegado incumprimento. No seu entender, as eventuais restrições à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de capitais resultantes da regulamentação controvertida são, de qualquer modo, justificadas, por um lado, pela excepção da segurança pública prevista nos artigos 56° e 73.°-D, n.° 1, alínea b), do Tratado e, por outro, por razões imperiosas de interesse geral. Além disso, são proporcionadas e adequadas ao objectivo prosseguido.
27 Em primeiro lugar, a segurança no aprovisionamento do país em energia constitui uma razão imperiosa de interesse geral, o que já resultava, a propósito do aprovisionamento em energia eléctrica, do acórdão de 27 de Abril de 1994, Almelo (C-393/92, Colect., p. I-1477, n.os 46 a 50), e, a propósito dos produtos petrolíferos, do acórdão de 10 de Julho de 1984, Campus Oil e o. (72/83, Recueil, p. 2727, n.° 34).
28 Em segundo lugar, as medidas em questão respondem aos critérios de necessidade e de proporcionalidade. A SNTC e a Distrigaz ocupam uma posição estratégica no aprovisionamento do país em energia, em particular tendo em conta a dependência da Bélgica em produtos energéticos estrangeiros. Enquanto a SNTC é, em particular, a proprietária das canalisações que constituem as grandes
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infra-estruturas de transporte interno de produtos energéticos, os activos estratégicos da Distrigaz são, nomeadamente, as infra-estruturas para o trans- porte interno e armazenagem de gás, incluindo os pontos de desembarque e transfronteiriços. É necessário um certo controlo desses activos pelas autoridades públicas no âmbito da regulamentação em causa. As medidas previstas para esse efeito são também proporcionadas. O processo de notificação prévia constitui, na falta de efeito suspensivo, um mero processo de informação das autoridades. Do mesmo modo, o poder do ministro, no âmbito deste processo, deixa de ser geral, apenas se referindo a pontos muito precisos e sendo extremamente limitado no tempo. Quanto ao processo de anulação, só pode ser utilizado num caso muito particular e claramente identificado, isto é, quando prejudicar a política de aprovisionamento do país em energia. Tal como quanto ao primeiro processo, o prazo dado ao ministro para reagir é extremamente limitado. Não se pode, pois, afirmar que não são fixados critérios precisos, objectivos e estáveis.
29 Por outro lado, qualquer exercício dos direitos conferidos pela regulamentação em causa deve ser objecto de fundamentação formal que exponha as conside- rações de facto e de direito que servem de base à decisão tomada. Além disso, de tal decisão cabe recurso de anulação bem como pedido de suspensão para o Conseil d'État (Bélgica). As despesas relativas a estes processos são muito moderadas e existe um processo de medidas provisórias. Do ponto de vista temporal, está prevista uma limitação estrita, na medida em que o ministro tem que actuar no prazo de vinte e um dias a contar da notificação.
30 De acordo com o Governo belga, não existem meios menos restritivos para se atingir os objectivos prosseguidos. A Comissão deveria, no âmbito da análise do critério da proporcionalidade, demonstrar a existência de soluções alternativas menos restritivas (v. acórdão de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França, C-159/94, Colect., p. I-5815, n.os 101 e 102). Ora, a este respeito, a Comissão apenas mencionou uma planificação a longo prazo, inapropriada do ponto de vista da rapidez, e uma «regulamentação precisa quanto ao comportamento adequado das empresas em questão», isto é, um sistema de licenças cujos contornos, porém, continuam vagos. É extremamente duvidoso que tais medidas I - 4828
conduzam a um nível superior de segurança jurídica para os investidores do que aquele que resulta da regulamentação em causa.
31 Quanto ao fundamento da Comissão assente na directiva do gás, o Governo belga entende que é inadmissível, visto ter sido suscitado pela primeira vez na petição. De qualquer forma, esta directiva harmoniza as obrigações de serviço público do ponto de vista material, mas não no plano processual. Desse ponto de vista, os Estados-Membros continuam livres para tomarem as medidas que considerem apropriadas.
32 Em terceiro lugar, o Governo belga alega que os direitos conferidos pela regulamentação em causa são justificados com base na excepção de segurança pública prevista nos artigos 56° e 73.°-D, n.° 1, alínea b), do Tratado. O aprovisionamento do país em gás é do âmbito da segurança pública, uma vez que o funcionamento da economia bem como das instituições e dos serviços públicos essenciais, e mesmo a sobrevivência da população, dele dependem. Uma interrupção do aprovisionamento em gás natural e os riscos que daí resultariam para a existência do Estado poderiam afectar gravemente a segurança pública.
33 A título subsidiário, o Governo belga alega que os eventuais entraves às liberdades do Tratado que resultem da regulamentação em causa são justificados pelo artigo 90.°, n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 86.°, n.° 2, CE), nos termos do qual as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral só estão sujeitas às regras de concorrência do Tratado na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento da sua missão particular.
34 Resulta do acórdão de 19 de Março de 1991, França/Comissão (C-202/88, Colect., p. I-1223, n.° 12), que o artigo 90.°, n.° 2, do Tratado é a expressão de
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um princípio geral segundo o qual as regras do Tratado devem ser sujeitas a excepções quando os interesses ligados a missões de serviço de interesse geral são ameaçados.
35 No essencial, o Reino Unido compartilha do ponto de vista do Reino da Bélgica.
Apreciação do Tribunal
Quanto ao artigo 73°-B do Tratado
36 A título preliminar, há que lembrar que o artigo 73.°-B, n.° 1, do Tratado institui a livre circulação de capitais entre os Estados-Membros e entre os Estados- -Membros e países terceiros. Para o efeito, determina, no âmbito das disposições do capítulo do Tratado intitulado «Os capitais e os pagamentos», que são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros.
37 Embora o Tratado não defina os conceitos de movimentos de capitais e de pagamentos, está assente que a Directiva 88/361, conjuntamente com a nomenclatura que lhe está anexa, tem um valor indicativo para a definição do conceito de movimentos de capitais (v. acórdão de 16 de Março de 1999, Trummer e Mayer, C-222/97, Colect., p. I-1661, n.°s 20 e 21).
38 Com efeito, os pontos I e III da nomenclatura que consta do anexo I da Directiva 88/361, bem como as notas explicativas que aí se encontram, indicam que o I - 4830
investimento directo sob forma de participação numa empresa por meio da detenção de acções bem como a aquisição de títulos no mercado de capitais constituem movimentos de capitais na acepção do artigo 73.°-B do Tratado. De acordo com essas notas explicativas, o investimento directo, em particular, caracteriza-se pela possibilidade de participar efectivamente na gestão de uma sociedade ou no seu controlo.
39 À luz destas considerações, há que analisar se a regulamentação que institui participações com direitos especiais do Reino da Bélgica na SNTC e na Distrigaz, que cria, por um lado, um direito de oposição desse Estado-Membro a qualquer cessão, qualquer afectação a título de garantia ou qualquer alteração do destino das canalizações ou de outros activos estratégicos determinados e, por outro lado, um direito de oposição desse Estado-Membro a determinadas decisões de gestão que forem consideradas contrárias às linhas directrizes da política energética do país, constitui uma restrição aos movimentos de capitais entre os Estados- -Membros.
40 O Governo belga não contesta, em princípio, que as restrições resultantes da regulamentação em causa caem no âmbito de aplicação da livre circulação de capitais.
41 O Governo do Reino Unido admite também, pelo menos em certa medida, o carácter restritivo da regulamentação belga.
42 Por conseguinte, há que analisar se e em que condições se pode admitir uma justificação para a regulamentação em causa.
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43 T a l c o m o resulta t a m b é m d a c o m u n i c a ç ã o de 1 9 9 7 , n ã o se p o d e m n e g a r as p r e o c u p a ç õ e s q u e p o d e m , c o n s o a n t e as circunstâncias, justificar q u e os E s t a d o s - - M e m b r o s c o n s e r v e m u m a d e t e r m i n a d a influência n a s empresas inicialmente públicas e p o s t e r i o r m e n t e p r i v a t i z a d a s , q u a n d o essas empresas a c t u a m n o s d o m í n i o s d o s serviços de interesse geral o u estratégicos (v. a c ó r d ã o s desta m e s m a d a t a , C o m i s s ã o / P o r t u g a l , C - 3 6 7 / 9 8 , Colect., p . I - 4 7 3 1 , n . ° 4 7 , e C o m i s s ã o / F r a n ç a , C - 4 8 3 / 9 9 , Colect., p . I - 4 7 8 1 , n . ° 4 3 ) .
44 Estas p r e o c u p a ç õ e s n ã o p o d e m , p o r é m , p e r m i t i r a o s E s t a d o s - M e m b r o s invocar os seus regimes de propriedade, tal como referidos no artigo 222.° do Tratado, para justificar entraves às liberdades previstas no Tratado, resultantes de privilégios de que fazem acompanhar a sua posição de accionistas numa empresa privatizada. Com efeito, tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 1 de Junho de 1999, Konle, C-302/97, Colect., p. I-3099, n.° 38), o referido artigo não tem por efeito eximir os regimes de propriedade existentes nos Estados-Membros às regras fundamentais do Tratado.
45 A livre circulação de capitais, enquanto princípio fundamental do Tratado, só pode ser limitada por uma regulamentação nacional se esta se justificar pelas razões referidas no artigo 73.°-D, n.° 1, do Tratado ou por razões imperiosas de interesse geral e que se apliquem a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-Membro de acolhimento. Além disso, para ser desse modo justificada, a regulamentação nacional deve ser adequada a garantir a realização do objectivo que prossegue e não ultrapassar o necessário para o atingir, a fim de respeitar o princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, acórdãos de 14 de Setembro de 1995, Sanz de Lera e o., C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Colect., p. I-4821, n.° 23, e de 14 de Março de 2000, Église de Scientologie, C-54/99, Colect., p. I-1335, n.° 18).
46 No caso presente, não se pode negar que o objectivo prosseguido pela regulamentação em causa, isto é, garantir a segurança do aprovisionamento em energia em caso de crise, faz parte de um interesse público legítimo. Com efeito, o I - 4832
Tribunal de Justiça já reconheceu, entre as razões de segurança pública que podem justificar um entrave à livre circulação de mercadorias, o objectivo de assegurar, em qualquer momento, um aprovisionamento mínimo em produtos petrolíferos (acórdão Campus Oil e o., já referido, n. os 34 e 35). O mesmo entendimento vale para os entraves à livre circulação de capitais, na medida em que a segurança pública consta também entre as razões justificativas enunciadas no artigo 73.°-D, n.° 1, alínea b), do Tratado.
47 Contudo, o Tribunal de Justiça considerou também que as exigências de segurança pública devem, nomeadamente, enquanto derrogações ao princípio fundamental da livre circulação de capitais, ser entendidas estritamente, de modo que o seu alcance não pode ser determinado unilateralmente por cada um dos Estados-Membros, sem controlo das instituições da Comunidade. Assim, a segurança pública só pode ser invocada em caso de ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade (v., entre outros, acórdão Eglise de Scientologie, já referido, n.° 17).
48 Importa, pois, verificar se a regulamentação em causa permite assegurar, em caso de ameaça real e grave, um aprovisionamento mínimo em energia e se não vai além do necessário para esse fim.
49 Desde logo, há que observar que o regime em causa é um regime de oposição.
Este regime parte do princípio do respeito da autonomia de decisão da empresa, uma vez que o controlo susceptível de ser exercido pelo ministro da tutela depende, em cada caso particular, de uma iniciativa das autoridades governa- mentais. Nesse âmbito, não se exige qualquer aprovação prévia. Além disso, impõe-se às autoridades públicas prazos estritos para o exercício desse direito de oposição.
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50 Em seguida, o regime limita-se a determinadas decisões relativas aos activos estratégicos das referidas sociedades, em particular às redes de energia, bem como a decisões de gestão específicas que lhes dizem respeito e podem, pontualmente, ser postas em causa.
51 Por último, as intervenções do ministro previstas nos artigos 3.° e 4.° dos Decretos reais de 10 e de 16 de Junho de 1994 só podem ter lugar no caso de os objectivos da política energética serem postos em causa. De resto, tal como o Governo belga expôs nos seus articulados e na audiência, sem impugnação da Comissão nesse ponto, as mesmas devem ser formalmente fundamentadas e são susceptíveis de uma fiscalização jurisdicional eficaz.
52 O regime em causa permite, pois, com base em critérios objectivos e passíveis de fiscalização pelos órgãos jurisdicionais, garantir a disponibilidade efectiva das canalisações que constituem as grandes infra-estruturas de transporte interno de produtos energéticos bem como outras infra-estruturas para o transporte interno e armazenagem de gás, incluindo os pontos de desembarque e transfronteiriços.
Desse modo, dá ao Estado-Membro a possibilidade de intervir no sentido de assegurar, numa dada situação, o respeito das obrigações de serviço público que incumbem à SNTC e à Distrigaz, embora no respeito das exigências da segurança jurídica.
53 A Comissão não demonstrou que se podiam ter tomado medidas menos restritivas para se atingir o objectivo prosseguido. Não é seguro que uma planificação destinada a encorajar as empresas de gás natural a celebrar contratos de aprovisionamento a longo prazo, a diversificar as suas fontes de aprovisio- namento ou a praticar um sistema de licenças fosse capaz, só por si, de permitir uma reacção rápida numa situação específica. Por outro lado, uma regulamen- tação que definisse precisamente o comportamento das empresas do sector, tal como a proposta pela Comissão, afigura-se mais restritiva do que um direito de oposição limitado a situações particulares.
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54 Quanto aos argumentos da Comissão assentes na directiva do gás, basta verificar que o prazo de transposição dessa directiva só expirou em 10 de Agosto de 2000.
O quadro comunitário que a referida directiva se destinou a instituir, segundo a Comissão, no que respeita ao exercício dos poderes dos Estados-Membros quanto às obrigações de serviço público impostas às empresas do sector não pode, de qualquer forma, ter influência na presente acção, uma vez que os pareceres fundamentados são datados de 18 de Dezembro de 1998 e a petição foi apresentada em 22 de Dezembro de 1999.
55 Há que considerar, pois, que a regulamentação em causa é justificada pelo objectivo de garantir a segurança dos aprovisionamentos em energia em caso de crise.
56 Nestas condições, não há que analisar o fundamento assente num princípio decorrente do artigo 90.°, n.° 2, do Tratado, que o Governo belga invoca a título subsidiário.
57 Resulta das considerações expostas que a acção da Comissão deve ser julgada improcedente na parte relativa ao artigo 73.°-B do Tratado.
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Quanto ao artigo 52.° do Tratado
58 A Comissão pede ainda a declaração de um incumprimento do artigo 52.° do Tratado, isto é, das respectivas regras sobre a liberdade de estabelecimento, na medida em que respeitem a empresas.
59 A esse respeito, há que observar que o artigo 56.° do Tratado prevê, tal como o artigo 73.°-D do Tratado, uma justificação com base na segurança pública.
Assim, mesmo supondo que a possibilidade de um Estado-Membro se opor à cessão, à afectação a título de garantia ou à alteração do destino de determinados activos de uma empresa existente, ou a determinadas decisões de gestão da empresa, pudesse constituir uma restrição à liberdade de estabelecimento, essa restrição seria justificada pelas razões expostas nos n.os 43 a 55 do presente acórdão.
60 Assim, há que julgar improcedente a acção da Comissão também na parte que respeita ao artigo 52.° do Tratado.
Quanto às despesas
61 Nos termos do artigo 69°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo o Reino da Bélgica requerido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, o Reino Unido, interveniente no litígio, suportará as suas próprias despesas.
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Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
3) O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as respectivas despesas.
Rodríguez Iglesias Jann Colneric von Bahr Gulmann Edward La Pergola Puissochet Schintgen
Skouris Cunha Rodrigues
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de Junho de 2002.
O secretário
R. Grass
O presidente
G. C. Rodríguez Iglesias
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