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Avaliação da eficiência dinâmica municipal na aplicação de recursos públicos para os setores de educação e saúde infantil no Rio Grande do Norte

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Academic year: 2021

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(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE TECNOLOGIA PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO. AVALIAÇÃO DA EFICIÊNCIA DINÂMICA MUNICIPAL NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA OS SETORES DE EDUCAÇÃO E SAÚDE INFANTIL NO RIO GRANDE DO NORTE. WALLACE DA SILVA DE ALMEIDA. NATAL-RN 2016.

(2) WALLACE DA SILVA DE ALMEIDA. AVALIAÇÃO DA EFICIÊNCIA DINÂMICA MUNICIPAL NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA OS SETORES DE EDUCAÇÃO E SAÚDE INFANTIL NO RIO GRANDE DO NORTE. Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Engenharia de Produção.. Área de Concentração: Engenharia de Produção Subárea: Pesquisa Operacional e Logística Orientadora: Profª. Drª. Mariana Rodrigues de Almeida. NATAL-RN 2016.

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(4) DEDICATÓRIA. Dedico este trabalho de conclusão aos meus pais (Paulo e Acenaite) e minha irmã (Vanessa), que me propiciaram até o presente momento uma vida feliz e me fizeram acreditar que tudo é possível, desde que a honestidade, integridade de caráter, a convicção de que desistir nunca é uma opção e a fé em Deus sejam características pessoais inegociáveis..

(5) AGRADECIMENTOS. Agradeço primeiramente a Deus por ter me dado sabedoria e discernimento para ultrapassar todas as barreiras no transcorrer desta árdua jornada. A meus pais (Paulo e Acenaite) e minha irmã (Vanessa) pelo amor, amizade, e apoio incondicional nos momentos mais difíceis, além do convívio de todos esses anos, melhor companhia, não poderia encontrar. A ilustre professora orientadora Drª. Mariana Rodrigues de Almeida pela dedicação e atenção a mim dispensada durante a elaboração deste trabalho. As talentosas, dedicadas e generosas colegas Lívia Mariana Lopes de Souza Torres e Marina Reis Deusdará Leal que colaboraram significativamente com o desenvolvimento da pesquisa. Ao professor Dr. Enílson Medeiros dos Santos que sempre acreditou em meu potencial, apoiando-me e incentivando-me a buscar insaciavelmente o conhecimento, disponibilizandose, sem reservas, para discutir minuciosamente cada dúvida gerada. Sou grato pelos valiosos conselhos e recomendações que em muito tem contribuído para o meu crescimento e amadurecimento pessoal e acadêmico. Aos professores Dr. Ricardo Pires de Souza e ao professor Dr. João Soares Carlos de Mello pela confiança depositada e pelas contribuições fornecidas durante o processo final de construção deste trabalho. A todos os amigos que, embora distantes sempre estiveram presentes ao meu lado quando mais precisei e demais pessoas do meu convívio que acreditaram e contribuíram, direta ou indiretamente, para a conclusão de mais este árduo curso de Mestrado..

(6) vi. ALMEIDA, Wallace da Silva de. Avaliação da eficiência dinâmica municipal na aplicação de recursos públicos para os setores de educação e saúde infantil no Rio Grande do Norte. Fls 135. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção) – Programa de Pós-graduação em Engenharia de Produção (PEP), Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal/RN, 2017.. RESUMO O objetivo deste estudo é avaliar a eficiência dos municípios do Rio Grande do Norte ao aplicar recursos públicos destinados ao setor de educação e saúde infantil, considerando tanto os subprocessos produtivos quanto os aspectos intertemporais na investigação. Para cumprir com estes objetivos, o método de pesquisa propõe uma abordagem quantitativa a partir da utilização da técnica de Análise Envoltória de Dados com uso das modelagens Network Data Envelopment Analysis – NDEA e Dynamic Data Envelopment Analysis – DDEA. A amostra é constituída por um painel de dados balanceado com informações referentes a 56 municípios do Estado do Rio Grande do Norte para o período 2009-2011. Inicialmente, busca-se avaliar a eficiência municipal do gasto público por meio da modelagem clássica DEA-CCR. Em seguida, realizase o cálculo da eficiência relativa dos municípios potiguares por meio do modelo NDEA, no qual são considerados quatro estágios de análise, dois para cada dimensão. A utilização da abordagem de redes possibilita tanto avaliar a produtividade relativa das unidades operacionais em cada um dos sub-processos produtivos quanto permite estimar a eficiência global do sistema. O primeiro e terceiro estágios consistem na execução orçamentária para contratação de recursos alocados no setor de educação e saúde, respectivamente. O segundo e o quarto estágios, por sua vez, utilizam os recursos contratados para propiciar a efetividade do ensino e da saúde. Por fim, aplica-se o modelo DDEA com o objetivo de estimar os efeitos dinâmicos intertemporais associados às dimensões analisadas. Os resultados obtidos no estudo empreendido indicam que a expansão dos gastos municipais destinados a prestação de serviços públicos de educação e saúde no Estado do Rio Grande do Norte não garantiu a ampliação do acesso da população a tais serviços e, simultaneamente, não promoveu melhorias na qualidade dos outputs associados a essas dimensões ao longo do tempo. Assim, torna-se urgente que os governos dos municípios mais ineficientes, quanto à execução orçamentária nas dimensões de educação e saúde infantil, realizem uma avaliação da estrutura interna destes setores a fim de identificar eventuais fontes de ineficiência e de forma emergencial, no curto prazo, espelhemse nos municípios que apresentam os melhores índices de produtividade relativa. Palavras-chave: Eficiência do gasto público municipal; Educação infantil; Saúde; Análise envoltória de dados..

(7) vii. ALMEIDA, Wallace da Silva. Evaluation of municipal dynamic efficiency in the use of public resources for education and child health sectors in Rio Grande do Norte. Fls 135. Thesis (MA) – Graduate Program in Production Engineering, Federal University of Rio Grande do Norte, Natal/RN, 2017.. ABSTRACT The objective of this study is to evaluate the efficiency of the municipalities of Rio Grande do Norte by applying public resources destined to the education and child health sector, considering both productive subprocesses and intertemporal aspects in research. In order to meet these objectives, the research method proposes a quantitative approach based on the use of the Data Envelopment Analysis with the use of Network Data Envelopment Analysis – NDEA and Dynamic Data Envelopment Analysis – DDEA. The sample consists of a balanced data panel with information referring to 56 municipalities of the State of Rio Grande do Norte for the 2009-2011 period. Initially, the aim is to evaluate the municipal efficiency of public spending through the classical DEA-CCR modeling. Then, the calculation of the relative efficiency of the municipalities of Potiguares is carried out by means of the NDEA model, in which four stages of analysis are considered, two for each dimension. The use of the network approach makes it possible both to evaluate the relative productivity of the operating units in each of the productive subprocesses and to estimate the overall efficiency of the system. The first and third stages consist of budget execution for contracting of resources allocated in the education and health sector, respectively. The second and fourth stages, in turn, use the resources contracted to promote the effectiveness of teaching and health. Finally, the DDEA model is applied in order to estimate the intertemporal dynamic effects associated with the analyzed dimensions. The results obtained in the study carried out indicate that the expansion of municipal expenditures for the provision of public health and education services in the State of Rio Grande do Norte did not guarantee the expansion of the population's access to such services and, at the same time, did not promote improvements in quality Of the outputs associated with these dimensions over time. Thus, it is urgent that the most inefficient municipal governments, regarding budgetary execution in the dimensions of education and child health, carry out an evaluation of the internal structure of these sectors in order to identify possible sources of inefficiency and in an emergency in the short term, Are reflected in the municipalities that present the best relative productivity indexes. Keywords: Efficiency of municipal public spending; Child education; Health; Enveloping data analysis..

(8) viii. LISTA DE FIGURAS FIGURA 1.1. Modelo conceitual da pesquisa. 6. FIGURA 1.2. Detalhamento dos capítulos e estrutura organizacional da dissertação. 8. FIGURA 2.1. Processo produtivo no setor público. 13. FIGURA 2.2. Curva de Heckman: quanto mais cedo o investimento, maior o retorno. 15. FIGURA 2.3. Modelo bioecológico de desenvolvimento infantil. 17. FIGURA 2.4. Mapeamento de ações por faixa etária para cada dimensão do desenvolvimento infantil. 18. FIGURA 3.1. Composição dos macro e micro processos de uma DMU. 29. FIGURA 3.2. Fronteira de Eficiência. 33. FIGURA 3.3. Estrutura dinâmica do modelo de Färe e Grosskopf (1996). 44. FIGURA 3.4. Estrutura dinâmica do modelo de Nemoto e Goto (1999). 45. FIGURA 3.5. Estrutura dinâmica do modelo de Tone e Tsutsui (2010). 46. FIGURA 3.6. Sistema em série. 47. FIGURA 3.7. Sistema em paralelo. 50. FIGURA 4.1. O impacto do abastecimento de água e do esgotamento sanitário sobre a saúde. 66. FIGURA 4.2. Mapa locacional das unidades de análise. 72. FIGURA 4.3. Estrutura do modelo DEA-CCR para a dimensão de educação e saúde. 74. FIGURA 4.4. Estrutura do modelo Network DEA adotado na pesquisa. 76. FIGURA 4.5. FIGURA 5.1 FIGURA 5.2. Estrutura do modelo Dynamic DEA para as dimensões de educação e saúde infantil Índice de desenvolvimento da educação básica (IDEB) para o período 2007-2013 Municípios potiguares eficientes nas dimensões de educação e saúde (20092011). 79. 89 89. FIGURA 5.3. Municípios eficientes por estágio no ano de 2009. 91. FIGURA 5.4. Densidade de Kernel dos indicadores de eficiência por Estágio (2009). 92. FIGURA 5.5. Densidade de Kernel dos indicadores de eficiência global (2010). 95. FIGURA 5.6. Densidade de Kernel dos indicadores de eficiência por Estágio (2011). 96. FIGURA 5.7. Municípios eficientes por estágio no ano de 2011. 97. FIGURA 5.8. Municípios eficientes por período: DDEA. 100.

(9) ix. LISTA DE QUADROS. QUADRO 1.1 QUADRO 2.1. Relação entre as Hipóteses e problemas de pesquisa Sistematização da literatura sobre o desenvolvimento educacional na primeira infância. 5 24. QUADRO 2.2. Sistematização de estudos recentes sobre o desenvolvimento da saúde infantil. 28. QUADRO 3.1. Sistematização dos conceitos de Produtividade, Eficácia e Eficiência. 31. QUADRO 3.2. Comparação entre modelos de Análise Envoltória de Dados. 40. QUADRO 3.3. Modelos radias de DEA na forma primal e dual. 41. QUADRO 3.4. Modelo de Kao e Hwang (2008). 48. QUADRO 3.5. Modelo de Kao (2009). 49. QUADRO 3.6. Estudos de DEA aplicados à educação e saúde. 58. QUADRO 4.1. Descrição do método de pesquisa. 60. QUADRO 4.2. Descrição das variáveis coletadas e usadas no estudo. 70. QUADRO 4.3. Descrição das unidades de análise selecionadas para compor a amostra. 73. QUADRO 4.4. Modelo DEA-CCR. 75. QUADRO 4.5. Variáveis utilizadas nos modelos DEA-CCR. 75. QUADRO 4.6. Modelo relacional de Kao (2009). 77. QUADRO 4.7. Variáveis usadas nos modelos DEA rede de Kao (2009). 77. QUADRO 4.8. Modelo relacional de Kao (2013). 78. QUADRO 4.9. Variáveis utilizadas no modelo DDEA de Kao (2013). 79. QUADRO 5.1. Matriz de correlação de Pearson para todas as variáveis utilizadas por dimensão de análise. 82. QUADRO 5.2. Estatística descritiva de variáveis utilizadas (2009-2011). 83. QUADRO 5.3. Estatística descritiva da eficiência da rede (2009). 93. QUADRO 5.4. Estatística descritiva da eficiência da rede (2011). 97. QUADRO 5.5. Estatística descritiva da eficiência intertemporal na dimensão educacional (2011). 99. QUADRO 5.6. Estatística descritiva da eficiência intertemporal na dimensão de saúde infantil. 99. QUADRO 5.7. Índice de eficiência do gasto público municipal na educação e saúde infantil no RN. 102.

(10) x. LISTA DE TABELAS TABELA 4.1. Descrição das variáveis com seus respectivos referenciais teóricos. 64. TABELA 5.1. Ranking dos orçamentos municipais em educação por docente (média 2009-2011). 85. TABELA 5.2. Ranking dos orçamentos municipais em educação por matrícula (média 2009-2011). 85. TABELA 5.3. Ranking dos orçamentos municipais por profissional da saúde (média 2009-2011). 86. TABELA 5.4. Eficiência estática dos gastos públicos dos municípios potiguares por dimensão. 88. TABELA 5.5. Eficiência da rede na aplicação de recursos públicos nos municípios potiguares (2009). 90. TABELA 5.6. Eficiência da rede na aplicação de recursos públicos nos municípios potiguares (2010). 94. TABELA 5.7. Eficiência intertemporal na aplicação de recursos públicos nos municípios do RN. 98.

(11) SUMÁRIO. RESUMO. v. ABSTRACT. vi. LISTA DE FIGURAS. vii. LISTA DE QUADROS. viii. LISTA DE TABELAS. ix. CAPÍTULO 1 – INTRODUÇÃO. 1. 1.1 Contextualização .................................................................................................... 1. 1.2 Problema e objetivos de pesquisa ........................................................................... 2. 1.3 Detalhamento do modelo conceitual de pesquisa ................................................... 3. 1.4 Estrutura do trabalho .............................................................................................. 7. CAPÍTULO 2 – DESENVOLVIMENTO INFANTIL E A EFICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO. 9. 2.1 Estado, Economia e Desenvolvimento ................................................................... 9. 2.1.1 Formas de atuação do Estado ........................................................................... 11. 2.2 Desenvolvimento da Primeira Infância .................................................................. 14. 2.2.1 Dimensões do desenvolvimento infantil ........................................................... 19. 2.2.1.1 Desenvolvimento educacional na primeira infância ................................... 20. 2.2.1.2 O desenvolvimento da saúde infantil .......................................................... 25. CAPÍTULO 3 – AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. 29. 3.1 Considerações Iniciais para Avaliação de Desempenho ......................................... 29. 3.2 Análise Envoltória de Dados .................................................................................. 31. 3.2.1 Procedimentos básicos para a seleção de DMU’s ............................................. 33.

(12) 3.2.2 Método de seleção de variáveis ........................................................................ 35. 3.2.3 Modelos clássicos de DEA ............................................................................... 38. 3.3 Modelos dinâmicos estruturantes ........................................................................... 42. 3.3.1 Modelo Network DEA ...................................................................................... 43. 3.3.1.1 Network DEA estruturado em série ............................................................ 47. 3.3.1.2 Estrutura em paralelo de Network DEA ...................................................... 49. 3.3.2 Sistematização de estudos aplicados com modelos DDEA .............................. 50. 3.3.3 Sistematização de estudos de DEA aplicados no setor de educação e saúde ... 53. CAPÍTULO 4 – PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS. 60. 4.1 Pesquisa teórica ...................................................................................................... 60. 4.2 Seleção, coleta e descrição das variáveis de pesquisa ............................................. 61. 4.2.1 Descrição das Variáveis de Pesquisa ............................................................... 62. 4.2.1.1 Variáveis de input ..................................................................................... 65. 4.2.1.2 Outputs finais ............................................................................................. 67. 4.2.1.3 Variáveis de ligação .................................................................................. 67. 4.3 Fonte de Dados ....................................................................................................... 69. 4.4 Delimitação e caracterização da amostra ................................................................ 71. 4.5 Modelos matemáticos ............................................................................................ 74. CAPÍTULO 5 – ANÁLISE, RESULTADOS E DISCUSSÃO. 81. 5.1 Análise descritiva de dados .................................................................................... 81. 5.1.1 Perfil dos municípios selecionados .................................................................. 81. 5.2 Eficiência do gasto público municipal no setor de educação e saúde infantil .......... 87. 5.2.1 Eficiência estática: DEA-CCR .......................................................................... 87. 5.2.2 Resultados do modelo Network DEA ............................................................... 90.

(13) 5.2.3 Resultados do modelo Dynamic DEA .............................................................. 98. 5.3 Discussão ............................................................................................................... 100. CAPÍTULO 6 – CONSIDERAÇÕES FINAIS. 104. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 108.

(14) 1. CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO 1.1 Contextualização. Uma das principais técnicas utilizadas em trabalhos científicos para avaliação de desempenho do setor público é a Análise por Envoltória de Dados (DEA). Para Avkiran e Parker (2010), que investigam as dimensões subjacentes do progresso realizado pela abordagem DEA ao longo do tempo e suas limitações, o futuro das pesquisas sobre eficiência deve caminhar na direção dos modelos de redes desenvolvido, inicialmente, por Färe e Grosskopf (1996), cuja característica essencial é a introdução de variáveis em subníveis na modelagem. Apesar da previsão de Avkiran e Parker (2010) ter se confirmado em relação a análise de eficiência em vários segmentos da economia, incluindo saúde e educação (LEE; WORTHINGTON, 2015; MISIUNAS et al., 2016), raros são os estudos que investigam o desempenho dos dispêndios estatais direcionados à prestação de serviços para o público infantil. O gasto público concentrado em ações para o desenvolvimento de crianças que se encontram em uma situação social vulnerável, exerce papel fundamental para desenvolvimento nacional. Isto porque, ao mesmo tempo que semeia justiça social também favorece a expansão dos níveis de produtividade econômica (HECKMAN et al., 2011). Além disso, Cunha e Heckman (2009) defendem que durante a primeira infância parte significativa das habilidades cognitivas e socioemocionais, que influenciam consideravelmente no desempenho na sociedade e em testes padronizados, são constituídas. Nesse cenário, problemas sociais e econômicos como a evasão escolar, gravidez na adolescência, condições adversas de saúde e criminalidade, relacionadas à níveis educacionais diminutos poderiam ser minorados se o Estado realizar um esforço tanto de ampliação dos investimentos públicos em ECD, quanto de elevação dos níveis de eficiência na aplicação dos recursos destinados à este fim (WOODHEAD et al., 2014)..

(15) 2. Nos últimos anos, no Brasil, uma série de políticas governamentais que favorecem o desenvolvimento infantil vêm sendo implementadas. Tais instrumentos apresentam-se, de forma geral, em três diferentes perspectivas: (1) expansão dos investimentos em educação no ensino fundamental; (2) ações direcionadas à saúde infantil; (3) ações de assistência à criança (EVANS; KOSEC, 2012). A partir desse contexto, surge o seguinte questionamento: As despesas públicas associadas ao Desenvolvimento da Primeira Infância têm contribuído para melhorar as principais variáveis educacionais e de saúde nos municípios do Rio Grande do Norte? Considerando o recente crescimento do interesse mundial nos debates e questões sobre a eficiência na atuação do setor público, a fim de contribuir para preencher parte da lacuna existente na literatura, o presente estudo pretende fornecer uma estimativa da eficiência dos gastos governamentais com ECD. Ao procurar explorar os níveis de eficiência do gasto público em unidades subnacionais de um ente federativo brasileiro, a fim de determinar os principais fatores que explicam as diferenças de eficiência, o presente estudo possibilitará uma ampla compreensão dos efeitos causados pela alocação de recursos públicos, viabilizando, portanto, a identificação de estratégias eficientes e ineficientes. Para o caso brasileiro, ainda que tenha sido desenvolvida uma sofisticada base normativa para o financiamento das despesas governamentais para o desenvolvimento da primeira infância, o presente estudo torna-se relevante, pois a maior quantidade de recursos investidos na saúde e educação não significa, necessariamente, que ocorrerão melhorias nas condições de vida das crianças. Portanto, torna-se fundamental que seja direcionada a atenção para a eficiência das despesas públicas, principalmente em um momento no qual o Estado passa por uma grave crise fiscal e financeira.. 1.2 Problema e objetivos de pesquisa O problema a ser investigado consiste na mensuração da eficiência municipal na aplicação de recursos públicos destinados ao fornecimento de serviços de ECD, a fim de responder ao seguinte questionamento: Qual o impacto das despesas públicas associadas as principais variáveis de produção de saúde e educação?.

(16) 3. Logo, o objetivo geral desta proposta de pesquisa é avaliar a eficiência municipal ao aplicar recursos públicos destinados ao setor de educação e saúde infantil. Para atingir o objetivo geral proposto é preciso fragmentá-lo nos passos de procedimento a seguir especificados: I.. Sistematizar os conceitos mais relevantes da literatura sobre: O papel do Estado; Eficiência; Gasto público; Desenvolvimento da primeira infância; e Análise Envoltória de Dados (DEA).. II.. Detectar e coletar quais são as principais variáveis de input e output para o estudo da relação entre o gasto público e o desenvolvimento infantil;. III.. Formular uma avaliação de desempenho municipal na aplicação de recursos considerando variáveis associadas ao setor educacional e de saúde;. IIII.. Caracterizar, qualitativamente, as despesas públicas dos municípios potiguares nos aspectos associados à ECD;. IV.. Determinar a eficiência dos gastos governamentais na prestação de serviços ao público infantil, por meio da Análise Envoltória de Dados (DEA);. 1.3 Detalhamento do modelo conceitual de investigação Os recursos públicos destinados ao desenvolvimento de crianças socialmente vulneráveis é uma política que, simultaneamente, promove justiça social e possibilita a ampliação do nível de produtividade, viabilizando a obtenção de maior retorno econômico-social no médio e longo prazo; em comparação a promoção de ações tardias relacionadas à qualificação profissional, programas de reabilitação e investimentos em segurança pública (GERTLER et al., 2014). Contudo, associado ao esforço de expansão dos investimentos vinculados à ECD, existem restrições que obstaculizam ou, no limite, impedem à prestação dos serviços de educação e saúde às crianças de forma eficiente por parte dos governos locais (CABRALES, 2013). Essas restrições podem estar ligadas à inabilidade administrativa, a carência de recursos técnicos e financeiros e/ou a corrupção de agentes públicos (HWANG; AKDEDE, 2011). E uma vez que os recursos governamentais são escassos e assumem caráter estratégico para o desenvolvimento econômico-social dos países, a eficiência na atuação estatal têm cada vez mais se tornado alvo dos formuladores de políticas públicas (policey makers) e pesquisadores no meio acadêmico..

(17) 4. Considerando as limitações orçamentárias do Estado, a fim de avaliar a eficiência dos gastos ligados à prestação de serviços públicos, diversos estudos têm optado pela utilização de abordagens quantitativas, por meio de modelagens paramétricas (MAGAZZINO, 2012; COVIELLO; MARINIELLO, 2014) e não-paramétricas (ARISTOVNIK, 2013; KAYA SAMUT; CAFRI, 2015). Independentemente da abordagem adotada, as pesquisas relacionadas à temática proposta, em geral, realizam a análise sob três perspectivas: (i) avaliar os custos associados à prestação do serviço público; (ii) avaliar os efeitos causados pela realização de uma política pública em particular; e/ou (iii) avaliar a eficiência governamental enfocando nos fatores políticos e na atuação dos agentes econômicos e sociais. A finalidade principal desta pesquisa é avaliar a eficiência municipal na aplicação de recursos públicos vinculados à oferta de serviços básicos para o desenvolvimento infantil, analisando, quantitativamente, os níveis de eficiência relativa dos municípios no Estado do Rio Grande do Norte. Ao perseguir políticas fiscais e de despesa ótimas, em muitos casos, os governos enfrentam trade-offs entre equidade e eficiência (KALAMBOKIDIS, 2014). Desse modo, torna-se relevante a identificação dos fatores determinantes de ineficiências. Wagner (1912) preconiza que quanto maior for o nível de bem-estar de uma sociedade, maior será a participação do setor público no sistema econômico. Franco, Gil e Alvarez-Dardet (2005) e Afonso, Romero e Monsalve (2013) sugerem que a eficiência das despesas públicas destinadas a diversos setores está inversamente correlacionada com a participação Estatal no ambiente econômico. Na mesma direção, a análise da eficiência do dispêndio público com base em variáveis econômicas, institucionais e geográficas sugere que a maior proporção do gasto governamental em relação ao PIB tende a ser associada com menor nível de eficiência. Além disso, indica-se que a competência administrativa e fatores demográficos desempenham um papel fundamental para eficiência estatal (HAUNER; KYOBE, 2010; PETTAS; GIANNIKOS, 2014). Em outra perspectiva, de acordo com a teoria do eleitor mediano, as decisões públicas locais que se referem a forma pela qual os recursos estatais devem ser alocados ou distribuídos são estabelecidos pelas preferências dos eleitores (MENDES, 2005). Nesse cenário, estudos afirmam que a qualidade da governança, medida pelo nível de corrupção é um fator que pode impactar significativamente na eficiência da aplicação de recursos financeiros escassos do Estado (HWANG; AKDEDE, 2011)..

(18) 5. Evidências empíricas apontam no sentido de que níveis intensos de desigualdade de renda impactam negativamente nos índices de produtividade das despesas públicas (HECKMAN; MASTEROV, 2007; CUNHA; HECKMAN, 2009). Adicionalmente, locais com maior renda per capita tendem a apresentar maiores níveis de eficiência, assim como regiões cuja proporção da população urbana seja significativamente maior que a rural (CHAN; KARIM, 2012). O objetivo primordial da intervenção estatal por meio de políticas públicas de ECD, na concepção de Gertler et al. (2014), deve ser garantir a oferta de serviços essenciais de educação e saúde para as crianças socialmente mais vulneráveis. Uma vez que os benefícios do investimento de ECD tendem a se manifestar no longo prazo, alguns autores defendem que os recursos direcionados às crianças durante o período da primeira infância proporcionam retornos que se acumulam ao longo de toda a vida, suscetíveis de transbordamento propiciando ganhos para sociedade, repercutindo, inclusive, na dinâmica do mercado trabalho (HECKMAN, 2008; WOODHEAD et al., 2014). Frente ao exposto, propõe-se uma hipótese de pesquisa com a finalidade avaliar a influência de fatores associadas a eficiência municipal para o desenvolvimento infantil no Rio Grande do Norte. O Quadro 1.1 sistematiza a hipótese formulada correlacionando-a com os problemas de pesquisa a serem investigados ao longo da condução do trabalho, em cada uma das etapas. Quadro 1.1 – Relação entre as Hipóteses e problemas de pesquisa HIPÓTESES DE PESQUISA. PROBLEMAS DE PESQUISA. O total das despesas públicas alocadas para o desenvolvimento da primeira infância influencia na eficiência entre os municípios do Rio Grande do Norte. 𝑷𝟏.𝟏 𝑯𝟏. O maior quantitativo de recursos destinados à prestação de serviços de educação no nível infantil e fundamental de ensino aumenta o grau de eficiência do gasto público municipal. 𝑷𝟏.𝟐. O maior quantitativo de recursos destinados à promoção da saúde infantil aumenta o nível de eficiência do gasto público municipal em ECD. 𝑷𝟏.𝟑. Os municípios mais eficientes na aplicação de recursos públicos no setor educacional apresentam, em média, os melhores desempenhos no setor de saúde. Quais foram os municípios que melhor aplicaram seus recursos disponíveis no fornecimento de serviços públicos de ECD à população?. A partir dessas reflexões, a Figura 1.1 apresenta o encadeamento entre as etapas de investigação com os respectivos objetos de estudo, forma de abordagem e a questão central de pesquisa, que resultará da intersecção entre as três vertentes exploradas na fundamentação teórica: (1) Estado.

(19) 6. e Eficiência do gasto público; (2) Desenvolvimento infantil; e, (3) Avaliação de desempenho.. FIGURA 1.1 – Modelo conceitual da pesquisa. A revisão de literatura começa apresentando o debate sobre o papel do Estado diante da ocorrência de falhas de mercado, na visão das principais correntes do pensamento econômico. Em seguida, realiza-se uma discussão acerca do desenvolvimento voltado à primeira infância nas suas principais dimensões, uma vez que pode, segundo Cunha e Heckman (2009), proporcionar retornos crescentes, especialmente para crianças de baixa renda. O estudo prossegue, exibindo uma revisão sobre os principais métodos de avaliação de desempenho utilizados para mensurar a eficiência governamental na promoção do desenvolvimento por meio da aplicação recursos públicos escassos. Logo após, apresenta-se a metodologia adotada para alcançar os objetivos propostos na presente pesquisa, os resultados.

(20) 7. obtidos a partir dos dados coletados e, por fim, as conclusões derivadas do estudo, ressaltando os resultados mais relevantes encontrados em conformidade os objetivos propostos. 1.4 Estrutura do trabalho A estrutura do trabalho é constituída por seis capítulos, incluindo esta introdução. O presente capítulo – Introdução – contextualização problema de pesquisa, declara o objetivo, define as hipóteses e estabelece a estrutura do trabalho. O capítulo 2 sistematiza a revisão teórica que permeia a análise empírica com trabalhos publicados em periódicos nacionais e internacionais. Baseado nesse mapeamento literário, o capítulo apresenta os principais pontos de convergência e divergência entre as pesquisas analisadas. O capítulo 3 realiza a apresentação dos conceitos fundamentais dos modelos matemáticos utilizados a fim de analisar a eficiência dos municípios potiguares na alocação de recursos públicos na oferta de serviços de ECD, identifica os fatores mais relevantes para determinação da eficiência do gasto governamental em ECD e verifica quais são os principais modelos de análise utilizados no estudo do problema de pesquisa proposto O capítulo 4 define as variáveis utilizadas na análise, de acordo com os fundamentos teóricos, e apresenta o método de pesquisa, a estratégia empírica e a especificação dos modelos usados nas estimativas, demonstrando as fontes de coleta de dados e os critérios adotados para seleção da amostra. O capítulo 5 expõe os resultados obtidos a partir da estimação dos modelos empíricos de análise e os discute. Por fim, o capítulo 6 relata as conclusões derivadas do estudo e destaca os resultados mais relevantes encontrados em conformidade os objetivos propostos. Com o intuito de ilustrar a estrutura organizacional deste projeto de pesquisa é proposta na Figura 1.2, que evidencia o relacionamento entre os capítulos..

(21) 8. Figura 1.2 – Detalhamento dos capítulos e estrutura organizacional da dissertação.

(22) 9. CAPÍTULO 2 DESENVOLVIMENTO INFANTIL E A EFICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO. 2.1. Estado, Economia e Desenvolvimento No meio acadêmico é recorrente o debate, entre os economistas, acerca da intervenção estatal para controlar eventuais flutuações de curto prazo na atividade econômica. Enquanto economistas clássicos colocam-se contrários a ingerência do setor público, pois creem que as forças de mercado são capazes de reestabelecer o equilíbrio; os estudiosos cuja vertente ideológica é keynesiana (KEYNES, 1936), defendem que sejam realizados ajustes pontuais do ambiente econômico, durante períodos de crise, via expansão dos gastos governamentais uma vez que postulam a falibilidade dos mecanismos de auto-regulação dos mercados (MAGAZZINO, 2012). A lei de Wagner (WAGNER, 1912) pressupõe que, durante o processo de desenvolvimento econômico, existe uma tendência de crescimento da fração dos gastos públicos na renda nacional. Logo, o autor preconiza que o aumento da participação estatal na economia é uma consequência natural do progresso social, e não o contrário como defende a abordagem keynesiana (MAGAZZINO, 2012). O debate sobre o desenvolvimento econômico é complexo, e não só pelas divergências teóricas relativas aos aspectos de causalidade, mas também porque pode ser discutido a partir de duas diferentes óticas: uma microeconômica e outra macroeconômica. Na perspectiva macro, o desenvolvimento resulta do crescimento da economia, do progresso tecnológico, bem como da superação de problemas sociais e econômicos (FOLEY; MICHL, 1999). A abordagem micro, por sua vez, considera que o processo de desenvolvimento econômico é constituído de estágios sucessivos de resolução de falhas de coordenação, tanto via mercado quanto pela participação ativa do Estado na economia (BATLEY; MCLOUGHLIN, 2015)..

(23) 10. Pesquisadores que não acreditam na capacidade da livre iniciativa proporcionar resultados eficientes, em função da existência de falhas de coordenação no âmbito microeconômico e instabilidade no ambiente macroeconômico, atribuem ao Estado papel preeminente na economia (ESPING-ANDERSEN, 1990; BOWLES, 2004). Diante disso, aflora na literatura análises dos impactos sociais causados pela atuação estatal na provisão de bens e serviços e, especialmente, avaliações sobre a eficiência dos gastos públicos destinados à promoção do desenvolvimento (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980; AFONSO; SCHUKNECHT; TANZI, 2003). O problema do desenvolvimento, na tradição da abordagem microeconômica, resume-se a mitigação da influência das falhas de mercado no sistema econômico. Estas falhas ocorrem quando, agindo em prol de seus interesses individuais, o agente econômico não consegue melhorar sua situação sem deteriorar a de outros agentes, nesses termos, impossibilita-se o alcance do nível ótimo de bem-estar social. Sendo assim, pode-se definir a falha de coordenação ou de mercado como a falta ou ineficiência na forma pela qual os bens e serviços são ofertados e/ou distribuídos entre as pessoas (BATLEY; MCLOUGHLIN, 2015). Existem dois tipos de solução para o problema, propostas por diferentes correntes de pensamento: (1) descentralizada, na qual defende-se a criação de um ambiente econômico que favoreça as relações troca entre os indivíduos; e (2) centralizada, sugere que o Estado atue ativamente a fim de solucionar eventuais falhas ou desajustes no sistema econômico. Na primeira corrente de pensamento econômico, as propostas de solução dividem-se em dois grupos: as soluções de mercado, baseadas em Arrow e Debreu (1954), nas quais consideram-se que a criação de mercados privados para a efetuação de trocas entre os agentes bastaria; e soluções alicerçadas em processos de negociações multilaterais entre os indivíduos, notadamente fundamentadas no Teorema de Coase (1988), no qual a condição sine qua non para a promoção do desenvolvimento é a presença de instituições eficientes, capazes de minimizar custos de transação e criar as condições necessárias para a ocorrência de trocas entre as pessoas (ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2001, 2002). Para os seguidores da segunda vertente ideológica, somente o Estado está habilitado para resolver o problema do desenvolvimento econômico. Nesse contexto, abordagens macroeconômicas de política fiscal e teorias sobre a provisão ótima de bens públicos são recorrentes, tanto no ambiente heterodoxo quanto neoclássico (BOWLES, 2004). Entre os.

(24) 11. autores clássicos de destaque desta linha de pensamento, encontram-se Samuelson (1955), Tiebout (1956) e Oates (1977), que forneceram relevantes contribuições ao estudo das finanças públicas. Os estudos recentes sobre as finanças públicas, em geral, adotam a abordagem neoclássica e analisam questões referentes à eficiência da atuação estatal, fundamentando-se nos pressupostos da teoria do bem-estar e na noção de equilíbrio. Nesse cenário, pressupõem-se que a atuação do Estado é incapaz de causar modificações nos preços relativos dos bens da economia, servindo apenas ao propósito de garantir que os indivíduos maximizem suas escolhas e, em última instância, aumentar o nível de desenvolvimento econômico e bem-estar social da população (VARIAN, 1992; MAS-COLELL; WHINSTON; GREEN, 1995).. 2.1.1. Formas de atuação do Estado No capitalismo contemporâneo identifica-se uma ausência de consenso quanto ao tamanho ideal do Estado e os limites de sua atuação, no entanto, pode-se afirmar que não há Estado sem economia e a economia não existe sem o Estado (ASSUNÇÃO, 2010). Diante disso, sendo o domínio econômico fator vinculado à presença do ente público, a intervenção governamental manifesta-se nos casos de interferência na esfera, a priori, privada (BATLEY; MCLOUGHLIN, 2015). De outra forma, quando se trata da prestação de serviços públicos, inexiste intervenção, mas atuação. Portanto, compreender o papel do Estado na economia tornase fundamental. Nessa perspectiva, as formas de atuação do Estado podem ser expressas a partir das funções econômicas que possui: função distributiva; estabilizadora e alocativa (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). A função distributiva está relacionada realização de ajustes na divisão da riqueza, para que prevaleça a distribuição da renda considerada justa pela sociedade. A função estabilizadora, por sua vez, objetiva estabelecer um elevado nível de emprego, estabilidade de preços e a uma taxa apropriada de crescimento via manipulação da política econômica. Outra forma de atuação estatal é por meio de sua função alocativa, disponibilizando bens e serviços à sociedade com a finalidade de fomentar o desenvolvimento socioeconômico (ASSUNÇÃO, 2010)..

(25) 12. Esses três tipos de funções econômicas do Estado orientam a sua atuação e a formulação de políticas públicas que visam promover o desenvolvimento dos setores da economia, a fim de maximizar o bem-estar social. No âmbito desta pesquisa, uma entre as três funções mencionadas é particularmente relevante: a função alocativa. Segundo Carvalho (2001), a função alocativa do Estado provém da necessidade de corrigir eventuais falhas de mercado, que inviabilizam a maximização da eficiência na utilização dos recursos públicos. Carvalho (2001) identifica como falhas de mercado a existência de bens públicos, cujo consumo por indivíduo não diminui o estoque disponível para outros usuários; mercados imperfeitos, que podem causar a formação de monopólios ou atividade que precisem de grande escala de produção; assimetria de informações; e, por fim, externalidades, que podem ser positivas ou negativas. Na ocorrência de qualquer uma das falhas de mercado citadas, na visão de diversos autores, cabe ao Estado intervir diretamente no processo produtivo, com objetivo de reestabelecer o nível ótimo da oferta de bens e serviços de uso coletivo (educação e saúde, por exemplo), ou direcionando as empresas privadas por meio de incentivos ou penalidades, com a finalidade de contribuir para o bem-estar da sociedade (CARVALHO, 2001; ASSUNÇÃO, 2010; BATLEY; MCLOUGHLIN, 2015). Portanto, a função alocativa pode ser sintetizada da seguinte maneira: é a função que se refere ao modo pelo qual o Estado promove o direcionamento dos fatores de produção (capital, mão de obra ou recursos naturais), visando produzir bens e serviços que proporcionem incremento no nível de desenvolvimento social e econômico, bem como da qualidade de vida dos indivíduos (SILVA; FERREIRA; BRAGA; ABRANTES, 2012). Em um cenário no qual o Estado atua ativamente na promoção do desenvolvimento social e econômico, de forma a garantir que a população disponha de maior acesso à bens e serviços públicos via utilização de recursos governamentais, espera-se que esse gasto seja eficiente (PETTAS; GIANNIKOS, 2014). Cabe destacar que, neste estudo, a eficiência do gasto público é compreendida como a otimização entre o menor custo possível e o máximo benefício proporcionado à sociedade (BOOMS, 1976). A fim de verificar se a aplicação de recursos públicos em um determinado período foi capaz de cumprir com os objetivos pré-estabelecidos, principalmente no que se refere à efetiva produção.

(26) 13. de bens e serviços, a promoção do desenvolvimento socioeconômico e melhoria da qualidade de vida da população, deve-se observar com atenção, segundo Solà e Prior (2001), todos pontos expressos na Figura 2.1.. Figura 2.1– Processo produtivo no setor público. O desenvolvimento precisa ser interpretado como um conjunto de diferentes dimensões que buscam viabilizar a melhoria nos níveis de bem-estar e qualidade de vida da população (GIAMBIAGI; ALÉM, 2000). Entre essas dimensões pode-se citar: educação, saúde, assistência social, emprego, renda, etc. (UNDP, 2010). Haq (1995) acrescenta que o desenvolvimento deve ir além das melhorias das condições de renda dos indivíduos, possibilitando, também, progressos com relação aos níveis de bem-estar e qualidade de vida, notadamente, no que tange a garantia do fornecimento de serviços de saúde e educação qualificados à sociedade. Essa concepção é avalizada por Sen (2000). O autor defende que o desenvolvimento necessita ser compreendido como expansão das liberdades individuais e deve ser medido usando variáveis econômicas e sociais..

(27) 14. 2.2. Desenvolvimento da Primeira Infância A definição para o termo “primeira infância” varia em diferentes países e regiões, de acordo com as tradições locais e da organização dos sistemas de educação básica. A fim de considerar na conceituação do termo todas as crianças pequenas, desde o nascimento e ao longo da infância durante os anos pré-escolares, bem como durante a transição para a escola, o Comitê sobre os Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas propõe a seguinte definição para a primeira infância: o período em que a criança possui idade inferior ou igual a 8 anos (ONU, 2005, p.2). Em um quadro mais amplo do ciclo de vida, pode-se assumir que a realização de ações para o desenvolvimento da primeira infância (Early Development Child – ECD) necessitam ser iniciadas antes do nascimento da criança, e até mesmo antes de sua concepção (WOODHEAD et al., 2014). Nesse sentido, considera-se o papel desempenhado pelos pais, irmãos, outros membros da família, cuidadores e sociedade, no apoio ao bem-estar e desenvolvimento infantil. De acordo com Woodhead et al. (2014), o infante em fase de crescimento e desenvolvimento é suscetível a influência positiva de uma casa segura, boa alimentação, ambiente saudável e oportunidades de brincar e aprender. Da mesma forma, a criança também é sensível aos impactos negativos causados por privações, riscos, discriminação relacionadas ao gênero e/ou raça, má nutrição, localização e desigualdades socieconômicas (KONSTANTYNER; TADDEI; RODRIGUES, 2011; LANDRIGAN, 2016). As disparidades podem ser acentuadas ao longo da vida, mas por meio de investimentos de ECD pode-se lançar as bases para uma maior igualdade e desenvolvimento social e econômico inclusivo (BULTAS; MCMILLIN; ZAND, 2016; SWENSON et al., 2016). Portanto, o desenvolvimento da primeira infância, cada vez mais, torna-se uma prioridade na medida em que há o reconhecimento das interconexões entre os objetivos e metas da nação e a qualidade na prestação de serviços à sociedade (WOODHEAD et al., 2014). O posicionamento do ECD no centro do debate sobre o desenvolvimento global reflete a convergência de linhas de análise de políticas e evidências de estudos que defendem o direito da criança à sobrevivência, ao crescimento e acesso à educação e saúde, reconhecendo a primeira infância como um período crítico não somente para o desenvolvimento do infante, mas.

(28) 15. também para conseguir alcançar a justiça e prosperidade social (HECKMAN et al., 2010; GERTLER et al., 2014). No âmbito da economia, os estudos que visam analisar os investimentos em capital humano, buscam, em grande parte dos casos, monitorar os efeitos causados, no longo prazo, por intervenções precoces no desenvolvimento cognitivo, educacional, psicossocial, de bem-estar social e da força de trabalho (HECKMAN et al., 2011; GERTLER et al., 2014). Os estudos que perseguem esses objetivos indicam que o investimento para o desenvolvimento durante a o período da primeira infância dos indivíduos, numa perspectiva de longo prazo, é o que exibe o maior retorno para a sociedade (HECKMAN et al., 2010; WOOLF; SIBRIZZI; KIRKLAND, 2016). Heckman (2008) apresenta graficamente, como ilustrado na Figura 2.2, o retorno ao investimento ao capital humano.. Figura 2.2 – Curva de Heckman: quanto mais cedo o investimento, maior o retorno. Estudos na área da neurociência têm buscado obter evidências acerca dos impactos causados por fatores de risco, como desnutrição, traumas, pobreza, entre outros, durante a infância das crianças e o potencial de reversibilidade destes (KONSTANTYNER; TADDEI; RODRIGUES, 2011; FERNANDES et al., 2014; LEUNG et al., 2016). Há evidências na literatura de que as adversidades enfrentadas durante a primeira infância podem ocasionar efeitos nocivos à criança, tais como: dificuldade no processo aprendizagem, mudanças de comportamento e alterações fisiológicas (HERTZMAN; WIENS, 1996; WOOLF; SIBRIZZI; KIRKLAND, 2016)..

(29) 16. Gertler et al. (2014) identificam uma forte associação entre pobreza e desenvolvimento infantil entre as crianças em idade pré-escolar em um país emergente, que contribui para a transmissão das desigualdades ao longo da infância. Além disso, existem evidências de que a pobreza, as dificuldades de acesso a serviços de saúde e má nutrição, inviabilizam o alcance do máximo potencial de progresso cognitivo dos infantes (HECKMAN et al., 2010). Um dos grandes desafios enfrentados pelos formuladores de políticas públicas é garantir maior integração entre os diversos sistemas com a finalidade de fornecer serviços de qualidade à população, principalmente nos países emergentes, nos quais o crescimento urbano desordenado, o baixo nível de renda, as desigualdades e a inclusão social, apresentam-se como graves problemas (CUNHA; HECKMAN, 2009; IP et al., 2014). Em ambientes sociais como esses, investimentos que favoreçam o acesso à educação primária, serviços básicos de saúde e assistência às famílias vulneráveis, tornam-se, cada vez mais, prioridade estatal (HECKMAN; MASTEROV, 2007; HECKMAN et al., 2011). Logo, o desenvolvimento infantil compreende diversas dimensões e, por isso, defende-se que as políticas setoriais que influenciam os resultados de ECD incluam cuidados de saúde e higiene, nutrição, educação, redução da pobreza e proteção social e da criança. Por exemplo, uma criança desnutrida pode ter seu desenvolvimento físico afetado e estar mais vulnerável a doenças. A subnutrição também impacta no desenvolvimento intelectual e, por conseguinte, no progresso educacional (BONDY et al., 2009). Leung et al. (2016) fornece evidências de que, no longo prazo, um indivíduo mal alimentado na infância tem seu bem-estar psicossocial afetado. A fim de ilustrar as principais dimensões do desenvolvimento da primeira infância, Woodhead et al. (2014) adotam uma abordagem sistêmica, denominada de Modelo Bioecológico de Desenvolvimento (Bio-ecological systems model), na qual se destacam a atuação de diversas dimensões, setores e agentes na promoção de ações de prochild, considerando, além da criança, leis, regulamentos e a capacidade dos pais apoiarem o processo de desenvolvimento de seus filhos. Esta proposição baseia-se na modelo conceitual de Bronfenbrenner (1979), denominado de Ecological Model of Human Development. Woodhead et al. (2014) iniciam a apresentação do modelo pressupondo que o crescimento da criança – incluindo os risco e recursos necessários para o seu desenvolvimento – é influenciado diretamente pelo ambiente doméstico, compreendido como o “micro-sistema”, que se estende.

(30) 17. gradualmente por um contexto comunitário mais amplo constituído pela pré-escola, a unidade de atendimento hospitalar, etc. As interconexões entre os micro-sistemas compreendem o “meso-sistema”, que exerce influência indireta por meio, principalmente, das interconexões entre o grau de escolarização dos pais, os programas de ECD e atuação da sociedade. Admite-se, por hipótese, que na esfera do “exo-sistema” impactos ainda mais indiretos sejam causados, entre outros fatores, pelo estabelecimento em que os pais mantém vínculo empregatício, pois pode restringir recursos de tempo, dinheiro para alimentação, moradia, infraestrutura de transporte e comunicação, saúde e educação do infante. O macro-sistema – no qual se inserem leis, políticas e instituições, normas culturais e valores – é composto pelo conjunto dos subsistemas (micro, meso e exo-sistema), conforme exposto na Figura 2.3. Figura 2.3 – Modelo biocológico de desenvolvimento infantil. Cabe ressaltar que, segundo Woodhead et al. (2014), tão relevante quanto à identificação dos elementos que constituem os micro, meso, exo e macro-sistemas é determinar corretamente o tipo de ação de ECD a ser efetuada ao longo do ciclo de vida da criança, uma vez que seu crescimento é ininterrupto e exige ações específicas em alguns estágios da vida e outras ações de caráter continuado. A Figura 2.4 apresenta um mapeamento geral das fases etárias e intervenções propostas pelo autor para algumas dimensões do desenvolvimento em cada uma dessas etapas..

(31) 18. Figura 2.4 – Mapeamento de ações por faixa etária para cada dimensão do desenvolvimento infantil.

(32) 19. 2.2.1. Dimensões do desenvolvimento infantil Os investimentos para o desenvolvimento da primeira infância assumem diferentes formas, como a ampliação da quantidade e qualidade do tempo disponibilizado pelos pais e professores as crianças, educação, fornecimento de materiais didáticos e curso de formação aos cuidadores e orientação para os pais. Independentemente do investimento de ECD, existem vários canais pelos quais as crianças podem ser beneficiadas direta ou indiretamente. No primeiro caso, os recursos são direcionados ao infante. No caso do investimento indireto, os pais são os principais alvos, por exemplo, auxiliando-os a aumentar o rendimento auferido no mercado de trabalho por meio de programas de qualificação profissional, beneficiando, assim, a criança em um segundo momento. Segundo Cunha e Heckman (2009), os recursos aplicados no desenvolvimento da primeira infância são importantes para a criação de habilidades que facilitam a ampliação da produtividade dos futuros investimentos em capital humano, ou seja, “habilidade cria habilidade”. Nesse sentido, considera-se que o processo de aprendizagem na adolescência ou mesmo na idade adulta tende a ser mais produtivo quando há o fornecimento de acesso à educação de qualidade precocemente (CHOI et al., 2016; DANIEL; WANG; BERTHELSEN, 2016), viabilizando, assim, um maior desenvolvimento cognitivo da criança, na medida em que características individuais assumidas como hereditárias – como o QI, por exemplo – recebem influência de fatores ambientais (TRZASKOWSKI et al., 2014). A disponibilização de cuidados de alta qualidade as crianças – por meio de creches, por exemplo – podem aumentar significativamente as taxas de emprego dos pais, melhorando a qualidade de vida e o rendimento familiar (KAROLY et al., 1999). Ademais, ações que visem apoiar os pais, como visitas domiciliares, apresentam uma série de outros benefícios, incluindo o aumento da confiança e diminuição do stress, aumentando, consequentemente, o bem-estar geral da família e criando um ambiente favorável ao desenvolvimento da criança (GERTLER et al., 2014). Os investimentos em ECD não beneficiam apenas as crianças e seus pais, mas ao propiciar o desenvolvimento cognitivo e socioemocional, pode viabilizar a ocorrência de externalidades positivas no longo prazo, como a diminuição dos indicadores de violência, redução dos gastos com saúde e ensino de recuperação. Logo, toda a sociedade beneficia-se dos ganhos proporcionados pelos investimentos direcionados ao desenvolvimento infantil..

(33) 20. De modo geral, alguns fatores como ocupação e escolaridade dos pais, renda familiar, etc., constituem elementos relevantes para explicar a condição social dos indivíduos, na medida em que membros de diferentes estratos são confrontados com condições de vida desiguais (WOODHEAD et al., 2014). A partir dessa perspectiva, crianças de famílias que não possuem condições de fornecer acesso à serviços básicos de saúde e, principalmente, educação enfrentam dificuldades adicionais durante um período crucial da vida no que tange ao desenvolvimento de habilidades necessárias para a viabilização de um processo de ascensão social (HECKMAN; MASTEROV, 2007; CUNHA; HECKMAN, 2009). Uma vez que os benefícios do investimento de ECD tendem a se manifestar no longo prazo, alguns autores defendem que os recursos direcionados às crianças durante o período da primeira infância proporcionam retornos que se acumulam ao longo de toda a vida, suscetíveis de transbordamento propiciando ganhos para sociedade (HECKMAN, 2008; WOODHEAD et al., 2014). Nesta perspectiva, diversos estudos têm direcionado esforços para analisar dimensões específicas do processo de desenvolvimento infantil durante o período da primeira infância, sendo consideradas como as principais dimensões de ECD a educação e a saúde (BURGER, 2010; HECKMAN et al., 2011; GERTLER et al., 2014). .. 2.2.1.1. Desenvolvimento educacional na primeira infância A partir de estudos divulgados pelo Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (PISA, 2001, 2004, 2007), que identificou uma relação entre a escolaridade e o nível de desenvolvimento social, a preocupação com a educação na primeira infância se tornou mais intensa (BURGER, 2010). Para Woessmann (2004), apesar dos incentivos, a educação infantil não apresenta a capacidade de anular as disparidades sociais completamente. Ainda assim, diversos autores têm visto na realização de programas escolares um meio promissor de estabelecer a igualdade de oportunidades educacionais para crianças de diferentes origens sociais (HECKMAN; MASTEROV, 2007; BURGER, 2010; GERTLER et al., 2014). Estes autores assumem que.

(34) 21. intervenções precoces podem reduzir as dificuldades no processo de aprendizagem dos infantes provenientes de famílias de baixa renda. Entre as metas adotadas no Fórum Mundial de Educação em Dakar no ano 2000, estabeleceuse a ampliação do atendimento integral de educação na primeira infância – notadamente em relação às crianças socialmente vulneráveis e desfavorecidas – como principal prioridade (UNESCO, 2008). A prioridade conferida ao apoio ao desenvolvimento do infante foi justificada, naquele momento, pela alegação de que o fornecimento das condições necessárias para a criação de bases sólidas para a aprendizagem inicia-se nos primeiros anos de vida. Nesse sentido, parece haver consenso quanto à importância da primeira infância para o desenvolvimento de competências básicas que ajudam as crianças a lidarem com as adversidades a serem enfrentadas nos anos seguintes de suas vidas. O desenvolvimento cognitivo é apenas um dos fatores que indicam uma evolução bem-sucedida da criança durante a primeira infância. Outros fatores existem, como motivação para alcançar objetivos, habilidades sociais, auto-estima e atitude em relação à escola (BURGER, 2010). No entanto, os efeitos cognitivos precoces proporcionados pelo investimento na primeira infância e sua correlação com a competência escolar e nível de escolaridade são consideradas as variáveis mais relevantes, pois contribuem de forma mais intensa para o desenvolvimento social no longo prazo (REYNOLDS et al., 1997). As disparidades relativas ao desenvolvimento de habilidades cognitivas na primeira infância é um elemento chave na explicação do desempenho escolar e das desigualdades de oportunidades ao longo da vida (SAMMON et al., 2006; EVANS; ROSENBAUM, 2008). Para Heckman e Masterov (2007) e Burger (2010), crianças economicamente desfavorecidas tendem a ser mais propensas a um menor nível de desenvolvimento infantil e, consequentemente, apresentam maior chance de reprovação e evasão escolar (REYNOLDS et al., 2007). Burger (2010) analisa os efeitos das intervenções precoces sobre o desenvolvimento cognitivo das crianças, por meio da compilação de diversas pesquisas. O autor conclui que infantes de origens sociais diferentes apresentam níveis de habilidade desiguais quando iniciam a vida escolar. Além disso, os resultados encontrados indicam que parte majoritária dos programas educacionais realizados obtiveram efeitos positivos tanto no curto quanto no longo prazo para.

(35) 22. o desenvolvimento cognitivo infantil e de forma mais intensa para as crianças de famílias desfavorecidas economicamente. Contudo, a educação associada à primeira infância não pôde compensar totalmente os déficits de desenvolvimento relacionado às condições de aprendizagem díspares. A igualdade de oportunidades existe quando todos possuem a mesma chance de desenvolver o máximo de suas capacidades, independentemente de características como gênero, raça, credo, status social, etc. (BURGER, 2010). Programas educacionais que visam fomentar o desenvolvimento na primeira infância têm como objetivo principal garantir a compensação de eventuais condições de aprendizagem desfavoráveis enfrentadas por parte da população infantil. Parte minoritária da literatura destina-se a avaliar o impacto de subsídios fornecidos por programas educacionais. Os resultados destes trabalhos, na sua maior parte, obtêm efeitos positivos substanciais sobre os resultados de testes de capacidade cognitiva das crianças de baixa renda (BERLINSKI; GALIANI; GERTLER, 2009; BERLINSKI; GALIANI; MANACORDA, 2008). Contudo, por meio da avaliação da associação entre o recebimento de subsídios e uma ampla gama de indicadores para o desenvolvimento infantil, Herbst e Tekin (2010), de forma oposta aos autores mencionados, identificaram que o recebimento de subsídio no ano anterior ao início do jardim de infância está associado a indivíduos com baixo desempenho escolar. Uma possível explicação para o resultado obtido é que, segundo os autores, a crianças mais pobres, mesmo quando subsidiadas, são mais propensas a estarem expostas instituições infantis pouco qualificadas. Nessa perspectiva, outras pesquisas analisaram os efeitos da qualidade préescolar no processo de desenvolvimento do infante (LI et al., 2016; CONNORS, 2016). Li et al. (2016) examinaram a qualidade da educação na China e sua relação com desenvolvimento infantil. Segundo os autores, a qualidade da infraestrutura da sala de aula é um elemento fundamental para viabilizar a obtenção de um alto desempenho escolar das crianças. No mesmo sentido, Hatfield et al. (2015) e Connors (2016) corroboram a tese de que a criação de um ambiente de aprendizado adequado, principalmente no que se refere à qualidade da sala de aula, reflete diretamente no desenvolvimento de habilidades/capacidades cognitivas. Ao avançar na análise do tema, identifica-se a existência de diversas pesquisas que associam a relação entre pais e filhos com a análise do desenvolvimento infantil (IP et al., 2014; LI et al.,.

(36) 23. 2016). Estes autores, de modo geral, defendem que os pais exercem um papel para o desenvolvimento intelectual de seus filhos quando se envolvem nas suas respectivas atividades acadêmicas. O apoio dos pais pode favorecer o desenvolvimento de habilidades comportamentais e emocionais importantes durante o processo de formação de caráter da criança (DANIEL; WANG; BERTHELSEN, 2016). No período recente, os estudos têm buscado examinar: o papel das escolas na manutenção dos efeitos da educação infantil (O’CONNOR et al., 2015) e das práticas pedagógicas (HAVIGEROVÁ; HAVIGER, 2014; TAVARES, 2015; LERKKANEN et al., 2016); o efeito de programas de apoio aos pais (CHOU; YANG; HUANG, 2014) e das atividades extracurriculares (ANGHEL; LUPU, 2014); comparação entre instituições públicas e privadas de prestação de serviços de educação infantil (COLEY et al., 2016), a qualidade da relação professor-aluno no desempenho escolar (GUHN et al., 2016) motivações para ausência na escola (GOTTFRIED, 2015), análise do desenvolvimento em grupos específicos da população infantil (GUTHRIDGE et al., 2016) e a formação precoce de competências cognitivas (DAVIES et al., 2015; CHOI et al., 2016). Por fim, existem pesquisadores que têm concentrado esforços na investigação sobre o retorno dos investimentos financeiros na educação (HECKMAN et al., 2010; LITTLE; ESTOVALD, 2012; GERTLER et al., 2014) e também sobre os efeitos da educação durante a primeira infância sobre a saúde dos indivíduos nos anos posteriores (BELFIELD; KELLY, 2013). O Quadro 2.1 apresenta um panorama de estudos acadêmicos recentes que buscaram verificar a influência da educação sobre o desenvolvimento na primeira infância..

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