UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
JORGE ULISSES E SILVA FERREIRA LIMA
PROJETO D E PESQUISA
A NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: UMA ABORDAGEM
CRÍTICA
ALUNO DE ENSINO MÉDIO NÃO PRO
FISSIONALIZANTE E PSSIBILIDADE DE ESTÁGIO FORTALEZA
A NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: UMA ABORDAGEM
CRÍTICA
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Ms. Michel Mascarenhas
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito
L732n Lima, Jorge Ulisses e Silva Ferreira.
A natureza jurídica do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: uma abordagem crítica / Jorge Ulisses e Silva Ferreira Lima. – 2013.
95 f. : enc. ; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2013.
Área de Concentração: Direito Constitucional. Orientação: Prof. Ms. Michel Mascarenhas Silva.
1. Ministério público. 2. Tribunais de contas - Brasil. 3. Finanças públicas – Brasil. 4. Controle financeiro – Brasil. I. Silva, Michel Mascarenhas (orient.). II. Universidade Federal do Ceará –
Graduação em Direito. III. Título.
A NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: UMA ABORDAGEM
CRÍTICA
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Ms. Michel Mascarenhas
Aprovada em __/__/____.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________
Prof. Ms. Michel Mascarenhas (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________
Prof. Ms. Francisco de Araújo Macedo
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________
Prof. Ms. Felipe Lima Gomes
Aos meus pais, José Ferreira Lima e Maria José e Silva Ferreira Lima, que souberam ser, cada um a seu modo, fundamentais na longa estrada da minha vida.
À minha irmã, Magda Kate e Silva Ferreira Lima, de conselhos sempre infalíveis.
À minha companheira, Carinne Costa, pelo lugar de destaque na minha existência.
O ensejo para a elaboração deste trabalho monográfico é fruto da minha experiência, rica embora curta, como estagiário do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (MPC/TCE-CE), no qual pude dividir as responsabilidades e agruras de quem reconhece a ética no serviço público como meta institucional e como princípio fundamental de vida.
A inspiração e o fôlego necessários para condensar as reflexões deste trabalho seriam impossíveis sem a minha convivência com os servidores técnicos e analistas do órgão em apreço, operários de uma missão diuturna da maior relevância para a sociedade.
Agradeço de modo especial aos ilustres Procuradores de Contas: Eduardo de Sousa Lemos e Gleydson Antônio Pinheiro Alexandre (Procurador-Geral do MPC/TCE-CE). Jovens expoentes do saber jurídico nacional, deles aguardo a maior contribuição para o estudo e sistematização do Direito pátrio.
Ao meu orientador, Michel Mascarenhas da Silva, pela generosidade e coragem de aceitar a orientação de um tema tão ao largo das cogitações corriqueiras da academia.
A liberdade não é um luxo dos tempos de bonança; é, sobretudo, o maior elemento de estabilidade das instituições.
A história política nacional registra desde os primórdios da República a presença de representantes do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas numa posição de destaque. Com a Constituição de 1988, prevaleceu a previsão de dispositivo autônomo a tratar dos membros do Parquet especial com equiparação em direitos, vedações e forma de investidura em relação aos membros do Parquet comum. Como consequência lógica, além do Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas Estaduais também passaram a prever a presença de membros do Ministério público em sua composição, como corolário da necessidade de efetivar um controle mais eficaz sobre as prestações de contas por parte do Executivo. Na prática, o caráter proativo da atuação dos membros do órgão em exame nas diversas esferas de poder tem gerado um ambiente de conflitos institucionais de tal monta que se aconselha a superação de uma concepção corrente na jurisprudência do STF que propugna pela ausência de autonomia institucional, sob o argumento de lhe falecer a nota da fisionomia institucional própria, o qual deve ser afastado em homenagem aos princípios constitucionais da cidadania e da dignidade da pessoa humana.
The story national policy records from the earliest days of the Republic the presence of representatives of the Public Prosecutor attached to the Court of Auditors in a
prominent position. In 1988’ Constitution, prevailed the forecasting of standalone
device to treat the members of special Parquet with assimilation into rights, seals and form of investiture in relation to members of the Parquet Floor common. As a logical consequence, in addition to the Court of Auditors of the Union, the Courts of Auditors State also started to predict the presence of members of the public Ministry in its composition, as a corollary of the need to execute a more effective control on the benefits of auditors on the part of the Executive. In practice, the proactive nature of the action of members of the body under examination in the various spheres of power has generated an environment of institutional conflicts of such magnitude that it is recommended to overcome a design chain in the case law of the STF that advocates the absence of institutional autonomy, under the argument of it has not the note of institutional physiognomy itself, which should be ruled out in tribute to the constitutional principles of citizenship and the dignity of the human person.
1. INTRODUÇÃO ... 09
2. O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO FISCAL DE CONTAS ... 12
2.1. O Ministério Público nas Constituições Brasileiras: uma nova espécie se afirma ... 20
2.2. A Constituição Federal de 1988: interpretação sistemática do art. 130 ... 28
2.2.1 O “Parquet” de Contas como ramo do MP Comum ... 30
2.2.2 Desvinculação do MP de Contas do rol do art. 128, CF, com vinculação administrativa ao Tribunal de Contas... 30
2.2.3 O MP de Contas como instituição autônoma ... 31
3. NATUREZA JURÍDICA E ATIVIDADES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS EM CONFORMIDADE COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL ... 32
3.1. Delimitação do problema ... 36
3.2. Princípios aplicáveis ao MPC ... 49
3.2.1 Princípio da Unidade ... 52
3.2.2 Princípio da Indivisibilidade ... 53
3.2.3 Princípio da Independência Funcional... 54
4. POSIÇÃO CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS ... 58
5. A JURISPRUDÊNCIA DO STF RELATIVA À AUTONOMIA INSTITUCIONAL ... 68
5.1. Autonomia funcional e legislativa... 69
5.2. Autonomia administrativa e financeira ... 75
5.2.1 Conteúdo material da autonomia administrativa ... 79
5.2.2 A construção teórica da autonomia financeira ... 81
5.2.3 A PEC 27/2007: um novo enfoque hermenêutico ... 85
CONCLUSÃO ... 87
1 INTRODUÇÃO
O Ministério Público junto aos Tribunais de Contas é uma realidade institucional cuja importância no cenário político nacional cresce à medida que se democratizam os mecanismos de controle externo das contas públicas. O conhecimento e a afirmação do seu leque de prerrogativas são os elementos que permitem efetivar o direito público subjetivo a uma gestão escorreita dos recursos públicos, em função dos artigos 73, §2°, I, e 130 da Constituição Federal de 1988. Todavia, a sua posição na estrutura de poder do Estado brasileiro ainda provoca questionamentos em doutrina e jurisprudência, o que têm lavado o Supremo Tribunal Federal a se pronunciar sobre diversos aspectos envolvidos na sua natureza jurídica.
O primeiro deles é a sua independência em relação ao Ministério Público comum, o que não decorre imediatamente do texto constitucional, passível o art. 130, CF, de mais de uma possibilidade de interpretação. A propósito, dispõe no
sentido de que aos “membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura”, deixando assim uma zona de incerteza se o Legislador Constituinte
teria criado uma nova instituição ou se teria ampliado as atribuições dos órgãos previstos no art. 128.
Outro ponto a destacar é a consequência do entendimento firmado pelo STF, o qual afasta a fisionomia institucional própria do Parquet de Contas, inviabilizando a possibilidade de autonomia administrativa e financeira pela via da legislação infraconstitucional. Destarte, cria-se um hiato entre a noção de função constitucional e papel institucional, no que salta aos olhos um juízo de evidência no sentido de que aquela decorre desta como vontade manifestada pelo Poder Constituinte, a notar que a ausência de autonomia ampla repercute danosamente na independência de atuação do fiscal da lei no controle externo. Ao revés, tem-se a tese desabonadora pela qual a previsão de um Ministério Público atuando obrigatoriamente junto aos Tribunais de Contas seria uma excentricidade sem significado.
luz do postulado da máxima efetividade das normas constitucionais, busca-se o reconhecimento da essência una do Ministério Público como ideia-matriz, dentro de uma dualidade de funções de Estado.
Cumpre demonstrar ainda que a especialidade em razão da matéria não esgota o reconhecimento da sua singularidade. A riqueza e a variedade dos temas trazidos à sua apreciação impõem seja o Ministério Público de Contas dotado dos meios de agir em defesa do Erário na mesma medida com que se dá com relação ao
Parquet comum. A sua atuação firme, como se depreende, tem o condão de assegurar a afirmação dos direitos e garantias fundamentais na mais ampla dimensão.
Diante de tal desiderato, o estudo da evolução histórica é peça-chave, aceita a tese de que uma nova ordem constitucional constitui cenário novo de possibilidades hermenêuticas. Assim sendo, o velho não apenas pode como deve tornar-se novo. De fato, tal é o que ocorre com o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas. Advogado dos interesses do Executivo, sem constituir uma realidade institucional própria, uma vez alçado ao nível constitucional, ele se torna guardião da ordem jurídica no seu todo, insubmisso ao dever de tutela de interesses de que o Estado, como ficção jurídica, é titular. Eis a razão porque será acolhida, em termos práticos, a interpretação do art. 130, CF, que lhe dê a maior efetividade, a saber, aquela segundo a qual o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas (ou Ministério Público de Contas, como se autoproclamam os seus membros) tem existência independe, porém, acha-se associado aos seus congêneres na partilha de experiências salutares em defesa de suas prerrogativas.
deslembrar, aliás, que a quadra histórica atual é a que propugna pela concretização dos direitos fundamentais há séculos declarados nas Cartas de Direitos.
O povo, titular de uma soberania que se reconhece sobranceira em relação à soberania de Estado, deve enfim apoderar-se da Constituição como um
instrumento que está ao seu serviço, e não como uma “Magna Charta” pela qual os
2 O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMO FISCAL DE CONTAS
Os registros mais remotos da existência de um corpo de magistrados incumbidos da tarefa de velar pela correta aplicação do direito posto no seio de uma sociedade politicamente organizada, invariavelmente, acabam por retroceder no tempo ao berço da civilização, passando por realidades culturais diversificadas por peculiaridades que vão desde a religião até ao modo de produção de riquezas1.
Assim sendo, resta prejudicado o interesse prático de se alongar acerca de cada uma das figuras que tiveram destaque no seu contexto histórico2.
Indiscutivelmente, o aumento da complexidade do fenômeno jurídico, que ensejou a sua sistematização, fez avultar a importância de agentes públicos que eram encarregados de estudá-lo, com o fim de legitimar o exercício do Poder Real. É cediço apontar a origem do Ministério Público moderno nos procuradores do Rei da França, ou, mais especificamente, na Ordenança de 1302, de Felipe IV. O soberano, então personificado num único indivíduo, buscava razões que fundamentassem a origem do seu poder, sendo o Ministério Público o aspecto prático deste processo, uma vez que as doutrinas de cunho apenas filosófico já não eram o bastante em face da oposição entre o caráter transcendente da especulação filosófica e os domínios da Ciência do Direito3.
1
Alguns autores procuram sua origem no Antigo Egito, há cerca de quatro mil anos, na figura do funcionário real “Magiaí”: “Segundo textos descobertos em escavações do Egito, tal funcionário era a língua e os olhos do Rei; castigava os rebeldes, reprimia os violentos, protegia os cidadãos pacíficos; colhia os pedidos do homem justo e verdadeiro, perseguindo o malvado mentiroso; era o marido da viúva e o pai do órfão; fazia ouvir as palavras da acusação, indicando as disposições legais que se aplicavam ao caso; tomava parte das instruções para descobrir a verdade.” (FERRAZ, Antônio Augusto Mello de Camargo (Org.). Ministério Público. Instituição e Processo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 38).
2
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 2-3. O autor ainda registra que outros “buscam na Antigüidade clássica os traços iniciais da instituição, ora nos „éforos‟ de Esparta, ora nos „thesmotetis‟ ou „tesmótetas‟ gregos, ora nas figuras romanas do „advocati fisci‟, dos „censores‟, do „defensor civitatis‟, do „irenarcha‟, dos „curiosi‟, „stationarii‟ e „frumentarii‟, dos „procuratores caesaris’”.
3
Realidades distintas, enquanto a necessidade de controlar as finanças públicas remonta ao contexto histórico das cruzadas, em razão dos enormes gastos militares do Rei Luís VII, da França, o Ministério Público atravessou séculos amarrado ao poder do monarca. Portanto, o seu advento não se deu em conjunto com a institucionalização do controle das finanças públicas.
De fato, o conceito da sua significação como Parquet (Etim.: s.m.,
vocábulo fr., i.é., assoalho, assento ou “magistrado em pé”) foi-se destacando
daquele rótulo de “procurateur de roi” para tornar-se órgão encarregado de fiscalizar a correta aplicação do Direito, e se foi afirmando gradualmente até ganhar um novo status político com a queda do Ancién Régime, momento em que o juiz passou a ser
“a boca da lei”, ficando atrelado ao método da interpretação literal ou método da
subsunção legal, como ficou posteriormente conhecido.
Justificadamente, havia um enorme clima de desconfiança em relação ao Judiciário, instituição de que a Monarquia, então decapitada, se apoiava na manutenção do seu poder absolutista, o que explica a necessidade de órgão imparcial (simbolicamente destacado pelo assoalho que lhe dá o nome) e com participação e assento obrigatórios nos processos em tramitação.
No tocante ao Tribunal de Contas francês, que se estruturava nos idos de 18074, pode-se perceber um provável resquício desta época, já que mesmo
hodiernamente constitui causa de nulidade a prática de ato processual sem a manifestação do Ministério Público nos feitos levados à apreciação no âmbito das Cortes de Contas, diversamente do que ocorre na seara judicial. Com a queda do
Ancién Régime, portanto, surgiu a tradição de haver um membro do Parquet
oficiando junto às câmaras.
Ademais, conforme noticia Louis Trotabas, no seu clássico Droit Budgetaire et Comptabilité Publique, embora a ideia de submeter a execução do orçamento a uma jurisdição já fosse antiga naquela época, é cediço que as instituições existentes antes da queda da Bastilha eram muito diferentes, bastando
4
para isso mencionar que a “Cours de Comptes” francesa não encontrou condições
adequadas para vir a lume antes da consolidação do processo revolucionário5.
Demonstra-se pelo exposto a existência de uma simbiose entre o controle externo das contas públicas e o Regime Republicano, o que gerou um sopro de renovação capaz de fazer emergir uma magistratura que existe junto aos Tribunais de Contas, mas não marcada pela submissão, mas "a leur côté, dirigé par le procurateur generale assisté de plusieurs avocats genéraux”6. Feita esta breve
digressão, passa-se aos antecedentes históricos relativamente à magistratura e ao Parquet de Contas no Brasil.
A historiografia brasileira registra um longo período de absoluta falta de identidade nacional no tocante à formulação das leis, e, de modo ainda mais marcante, quanto à falta de mecanismos eficazes de controle de contas.
No período Imperial, não se presenciou a institucionalização dos meios de controle externo das finanças públicas por órgãos técnicos imparciais, o que só foi possível com o governo provisório do Marechal Deodoro da Fonseca, estabelecido pelo golpe de 15 de novembro de 1889. Este, tendo instaurado o regime republicano e a forma federativa de Estado, resultou no acolhimento sem reservas da Teoria da Poder Tripartite.
Outrora, apesar de prevista na “Constituição Política do Império do Brazil”
a necessidade premente de um controle institucionalizado das finanças públicas, a teor do art. 1707, divergências políticas inviabilizaram o surgimento do Tribunal de
Contas. Razões para isso pedem ser imaginadas, mas decerto a falta de maturidade política da época, incapaz sequer de conceber o controle prévio das despesas de cada repartição pública contribuiu sobremaneira para o atraso na implantação de uma Corte de Contas8.
5MARTINS
, Ives Gandra da Silva. Direito Constitucional Interpretado. São Paulo: RT, 1992, p. 36-36.
6MARTINS
, 1992, p. 36. loc. cit.: “A seu lado, dirigido por um procurador geral assistido por vários advogados gerais.” (Tradução livre feita pelo autor).
7
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de 'Thesouro Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm>. Acesso em: 14 out. 2013.
Finalmente criado no ano de 1890, através do Decreto 966-A, de 07 de Novembro de 1890, cujo artigo 1º dispôs: "É instituído um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes à receita e despesa da República", e tendo posteriormente recebido o status magno com a Constituição Republicana de 1891, acabou vinculado ao Poder Legislativo.
Desta forma, embora o surgimento do Ministério Público de Contas tenha se dado no ordenamento jurídico brasileiro como corolário da existência de uma Corte encarregada de liquidar as contas das receitas e despesas públicas e de verificar a sua legalidade, sua afirmação teve de ser construída tijolo a tijolo, sendo mencionado num texto constitucional pela primeira vez tão somente com a Constituição de 1967.
O Decreto n° 966-A de 07 de novembro de 1890, aliás, não cuidou especificamente da forma como os membros do Tribunal de Contas seriam escalados, senão que se tratava de funcionários a quem se confere voto deliberativo
nas matérias de competência daquela “corporação” (Dec. 966-A/1890, art. 6º, §1º). Presume-se que se tratasse de funcionários oriundos dos quadros do ministério da Fazenda, nomeados por decreto do Presidente da República, ficando a nomeação sujeita à aprovação do Senado Federal.
Cabia ainda ao Presidente da República proceder à nomeação em caso de haver cargo vago durante a ausência das câmaras. Nesta hipótese, ficava o ato na dependência de anuência pelo Senado, com o que era assegurada a independência do órgão em face do Executivo.
Com o Decreto n.º 1.166, de 16 de outubro de 1892, foi disciplinada a organização e o funcionamento da instituição, apresentando o seu corpo deliberativo a composição de cinco membros, um presidente e quatro diretores, dos quais um era o representante do Ministério Público (Dec. n.º 1.166/1892, art. 19). Neste passo, vale remontar ao disposto nas Ordenações Manuelinas de 1521, quando se mencionava a figura do Promotor de Justiça consoante a influência dos direitos francês e canônico, delineando o traço mais essencial do se espera do indivíduo e
e alegar as causas e razões, que para lime e clareza da justiça e para inteira
conservaçõn dela convém”.
A este propósito, vale frisar que o ordenamento jurídico brasileiro concebeu paralelamente a noção de Tribunal de Contas e de Ministério Público a oficiar adrede, quando da constituição do primeiro regulamento, o Decreto n.º 1.166, de 16 de outubro de 1892, que disciplinava a organização e o funcionamento do referido órgão e apresentava em seu corpo deliberativo a composição de cinco membros, dos quais um era representante do Ministério Público. Idealizava-se então, um mediador independente, entre o Poder que autoriza despesa e o que as executa, o qual seria um vigia e a mão forte, obstando a perpetração das infrações orçamentárias, com o veto oportuno aos atos discrepantes das leis financeiras9.
A afirmação acima pode ser corroborada por uma análise sutil do diploma normativo em análise, a começar pelas regras de substituição nos impedimentos. Analisemos o disposto no artigo 25:
Art. 25. Nos impedimentos repentinos serão substituidos: o presidente, pelo director mais antigo; este, pelo sub-director mais antigo; e os sub-directores e o secretario, pelo 1º escripturario que for designado pelo presidente.
Nos impedimentos prolongados serão substituidos: o presidente, pelo director designado pelo ministro; os directores, os sub-directores e o secretario, pelos sub-directores e 1os escripturarios designados pelo presidente.
O director representante do ministerio publico será substituido pelo director do Contencioso do Thesouro Federal. (Grifei)
Pelo exposto, percebe-se que a única regra de substituição desvinculada seja de critérios de antiguidade seja pela discricionariedade do Presidente ou do Ministro de Estado da Fazenda é, justamente, a do representante do Ministério Publico, em reforço à ideia de independência funcional já nos primórdios de existência do Parquet Especial.
Norma de difícil exegese é o artigo 45, que assim reza:
9
Art. 45. O presidente do Tribunal designará os directores que devem encarregar-se dos seguintes serviços:
1º O exame do que concerne ás despezas dos Ministerios da Justiça e dos Negocios Interiores, e da Industria, Viação e Obras Publicas.
§ 2º Identico exame relativo aos Ministerios da Marinha e da Guerra.
§ 3º Identico exame relativamente aos Ministerios da Fazenda e do Exterior.
§ 4º O que concerne ao ministerio publico.
Pode-se extrair do enunciado um poder de estabelecer diretrizes para o bom andamento dos trabalhos, a ser exercido pelo presidente da Corte, com a devida distribuição de tarefas. No entanto, não nos parece a melhor interpretação a de que ao representante do Ministério Público seria cometida uma tarefa meramente residual, uma vez que esta linha de raciocínio não está em sintonia com uma interpretação sistemática dos artigos 47 e seguintes do citado decreto10. Bem ao contrário, quer parecer que ao Presidente incumbiria determinar a forma como vão atuar os diretores em colaboração ao Parquet.
Anos depois, por meio de uma série de reorganizações, ao Tribunal de Contas passou a competir o exame dos atos pertinentes à arrecadação de impostos
10 Art. 47. O director representante do ministerio publico, perante o Tribunal de Contas, deve ser
formado em direito, e compete-lhe:
§ 1º Requerer o que for a bem dos interesses da Fazenda Publica; § 2º Responder nos processos que lhe forem continuados;
§ 3º Dar parecer sobre os negocios a respeito dos quaes for ouvido o Tribunal, como órgão consultivo do Governo;
§ 4º Promover a revisão das contas em que houver erro, omissão, falsidade, ou duplicata em prejuizo da Fazenda;
§ 5º Communicar ao Ministerio da Fazenda qualquer dolo, falsidade, concussão ou peculato, que verificar haver o responsavel praticado no exercicio de suas funcções, para que possa instaurar-se o competente processo criminal;
§ 6º Promover a imposição de multa nos casos em que ella tenha logar Art. 48. Serão continuados ao director representante do ministerio publico: § 1º Os processos em que se tratar de applicar a prescripção;
§ 2º Os de levantamento de fianças;
§ 3º Os que accusarem erro, omissão, falsidade ou duplicata em prejuizo da Fazenda;
§ 4º Os processos em que o Tribunal, ou a repartição que os instaurar, descobrir a existencia de algum crime;
§ 5º As impugnações e recursos contra o julgamento do Tribunal; § 6º Os processos em que o relator julgar necessaria a audiencia fiscal.
Art. 49. Ao director representante do ministerio publico assiste o direito de promover, verbalmente ou por escripto, que lhe sejam continuados quaesquer outros processos de sua competencia, embora não comprehendidos no artigo antecedente.
Art. 50. Os processos e negocios que forem continuados ao ministerio publico serão remettidos directamente ao presidente do Tribunal.
e taxas11, e as contas de governo apresentadas ao Congresso Nacional ficaram
sujeitas à emissão de parecer prévio por parte do Tribunal de Contas12. Finalmente,
com o Decreto Legislativo n° 3.421, de 12 de dezembro de 1917, os membros do Tribunal passaram a ter a denominação de Ministros.
Com a Constituição de 193413, as competências dos Tribunais de Contas
foram ampliadas, sobrevindo a Lei n° 156, de 24 de dezembro de 1935, que em seu
art. 2°, n° 4, considerou o Ministério Público “corpo constitutivo do Tribunal”14. Foram ainda criadas as denominações “Procurador-Geral” e “Adjunto de Procurador”, ambos nomeados pelo Presidente da República e demissíveis “ad nutum”.
Com a instauração do Estado Novo e a outorga da Constituição de 1937, conhecida como “polaca”, de forte inspiração nos regimes autoritários de então,
pouca coisa há para ser dita, haja vista que o Tribunal de Contas (e por
11
Decretos n(s): 392, de 08 de outubro de 1896; 2.409, de 23 de dezembro de 1896.
12
Decreto n. 2.511, de 20 de dezembro de 1911.
13 SEÇÃO II - Do Tribunal de Contas
Art 99 - É mantido o Tribunal de Contas, que, diretamente, ou por delegações organizadas de acordo com a lei, acompanhará a execução orçamentária e julgará as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos.
Art. 100 - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e terão as mesmas garantias dos Ministros da Corte Suprema.
Parágrafo único - O Tribunal de Contas terá, quanto à organização do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, as mesmas atribuições dos Tribunais Judiciários.
Art. 101 - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem imediatamente à receita ou à despesa, só se reputarão perfeitos e acabados, quando registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspende a execução do contrato até ao pronunciamento do Poder Legislativo.
§ 1º - Será sujeito ao registro prévio do Tribunal de Contas qualquer ato de Administração Pública, de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro Nacional, ou por conta deste.
§ 2º - Em todos os casos, a recusa do registro, por falta de saldo no crédito ou por imputação a crédito impróprio, tem caráter proibitivo; quando a recusa tiver outro fundamento, a despesa poderá efetuar-se após despacho do Presidente da República, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para a Câmara dos Deputados.
§ 3º - A fiscalização financeira dos serviços autônomos será feita pela forma prevista nas leis que os estabelecerem.
Art 102 - O Tribunal de Contas dará parecer prévio, no prazo de trinta dias, sobre as contas que o Presidente da República deve anualmente prestar à Câmara dos Deputados.
Se estas não lhe forem enviadas em tempo útil, comunicará o fato à Câmara dos Deputados, para os fins de direito, apresentando-lhe, num ou noutro caso, minucioso relatório do exercício financeiro terminado.
Disponível em <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2013.
14 Art. 18. O representante do Ministerio Publico, com a denominação de Procurador Geral, é
nomeado pelo Presidente da Republica, dentre os cidadãos brasileiros, doutores ou bachareis em direito, com os requisilos estabelecidos para nomeação dos Ministros do Tribunal, sendo, porém demissivel ad-nutum.
Art. 19. O Procurador Geral não poderá exercer qualquer outra função pública, salvo o magistério, importando a violação deste preceito em perda do cargo.
consequência o Ministério Público integrante da sua estrutura orgânica) sofreu restrições no seu rol de competências, não recebendo senão um único artigo. (Também pudera, achando-se fechadas ambas as casas do Congresso Nacional, não podia haver espaço deliberativo capaz de ensejar a atuação da Corte e do Parquet como a sociedade podia dele esperar). Empós, com a volta da democracia e a retomada dos trabalhos do Congresso Nacional, ao Constituinte de 194615 coube reassegurar tanto a força quanto a independência do Tribunal de Contas, dispondo no artigo 77, II, fine, sobre a competência para julgar as contas dos administradores das entidades autárquicas, e no art. 77, III, sobre a aprovação do registro dos atos de aposentadoria, reformas e pensões. Ademais, previu expressamente a emissão de parecer prévio nas contas do Presidente da República pelo Tribunal (art. 77, §4°).
Assim sendo, reafirmado o estado de legitimidade constitucional, havia necessidade de que se promulgasse uma nova lei para tratar de aspectos orgânico-funcionais. Veio a lume, então, a Lei n° 830, de 23 de setembro de 1949 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas), definindo este como auxiliar do Poder Legislativo e a prever novamente o Ministério Público como parte integrante da organização da Corte de Contas.
15
Art. 76 - O Tribunal de Contas tem a sua sede na Capital da República e jurisdição em todo o território nacional;
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos Juízes do Tribunal Federal de Recursos.
§ 2º - O Tribunal de Contas exercerá, no que lhe diz respeito, as atribuições constantes do art. 97, e terá quadro próprio para o seu pessoal.
Art. 77 - Compete ao Tribunal de Contas:
I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas em lei, a execução do orçamento; II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos, e as dos administradores das entidades autárquicas;
III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pensões.
§ 1º - Os contratos que, por qualquer modo, interessarem à receita ou à despesa só se reputarão perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspenderá a execução do contrato até que se pronuncie o Congresso Nacional.
§ 2º - Será sujeito a registro no Tribunal de Contas, prévio ou posterior, conforme a lei o estabelecer, qualquer ato de Administração Pública de que resulte obrigação de pagamento pelo Tesouro nacional ou por conta deste.
§ 3º - Em qualquer caso, a recusa do registro por falta de saldo no crédito ou por imputação a crédito impróprio terá caráter proibitivo. Quando a recusa tiver outro fundamento, a despesa poderá efetuar-se, após despacho do Presidente da República, registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para o Congresso Nacional;
§ 4º - O Tribunal de Contas dará parecer prévio, no prazo de sessenta dias, sobre as contas que o Presidente da República deverá prestar anualmente ao Congresso Nacional. Se elas não lhe forem enviadas no prazo da lei, comunicará o fato ao Congresso Nacional para os fins de direito, apresentando-lhe, num e noutro caso, minucioso relatório de exercício financeiro encerrado.
Sob a Carta Ditatorial de 1967, em que pese o Tribunal de Contas tenha perdido competências, como era de se esperar, merece registro a redação do art.
73, §5° “b” dispondo pela sustação de ato por parte do Tribunal de Contas. Contudo, o §7° autorizava o Presidente da República a validar o ato “ad referendum” do
Congresso Nacional, o qual, como sabemos, estava nas mãos do Poder Executivo.
Por fim, antes de adentrarmos na Nova Ordem Constitucional em matéria de controle externo das contas públicas, cabe analisar dois novos diplomas normativos: os Decretos-Lei n°(s) 199/67 e n° 200/67, positivados sob a égide da Constituição de 1967, que pela vez primeira menciona (ainda que timidamente) o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas16. O primeiro consolidou de vez a presença do MP junto àquele colegiado, que logo passaria a chamar-se Tribunal de Contas da União (EC n.° 01/69); o segundo, por sua vez, implantou a reforma da Administração Pública no âmbito federal, por cujo influxo surgiu a necessidade de instalação do Parquet Especial17 no âmbito dos Estados. Paralelamente, a previsão de existência de tribunais estaduais de contas passa, finalmente, a ter previsão constitucional expressa, embora muitos entes da federação já dele dispusessem, a exemplo do Ceará, que o implantou por meio da já mencionada Lei n° 156, de 24 de dezembro de 1935.
2.1 O Ministério Público nas constituições brasileiras: uma nova espécie se afirma
Foi com as ordenações Manuelinas (1521) que tivemos o primeiro traço da existência de um órgão capaz de atuar em defesa do Direito pátrio. Um vestígio
16 CF/1967 (EC 01/69): Art. 72, § 5º: O Tribunal, de ofício ou mediante provocação do Ministério
Público ou das auditorias financeiras e orçamentárias e demais órgãos auxiliares, se verificar a ilegalidade de qualquer despesa, inclusive as decorrentes de contratos, deverá: [...]. (Grifei).
Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2013.
17Segundo Gustavo Magalhães Lordello, “Discussões acerca da verdadeira época de criação do MP
histórico, sem dúvida, mas identificado com a função de fiscal do cumprimento da lei e de sua execução, a ser realizada em conjunto com os Procuradores dos Feitos do Rei.
Até 160918, porém, existia no Brasil-Colônia apenas a justiça de primeira instância, e a partir deste ano surge o Tribunal da Relação da Bahia, ao que se seguiu o Tribunal da Relação do Rio de Janeiro (1751). Como resultado, houve a separação total das funções da Procuradoria Jurídica do Império, em defesa do Estado e do Fisco, e o Ministério Público, ficando definidas as suas atribuições, muito embora tudo pareça indicar que se tratasse de funções distintas, identificadas, porém, num mesmo agente público a serviço do Rei19.
A Constituição Política do Império do Brazil, como expressividade do absolutismo monárquico da Casa de Orléans e Bragança e fruto dos caprichos do Príncipe Regente, Dom Pedro I, não logrou conceber o Ministério Público enquanto instituição, nem foi capaz de extrair dele um maior dimensionamento.
Contudo, no plano infraconstitucional tivemos uma lei, datada de 18 de setembro de 1828, que com o propósito de esmiuçar as competências do Supremo Tribunal de Justiça, como era chamada a Suprema Corte do Império, preceituou que
haveria um promotor de justiça em cada uma das “relações”, denominação que se
mantinha como uma espécie de divisão judiciária.
A se falar em nível de ordenação político-constitucional, apenas ao art. 48 cumpre dar relevo, dispondo este nos seguintes termos: "No Juizo dos crimes, cuja accusação não pertence á Camara dos Deputados, accusará o Procurador da Corôa, e Soberania Nacional". A isso se resumiria o Parquet na Carta de 1824. No
18SOUZA, Victor Roberto Corrêa de. Ministério Público: aspectos históricos. Jus Navigandi, Teresina,
ano 9, n. 229, 22 fev. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/4867>. Acesso em: 26 mai. 2013.
19 Assim dispunham os artigos 54 e 55 do Regimento do Tribunal de Relação:
“Art. 54 - O Procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda deve ser muito diligente, e saber particularmente de todas as cousas que tocarem à Coroa e Fazenda, para requerer nelas tudo o que fizer a bem de minha justiça; para o que será sempre presente a todas as audiências que fizer dos feitos da coroa e fazenda, por minhas Ordenações e extravagantes. Art. 55 - Servirá outrossim o dito Procurador da Coroa e dos feitos da Fazenda de Procurador do fisco e de Promotor de Justiça; e usará em todo o regimento, que por minhas Ordenações é dado ao Promotor de Justiça da Casa da Suplicação e ao Procurador do fisco.”
entanto, não se deslembre a Lei n° 2.040/1871 (Lei do Ventre Livre), que conferiu ao Ministério Público proteger os filhos libertos dos escravos20.
Nota prévia ao advento da primeira Constituição da Republica: ao criar e regulamentar a Justiça Federal, dispondo sobre a estrutura do Ministério Público Federal, o Decreto n° 848/1890 tratou-o como instituição21. Entretanto, não cuidou o
Legislador de 1891 de lhe conferir dignidade constitucional, ao contrário do que fez
em relação ao Tribunal de Contas, ao dispor no art. 89: “É instituído um Tribunal de
Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso”. A primeira constituição republicana asseverou ainda que os membros da Corte de Contas serão nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado, e que somente perderão os cargos por sentença.
Assim sendo, ao Ministério Público apenas coube menção na figura do seu Procurador-Geral, com iniciativa de revisão criminal “pro reo” e sendo tratado no
título destinado ao Poder Judiciário. Assim é que o artigo 58, § 2º, determinava: "O Presidente da República designará, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da República, cujas atribuições se definirão em lei". Embora o referido decreto tenha sido de autoria de Manuel Ferraz de Campos Salles, Ministro da Justiça do Governo Provisório e grande entusiasta da Instituição Ministerial, a Constituição Federal de 1891 não lhe fez nenhuma menção. Contudo, é neste período histórico que será firmado o seu primeiro grande diploma de garantias: Decreto nº 1.030, de 14 de novembro de 1890. Este diploma legal fixou a sua organização no Distrito Federal e dispôs expressamente que ele deverá, perante as justiças constituídas, funcionar como:
"o advogado da lei, o fiscal de sua execução, o procurador dos interesses gerais, o promotor da ação pública contra todas as violações do direito, o
20MENDES; COELHO; BRANCO
. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1038.
21 Exposição de Motivos do Decreto 848/1890: "O Ministério Público, instituição necessária em toda a
organização democrática e imposta pelas boas normas da justiça, está representado nas duas esferas da Justiça Federal. Depois do Procurador Geral da República vêm os Procuradores seccionais, isto é, um em cada Estado. Compete-lhe em geral velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devem ser aplicados pela Justiça Federal e promover a ação pública onde ela couber. A sua independência foi devidamente resguardada".
assistente dos sentenciados, dos alienados, dos asilados e dos mendigos, requerendo o que for a bem da justiça e dos deveres da humanidade” 22.
Anos depois, tendo em mira o zelo dos interesses da Administração e da Fazenda Pública junto ao Tribunal de Contas, deu-se a criação, pelo Decreto n° 392, de 08 de outubro de 1896, de uma nova função para aquele recém-criado órgão, a qual, como anotado no tópico precedente, apenas teria previsão constitucional com o art. 73 §5° da Constituição de 1967, dispositivo que tratava do poder de iniciativa do Tribunal de Contas no âmbito federal.
Ainda nos albores da República, vale salientar o início do processo de codificação do direito brasileiro. Exemplificativamente, o Código Civil de 1916 atribuiu ao Ministério Público as seguintes funções: a curadoria das fundações (art. 26), a legitimidade para propor ação de nulidade de casamento (art. 208, § único, II), a defesa dos interesses de menores (art. 394, caput), a propositura da ação de interdição (art. 447, III) e a legitimidade para promover a nomeação de curador ao ausente, dentre outras medidas de interesse da Justiça.
Finalmente, infere-se do exposto que o reconhecimento gradual da singularidade do Ministério Público no quadro das instituições da República deu-se com o incremento das matérias de ordem pública na legislação pátria. Com relação ao seu símile junto ao Tribunal de Contas, registre-se a vacilação do nosso legislador quanto ao destaque e ao grau de autonomia que se lhe deveria conceder. Prova disso é a sucessão de diplomas normativos que a ele fizeram expressa referência, os quais, ora lhe davam, ora lhe retiravam independência.
A título de exemplo, nos Decretos n° 392/1896 (art. 1°, §2°) e n° 2.409/1896 (art. 80) houve disposição no sentido de que o representante do
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas era demissível “ad nutum”. Empós, foi-lhe assegurada estabilidade após 10 anos de serviço: art. 2° do Decreto n° 3.421/1917 e art. 24 do Decreto n° 13.247/1918. Tal garantia, todavia, não durou senão até 1922, quando o Decreto nº 15.770 restaurou a demissibilidade “ad nutum”,
ressalvados tão somente os direitos dos então ocupantes dos cargos.
22SOUZA
, loc. cit.
Findo o processo revolucionário iniciado em 1930, e com inspiração na Constituição de Weimar (1919), a Constituição Federal de 16 de julho de 1934 institucionalizou o Ministério Público intitulando-o sob a rubrica "Dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais", referente à organização federal23. Dentre outras inovações, a nova Carta introduziu o chamado “quinto constitucional”
(art. 104); previu leis estaduais organizando o Ministério Público dos Estados-Membros; trouxe à instituição a estabilidade funcional; e ainda atribuiu ao Procurador-Geral da República o poder de acompanhar a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo.
Em que pese ainda visto como órgão subordinado ao Judiciário, e em especial ao Executivo, com esta avançada Constituição o Parquet começa a ganhar contornos mais condizentes com a sua relevância social. Foi, portanto, sob os auspícios da imensa influência renovadora trazida pela referida Constituição de Weimar que tal fenômeno pode ter lugar. Mas com o retrocesso político da implantação do Estado Novo, o que há de valia que possa ser ressaltado é que a Carta do período de 1937-1946, aludindo exclusivamente ao Procurador-Geral da República, dispôs no sentido de que a sua escolha deveria recair sobre pessoa que reúna os mesmos requisitos exigidos para Ministro do Supremo Tribunal Federal24.
Depreende-se do enunciado uma norma de cunho eminentemente político, como ainda hodiernamente, e de significado prático irrelevante.
Com relação ao Parquet junto ao Tribunal de Contas, nenhum avanço. A seu respeito dispuseram o art. 18 da Lei n° 156/1935 (art. 18) e o art. 16 do
23
Art. 95 - O Ministério Público será organizado na União, no Distrito Federal e nos Territórios por lei federal, e, nos Estados, pelas leis locais.
§ 1º - O Chefe do Ministério Público Federal nos Juízos comuns é o Procurador-Geral da República, de nomeação do Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos estabelecidos para os Ministros da Corte Suprema. Terá os mesmos vencimentos desses Ministros, sendo, porém, demissível ad nutum .
§ 2º - Os Chefes do Ministério Público no Distrito Federal e nos Território serão de livre nomeação do Presidente da República dentre juristas de notável saber e reputação ilibada, alistados eleitores e maiores de 30 anos, com os vencimentos dos Desembargadores.
§ 3º - Os membros do Ministério Público Federal que sirvam nos Juízos comuns, serão nomeados mediante concurso e só perderão os cargos, nos termos da lei, por sentença judiciária, ou processo administrativo, no qual lhes será assegurada ampla defesa.
Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2013.
24 Art. 99 - O Ministério Público Federal terá por Chefe o Procurador-Geral da República, que
funcionará junto ao Supremo Tribunal Federal, e será de livre nomeação e demissão do Presidente da República, devendo recair a escolha em pessoa que reúna os requisitos exigidos para Ministro do Supremo Tribunal Federal.
Lei n° 426/38 (art. 16). Ambos, mantendo a investidura precária. Esta, entretanto, começou a perder espaço com o advento da Lei n° 830, de 23 de setembro de 1949, que determinou o provimento dos cargos apenas em caráter efetivo, regra esta que se manteve absoluta até 197425.
Ainda no tocante à Era Vargas, e de modo até paradoxal, vale salientar que as incumbências processuais do Parquet comum foram significativamente ampliadas, destaque para o Código de Processo Civil de 1939 (Decreto-Lei 1.608), que trouxe a obrigatoriedade da intervenção do Ministério Público em diversas situações, especialmente na condição de "custos legis". Noutra vertente, temos o Código de Processo Penal de 1941, que o consolida como titular da ação penal, dando-lhe poder de requisição de instauração de inquérito policial, entre outras diligências características do procedimento inquisitorial.
Com a Constituição de 1946 e o consequente retorno das garantias de índole democrática para o país, o Ministério Público experimentou notável avanço no rumo da sua afirmação histórica. Sobre o período, um dado importante é a previsão contida no artigo 127, que proclamava três importantes regras: concurso público, estabilidade e inamovibilidade26, valendo mencionar acima de tudo a existência do
Título III, que tratou autonomamente do Ministério Público, ao passo que lhe consagrou também a estrutura federativa (Ministério Público Federal e Estadual) e a remoção apenas mediante representação motivada da Procuradoria-Geral. Além disso, assentou-se a sua independência em relação aos demais Poderes. Contudo, o chefe da Instituição continuava sendo nomeado pelo Presidente da República, sendo demissível "ad nutum" 27.
25 Cf.: art. 7° do Decreto-Lei n° 1.313, de 28 de fevereiro de 1974: "O cargo de Procurador-Geral junto
ao Tribunal de Contas da União é provido em comissão". (Reajusta os vencimentos e salários dos servidores do Poder Executivo e dá outras providências). Disponível em: <http://www.presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao>. Acesso em: 14 out. 2013.
26MORAES
, Alexandre de. Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 453.
27 TÍTULO III - Do Ministério Público
Art. 125 - A lei organizará o Ministério Público da União, junto a Justiça Comum, a Militar, a Eleitoral e a do Trabalho;
Art. 126 - O Ministério Público federal tem por Chefe o Procurador-Geral da República. O Procurador, nomeado pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos indicados no artigo 99, é demissível ad nutum; Parágrafo único - A União será representada em Juízo pelos Procuradores da República, podendo a lei cometer esse encargo, nas Comarcas do interior, ao Ministério Público local;
Foi sob a vigência da Constituição de 1946 que diversos Estados da Federação optaram por desvincular o Parquet da representação judicial do Estado, como ocorreu com o Ministério Público de São Paulo e do antigo Estado da Guanabara, dentre outros, que tiveram suas atividades restritas às suas funções típicas de fiscal da lei, de titular da ação penal pública e ao desempenho de suas funções de representação compendiadas na legislação procedimental28. Desse período, aliás, é a primeira Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei n° 1.341/1951), com a tarefa de organizar a carreira dos seus membros, dispondo-os organicamente nos seus artigos 27 e 2829.
Analisando o contexto que sucedeu àquela fase do constitucionalismo brasileiro, há vozes na doutrina que apontam para o fato de que a Constituição Federal de 1967 trouxe uma importante inovação ao subordinar o Ministério Público ao Poder Judiciário. Tal decisão conferiu ao órgão importante passo na conquista da sua autonomia, de vez que equiparou o seu status político ao dos magistrados e moralizou a regulamentação do concurso de provas e títulos, tendo sido abolida a sistemática dos concursos internos. Não tardou, porém, que fossem ameaçadas as suas conquistas (EC n° 1/69), como pela supressão do § único do artigo 139, que concedia aos membros do Parquet as mesmas condições de aposentadoria e vencimentos atribuídos aos juízes. Não bastasse, com a referida Emenda - para muitos, tomada na acepção de nova manifestação do Poder Constituinte -, ficou o Ministério Público subordinado ao Poder Executivo. De fora à parte a interminável
poderão ser demitidos senão por sentença judiciária ou mediante processo administrativo em que se lhes faculte ampla defesa; nem removidos a não ser mediante representação motivada do Chefe do Ministério Público, com fundamento em conveniência do serviço;
Art. 128 - Nos Estados, a Ministério Público será também organizado em carreira, observados os preceitos do artigo anterior e mais o principio de promoção de entrância a entrância.
Disponível em <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 out. 2013.
28SAUWEN FILHO, João Francisco. Ministério Público Brasileiro e o Estado Democrático de Direito.
Rio de Janeiro: Renovar, 1999, pp. 152-153.
29 Cf.: arts. 27-28 da Lei n° 1.341/1951:
Art. 27. São órgãos do Ministério Público Federal: I - o Procurador Geral da República;
II - o Sub-Procurador Geral da República;
III - os Procuradores da República no Distrito Federal e nos Estados.
Art. 28. Para efeito da carreira do Ministério Público Federal, as Procuradorias da República são classificadas nas seguintes categorias:
Primeira - Distrito Federal (6) e São Paulo (2);
Segunda - Distrito Federal (5) e Pernambúco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná e Rio Grande do Sul, uma em cada;
Terceira - Demais Estados, uma em cada. § 1º São cargos iniciais da carreira os da terceira categoria. § 2º O cargo final da carreira é o de Sub-Procurador Geral da República.
disputa entre os doutrinadores sobre se a Emenda à Constituição de 1967 de n° 01, de 17 de outubro de 1969 representou uma nova Carta Política, importante inovação foi o art. 188, que assim reza:
Art. 188 - Os Estados reformarão suas constituições dentro em sessenta dias, para adaptá-las, no que couber, às normas desta Constituição, as quais, findo esse prazo, considerar-se-ão incorporadas automaticamente às cartas estaduais.
Desta forma os Estados-Membros tiveram de organizar as funções desempenhadas pelos seus Poderes de maneira simétrica em relação ao modelo federal, o que implicou na necessidade de previsão das Cortes de Contas em todos eles, e a questão da previsão em sede constitucional de um Ministério Público forte e estruturado ganha relevo doutrinariamente. Ainda durante a vigência da Carta Ditatorial de 1967, o problema da necessidade premente de se institucionalizar constitucionalmente um órgão ontológica e teleologicamente identificado com o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, cuja reprodução fosse obrigatória para a esfera estadual, já era objeto de reflexões por parte da doutrina especializada no tema. A esse respeito, transcreve-se a análise percuciente de Élvia Lordello Castelo Branco:
Apesar da iniludível importância do Ministério Público para a realização plena das atividades-fim das Cortes de Contas, nunca foi objeto de discussão específica nos seus conclaves a posição institucional do órgão, nem a obrigatoriedade da adoção, pelos Estados, do modelo federal, que denomina de Ministério Público o órgão jurídico incumbido de, junto aos Tribunais, zelar pela observância das leis e promover a defesa dos interesses da Administração e da Fazenda Pública30.
As considerações mencionadas acima se perfazem sob a ótica de uma compreensão científica do fenômeno jurídico, ficando claro está que os anseios por um Ministério Público dotado de uma gama de princípios e garantias de índole constitucional deitam as suas raízes numa pré-compreensão da ideia de um agente de transformação social em luta constante pela efetivação do Direito. Ora, se uma
30BRANCO
sociedade politicamente organizada tem como base o princípio democrático, cujo corolário mais essencial é o controle social das instituições que a regem, tal fenômeno se torna impossível se ao corpo político fundamental não é dado conhecê-las nem saber o que deconhecê-las esperar. Portanto, a Constituição entendida em sentido material deve balizar os contornos dos vórtices de energia política, apresentando com clareza as atribuições de cada ramo do Poder, e não dar meras pistas para que o intérprete possa extrair o significado mais exato. Não é tarefa do hermeneuta a de ser um adivinho. Deve ele assimilar conceitos e com eles trabalhar na faina de compreender o funcionamento da máquina estatal. E esses mesmos conceitos deverão bastar para a consecução de tarefa tão árdua.
O Legislador Constituinte de 1988, ao propugnar pela existência de um Ministério Público em ação na seara do controle externo das contas públicas, não quis um simples órgão de consultoria. Se assim fosse, não haveria óbice algum para a previsão de se indicar membros de qualquer dos ramos da Advocacia Pública na consecução das tarefas típicas do órgão Ministerial de Contas, o que se sabe que não pode ocorrer, tendo em vista a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
2.2 A Constituição Federal de 1988: interpretação sistemática do art. 130
O caráter plurívoco da norma jurídica é um fenômeno subjacente a toda criação humana. Disso podemos inferir que o trabalho do intérprete não há de se comprazer com a fixação de um esquema pronto e acabado, na medida em que se torna imperioso apresentar as possibilidades hermenêuticas acerca de um dispositivo cuja importância se infere pelo fato de haver institucionalizado o Ministério Público de Contas em nível constitucional.
Do cotejo entre normas de mesma hierarquia consolidam-se formas de compreensão que não seriam cogitadas da simples leitura de textos isolados.
Exemplo disso é o art. 128, CF, ao dispor em seu “caput” que “O Ministério Público
abrange [...]”. Destarte, delineia-se como a tal “grande instituição do Ministério Público”, com seus ramos especializados seja no nível federal seja estadual, ao que
materiais e de hierarquia, e não orgânico-funcionais, ao contrario do que ocorre, como veremos, com o Ministério Público de Contas.
Empós, com o art. 129, CF “São funções institucionais do Ministério Público [...]”, abre-se o leque de possibilidades de atuação em defesa da ordem jurídica no seu todo, inclusive o poder de investigação exercido por Membros do Ministério Público. Consolida-se em sede doutrinária e jurisprudencial a não pertinência automática de todas as funções elencadas para o Parquet comum relativamente ao Especial. Desde já, ficaria assentada a inadequação de se considerar o Ministério Público de Contas como um ramo especializado do Ministério Público Comum. Aqui, diferentemente, tratar-se-ia de uma função estatal diversa, a ensejar um verdadeiro cisma ontognosiológico, muito embora possa haver, em última análise, uma identidade de escopo, qual seja o respeito por parte dos agentes públicos pela correta aplicação do direito no concernente aos princípios constitucionais reitores da boa administração pública.
Entretanto, a discussão crítica quanto ao entendimento levantado acima fica para o capítulo próprio. Por ora, cumpre desvelar as possibilidades de efetivação prática do disposto no artigo objeto de estudo deste tópico. O ponto nodal da controvérsia, em verdade, está em não haver sido citado o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas no rol do art. 128, CF. Surge, pois, a indagação quanto a se CF/88 fizera distinção entre este conjunto e o previsto no art. 130, CF. Noutras palavras, se o art. 130 veicularia uma novidade institucional.
Dispondo o art. 130, CF, que “Aos membros do Ministério Público junto
aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a
direitos, vedações e forma de investidura”, três são as possibilidades interpretativas
2.2.1 O “Parquet” de Contas como ramo do MP Comum
A análise da primeira hipótese implica indagar o que devemos entender por ramo de alguma instituição. Como se pode extrair do próprio vocábulo, ramo é algo que nasce a partir de outra coisa, de modo a compartilhar seja da sua natureza seja da sua sorte. Neste caso, ainda que se admita a distinção entre a ideia de ramo especializado, por um lado, e se parte integrante, por outro, é criticável se denominar o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas pelo critério da especialidade.
A uma, porque causa confusão com a ideia de especialidade em razão da matéria, como ocorre com os ministérios públicos eleitoral, do trabalho e militar, o que impede ao estudioso a tarefa de dar visibilidade pública para o papel de cada carreira jurídica.
A duas, por destoar da denominação a que se atribuíram os membros dos ministérios públicos de contas de todo o Brasil, por meio de encontros promovidos pela Associação Nacional dos Procuradores de Contas (ANPCON), que na qualidade de entidade de classe, propugnou pela denominação: Ministério Público de Contas.
Doravante, tomar-se-á esta terminologia como vetor hermenêutico para fins de efetivação das suas prerrogativas.
2.2.2 Desvinculação do MP de Contas do rol do art. 128, CF, com vinculação administrativa ao Tribunal de Contas
fiscalização contábil, financeira e orçamentária, hão de oficiar junto às Cortes de Contas sob o mesmo título com que os seus congêneres o fazem junto ao Judiciário.
De modo paradoxal, a jurisdição constitucional não lhe reconhece a fisionomia institucional própria, em que pese admitida a sua singularidade no quadro institucional brasileiro. Com efeito, lhe falecem as autonomias administrativa e financeira, a despeito de todas as garantias de índole subjetiva do art. 130, CF.
Data maxima venia, ao suposto de ter sido esta a interpretação acolhida pelo STF, a asseverar o Ministério Público junto aos Tribunais de Contas compondo a intimidade estrutural da respectiva Corte, a melhor inteligência das normas constitucionais é aquela que lhes dê a máxima efetividade, notadamente quando não se petrificam os meios de alcance dos objetivos republicanos.
2.2.3 O MP de Contas como instituição autônoma
Minoritária e em rota de colisão com o regime jurídico positivado no plano infraconstitucional, esta corrente é, todavia, a mais condizente com a axiologia constitucional, como se busca demonstrar neste trabalho. Posto existirem tantas Procuradorias-Gerais quantas as ordens jurídicas parciais que integram o pacto federativo, ao que são acrescidos os municípios que possuem Tribunais de Contas (e os que porventura vierem a tê-los por expresso permissivo constitucional), bem como nos estados que possuem Tribunal de Contas dos Municípios, nota-se que a organização política entremostra na sua configuração uma gama de competências concorrentes, não só através do critério espacial, como também pela origem dos recursos envolvidos: receitas originárias, derivadas ou próprias, como também as receitas oriundas dos repasses obrigatórios.
cujos interesses passaram por uma migração desde a órbita governamental para cair finalmente nas mãos do titular da soberania, que é o povo.
3 NATUREZA JURÍDICA E ATIVIDADES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS EM CONFORMIDADE COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
O Direito posto em uma sociedade politicamente organizada é o único elemento capaz de condicionar o Poder ao seu exercício legítimo. O pensamento de Montesquieu, para quem o poder corrompe por si só, enquanto o poder absoluto corrompe absolutamente31, ainda constitui uma assertiva inquestionável, levando à
conclusão pela necessidade de uma separação teórica entre o exercício do poder político e o seu reflexo no cumprimento de uma função de natureza jurídica. Depreende-se daí, portanto, que se separam as funções na medida em que o seu exercício é outorgado a diferentes titulares.
Nesta perspectiva, o estudo da natureza jurídica de um corpo institucional deve principiar pelo teor axiológico justificador da sua presença no aparelho estatal. Previstas materialmente na Constituição, as instituições governamentais servem de meio para a concretização dos objetivos do Estado. E este, dotado da legitimação conferida pelo poder soberano, passa a irradiar a unidade do poder, cujo titular é o povo (art. 1º, parágrafo único, CF32).
As funções estatais básicas, tomadas na acepção de poderes de Estado, são reconhecidas na forma de uma tríade: administrar, legislar e julgar.
A distinção é entre os órgãos desempenhantes de funções.
Deve-se ao Barão de Montesquieu a sistematização final da repartição do poder.
31 MONTESQUIEU, Charles de Secondat. O Espírito das Leis. 3ª Ed. São Paulo. Martins Fontes.
2005, passim.
32 Art. 1º (Omissis).
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Propôs a criação de órgãos distintos e independentes uns dos outros para o exercício de certas e determinadas atividades.
Foi observando as sociedades que os autores verificaram a existência de três funções básicas: uma, produtora do ato geral; outra, produtora do ato especial e uma terceira solucionadora das controvérsias. As duas últimas aplicavam o disposto no ato geral. Seus objetivos, porém, eram diversos: uma, visando a executar, administrar, a dar o disposto no ato geral para desenvolver a atividade estatal; outra, também aplicando o ato geral, mas com vistas a solucionar controvérsias entre os súditos e o Estado ou entre os próprios súditos33.
Sem a pretensão de esgotar a profundidade do tema em termos de Teoria Geral do Estado, cumpre desde já fazer menção à existência inequívoca de uma contínua interação entre normas-princípio desde a concepção abstrata das três funções estatais básicas até o exercício pleno de cada uma delas, em harmonia com as demais. Deste processo dialético é que decorre, afinal, a necessidade de um sistema em que os poderes se vigiam mutuamente, a que se dá o nome de sistema de freios e contrapesos, o que possibilita a condição básica de existência do Estado constitucional moderno, que é a estabilidade das suas instituições basilares.
O Estado Democrático de Direito não pode ser imaginado sem a consecução de funções relacionadas à feitura de comandos gerais e abstratos dotados de um potencial de coerção, à racionalidade administrativa de bens e serviços, bem como à aplicação do direito posto segundo regras igualmente postas. Por outro lado, tais atividades sequer existiriam no plano teórico se inexistissem recursos materiais e humanos com o que o poder estatal pudesse marcar a sua presença na vida de cada indivíduo. Eis que desponta, como expressividade do referido sistema de forças em paralelogramo, o controle externo das contas públicas, função estatal que, decorrente daqueloutras, tem em mira verificar a legalidade, legitimidade e economicidade no tocante à gestão da coisa pública.
Esta função vem sendo conferida desde os primórdios da República brasileira a uma Corte especialmente qualificada para o trato de matérias específicas, tais como economia, contabilidade, além dos temas propriamente jurídicos. Como sabido, profissionais diplomados em ciências jurídicas vieram somar-se àquele conjunto na qualidade de representantes do Ministério Público. E estes, historicamente, vêm ganhando um papel de destaque na composição dos
