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Avaliação socioeconômica de política pública:
A Focalização do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico
e Emprego – PRONATEC.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a focalização do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – PRONATEC a fim de constatar se o público alvo da política é compatível com o público beneficiado tanto a nível nacional quanto para as Grandes Regiões. Para tanto, são discutidos os processos de construção de capital humano e o impacto da educação profissional sobre a inserção e manutenção dos jovens no mercado de trabalho diante da lógica produtiva do capitalismo moderno. Além dessa discussão, esse trabalho analisa a importância da avaliação de políticas públicas para o sucesso das mesmas, com destaque para a justificativa e relevância do exercício de apuração da focalização. A partir dos dados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do ano de 2014, foram construídos índices de focalização onde se buscou analisar o perfil dos beneficiários da política. Os resultados apresentam níveis de focalizações distintos segundo a Grande Região e suas características demográficas e de rendimento, reforçando as desigualdades regionais existentes no país. As conclusões mostram que os bons resultados dos índices de focalização produzidos dependem de um menor peso dado ao nível de cobertura do programa e alto peso à precisão do mesmo em todas as regiões. Além disso, os diferentes resultados segundo as Grandes Regiões são guias fundamentais para analisar os públicos incluídos e excluídos do programa. Dessa forma, o trabalho constitui ferramenta para análise da determinada política pública à luz dos diferenciais regionais.
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INTRODUÇÃO:
Capital Humano e formação profissional:
Para Mourão e Borges-Andrade (2005) formação profissional é uma expressão recente para antigos processos. Os autores a conceituam como todos os processos educativos em escolas ou empresas que permitem ao indivíduo adquirir e desenvolver conhecimentos teóricos, técnicos e operacionais relacionados à produção de bens e serviços. Antoniazzi (2005) elenca as principais noções de qualificação no plano macroeconômico partindo dos referenciais de educação, são elas: sinônimo de preparação de “capital humano”, ou seja, necessidade de planejar e racionalizar os investimentos do Estado no que diz respeito à educação; solução para a escassez de pessoas possuidoras de habilidades-chave para atuarem nos setores em processo de modernização; e qualificação formal, ou seja, lógica de qualificação frente às demandas do mercado de trabalho formal.
Frente ao processo de modernização, que move as novas metodologias
organizativas e gerenciais ditando o sistema de produção atual, a qualificação profissional se apresenta como canal. A necessidade de melhorar o desempenho e obter melhores resultados a médio e longo prazo equaciona políticas de formação profissional que agreguem a qualificação dos trabalhadores ao processo educativo formal atendendo as exigências do setor produtivo. Para Vieira e Alves (1995) a flexibilização do mercado de trabalho em conseqüência da modernização produtiva poderá culminar na precarização do emprego. Essa situação só seria revertida caso uma política eficiente de educação e qualificação profissional que visasse ampliar as possibilidades de emprego do trabalhador existisse, ou seja, uma política capaz de fornecer um conjunto de habilidades que torne o trabalhador apto a exercer uma determinada profissão em um maior número de empresas possíveis. Da mão de obra passam a ser exigidas diferentes habilidades e competências relacionadas à compreensão de processos, auto aprendizagem, capacidade de interpretação e tomada de decisões, todas essas habilidades conjugadas com o domínio de uma linguagem técnica, capacidade de comunicação, disposição e habilidade para trabalhos em grupo.
3 O campo das políticas públicas de emprego no país passou a atuar ao lado das tendências aliadas de outras áreas da política social brasileira. A qualificação passou a ser mecanismo de readequação econômica, como aporte do desenvolvimento, e conjunturalmente as políticas públicas conduziram esse processo. O IPEA (2006) destaca três grandes movimentos relacionados a essa nova perspectiva: primeiramente, descentralização das políticas para os níveis locais, englobando a atuação de estados e municípios com destaque para a ampliação do sistema S. Logo em seguida, a terceirização, ou aumento da participação não-estatal na execução das políticas públicas de emprego, trabalho e renda, notadamente nos campos da intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional; e finalmente a focalização dessas políticas sobre os grupos sociais considerados mais vulneráveis às transformações econômicas em curso.
No modelo de Spence1, onde o nível educacional desempenha um papel
diferente do assumido pela teoria do capital humano, a educação seria utilizada como uma ferramenta que ordena os indivíduos com diferentes capacidades e habilidades. Nesse caso, a educação funcionaria como um mecanismo de sinalização para o mercado de trabalho logo, os empregadores utilizam os níveis educacionais como um meio de identificar os trabalhadores mais produtivos, sendo o processo educacional vantajoso ao trabalhador na medida em que, via investimento individual, este consegue alterar positivamente o seu processo de sinalização. Nessa teoria, as políticas públicas teriam como principal objetivo incentivar a qualificação educacional por meio de subsídios que facilitam a conclusão de determinadas etapas do ensino. A justificativa para tal ação seria a redução dos custos de acesso a uma educação profissional muitas vezes barrado pela restrição orçamentária dos agentes, possibilitando assim uma sinalização mais atrativa ao mercado de trabalho. Fundamentalmente, a educação profissional subsidiada por políticas públicas consiste na forma como é pensada a transição para o mercado de trabalho. É nessa perspectiva que se fortalece a discussão a respeito das modalidades de ensino técnico nos países em desenvolvimento. Os experimentos
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“Propõe-se investigar como o aumento do investimento em ensino profissional tecnológico afeta os salários de equilíbrio. Com essa abordagem espera-se apontar os canais pelos quais as políticas de acesso ao ensino profissional afetam os diferenciais salariais advindos das escolhas educacionais. Conhecer tais canais é de fundamental importância para elaborar desenhos de novas intervenções e aperfeiçoamento das práticas já adotadas.” RABELO, 2016, p.12)
4 dessas novas formas educacionais através das políticas públicas visam ampliar o ensino profissional e tecnológico como forma de reduzir pobreza e desigualdade.
Avaliação de Políticas Públicas:
Na perspectiva da avaliação como uma ferramenta para medir os efeitos de um programa e como mecanismo de coordenação da execução do mesmo, o trabalho de Cardoso.; Façanha e Marinho (2002) destaca que “a literatura especializada aponta, há muito, que as atividades de avaliação propiciam o comprometimento e responsabilidade (accountability) de atores e agentes em torno de objetivos a serem partilhados, e conjugadamente alcançados.” Assim sendo, programas sociais, por exemplo, precisam ser efetivos e revelar cumprimento satisfatório de metas, para que sejam eficientes do ponto de vista da utilização consistente de recursos, diante das medidas de efetividade alcançadas. “Entretanto, somente se revelarão eficazes, à luz de metas agregadas preestabelecidas, se forem antes efetivos e eficientes, o que remete, obrigatoriamente, a questionar a efetividade individual e coletiva de atores e agentes que integram os programas” (Cardoso; Façanha; Marinho, 2002).
Avaliar um programa parte da análise das peculiaridades deste aliado à multiplicidade de fatores sociais e econômicos aos quais o programa está submetido. Logo, apesar de ser possível se basear em teorias que prevêem o impacto positivo de um programa sobre um conjunto de pré resultados já determinados, o foco de uma avaliação está menos relacionado ao entendimento de como o programa funciona em profundidade. Uma avaliação está mais interessada em medir o impacto do programa mediante as diretrizes delineadas na concepção deste diante do contexto social e econômico vigente. Uma vez que uma avaliação é multidimensional o sucesso de um programa depende de fatores que não estão limitados apenas ao alcance dos beneficiários à política pública. É conclusivo, portanto, que o impacto de um programa não depende apenas do seu desenho e da sua adequação ao perfil dos beneficiários e ao ambiente socioeconômico em que estes vivem. Igualmente determinante da magnitude do impacto é a forma como o programa é implementado.
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O PRONATEC:
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego foi criado em 2011 pelo Governo Federal brasileiro através da lei 12.513/2011. Seu objetivo geral é o de expandir interiorizar e democratizar a oferta de cursos de qualificação profissional e tecnológica no contexto brasileiro. Por definição, o programa busca, através dos cursos profissionalizantes, ampliar as oportunidades educacionais e de formação profissional para jovens, trabalhadores e beneficiários de programas governamentais de transferência de renda já existentes no espectro de políticas públicas do país. Dentre os objetivos específicos listados no portal do Ministério da Educação destaca-se: fomento e apoio a rede física de atendimento da educação profissional, contribuição para a melhoria da qualidade do ensino público em articulação à educação profissional, ampliação das oportunidades educacionais dos trabalhadores, estímulo a educação tecnológica e profissional e articulação entre políticas educacionais e geração de trabalho, emprego e renda. É proibida a cobrança aos estudantes de quaisquer taxas, mensalidades, contribuições ou qualquer outro valor pela oferta do curso.
Quanto aos recursos do Programa a Resolução nº 61, de 11 de Novembro de 2011, determina que seja realizada transferência direta de recursos financeiros aos serviços nacionais de aprendizagem, no âmbito da bolsa-formação ofertada pelo Pronatec e orienta a execução dos recursos transferidos e a obrigatória prestação de contas de sua aplicação ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE/MEC). O montante de recursos pode ser obtido por ano no portal no Fundo
Nacional de Desenvolvimento pela Educação – FNDE2. Para o ano de 2012 o
montante total de recursos do programa – redes públicas e privadas – somou um
valor de R$ 1.334.074.564,503 enquanto para o ano de 2014 esse valor foi de R$
2.810.352.224,94.
Quando ao público alvo o MEC destaca que, segundo sua Lei de criação (Lei 12.513/2011), o Pronatec deverá atender, prioritariamente, os estudantes do ensino médio da rede pública, inclusive da educação de jovens e adultos; trabalhadores; beneficiários dos programas federais de transferência de renda; e estudantes que
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< http://www.fnde.gov.br/>
6 tenham cursado o ensino médio completo em escola da rede pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral. Algumas turmas são exclusivas para determinados públicos e outras são compartilhadas ou mesmo abertas. Após a mobilização dos públicos específicos pelas redes demandantes, as vagas remanescentes (não ocupadas dentro do prazo de cinco dias após a publicação da abertura da turma pela instituição ofertante do curso), são disponibilizadas no site do Pronatec, de forma que estejam disponíveis para toda a população interessada.
METODOLOGIA:
Neste trabalho a dimensão da focalização da política social é a escolhida para análise. Segundo Cohen e Franco (1994), a aplicação de critérios de seletividade se fundamenta na necessidade de concentrar as ações naqueles que de fato necessitam, mesmo que esta ação nem sempre seja possível. Focalizar serviços, em especial políticas públicas, é optar por uma determinada população-objetivo tendo como parâmetro principal a existência e a limitação de recursos. O principal desafio é lidar com a concepção de grupo social onde são necessários níveis de hierarquização para a focalização de determinada política. O exercício de estabelecer prioridades ou, o que normalmente se mostra como usual, determinar os casos alheios à prioridade é um estabelecimento no campo das decisões políticas, ainda que ancorado aos mais altos níveis de conhecimentos técnicos, e por essa razão se apresentam como complexos e muitas vezes passíveis de desvio quando uma análise de política pública é feita.
O debate de políticas públicas no Brasil se direciona para dois extremos: políticas focalizadas e políticas universais e essas duas concepções aparecem sempre atreladas a diferentes conceitos de “justiça social”. Dessa forma é indispensável analisar a focalização como imersa num contexto de objetivos político sociais que não se segregam de outras políticas públicas em contexto que muitas
vezes pode ser “justiça distributiva”4 ou “justiça de mercado”5
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“A escolha do grau de focalização ou universalização em cada programa es-pecífico poderá ser transferida ao campo da “tecnologia social”, do cálculo daeficiência social relativa, deixando de suscitar maiores paixões, pelo menos noque respeita à eqüidade.” (Kerstenetzky, 2006, p.565)
7 Neste trabalho, a análise de focalização terá como medida o indicador de focalização (𝐼𝐹) proposto no artigo de Anuatti-Neto, Fernandes e Pazello (2011), que leva em consideração os públicos alvo e não alvo incluídos e excluídos do programa em questão. O indicador é descrito a seguir:
𝐼𝐹 = α Pi− Pe + 1 − α [NPe− NPi] (1)
em que:
𝐼𝐹 é o valor do índice de focalização – “targeting indicador”.
Pi é a proporção de público-alvo corretamente incluído no programa
(cobertura)
Pe é a proporção de público-alvo incorretamente excluído do programa
NPe é a proporção de não público-alvo corretamente excluído do programa
NPi é a proporção de não público-alvo incorretamente incluído no programa
(vazamento)
α é o fator de ponderação, onde 0<= α <=1
O valor de 𝐼𝐹 pertence ao intervalo [-1;1] e mostra o quanto melhor é a seleção dos beneficiários em relação a uma amostra aleatória. Quando mais próximo esse valor estiver de 1 melhor será o grau de focalização da política em questão. Quando o valor do índice é igual a 1, a focalização é perfeita o que indica que todas as pessoas pertencentes ao público alvo foram incluídas na política pública e aqueles que não fazem parte do público alvo, excluídos. Quando o índice é igual a 0 o método de seleção do público alvo se assemelha à aleatoriedade não havendo, portanto a necessidade de uma política focalizada.
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“Apenas na acepção restrita de política social residual, a focalização se encaixaria comodamente na visão de justiça de mercado, em sua versão popularizada na onda do chamado neo-liberalismo. Sob essa lógica, a política social é apenas residual, dando conta da responsabilidade pública essencialmente em termos de proteção social contra os riscos comuns.” (Kerstenetzky, 2006, p. 571)
8 De acordo com Tavares (2009), a focalização de um programa social está associada à sua cobertura e ao seu vazamento. A cobertura é a parte dos beneficiários que realmente são atendidos pela política, ou seja, são aqueles que
são corretamente incluídos no programa. O termo Pi− Pe representa a eficiência no
alcance da política, ou seja, a sua cobertura. Quando este for igual a 1 pode-se dizer que todo público alvo foi incluído no programa corretamente e que não houve exclusão de ninguém pertencente a esse grupo. Quando esse termo apresenta valor igual a -1 indica que todo o público alvo foi indevidamente excluído do programa. O
termo [NPe − NPi] representa o vazamento do programa em questão. Assim como o
termo de cobertura se o valor for igual a 1 significa que todo o não público-alvo foi excluído corretamente e quando o valor deste termo for igual a -1 todos os pertencentes ao não público-alvo foram incorretamente incluídos. O parâmetro α é referente ao peso que é dado à cobertura do programa em questão, logo, (1- α) é o peso dado ao vazamento. O valor de α está relacionado a decisões políticas que determinam o peso que se é dado à cobertura e ao vazamento, ou seja, os gestores e executores do programa devem estabelecer se priorizam uma maior cobertura do programa independente daqueles que são erroneamente incluídos ou se priorizam o menor vazamento, ou seja, o menor número possível de não público-alvo incluídos indevidamente no programa. Quando o α é baixo, é dado alto peso ao
vazamento [NPe − NPi], quando α é alto o peso se concentra no termo Pi− Pe . É
comum a atribuição de valores arbitrários para tal parâmetro, no entanto neste trabalho o índice de focalização será construído segundo vários valores de α a fim de permitir um exercício de comparação segundo a sensibilidade do valor atribuído. Será realizado um “grid” atribuindo valores para α que variam em 0,1 obtendo os respectivos resultados para 𝐼𝐹 com o intuito de verificar o trade-off entre cobertura e vazamento. Serão considerados, portanto o erro tipo I, minimizar a exclusão do público-alvo e o erro tipo II, minimizar a inclusão dos não público-alvo.
Identificação do público-alvo.
A PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 2014 traz um suplemento sobre características de educação e qualificação profissional dos moradores de 15 anos ou mais de idade e, portanto permite avaliar os padrões de ensino técnico em geral no país além de possibilitar exercícios de análise do
9 Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). No questionário aplicado existem perguntas sobre rede, modalidade, período de realização e dificuldades enfrentadas no decorrer do ensino técnico para nível médio e superior. Além disso, para os estudantes de ensino médio que frequentam ou frequentaram ensino técnico o questionário apresenta pergunta específica sobre o pertencimento do curso ao programa Pronatec. Essa mesma pergunta é feita a nível de ensino técnico em geral, sem distinção de médio ou superior. Na base de dados utilizada para determinação das proporções de público alvo e não alvo excluídos e incluídos no programa um recorte etário foi aplicado. Foram considerados apenas aqueles cuja idade compreende entre 15 e 30 anos.
A identificação do público alvo foi feita a partir da lei de criação do programa (Lei 12.513/2011). Segundo a Lei o Pronatec deverá atender prioritariamente os estudantes do ensino médio da rede pública beneficiários dos programas federais de transferência de renda. Portanto, será utilizado um recorte com base salário mínimo.
Pela definição, no artigo 766 salário mínimo é a contraprestação mínima devida e
paga diretamente pelo empregador a todo trabalhador, inclusive ao trabalhador rural, sem distinção de sexo, por dia normal de serviço, e capaz de satisfazer, em determinada época e região do País, as suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte. O salário mínimo representa o valor das despesas diárias com alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte necessários à vida de um trabalhador adulto. Para o ano de 2014 o valor do salário mínimo brasileiro era de R$ 724,00 e esse será o valor de referência utilizado neste trabalho. Partindo da idéia de Ramos e Reis (1995) uma família constitui um núcleo eminentemente redistributivo, logo, aspectos relacionados à pobreza e ao bem-estar são compartilhados nesse âmbito. Dessa forma o rendimento familiar mensal per
capita será o parâmetro de segregação entre aqueles que são ou não público alvo
do Pronatec.
Neste trabalho o recorte usado para definição do público alvo da política em questão será dois salários mínimos de rendimento domiciliar considerando um domicílio composto por quatro pessoas, ou seja, meio salário mínimo mensal per
capita - R$ 362,00 segundo o salário mínimo de 2014. Considerou-se como renda
10 domiciliar per capita a soma dos rendimentos mensais dos moradores do domicílio, em reais, dividida pelo número de seus moradores. Segundo Soares (2008), linhas de pobreza relativas são formuladas com base em uma fração da renda média ou, mais frequentemente, da mediana. A justificativa é que, se a média ou a mediana estabelece o padrão de consumo de uma dada sociedade, então uma fração deste mesmo padrão pode servir como referência para aquilo que aquela sociedade considera abaixo do padrão aceitável de consumo. Quando se fala em recursos, fala-se em restrição orçamentária e, portanto, a linha de pobreza deixa de ser uma função exclusiva dos conceitos de pobreza que utilizamos ou dos dados disponíveis e passa a ser função também do espaço fiscal que cada governo tem para dedicar às transferências de renda destinadas a reduzir a pobreza.
Além de explicitado no trabalho de Soares (2008) o recorte de ½ salário mínimo per capita para população em situação de pobreza é usado no caderno de Renda do Radar Social do IPEA de 2005. Segundo esse trabalho o governo federal também adota como parâmetro o salário mínimo. Os muito pobres ou indigentes são o grupo populacional com renda de até um quarto de salário mínimo domiciliar per
capita; e os pobres, o grupo populacional com renda de até meio salário mínimo
domiciliar per capita.
“Em ambas as definições, de indigentes ou de pobres, o cálculo dos grupos populacionais é feito a partir de um parâmetro de renda abaixo do qual se supõe que um indivíduo não consegue atender a suas necessidades básicas. E o que distingue o cálculo de indigentes do de pobres é justamente o que se entende por necessidades básicas. Assim, há duas linhas: uma chamada de indigência e outra de pobreza. A primeira leva em conta somente a renda necessária para o suprimento alimentar. Já a de pobreza considera a renda suficiente para o suprimento das necessidades essenciais, incluindo, além de alimentação, moradia, transporte, saúde, educação etc. Como não há parâmetros rigorosos para calcular essas outras necessidades, o valor da linha de pobreza é arbitrariamente considerado como o dobro do valor da linha de indigência, a partir da suposição de que essa renda é suficiente para suprir as necessidades básicas alimentares e não-alimentares.” (IPEA, Radar Social 2005, p.55)
Determinado o público alvo entre 15 e 30 anos de idade do programa segundo um recorte de renda e de acordo com o valor do salário mínimo do ano de 2014, um indicador de focalização (IF) é construído para cada fator de ponderação distinto – combinações de cobertura e vazamento – para nível Brasil e para as cinco grandes regiões do país – Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro Oeste - e os resultados são analisados.
11 É importante ressaltar que, nesse trabalho, o índice construído não tem como objetivo ser parâmetro para julgamento de valor do programa. O objetivo não é determinar o sucesso ou não do Pronatec, uma vez que nas diretrizes do mesmo não há estrita exclusão de nenhuma pessoa com recorte de renda mensal per capita diferente da usada nesse trabalho. O objetivo é caracterizar os alunos e estabelecer parâmetros de comparação entre as Grandes Regiões a fim de avaliar quais apresentam, entre seus matriculados, maior número de jovens em vulnerabilidade econômica.
RESULTADOS
Nesta seção, os resultados produzidos segundo a metodologia da focalização serão apresentados e analisados.
Tabela 5: Proporção de público alvo elegível em relação à população total no Brasil e Grandes Regiões.
Brasil Sul Sudeste Norte Nordeste Centro-
Oeste
Público-alvo (%) 27,26 13,52 17,11 40,34 46,64 15,73
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio 2014 (IBGE)
Segundo o recorte de renda escolhido é possível perceber pela tabela 5 que a região Nordeste é aquela onde há uma maior proporção da população em situação de pobreza – 46,64% da população - e logo, há uma maior proporção de domicílios que são alvo do programa Pronatec. Em seguida à região Nordeste está a região Norte e com uma menor proporção de domicílios-alvo está a região Sul – apenas 17,11% da população é considerada público alvo por esse recorte. A nível nacional, 27% da população se apresenta como alvo do Pronatec. Essas proporções são fundamentais para a interpretação dos índices de focalização construídos uma vez que explicam os distintos resultados para as regiões.
12 Tabela 6: Proporções de público-alvo e não alvo incluídas e excluídas do Pronatec
Brasil Sul Sudeste Norte Nordeste Centro-
Oeste
Pi (%) 25,29 26,89 34,51 29,35 17,70 24,97
Pe (%) 60,28 46,82 50,62 63,13 68,06 75,03
NPe (%) 69,78 63,44 68,71 72,82 75,62 74,01
NPi (%) 18,16 26,74 17,30 22,17 13,96 13,04
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio 2014 (IBGE)
Pi Proporção de domicílios pobres corretamente incluídas no programa (cobertura); Pe- Proporção de
domicílios pobres incorretamente excluídas no programa; NPe- Proporção de domicílios não-pobres
corretamente excluídas no programa; NPi - Proporção de domicílios não-pobres incorretamente
incluídas no programa (vazamento).
A tabela 6 apresenta as proporções de público-alvo e não-alvo incluídos e excluídos do Pronatec tanto para o Brasil quanto para as Grandes Regiões. Ao observar essa tabela é possível avaliar que cobertura do programa – público alvo incluído – apresenta um perfil diverso segundo as regiões, porém, em todas elas e no Brasil a cobertura é baixa dentre as famílias consideradas como público alvo em 2014. Para o Brasil apenas 25,29% do público alvo se encontrava matriculado nos cursos de ensino médio técnico pelo Pronatec, em contrapartida, as proporções de público alvo excluídos da política supera metade do público alvo em todas as regiões exceto a região Sul.
Regionalmente, o Sudeste apresenta a maior proporção de público alvo incluído no programa, 34,51% e o Nordeste a menor proporção, 17,70%. O Sul tem o maior número de pessoas incluídas erroneamente no programa em questão, 26,74% e o Centro-Oeste o menor, 13,04%. Esse valor sinaliza a proporção de domicílios não pobres, ou seja, com rendimento mensal maior que ½ salário mínimo
per capita que apresentam pessoas matriculadas em cursos de ensino médio
técnico através do programa Pronatec. Para todas as Grandes Regiões e para o Brasil a proporção de não público alvo corretamente excluído do programa são altas, com destaque para a região Nordeste que apresenta maior proporção nessa categoria.
É importante ressaltar e levar em consideração que a concentração de matriculados em cursos técnicos por região acabar por traduzir a demanda local por
13 serviços. Ou seja, a lógica produtiva das regiões determina qual é a necessidade de oferta de cursos técnicos e quais são os cursos que devem ser ofertados na região. Um exemplo prático dessa relação causal é a observação de cursos específicos em cidades onde uma determinada indústria demanda mão-de-obra qualificada para uma determinada função. A oferta de cursos técnicos está relacionada, portanto, com as características produtivas locais e a necessidade de demanda por serviços que beneficiem produções específicas.
Tabela 7: Índice de focalização (IF) para o programa Pronatec no Brasil e Grandes Regiões.
α
Brasil Sul Sudeste Norte Nordeste
Centro-Oeste 0,1 42,70% 31,04% 44,66% 42,21% 50,46% 49,87% 0,2 34,32% 25,37% 37,91% 33,76% 39,26% 38,76% 0,3 25,67% 19,71% 31,15% 25,32% 28,05% 27,66% 0,4 10,02% 14,05% 24,40% 16,88% 16,85% 16,56% 0,5 8,37% 8,39% 17,65% 8,44% 5,65% 5,46% 0,6 -0,29% 2,72% 10,90% -0,01% -5,55% -5,65% 0,7 -8,94% -2,94% 4,15% -8,45% -16,75% -16,75% 0,8 -17,59% -8,60% -2,61% -16,90% -27,96% -27,85% 0,9 -26,24% -14,27% -9,36% -25,34% -39,16% -38,96% 1,0 -34,89% -19,93% -16,11% -33,78% -50,35% -50,06%
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio 2014 (IBGE) α − Fator de ponderação. Peso que se dá a cobertura do programa.
A tabela 7 traz os índices de focalização segundo o valor do fator de ponderação escolhido para a construção do indicador. Quanto maior o valor de α maior é o peso atribuído à cobertura da política e menor é o peso dado ao vazamento (1-α). Os menores valores de α significam uma menor atenção a cobertura e consequentemente uma maior atenção ao controle de vazamentos. Ao observar as variações obtidas em IF com os vários valores de α pode-se perceber que o indicador muda consideravelmente de acordo com o valor atribuído. Quando o α é o mais baixo possível todos os indicadores, tanto para o Brasil quanto para as Grandes Regiões, apresentam o melhor resultado de focalização. Esse resultado
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mostra que quando se é dado um alto peso ao vazamento [NPe− NPi] as pessoas
que não deveriam estar recebendo o benefício, mas receberam tem muita importância para a política em questão implicando em alta focalização uma vez que a proporção de não público alvo incluído na política tanto para o Brasil quanto para as grandes regiões é pequena e a proporção de não público alvo excluídos é grande, maximizando a diferença entre os termos ao qual o maior peso é dado quando o α é baixo.
Em programas de combate à pobreza focalizados, o esforço dos
policymakers7 está em minimizar a exclusão indevida ou erro tipo I (ou seja, maximizar a cobertura), assim como minimizar a inclusão indevida ou erro tipo II (ou seja, minimizar o vazamento). Porém, segundo a literatura empírica (Tavares et al.
2009; Soares, Ribas e Soares, 2009) , existe um trade off8 entre esses dois
indicadores: quando o programa se expande, existe uma tendência de diminuição do erro tipo I e um aumento do erro tipo II. O oposto ocorre quando existe uma redução no programa. Um problema inicial seria decidir a respeito de uma combinação ideal entre esses dois tipos de erros. Assim, seria interessante que o policymaker conhecesse, a priori, como esses índices evoluem à medida que o programa passasse a contemplar um número maior de beneficiários.
Quanto maior o valor atribuído a α pior é o desempenho de focalização do programa em questão. Para o Brasil e todas as Grandes Regiões quando o valor determinado para α compreende-se entre 0,1 e 0,5 temos que a focalização obtida pela regra de seleção adotada nesse trabalho – rendimento mensal per capita de ½ salário mínimo – é melhor do que se o programa Pronatec fosse desenhado para atender à população de forma aleatória. Tal fato significa que a política apresenta uma eficiência no seu mecanismo de matrícula entre os elegíveis maior do que a sua imprecisão quando um alto peso é dado aos vazamentos. Entre as grandes regiões o Nordeste é a região que apresenta melhores indicadores entre os níveis mais baixos de α, o que pode ser explicado pela maior amplitude do diferencial relacionado ao vazamento – precisão da política
7 Decisores políticos. Aquele que atribuirão pesos ao alcance e à precisão da política pública. (Tavares et al.
2009)
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15 À medida que o peso dado à cobertura – alcance da política – aumenta, os indicadores vão ganhando valores negativos. Para que o índice de focalização apresente valores negativos o termo relacionado à cobertura deve apresentar maior valor em módulo que o termo do vazamento. Tanto no Brasil quanto nas Grandes
Regiões, a diferença entre público alvo incluído e público alvo excluído Pi− Pe é
negativa, ou seja, o número de pessoas elegíveis fora do programa é maior que de incluídos. Quando se confere um alto peso ao alcance da política e menor peso à sua precisão o indicador apresenta valores negativos. Segundo os autores do índice, quando α é igual ou se aproxima de 1 o IF é função apenas, ou quase em sua totalidade, do termo de cobertura da política. Isso é dizer que apenas o critério de inclusão do domicílio pobre é considerado. Nesse caso a melhor forma de maximizar o valor de IF e obter valores mais próximos de 1, que significa a perfeita focalização, é através da universalização dos benefícios ofertados na política.
Analisando as regiões é possível notar que o Nordeste apresenta os melhores indicadores quando um alto peso é dado aos vazamentos e os piores indicadores quando um alto peso é dado a cobertura. Pela tabela 5 é possível notar que tal região é a que apresenta maior proporção de público alvo, porém, pela tabela 6 é a região que tem a menor proporção de público alvo incluído dentre as Grandes Regiões. Esse fato indica que mesmo com grande parte da população estando em situação de elegibilidade para o programa a cobertura desde é muito baixa justificando o pior desempenho do indicador quando alto peso é dado a cobertura. Por outro lado, a região Nordeste é a que apresenta menor proporção de não público alvo incluído – 13,96% -, ficando atrás apenas da região Centro-Oeste, justificando o melhor desempenho quando alto peso é dado à precisão da política.
A região Centro-Oeste segue um padrão parecido com a região Nordeste segundo os indicadores de focalização. Assim como o Nordeste, o Centro-Oeste tem os melhores indicadores regionais quando alto peso é dado ao vazamento, uma vez que apresenta a menor proporção de público alvo incluído no programa. A região Sudeste é a que apresenta maior proporção de público-alvo incluído – 34,51% - mesmo não apresentando grande percentual de público alvo elegível – 17,11%. Esse fato se alinha com a relação entre cursos técnicos e a nova lógica produtiva do capitalismo moderno. Para tal, a região Sudeste apresenta então os melhores indicadores quando um alto peso é dado ao alcance do programa Pronatec.
16 Para a região Norte, a estrutura produtiva da região pouco se assemelha à aquela existente na região Sudeste e devido a isso demanda diferentes tipos de mão-de-obra com menor viés tecnológico e de fronteira de produção. Esse fato justifica os valores obtidos para os indicadores dessa região. Quanto ao Sul, os bons resultados quando alto peso é dado à cobertura se justifica pela baixa proporção de público-alvo elegível, a alta taxa de ocupação formal – maior entre as regiões – e também ás características produtivas da região.
Os melhores indicadores aparecem quando alto peso é dado ao vazamento da política. Esse vazamento não é fruto, apenas, de atenção dos gestores da política em questão, mas sim pela baixa demanda de ensino técnico diante da política universal de expansão no ensino médio. Dessa forma é importante olhar para os resultados do indicador considerando o contexto que a educação brasileira vive atualmente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
A construção do Índice de Focalização teve como propósito verificar se o público-alvo expresso nas diretrizes do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego é compatível com aqueles que de fato são atendidos pelo programa. O Pronatec pretende atender prioritariamente os estudantes provenientes de redes de ensino públicas; aqueles beneficiários de programas federais de transferência de renda; e em situação de vulnerabilidade econômica. Porém, não são vetados do programa pessoas pertencentes a outros recortes de renda e/ou provenientes de redes de ensino particulares. Esse trabalho não tem por objetivo determinar se o programa tem tido ou não sucesso na sua execução. O objetivo é apenas determinar quais são os reais beneficiários do programa, em quais regiões a focalização do mesmo abrange uma maior porcentagem de pessoas em indefensibilidade econômica e, finalmente, estabelecer parâmetros de comparação para possíveis resultados referentes a análises de impacto da política.
Como resultado, as desigualdades regionais guiaram as interpretações. As regiões Norte e Nordeste são aquelas que apresentaram maior proporção de público alvo segundo o recorte escolhido para a construção dos indicadores. Porém, a região Nordeste apresentou a menor proporção de público alvo incluído no
17 programa, justificando e reforçando os padrões ocupacionais e de escolaridade da região. A região Sudeste tem a maior proporção de incluídos no programa evidenciando a região como centro produtivo do capitalismo brasileiro, exigindo um processo de qualificação diferenciado. Os bons resultados dos índices de focalização produzidos dependem, portanto, de um menor peso dado ao nível de cobertura do programa e alto peso à precisão do mesmo em todas as regiões. Esse fato expressa que, diante dessa metodologia de recorte de público alvo, o alto peso dado às grandes diferenças entre não público-alvo excluído e não público-alvo incluído favorece o desempenho do indicador, mostrando que a política apresenta proporções baixas de vazamento.
Apesar de resultados do índice de focalização se apresentarem como satisfatórios quando maior peso é dado ao erro tipo II – proporção de domicílios inelegíveis erroneamente incluídos – a focalização da política abrange cerca de 30% para regiões com alto rendimento per capita e 50% para regiões com menores rendimentos per capta. Para o Brasil o maior índice observado foi de 42,70%. Tal fato reforça as desigualdades regionais existentes no país e a necessidade de se pensar políticas públicas que se adéquem a essas desigualdades. Ademais, como já mencionado, o trabalho não tem caráter de julgamento de valor da política em questão, mas é uma ferramenta para aumento de eficiência de programas sociais através de um propósito de equalizar desigualdades de oportunidade entre aqueles que estão entrando no mercado de trabalho.
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