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12º Encontro da ABCP 18 a 21 de agosto de 2020 Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)

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12º Encontro da ABCP 18 a 21 de agosto de 2020

Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)

Área Temática: Estado e Políticas Públicas

MARCOS LEGAIS DE CRIAÇÃO E DESTRUIÇÃO DA COMUNICAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

Autora Thássia Azevedo Alves UFABC

Autor Vitor Marchetti UFABC

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Resumo

Este artigo tem como objetivo evidenciar os marcos legais, incluindo processos legislativos, relacionados à criação da Empresa Brasil de Comunicação (EBC) e à desconstrução do caráter público de seu projeto inicial.

Palavras-chave: comunicação; marcos legais; processos legislativos; instituições; democracia.

Abstract

This article aims to highlight the legal frameworks, including legislative processes, related to the creation of Empresa Brasil de Comunicação and the deconstruction of the public character in the original project.

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INTRODUÇÃO

Este artigo debruça-se sobre os marcos legais, incluindo processos legislativos, relacionados à criação da Empresa Brasil de Comunicação (EBC) e à desconstrução do caráter público de seu projeto inicial. Criada em 2008, ela foi gestora dos canais TV Brasil, TV Brasil Internacional, da Agência Brasil, da Radio Agência Nacional e das Rádios EBC, com objetivo de organizar e fortalecer o sistema público de comunicação.

O projeto original refletia em independência editorial, portanto, deveria se distinguir dos canais estatais ou governamentais, com conteúdos diferenciados e complementares aos canais privados, primando por valores como diversidade, pluralidade e respeito aos Direitos Humanos, em toda a sua programação (BRASIL, EBC, p. 2).

Para Robert Dahl (2005), as instituições devem oferecer oito garantias à sociedade. Duas delas relacionam-se com a comunicação. Liberdade de expressão e fontes alternativas de informação são garantias institucionais que governos democráticos devem ter capacidade de entregar ao povo.

Os fundamentos políticos da liberdade de expressão e comunicação são enfatizados por Owen M. Fiss (2004), que sustenta que o propósito da proteção constitucional da liberdade de expressão e comunicação é garantir o pleno exercício da soberania popular, pois a comunicação livre enriquece e amplia o debate público e assegura que as pessoas fiquem conscientes dos temas em discussão e dos argumentos apresentados por todas as partes envolvidas: a democracia exige a participação ativa de cidadãos conscientes para dirigir seus próprios assuntos.

Os requisitos, estabelecidos por Robert Dahl, acabam por definir um processo de comunicação com dois sentidos. Um é a liberdade de expressão como direito de informar, emitir opinião e manifestar opiniões, ideias e pensamentos de forma livre, constituindo um sentido ativo; já a existência de fontes alternativas de informação, por sua vez, formaria um sentido passivo, caracterizado pelo recebimento da informação plural.

Embora não exista uma regulamentação do sistema de comunicação no Brasil, a exemplo do que ocorreu com o Sistema Único de Saúde (SUS) e com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), a criação de uma empresa pública de comunicação de alcance nacional, nos moldes da EBC, embora apresente fragilidades e seja insuficiente, pode ser considerada capaz de contribuir com as garantias estabelecidas por Dahl. Pode ser entendida como uma resposta ao determinado na Constituição Federal de 1988 por se tratar de uma política pública com capacidade de fortalecer o sistema público de comunicação.

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A escolha do instrumento legislativo para a criação da empresa, uma medida provisória, aliás, é emblemática e pode ser explicada não apenas pelo funcionamento do sistema político brasileiro, mas também pelas coalizões que se organizam historicamente em defesa do sistema de comunicação privado. Ao se debruçar sobre o processo de decisão política, Lindblom afirma que para compreendermos por quem ou por qual razão uma política é formulada "é preciso entender as características dos participantes, os papéis que desempenham, a autoridade e os outros poderes que detêm, como lidam uns com os outros e se controlam mutuamente" (LINDBLOM, 1917, p. 8).

Ao elencar quem seriam os formuladores de políticas, além das autoridades executivas, ministros, congressistas, altos funcionários públicos e, assim como chefes políticos e dirigentes partidários, que compartilham responsabilidade do processo de decisão, Lindbolm (1962) afirma que o poder econômico torna seus detentores parte do sistema. “Há grupos que têm uma influência desproporcional. Por quê? A riqueza, por exemplo, se baseia em regras: as regras da propriedade privada. São regras também que permitem às pessoas utilizar de muitos modos sua riqueza para aumentar a influência política. (…) Permitem aos ricos possuir jornais, estações de rádio e televisão” (LINDBLOM, 1917, p.41). Essa afirmação é particularmente importante, pois ela evidencia que os donos de meios de comunicação privados possuem força para influenciar o poder decisório.

A relevância deste estudo decorre do entendimento de que um sistema completo e equilibrado de comunicação pode ser capaz de contribuir para um cenário de liberdade de expressão e comunicação forte, onde a informação teria condições para qualificar a sociedade em sua participação na vida coletiva e política e, assim, evitar marginalização social provocada pela falta de informação e pela ausência de olhares plurais. Para Amartya Sen, a liberdade de expressão é uma pré-condição para o desenvolvimento social e econômico, já que a comunicação livre, aberta e transparente é necessária para assegurar que o desenvolvimento beneficie a todos (UNESCO, 2011).

MATERIAIS E MÉTODOS

Este é um estudo de caso que busca compreender fenômenos sociais complexos, em especial acontecimentos contemporâneos ao processo de pesquisa (Yin, 2001). O trabalho busca aproveitar uma característica importante dos estudos de casos que é a possibilidade de buscarmos evidências em características distintas de fontes de dados: a) análise de documentos oficiais do governo federal considerando-se aqui a análise de documentos como portarias, editais, decretos e apresentações oficiais; b) documentos e posicionamentos de membros representantes e/ou das entidades de representação,

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organismos internacionais, de trabalhadores e da sociedade civil; c) análise de relatórios técnicos ou de pesquisas realizados no contexto da construção, implementação e avaliação dos casos em análise; d) notas, registros , apresentações.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Nesta seção descrevemos e discutimos os resultados obtidos nas análises dos marcos legais. A Constituição Federal afirma em seu artigo 223, capítulo cinco, "compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal" (BRASIL, 1988).

Ao determinar a complementaridade entre os sistemas de radiodifusão, entende-se a busca pela garantia de equilíbrio entre os três campos, com funções distintas e independentes, capazes de se complementar e gerar aquilo que pode ser entendido como um sistema completo e em equilíbrio. “A Constituição impõe a complementaridade entre os setores de televisão por radiodifusão privado, público e estatal, o que, evidentemente, implica harmonia e colaboração entre as estruturas de comunicação social” (SCORSIM, 2007). Embora tenha havido demonstração de preocupação com o tema pelos constituintes, nossa análise revela que até hoje não houve regulamentação pelo Congresso Nacional de nenhum dos artigos do capítulo reservado à comunicação social.

A EBC é criada por meio da medida provisória 398/ 2007. Dentre os objetivos listados em seu terceiro artigo da Lei 11.652 de 2008, está o de "fomentar a construção da cidadania, a consolidação da democracia e a participação na sociedade, garantindo o direito à informação, à livre expressão do pensamento, à criação e à comunicação" (BRASIL, 2008).

Mecanismos foram estabelecidos na medida provisória para garantir que houvesse autonomia em relação ao governo federal. A lei de criação da EBC traz em seu artigo 19, parágrafos dois e três, as seguintes regras, respectivamente: "O mandato do Diretor-Presidente será de 4 (quatro) anos" e "os membros da Diretoria Executiva serão destituídos nas hipóteses legais ou se receberem 2 (dois) votos de desconfiança do Conselho Curador, no período de 12 (doze) meses, emitidos com interstício mínimo de 30 (trinta) dias entre ambos" (BRASIL, 2008).

O primeiro deles é o mandato de diretor-presidente por quatro anos, que na prática tornaria sua nomeação em tempos diferentes à posse do presidente da República. Além disso, a destituição do cargo máximo da EBC, assim como de demais integrantes da Diretoria-Executiva, apenas poderia ser feitas pelo Conselho Curador, a partir de dois votos de

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desconfiança no período de 12 meses, em uma tentativa de proporcionar certa independência da EBC perante possíveis desejos de interferência na empresa pública de comunicação. Este instrumento pode ser entendido como uma medida de proteção à independência editorial e de produção.

Outro mecanismo é a existência de um conselho curador, definida no artigo 12 da Lei: "A EBC será administrada por um Conselho de Administração e por uma Diretoria Executiva, e na sua composição contará ainda com um Conselho Fiscal e um Conselho Curador" (BRASIL, 2008).

Além de possuir o poder exclusivo de destituição dos integrantes da diretoria-executiva, incluindo o diretor-presidente, o Conselho Curador tinha como competência "deliberar sobre as diretrizes educativas, artísticas, culturais e informativas integrantes da política de comunicação propostas pela Diretoria Executiva da EBC" e "deliberar sobre a linha editorial de produção e programação proposta pela Diretoria Executiva da EBC e manifestar-se sobre sua aplicação prática", conforme o primeiro e o quarto parágrafos do artigo 17 da Lei 11.652 de 2008 (BRASIL, 2008).

O Conselho Curador era organizado a partir da presença e atuação institucionalizada de representantes da sociedade civil. O órgão possuía natureza consultiva e deliberativa e contava com 22 integrantes, sendo eles quatro ministros de Estado; um representante do Senado Federal; um representante da Câmara dos Deputados; um representante dos funcionários da empresa; e 15 representantes da sociedade civil, que precisavam obedecer a critérios de diversidade cultural, pluralidade de experiências profissionais e, ainda, ter cada uma das regiões do Brasil representada por pelo menos um conselheiro.

A manutenção desses dois instrumentos ocorreu até o final do mandato da presidente da República Dilma Rousseff (PT). Um dos primeiros atos do governo de Michel Temer (PMDB), ainda como presidente da República interino, foi exonerar o então diretor-presidente da EBC, o jornalista Ricardo Melo. Nomeado por Dilma Rousseff em 3 de maio de 2016, nove dias antes do afastamento por impeachment da presidente, Melo permaneceu no cargo até 17 de maio. Um decreto assinado por Temer, empossado como interino em 12 de maio, o exonera das funções, fragilizando um dos critérios para garantir a independência da empresa perante governos, em ato de enfraquecimento de autonomia.

A disputa levou a um conflito judicial no Supremo Tribunal Federal (STF). Melo recorreu ao decreto e, em decisão liminar, proferida em mandado de segurança, o ministro Dias Toffoli afirmou que a Lei 11.652/2008, no artigo 19, parágrafo 2º, deixa claro que o mandato do

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presidente da EBC é de quatro anos, e só pode ser interrompido por decisão do conselho curador. Ele afirma que “há nítido intuito legislativo de assegurar autonomia à gestão da diretoria-executiva da EBC, inclusive ao seu diretor-presidente” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2016).

Como reação, em 01 de setembro de 2016, Temer publicou a medida provisória 744/ 2016. Em seu artigo 12, o Conselho Curador deixa de existir: “A EBC será administrada por um Conselho de Administração e por uma Diretoria Executiva e, em sua composição, contará com um Conselho Fiscal e um Comitê Editorial e de Programação". Já no artigo 19, a exoneração de todos os integrantes da Diretoria-Executiva, incluindo o diretor-presidente, passa a ser uma atribuição do Presidente da República. "A Diretoria Executiva será composta por um Diretor-Presidente, um Diretor-Geral e quatro diretores. Os membros da Diretoria Executiva serão nomeados e exonerados pelo Presidente da República" (BRASIL, 2016).

Na prática, a publicação da Medida Provisória 744/ 2016 veio para reformar a decisão monocrática do STF Afinal, a MP tornou o cargo de diretor-presidente e dos demais diretores de livre nomeação e exoneração do presidente da República. A partir da aprovação desta medida provisória, é possível considerar que o caráter público da empresa passa a ser governamental. Os novos marcos legais criaram uma nova condição de subordinação entre a EBC e governo federal; incapaz de contribuir para ambientes plurais, e tornando o sistema, mais uma vez, em pleno desequilíbrio. Na gestão de Temer, a EBC passou por um Programa de Demissão Voluntária (PDV), finalizado em 2018, com 257 adesões (AGÊNCIA BRASIL, 2018).

Uma Portaria do presidente da Empresa, publicada durante o governo de Jair Bolsonaro (sem partido), definiu assim os termos do plano (Portaria 216/2019):

"Artigo 1- Estabelecer que a programação das emissoras de televisão da TV Brasil e TV Nacional Brasil - NBR será apresentada em um só canal.

Artigo 2- A programação do art. 1 desta Portaria preservará o princípio da complementaridade dos sistemas público e estatal, sem qualquer prejuízo ao art. 223, caput, da Constituição Federal de 1988.

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Artigo 3- A EBC providenciará a otimização das equipes de trabalho, de modo que os empregados possam ser aproveitados nas diversas atividades demandadas, observando-se o plano de carreiras".

A mesma portaria, assinada pelo militar da reserva e então presidente da EBC, Alexandre Graziani Junior, unificou a TV Brasil, fundada como um canal público de televisão, com a NBR, canal produzido pela EBC a partir de contrato com a Secretaria de Comunicação da Presidência da República, para veicular atos e informações oficiais do governo federal. Embora a portaria afirme não há prejuízo ao artigo 223 da Carta Magna, para os autores deste artigo, ela viola o princípio constitucional da complementaridade entre os sistemas público, privado e estatal de comunicação e, na prática, dá fim à experiência de comunicação pública federal brasileira.

Para além do ato administrativo, a EBC foi incluída no programa de privatizações da gestão de Bolsonaro, denominado Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República - PPI, por meio do decreto 10.354 de 2020.

Marco legal Impactos

Medida Provisória 398/ 2007 e Lei 11.652/ 2008

• Criação da EBC;

• Fortalecimento da comunicação pública;

• Definição de mecanismos capazes de garantir o caráter público e autonomia em relação ao governo federal;

• Acolhimento ao artigo 223 da Constituição Federal.

Medida Provisória 744/ 2016 e Lei 13.417/ 2017

• Extinção de mecanismos capazes de garantir o caráter público e autonomia em relação ao governo federal;

• Enfraquecimento da comunicação pública.

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Entidades instituições e organismos internacionais atuantes no debate sobre comunicação pública se manifestaram sobre a MP 744/ 2016 e a portaria 216/ 2019:

Em audiência pública no Senado Federal, o Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação (FNDC), a Associação Brasileira das Emissoras Públicas, Educativas e Culturais (Abepec), acadêmicos e uma representante dos trabalhadores da EBC defenderam a rejeição da MP 744 de Temer.

"A Medida Provisória 744/16 fere a Constituição Federal na questão formal e no mérito e por isso deve ser rejeitada pelo Congresso Nacional. Esse foi o principal ponto de convergência entre as entidades presentes na audiência pública que discutiu o tema nesta terça (29/11), no âmbito da Comissão Mista que analisa a matéria no Senado. A MP altera a Lei 11.652/08, que c r i a a E m p r e s a B r a s i l d e Comunicação (EBC) e institui os princípios da comunicação pública, extinguindo Conselho Curador da empresa e o mandato do diretor-presidente" (FÓRUM N A C I O N A L P E L A D E M O C R A T I Z A Ç Ã O D A COMUNICAÇÃO, 2016).

Portaria 216/ 2019

• Violação do artigo 223 da

Constituição Federal;

• Enfraquecimento

da

comunicação pública e

fortalecimento da

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Para Mielli, a lei de criação da EBC é um dos poucos mecanismos que regulamentam o artigo 223 da Constituição. "Essa lei é, efetivamente, um dos poucos dispositivos que regulamentam o Art. 223 da Constituição Federal. Ela garante uma empresa pública de comunicação. Qualquer alteração deve ser resultado de um processo igualmente democrático. A EBC não é de nenhum partido, de nenhum governo, ela é uma conquista histórica da sociedade, que lutou por uma comunicação mais plural, mais diversa, com espaço para as vozes que não são ouvidas nos meios privados de comunicação".

Relatores da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização dos Estados Americanos (OEA) se manifestaram sobre as interferências governo Temer na direção da empresa. "A interferência na direção da EBC e a conversão da CGU em Ministério são passos negativos para um país conhecido pelo seu sólido compromisso com a liberdade de opinião e expressão” (AGÊNCIA BRASIL, 2016), afirmaram o relator especial das Nações Unidas sobre a Promoção e Proteção do Direito à Liberdade de Opinião e Expressão, David Kaye, e o relator especial interamericano para a Liberdade de Expressão, Edison Lanza.

Em manifestação da Frente em Defesa da EBC e da Comunicação Pública, a portaria 216/ 2019 do governo Bolsonaro é apontada como "flagrante violação do princípio constitucional da complementaridade entre os sistemas público, privado e estatal de comunicação,

expresso no artigo 223 da Carta Magna" (FÓRUM NACIONAL PELA DEMOCRATIZAÇÃO DA COMUNICAÇÃO, 2019).

Um Projeto de Decreto Legislativo (PDL 110/19) foi apresentado na Câmara dos Deputados pelo deputado Rui Falcão (PT/SP) com objetivo de suspender a portaria que unifica a programação da TV Brasil e da TV Nacional do Brasil (NBR). Para o parlamentar, a portaria 216/ 2019 “enterra o projeto de comunicação pública. Trata-se de um verdadeiro

aparelhamento da emissora pelo governo [Jair] Bolsonaro, na intenção de criar uma mera agência de propaganda governamental" (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2019).

Tanto a MP de Temer quanto a portaria de Bolsonaro enfraquecem a experiência federal de comunicação pública brasileira. A fragilização pode ter gerado um ambiente favorável para casos de censura. Documento de autoria de comissão de empregados da EBC, sindicatos dos jornalistas e de radialistas do Distrito Federal, do Rio de Janeiro e de São Paulo, além da Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj), de setembro de 2020, apresenta denúncia sobre 138 episódios de censura e governismo na cobertura.

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O levantamento foi feito no período de janeiro de 2019 a julho de 2020 e contabiliza apenas casos em que as denúncias de censura foram concretizadas, desprezando situações em que as queixas não foram formalizadas.

"As editorias mais censuradas foram Política e Direitos Humanos, com supressão de

coberturas como as repercussões do assassinato de Marielle Franco e Anderson Gomes e violação dos direitos indígenas, interdição de usar como fonte para matérias entidades como Anistia Internacional e Human

Rights Wacth e proteção excessiva a ministros e

ao próprio presidente da república, com edição de falas para minimizar a gravidade de

declarações oficiais". (FEDERAÇÃO NACIONAL DOS JORNALISTAS, 2020).

A comissão afirma no documento que o desmonte, a incerteza e o proselitismo da empresa ocorre desde 2016. "As resoluções administrativas e os direcionamentos de linha editorial reforçam o flagrante desmantelamento da EBC desde 2016, o que segue em plena exacerbação em 2020" (FEDERAÇÃO NACIONAL DOS JORNALISTAS, 2020).

Para tentarmos mapear o posicionamento dos partidos com representação no Congresso acerca do tema, fizemos alguns levantamentos de emendas apresentadas em duas Medidas Provisórias fundamentais para esse debate: a de criação da EBC (398/2007) e a de extinção dos mecanismos de autonomia da Empresa (744/2016). O objetivo é tentarmos identificar se há partidos que se mobilizam mais ou menos em torno do assunto. Apresentamos a seguir os resultados obtidos da análise dos registros do processo legislativo durante a tramitação das respectivas medidas provisórias, a partir das emendas e de seus autores.

Emendas à Medida Provisória 398/ 2007 por partido

Partido Porcentagem de emendas

PSDB 46,5%

PFL 15,2%

PCdoB 13,7%

PMDB 6,8%

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Fonte: Tabela elaborada pelos autores com base informações da Câmara dos Deputados.

Emendas à Medida Provisória 744/ 2016 por partido

Fonte: Tabela elaborada pelos autores com base informações da Câmara dos Deputados.

Para termos um comparativo sobre o debate que o tema gerou no Parlamento e a saliência da política pública, levantamos o volume de emendas apresentadas às medidas provisórias publicadas em dois períodos, entre 2007 e 2010 e entre 2016 e 2019. A seguir, apresentamos o quantitativo de emendas recebidas na Câmara dos Deputados em todas as medidas provisórias apresentadas no período de 2007 a 2010 e de 2016 a 2019:

PPS 4,5%

PSB 4,5%

PTB 3%

PR 0,76%

Partido Porcentagem de emendas

PT 48,9% PDT 25,5% PCdoB 21,7% DEM 4,2% Ano A B C D E F G H Total 2007 46 11 4 3 2 2 0 2 70 2008 21 7 3 2 0 0 1 6 40 2009 13 5 5 1 0 0 1 2 27 2010 31 6 2 2 0 0 0 0 41 2016 21 14 1 1 1 2 0 4 44 2017 19 11 1 2 1 1 1 4 40 2018 34 9 2 4 2 0 2 2 55 2019 19 10 4 5 4 0 1 9 52

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Tabela: Medidas Provisórias no período de 2007 a 2010 e de 2016 a 2019 de acordo com a quantidade de emendas encaminhadas pela Câmara dos Deputados aos projetos de autoria do Executivo.

Legenda: A = 0 a 30 emendas ao projeto; B = 30 a 60 emendas ao projeto; C = 60 a 90 emendas ao projeto; D = 90 a 120 emendas ao projeto; E = 120 a 150 emendas ao projeto; F = 150 a 180 emendas ao projeto; G = 180 a 210 emendas ao projeto; H = mais de 210 emendas ao projeto. Fonte: Levantamento realizado pelos autores com base em informações disponíveis em http://www.camara.leg.br/buscaProposicoesWeb/ pesquisaSimplificada. Último acesso em 23 de setembro de 2020.

O recorte temporal entre 2007 e 2010 e 2016 e 2019 foram utilizados, pois correspondem aos períodos governamentais em que as medidas provisórias 398/ 2007 e 744/ 2016 foram apresentadas pelo Executivo.

Os dados apresentados acima mostram que grande parte dos projetos apresentados como Medida Provisória ao Legislativo no segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e também no governo de Michel Temer receberam baixa quantidade de emendas. Consideramos que o grupo A tenha provocado baixíssimo desejo de reação/atuação dos parlamentares; B represente baixo desejo de reação/atuação; C signifique baixo/médio desejo de reação/atuação; D seja médio desejo de reação/atuação; E representa alto desejo de reação/atuação; F seja alto/altíssimo desejo de reação/atuação; G signifique altíssimo desejo de reação/atuação; e H representa supremo desejo de reação/atuação.

É notório que o grupo A, que apresenta projetos que tenham recebido de nenhuma até 30 emendas, constitui 65,5% em 2007; 51,2% em 2008; 46,1% em 2009, 78% em 2010, 47,7% em 2016, 47,5% em 2017, 61,8% em 2018 e 36,5% em 2019 do total de cada ano, é o mais representativo.

O grupo B pode ser considerado o segundo mais representativo, caracterizado por 30 a 60 emendas, apresentando 15,9% em 2007; 17,9% em 2008; 19,2% em 2009, 14,6% em 2010, 31,8% em 2016, 27,5% em 2017, 16,3% em 2018 e 19,2% em 2019.

Enquanto isso, o grupo denominado C, composto por medidas provisórias que tenham recebido entre 60 e 90 emendas, constitui 5,7% em 2007; 7,6% em 2008; 19,2% em 2009, 4,8% em 2010, 2,2% em 2016, 2,5% em 2017, 3,6% em 2018 e 7,6% em 2019. Os grupos D e H 90 a 120; e 150 a 180 emendas por projeto, respectivamente assemelham-se. Os grupos E, F, G são aqueles com menor percentual, indicando que esses grupos são aqueles que possuem maior número de emendas às medidas provisórias.

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Isso nos leva a vislumbrar que o mais comum é que as medidas provisórias, em sua grande parte, recebam poucos pedidos de alteração. Ou seja, é preciso a maioria dos projetos apresentados pelo Executivo como Medida Provisória produziu baixo desejo de atuação por parte dos parlamentares.

A MPV 398/2007, que recebeu 132 emendas ao projeto, sendo uma delas do tipo aglutinativa, enquadra-se no grupo E, cujos dados expressam esse grupo como o dos que receberam de 120 a 150 emendas, tendo provocado alto desejo de atuação pelos congressistas. Isso mostra que, embora seja parte de um grupo pequeno, esse grupo recebeu fortes reações dos congressistas, em conjunto com os grupos F e G, sendo superados apenas pelo H, cujas emendas são superiores à quantidade de 210.

Muito embora seja importante ressalvar que a tramitação da MP 744 ocorre em momento distinto não apenas temporal, mas também politicamente diferente da MP 398, e que isso implica uma nova correlação de forças, a medida provisória de Temer recebeu apenas 47 emendas (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016). Isso demonstra que, ao contrário da MP 398, alvo de alto desejo de reação / atuação pelos congressistas, a MP 744 enquadra-se no grupo B, representando baixo desejo de reação/ atuação pelos parlamentares.

O sistema político brasileiro e suas regras institucionais de funcionamento, controle e representação foi classificado pela primeira vez como presidencialismo de coalizão por Sérgio Abranches em 1988. “O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o 'presidencialismo imperial’, organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, 'presidencialismo de coalizão’ " (ABRANCHES, p. 22,1988).

Isso porque a viabilidade da democracia no Brasil foi questionada tão logo conquistada. Após a Assembleia Nacional Constituinte (1987/1988), surgiram discussões sobre como as instituições políticas brasileiras se comportariam diante das novas regras.

Abranches pontua que as características desse sistema gerariam instabilidade e sua base de sustentação dependeria em alto grau do desempenho corrente do governo e da disposição em respeitar pontos estritamente ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis. Isso porque o forte federalismo somado ao poder dos governadores _o que ele chama de "dinâmica do duplo eixo das coalizões nacionais”_, além da heterogeneidade da sociedade brasileira, levaria a coalizões que respondessem somente a critérios partidários e regionais. Isso dificultaria uma coalizão capaz de apoiar uma forte agenda de governo.

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A combinação de presidencialismo com o sistema eleitoral proporcional impediria o fortalecimento dos partidos e promoveria um fragmentação exagerada do Legislativo (MARCHETTI, p. 44, 2013).

“Quando os presidentes se encontram em clara minoria no Congresso, eles são quase forçados a procurar apoio suprapartidário e a circunscrever o Congresso. Como se observou antes neste artigo, os presidentes brasileiros cultivaram um estilo suprapartidário. Isso se aplica mesmo àqueles que construíram suas carreiras políticas por meio de organizações partidárias. O fato de que os presidentes se distanciam dos partidos, ao invés de se apoiarem neles, também teve um efeito deletério sobre a construção de partidos” (MAINWARING, 1993 apud MARCHETTI, 2013).

Essa análise, porém, é enfrentada por Limongi e Figueiredo (1998, 1999). Os autores defendem que o aparato institucional brasileiro possibilita sim a formação de um governo funcional. Eles demonstram que o modelo democrático brasileiro conta com instrumentos eficazes contra o risco da ingovernabilidade. Os dados apresentados mostram que há uma preponderância “forte e marcante” do governo em relação ao Congresso, que se dispõe a cooperar e votar de maneira disciplinada.

Os estudos de Limongi e Figueiredo são contrapostos por Barry Ames (2003). Ele argumenta que a análise das votações nominais utilizada para fundamentar a tese do sucesso do poder Executivo e a disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro aponta problemas. Um deles é que não é enfrentada a questão das “não-decisões”. Ou seja, há temas de agenda de governo que sequer são cogitados perante os altos custos ou a alta probabilidade de derrota perante o Congresso Nacional.

Segundo Limongi, a Medida Provisória é o instrumento Legislativo mais poderoso à disposição do Executivo: "Uma arma eficaz para enfrentar resistências e contornar dificuldades (…) Entretanto, se supormos que as ações do Executivo são constitucionais, esse instrumento Legislativo se torna limitado quando há claramente uma maioria oposicionista. O poder de editar medidas provisórias não dá ao Executivo o poder de ignorar maiorias” (LIMONGI, 2006).

Dessa forma, as medidas provisórias seriam uma alternativa de governabilidade no sistema de presidencialismo de coalizão. Porém oferecendo possibilidade de negociação entre os dois poderes.

“Ao invés de permitir que o Executivo governe sem o Legislativo, passando por cima das instituições políticas, a MP forneceria condições para que o Executivo negociasse uma

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agenda com o Legislativo. Afinal, é preciso reforçar, uma Medida Provisória precisa ser votada pelo Legislativo. Somente após essa manifestação é que ela integrará definitivamente o quadro normativo do país” (MARCHETTI, p. 51, 2013).

As novas democracias da América Latina incorporaram ou mantiveram instrumentos capazes de conferir poderes Legislativos emergenciais ao Executivo. Além do Brasil, outros países como Colômbia, Argentina, Chile, Peru e Equador possuem mecanismos com poderes equivalentes aos das medidas provisórias. "Essas medidas são usualmente vistas como mais uma característica do presidencialismo latino-americano, um resíduo autoritário herdado pelas novas democracias” (ARGELINA E LIMONGI, p.127, 1997). Isso porque elas iriam na contramão do princípio básico de separação de poderes.

Entretanto, em países com sistema partidários fragmentados e baixa disciplina partidária, como é o caso do Brasil, seriam esses poderes que tornariam o Executivo capaz de implementar uma agenda de governo (Shuggart, Matthew e Mainwaring, Scott. Presidentialism And Democracy In Latin America: Rethinking The Terms Of The Debate, 1995; mimeo, pp. 40-41).

Argelina e Limongi questionam se os autores das Constituições, por terem sido integrantes do Legislativo, teriam abdicado de um poder em favor do Executivo. Em caso positivo, por qual razão nunca houve uma mudança? Para eles, “o importante não seria o quanto de autoridade é delegado, mas o quão adequadamente ela é delegada. Nesse sentido, a delegação pode ser vista em termos de sua maior ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva (ou alcançar) os seus objetivos e não como perda de poder Legislativo para o Executivo” (ARGELINA e LIMONGI, p. 129, 1997).

Outros autores afirmam que não se trata de abdicação de poder, mas sim que o mais adequado é falar em delegação de autoridade. Dessa forma, a delegação ocorreria para superar problemas de ação coletiva, coordenação e instabilidade de decisões. Ou seja, haveria mais estabilidade de decisões e maior eficiência nos resultados de políticas sem impedir o Legislativo de alcançar os objetivos por ele desejados. (Carey, John e Shugart, Matthew. Executive Decree Authority: Calling Out The Tanks, or Just Filling Out The Forms?, 1995; mimeo).

Assim, a existência dos poderes Legislativos extraordinários do Executivo pode ser benéfica para ambas as partes. "Poderes Legislativos excepcionais nas mãos do Executivo podem propiciar ganhos para o Legislativo e resultar em cooperação entre os dois poderes” (ARGELINA e LIMONGI, p. 128, 1997).

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Em ambos os casos, o comportamento dos parlamentares pode ser explicado em parte pelo fato de estarem exercendo o papel de oposição e pelo interesse na construção do tema. Também é preciso pontuar as relações de proximidade entre congressistas e empresas de comunicação. Aqui estamos falando não somente de vínculos ideológicos entre parlamentares e a mídia, mas especialmente de associações e interesses econômicos, representados por grupos de interesse.

Levantamento do projeto “Donos da Mídia”, do Instituto de Pesquisas em Comunicação (Epcom) realizado em 2008, logo após a criação da EBC, mostra que 271 políticos no Brasil eram sócios ou diretores de 324 veículos de comunicação. Do total, 20 eram senadores e 48 eram deputados.

O estado é permeável a influências internas e externas, sendo a mídia um desses atores de grande poder. A capacidade de influenciar o jogo político pode ter sido maior ao se tratar de uma política pública criada para equilibrar os sistemas de comunicação público, privado e estatal. “Os meios de comunicação também interferem nas práticas políticas, criando uma dinâmica própria dentro do jogo: os veículos de comunicação tornam-se novos espaços de disputa e novas ferramentas de persuasão, além de incorporar outros atores nos pleitos políticos” (PENTEADO; FORTUNADO, p. 1, 2015).

As propriedades de veículos de comunicação por parlamentares ou as chamadas propriedades cruzadas persistem. Em 2015, o Ministério Público Federal apontou que 40 parlamentares são sócios de 93 emissoras. Trinta e dois deputados federais e oito senadores aparecem nos registros oficiais do Ministério das Comunicações como sócios de emissoras. Tampouco são recentes. É possível dizer que esse tipo de conflito exista, ao menos, desde o governo de José Sarney (1985-1990), quando foram distribuídas 958 concessões de emissoras. O ministro das Comunicações era Antonio Carlos Magalhães, cuja família é conhecida por ser sócia da afiliada da TV Globo no estado da Bahia. O mesmo ocorreu no governo de Fernando Henrique Cardoso, que concedeu 357 emissoras de rádio e televisão (OLIVEIRA, p. 24, 2013).

Em 28 de março de 2017, o governo de Michel Temer (MDB) editou a Medida Provisória 747, que altera as regras para outorgas de radiodifusão. Desde então, as cessões de cotas e ações que alteram o controle societário das empresas não precisam mais ser previamente autorizadas pelo Executivo. Além disso, as renovações tornaram-se quase automáticas, visto que foi excluído do texto da lei a previsão de cumprimento de “todas as obrigações legais e contratuais” e o atendimento “ao interesse público” como requisito para o direito à renovação das outorgas.

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“[…] Sobre as concessões de serviços de radiodifusão, a ordem no Planalto é acelerar as propostas que forem encaminhadas pelos parlamentares governistas. Há mais de duas centenas de pedidos esperando uma autorização para funcionarem de maneira legalizada. Desde março, as regras para esse tipo de concessão foram flexibilizadas e facilitaram com que emissoras piratas, muitas delas vinculadas a políticos ou aliados deles, se regularizassem. Um dos pontos retirados do Código Brasileiro de Telecomunicações foi o que previa a obrigação contratual da emissora manter “idoneidade técnica, financeira e moral” para poder funcionar” (EL PAÍS, 2017).

A atividade econômica e a força da disputa por narrativas desenvolvidas pela indústria da mídia no Brasil estão expostas ao impacto de decisões tomadas por indivíduos que ocupam posições de autoridade no Executivo e no Legislativo, especialmente. Na história recente, não houve até então episódio concreto que pudesse assombrar os donos da mídia, como a criação de uma empresa de comunicação pública.

Uma nova empresa de comunicação pública poderia significar alterações em fontes de financiamento e construção de um espaço com conteúdo pluralista, capaz de se contrapor ao domínio hegemônico de discurso dessas empresas. Por isso, não se pode negar a interação entre parlamentares e grupos de interesse, sendo grupos de interesses agentes externos ou mesmo atores políticos institucionalizados.

CONCLUSÕES

Embora possam ter sido influenciados por correlação de forças distintas, é notável que a criação de uma empresa de comunicação pública, como nos moldes da EBC, enfrenta mais dificuldade do que a extinção de seus princípios democráticos. É emblemático, no entanto, que o mesmo instrumento usado para sua criação, tenha sido utilizado para que seu projeto original fosse devassado.

Pode-se compreender que a existência de mecanismos garantidores de autonomia e independência em uma empresa de comunicação pública foi incompatível com a ascensão de governos de centro e extrema-direita.

As novas regras de Temer causaram prejuízos à autonomia da empresa de comunicação pública, tornando-a explicitamente menos independente em relação ao governo federal. Esta falta de autonomia implica em uma instituição menos democrática, incapaz de reagir à interferências do Executivo e, assim, com menor capacidade de contribuir para um ambiente de comunicação plural, um dos princípios da comunicação pública.

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A alteração promovida pelo governo Bolsonaro fez com que o que restasse de caráter público fosse perdido. Hoje a EBC se assemelha mais com a Radiobrás, cujo espólio deu origem à EBC, que fora criada durante a ditadura com objetivo de realizar a comunicação estatal do governo.

Apesar deste estudo não dedicar-se a estudar os impactos da EBC como uma empresa de comunicação pública, é importante salientar que os prejuízos relacionados à democracia estão postos a partir das mudanças apresentadas. A partir de 2016, os novos marcos legais não fortaleceram a empresa, mas sim recriaram uma nova condição de subordinação, incapaz de contribuir para ambientes plurais.

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