ACÓRDÃO
T S S S S S S -
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade n° 0246607-44.2010.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, e:i que é requerente PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ANDRADINA sendo requerido PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ANDRADINA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO. V.U.", de conformidade com o voto do(a) Relator(a), que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores REIS KUNTZ (Presidente), SOUSA LIMA, BARRETO FONSECA, CORRÊA VIANNA, CARLOS DE CARVALHO, LUIZ PANTALEÃO, JOSÉ ROBERTO BEDRAN, MAURÍCIO VIDIGAL, DAVID HADDAD, WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, LAERTE SAMPAIO, ANTÔNIO CARLOS MALHETROS, ARMANDO TOLEDO, MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, JOSÉ SANTANA, JOSÉ RE/NALDO, ARTUR MARQUES, CAUDURO PADIN, GUILHERME STRENGER, RUY COPPOLA, BORIS KAUFFMANN, RENATO NALINI, CAMPOS MELLO, ROBERTO MAC CRACKEN e GUERRIERI REZENDE.
São Paulo, 16 de fevereiro de 2011.
JOSÉ REYNALDO Relator
VOTO N°: 10043
ADI. N°: 990.10.246607-8 COMARCA: São Paulo
RECTE.: Prefeito do Município de Andradina
RECDO.: Presidente da Câmara Municipal de Andradina
Ação direta de inconstitucionalidade - Lei n° 2.601, de 30 de abril de 2010 do Município de Andradina, de autoria parlamentar, que dispõe sobre a criação do "Programa de Diagnóstico Precoce do Diabetes e Anemia Infantil em toda a Rede Municipal de Ensino na cidade de Andradina" - Vício de iniciativa - Ingerência na administração local - Invasão de competência caracterizada - Usurpação, por parte do Legislativo, de atribuições pertinentes à atividade própria do Executivo - Inteligência dos artigos 47, II e XIV da Constituição do Estado aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da mesma Constituição - Usurpação de funções - Violação do princípio da separação de poderes consagrado no artigo 5o da Constituição do Estado de São Paulo - Criação de despesa pública sem indicação dos recursos disponíveis - Inadmissibilidade - Violação do disposto no artigo 25 da Constituição do Estado de São Paulo, bem como do artigo 176, inciso I, o qual não admite aumento de despesa pública quando a iniciativa do projeto de lei for reservada ao Chefe do Poder Executivo - Procedência da ação.
O Prefeito do Município de Andradina ajuizou a presente ação direta buscando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n°
2.601, de 30 de abril de 2010, promulgada pela Câmara Municipal após rejeição ao veto total, estabelecendo normas sobre a criação do "Programa de Diagnóstico Precoce do Diabetes e Anemia Infantil em toda rede Municipal de Ensino na cidade de Andradina".
Alega, em suma, que opôs veto total ao projeto de lei n°
105/2009 ao fundamento de inconstitucionalidade, por vício insanável de iniciativa porquanto a matéria versada é de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal, nos exatos termos do artigo 40, incisos I e IV da Lei Orgânica do Município de Andradina, sendo vedada sua propositura por membros do Poder Legislativo. Indica também, violação ao artigo 24, § 2o itens 1 e 4 da Constituição do Estado de São Paulo. Requer a concessão de liminar
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suspendendo a eficácia da norma impugnada e, ao final, a total procedência da ação para a declaração de sua inconstitucionalidade.
A medida cautelar foi deferida liminarmente por decisão do Relator, determinando o processamento da presente ação com a requisição de informações à Câmara Municipal de Andradina, a citação do Procurador-Geral do Estado para defesa, no que couber, do ato impugnado e manifestação da Douta Procuradoria-Geral de Justiça para parecer (fls. 48 e v.).
A Câmara Municipal de Andradina prestou informações sustentando que a lei objeto da ação originou-se de projeto de lei de autoria parlamentar, tendo recebido pareceres favoráveis da Comissão de Educação, Sáude, Obras e Serviços Públicos, tendo ainda sido encaminhado para a Comissão de Finanças e Orçamento, que opinou por sua tramitação normal.
Após veto total do Prefeito Municipal, recebendo novos pareceres do Departamento Jurídico e da Comissão de Constituição e Justiça. Colocado em votação, o veto total foi reprovado e encaminhado para nova promulgação da lei no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, fato que não se concretizou, sendo então promulgada a lei pelo Presidente da Câmara Municipal (fls. 51/54 e documentos fls. 55/84).
A Fazenda do Estado, citada na pessoa de seu Procurador Geral, deixou de se manifestar sob alegação de que a matéria é de interesse exclusivamente local, falecendo interesse na defesa do ato impugnado, nos termos definidos pela Carta Bandeirante (fls. 91/93).
A Douta Procuradoria-Geral da Justiça opina pela procedência da ação (fls. 95/102).
É o relatório.
A presente ação direta questiona a validade constitucional da seguinte norma jurídica:
"LEI N° 2.601/2010
"Dispõe sobre a criação do Programa de Diagnóstico Precoce do Diabetes e Anemia Infantil em toda a Rede Municipal de Ensino na cidade de Andradina e dá outras providências".
PAULO PEREIRA ASSIS, Presidente da Câmara Municipal de Andradina, Estado de São Paulo, usando das atribuições que
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ADI. N° 990.10.246607-8 - São Paulo - VOTO 10043 - Lúcia - Cristiano - Denise - Telma
lhe são conferidas pelos artigos 28, inciso V e 44, § 6o da Lei Orgânica do Município de Andradina, promulga a seguinte Lei:
Art. 1° - Fica criado, no âmbito do Município de Andradina, o
"Programa de Diagnóstico Precoce e do Diabetes e Anemia Infantil", a ser desenvolvido, anualmente, em todos os alunos matriculados na rede municipal de ensino, nas creches e outros estabelecimentos que recebam merenda escolar do Município.
Art. 2° - O programa será realizado, desenvolvido e acompanhado por técnicos ligados às áreas municipais de saúde e educação.
Art. 3o - Fica o Poder Executivo autorizado a firmar convênios ou fazer parcerias com órgãos federais, estaduais, municipais e privados, para a realização dos exames necessários à constatação da anemia e do diabetes.
Parágrafo único. Os exames referidos na capar deste artigo serão realizados anualmente, de preferência no primeiro mês do ano letivo, para a detecção dos portadores de diabetes e anemia.
Art. 4o - O Poder Executivo elaborará, através do órgão competente, um cardápio especial para servir na merenda dos alunos referidos no artigo 1o, que apresentarem diabetes e anemia infantil.
Art. 5o - Esta Lei será regulamentada pelo Poder Executivo no prazo de 60 (sessenta) dias após sua publicação.
Art. 6o - As despesas decorrentes com a execução da presente Lei correrão por conta das verbas próprias, suplementadas se necessário.
Art. 7o - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Câmara Municipal de Andradina, SP, em 30 de abril de 1010."
A matéria versada na lei invade a esfera de gestão administrativa, inerente à atividade típica do Poder Executivo.
Com efeito, a norma jurídica impugnada ocasiona manifesta ingerência do Legislativo na Administração do Município e a usurpação de funções, ao determinar a sua regulamentação pelo Poder Executivo no prazo de 60 (sessenta) dias contados de sua publicação, bem
como a elaboração, através do órgão competente, de um cardápio especial para servir na merenda dos alunos que apresentarem diabetes e anemia infantil.
Em que pese a preocupação dos Vereadores da Casa Legislativa com a melhoria da saúde dos alunos matriculados na rede municipal de ensino, não é possível a criação de normas jurídicas com total desrespeito a postulados constitucionais.
Tratando referida lei de matéria atinente à organização e prestação de serviços públicos, como é o caso de saúde pública, inerente à função administrativa típica, a competência de sua iniciativa é exclusiva do Prefeito.
E conforme ensinamento de Hely Lopes Meirelles, Leis de iniciativa exclusiva do Prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estrutura e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais (Direito Municipal Brasileiro, 16a Ed., Malheiros, 2008, p. 748).
E acrescenta:
Se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas inconstitucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça, (in ob. cit, p. 748).
Importante frisar que o legislativo municipal ao editar ato normativo sem a observância dessa regra constitucional violou o princípio da separação de funções, pois invadiu a área de atuação do Prefeito, a quem compete à administração da cidade em atos de planejamento, direção, organização e execução, conforme disposto no artigo 47, II e XIV da Constituição do Estado de São Paulo, aplicável aos Municípios nos termos do artigo 144 da mesma Constituição.
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É de conhecimento comum que a função primordial da Câmara é a edição de leis de conteúdo genérico e abstrato e a da Prefeitura é a de executar atos administrativos segundo o que dispuser os mandamentos legais, desde que estes, evidentemente, tenham nascido com a observância dos ditames constitucionais. Cada ente público deve, pois, cumprir o papel que lhe foi desenhado pela Magna Carta, sob pena de violação ao mencionado princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2o da Constituição da República e artigo 5o da Constituição do Estado de São Paulo.
Geral de Justiça:
E conforme apontado no parecer da Douta Procuradoria-
(...) Nos entes políticos da Federação, dividem-se as funções de governo: o Executivo foi incumbido da tarefa de administrar, segundo a legislação vigente, por força do postulado da legalidade, enquanto que o Legislativo ficou responsável pela edição das normas genéricas e abstratas, as quais compõem a base normativa para as atividades de gestão.
Essa repartição de funções decorre da incorporação à Constituição brasileira do principio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2o), preconizado por Montesquieu, e que visa a impedir a concentração de poderes num único órgão ou agente, o que a experiência revelou conduzir ao absolutismo.
A tarefa de administrar o Município, a cargo do Executivo, engloba as atividades de planejamento, organização e direção dos serviços públicos, o que abrange, efetivamente, a concepção de programas, como o da espécie em análise.
Por intermédio da lei em análise, a Câmara criou um programa de prevenção ao diabetes e anemia infantil, onerando, desta forma, a Administração. Embora elogiável a preocupação do Legislativo local com o tema, a iniciativa não tem como prosperar na ordem constitucional vigente, uma vez que a norma disciplina atos que são próprios da função executiva.
Por esses motivos, a Constituição Estadual, em dispositivo que repete o artigo 61, § 1o, II, "b", da Constituição Federal, conferiu ao Governador do Estado a iniciativa privativa das leis que disponham sobre as atribuições da administração pública e, conseqüentemente, sobre o seu orçamento. Trata-se de questão relativa ao processo legislativo, cujos princípios são de observância obrigatória pelos Municípios, em face do artigo 144, da Constituição do Estado, tal como tem decidido o C. Supremo Tribunal Federal:
"O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão normativo de compulsório atendimento, à incondicional observância dos Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482" (ADIn n° 1434-0, medida liminar, relator Ministro Celso de Mello, DJU n° 227, p. 45684).
Se a regra é impositiva para os Estados-membros, é induvidoso que também o é para os Municípios.
As normas de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo derivam do princípio da separação dos poderes, que nada mais é que o mecanismo que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, op. cit, pp.
111-112). Se essas normas não são atendidas, como no caso em exame, fica patente a inconstitucionalidade, em face de vício de iniciativa."(fls. 98/100).
E, ainda, conforme indicado por este Relator no julgamento da ADI n° 137.237-0/2-00, julgado por este E. Órgão Especial em 13.08.2008:
Em casos semelhantes, este Tribunal, em sede de exame concentrado de constitucionalidade, tem reiteradamente afastado a interferência do Poder Legislativo sobre atividades e providências afetas ao Chefe do Poder Executivo, destacando que: Ao executivo haverá de caber sempre o exercício de atos que impliquem no gerir as atividades municipais. Terá, também, evidentemente, a iniciativa das leis que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são atribuídos. Quando a Câmara Municipal, o órgão meramente legislativo, pretende intervir na forma pela qual se dará esse gerenciamento, está a usurpar funções que são de incumbência do Prefeito (Adin n.
53.583-0, Rei. Des. Fonseca Tavares, no mesmo sentido, Adin n. 43.987, Rei. Des. Oeterer Guedes; Adin n. 41.091, Rei. Des.
Paulo Shintate).
Cumpre anotar, por fim, que a legislação municipal analisada criou despesa pública sem apontar os recursos públicos indispensáveis para a sua execução.
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ADI. N° 990.10.246607-8 - São Paulo - VOTO 10043 - Lúcia - Cristiano - Denise - Telma
A ausência de indicação dos recursos necessários afronta o disposto no artigo 25 da Constituição Bandeirante, eis que "nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será
sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos", e ainda o artigo 176, I da mesma Constituição, estabelecendo vedação a início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei orçamentária anual.
Resta portanto configurada a inconstitucionalidade das leis impugnadas na presente demanda, por infração aos artigos 5, 25, 47, l i e XIV, 144,176,1, todos da Constituição do Estado de São Paulo.
Com amparo nos motivos expostos, o voto propõe seja julgada PROCEDENTE a ação para declarar inconstitucional a Lei n° 2.601, de
30 de abril de 2010, do Município de Andradina, deste Estado.
JO^ÉREYNALDO
^-Relator
