Que fazer em relação à polí<ca industrial?

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11º Fórum de Economia da FGV

Que fazer em relação à polí<ca industrial?

David Kupfer

GIC-‐IE/UFRJ e BNDES

São Paulo – 16 de setembro de 2014

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Roteiro

•   Dez anos e Três Polí%cas Industriais

•   Um Balanço

•   A Questão do Conteúdo Local -‐ uma proposta

conceitual

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Roteiro

•   Dez anos e Três Polí%cas Industriais

•   Um Balanço

•   A Questão do Conteúdo Local -‐ uma proposta

conceitual

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Timeline da PI Recente

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PITCE 2004-‐2007

Ra<onale

•  Dimensão macroeconômica: restrição externa

–  Vulnerabilidade do balanço de pagamentos, elevado risco soberano,vola%lidade cambial

•   Dimensão industrial: hiato de compe%%vidade

–  Atraso tecnológico em setores crí%cos como semicondutores, so^ware e bens de capital

•   Dimensão inova%va: janelas de oportunidades para avanço cienaﬁco e tecnológico em alguns sistemas setoriais

–  Petróleo e gas, agricultura, saúde

Obje<vos

•   incrementar conteúdo tecnológico da produção domés%ca

•   promover exportações de produtos de maior valor agregado

•  tornar as empresas brasileiras mais pro-‐a%vas no mercado internacional Dimensão Setorial

–  Semicondutores, So^ware, Bens de Capital e Fármacos

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Termos de Troca

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Indicadores de Vulnerabilidade Externa

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PDP 2008 -‐2011

Ra<onale -‐ Inovar e Inves<r para Sustentar o Crescimento

Círculo virtuoso do crescimento: do setor externo para o

consumo interno e daí para o inves%mento – como manter?

Círculo virtuoso no mercado de trabalho: dos programas de

transferência de renda e do aumento do salário mínimo para a formalização do emprego – como estender?

Círculo vicioso da fragilização da indústria: da especialização

regressiva para a perda de densidade nas cadeias produ%vas, lenta evolução da produ%vidade e aumento do hiato

tecnológico – como reverter?

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PDP -‐ Concepção

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PDP -‐ Dimensão Setorial

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Taxa de Inves%mento (% PIB)

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Ra<onale: Inovar para Compe<r, Compe<r para Crescer Oportunidades

–  Mercado interno grande e dinâmico, com capacidade de sustentar o crescimento mesmo no contexto de crise dos países desenvolvidos

–  Condições do mercado de commodi%es no curto e médio prazos, que possibilitam a manutenção do superávit da balança comercial

–  Núcleo existente de empresas inovadoras no Brasil com capacidade de liderar o processo de modernização produ%va

–  Acúmulo de competências cienaﬁcas com potencial para o desenvolvimento de produtos e serviços com alto conteúdo tecnológico

–  Abundância de recursos naturais, domínio tecnológico e capacidade empresarial em energias renováveis e na cadeia de petróleo e gás

–  U%lização das compras públicas e dos grandes eventos espor%vos para alavancar novos negócios e tecnologias

Desaﬁos

–  Intensiﬁcar o progresso tecnológico na indústria de transformação

–  Combater os efeitos da “guerra cambial” e das incertezas do cenário internacional –  Enfrentar o acirramento da concorrência internacional nos mercados domés%co e

externo

–  Acelerar o inves%mento em infraestrutura nsica.

–  Impulsionar a qualiﬁcação proﬁssional de nível técnico e superior, par%cularmente em engenharias

PBM 2011-‐2014

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PBM 2011-‐2014

Obje<vos

•  Esamulos ao Inves%mento e à Inovação: Desonerações Tributárias; Financiamento ao Inves%mento e à Inovação;

Marco Legal da Inovação

•   Comércio Exterior: Desonerações das Exportações; Defesa Comercial; Financiamento e Garan%as para Exportações;

Promoção Comercial

•   Defesa da Indústria e do Mercado Interno: Desoneração da Folha de Pagamento; Regime Especial Automo%vo; Compras Governamentais; Harmonização de Polí%cas de

Financiamento

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•   Esamulos ao Inves%mento e à Inovação

–   Desoneração tributária

•  Redução de IPI sobre bens de inves%mento:

-‐ Estender por mais 12 meses a redução imediata de IPI sobre bens de capital, materiais de construção, caminhões e veículos comerciais leves.

•  Redução gradual do prazo para devolução dos créditos do PIS-‐Pasep/Coﬁns sobre bens de capital:

-‐ De 12 meses para apropriação imediata.

–   Financiamento ao inves%mento

•  Extensão do PSI até dezembro de 2012 (BNDES):

-‐ Orçamento de R$ 75 bilhões -‐ Taxa: de 4% a 8,7%

-‐ Man%dos focos em bens de capital, inovação, exportação, Pro-‐Caminhoneiro.

-‐ Novos setores/programas: componentes e serviços técnicos especializados;

equipamentos TICs; ônibus híbridos; Proengenharia; Linha Inovação Produção.

Medidas

PBM 2011-‐2014

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•  Ampliação de capital de giro para MPMEs BNDES Progeren:

Novas condições de crédito e prazo

-‐ Orçamento: de R$ 3,4 para R$ 10,4 bilhões -‐ Taxa de juro: 10 a 13% a.a.

-‐ Prazo de ﬁnanciamento: de 24 para 36 meses -‐ Vigência prorrogada até dezembro de 2012

-‐ Novos setores incluídos (para médias empresas): autopeças, móveis e artefatos

•  Relançamento do Programa BNDES Revitaliza:

Novas condições de ﬁnanciamento ao inves%mento -‐ Orçamento: R$ 6,7 bilhões

-‐ Taxa ﬁxa: 9%

-‐ Prazos ﬂexíveis conforme projeto -‐ Vigência até dezembro de 2012 -‐ Novo setor incluído: autopeças

•  Criação do Programa BNDES Qualiﬁcação:

-‐ Orçamento de R$ 3,5 bilhões

-‐ Apoio à expansão da capacidade de ins%tuições privadas de ensino técnico e proﬁssionalizante reguladas pelo MEC

-‐ Taxa de juros máxima: 8,3% a.a.

•  Criação de Programa para Fundo do Clima (MMA)/BNDES:

Medidas

PBM 2011-‐2014

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–   Financiamento à inovação

•  Novos recursos para a Finep:

-‐ Aumento de crédito de R$ 2 bilhões do BNDES para ampliar carteira de inovação em 2011. Taxa de 4% a 5% a.a.

•  BNDES: crédito pré-‐aprovado planos de inovação empresas

-‐ Inclusão de planos plurianuais de inovação das empresas do BNDES Limite de Crédito Inovação.

•  BNDES: ampliação dos programas setoriais

-‐ Ampliação de orçamento e condições de acesso aos programas setoriais do BNDES (Pro-‐P&G, Profarma, Proso^, Pro-‐Aeronáu%ca e Proplás%co), quando da sua renovação.

•  BNDES: Financiamento para redução de emissões

-‐ Apoio ao desenvolvimento tecnológico e à comercialização de bens de capital com selo de eﬁciência energé%ca do Inmetro e para linhas de equipamentos

dedicados à redução de emissões de gases de efeito estufa (Fundo Clima – MMA)

Medidas

PBM 2011-‐2014

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–   Marco legal da inovação

•  Encomendas tecnológicas:

-‐ Permi%r contratos com cláusulas de risco tecnológico previstas na Lei de Inovação.

•  Financiamento a ICTs privadas sem ﬁns lucra%vos:

-‐ Permi%r inclusão de projetos de en%dades de ciência e tecnologia privadas sem ﬁns lucra%vos na u%lização dos incen%vos da Lei do Bem.

•  Ampliar o atendimento das fundações de apoio às ICT:

-‐ Permi%r que as fundações de apoio atendam mais de uma ICT.

•  Modernização do Marco Legal do Inmetro:

-‐ Ampliação no controle e ﬁscalização de produtos importados.

-‐ Ampliação do escopo de cer%ﬁcação do Inmetro.

-‐ Implementação da “Rede de Laboratórios Associados para Inovação e Compe%%vidade”.

-‐ Maior facilidade em parcerias e mobilização de especialistas externos.

Medidas

PBM 2011-‐2014

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•   Comércio Exterior

–   Desoneração das exportações

•  Ins%tuição do Reintegra:

-‐ Devolução ao exportador de bens industrializados de 3% sobre valor exportado.

•  Ampliar o ressarcimento de créditos aos exportadores:

-‐ Mais agilidade aos pedidos de ressarcimento no valor de R$ 19 bilhões

-‐ Processamento automá%co dos pedidos de ressarcimento e pagamento em 60 dias a empresas com escrituração ﬁscal digital, a par%r de outubro de 2011.

-‐ Escrituração ﬁscal digital obrigatória, a par%r de março de 2012.

–   Defesa comercial

•  Intensiﬁcação da defesa comercial: an%dumping, salvaguardas e medidas compensatórias:

-‐ Redução de prazos: de 15 para 10 meses (inves%gação) e de 240 para 120 dias (aplicação de direito provisório).

Medidas

PBM 2011-‐2014

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•  Combate à circunvenção:

-‐ Extensão de direitos an%dumping ou de medidas compensatórias a importações cujo obje%vo seja reduzir a eﬁcácia de medidas de defesa comercial em vigor.

•  Combate à falsa declaração de origem:

-‐ Indeferimento da licença de importação no caso de falsa declaração de origem, após inves%gação.

•  Combate a preços subfaturados:

-‐ Fortalecimento da ﬁscalização administra%va dos preços das importações, para iden%ﬁcação de casos de subfaturamento.

•  Aperfeiçoamento da estrutura tarifária do Imposto de Importação com foco na Polí%ca:

-‐ Apoiar, no âmbito do Mercosul, a proposta de criação de mecanismo para permi%r aumento do imposto de importação.

•  Aumento da exigência de cer%ﬁcação compulsória:

-‐ Ins%tuição (ou ampliação) de tratamento administra%vo para importações de

produtos sujeitos à cer%ﬁcação compulsória e fortalecimento do controle aduaneiro desses produtos, mediante cooperação entre Inmetro, Secex e Receita Federal.

-‐ 150 novos servidores (Inmetro)

Medidas

PBM 2011-‐2014

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•  Fortalecimento do combate a importações ilegais:

-‐ Acordo de cooperação MJ-‐MDIC para combater a violação de propriedade industrial e de cer%ﬁcação compulsória

•  Suspensão de ex-‐tarifário para máquinas e equipamentos usados:

-‐ Revisão da Resolução CAMEX suspendendo a concessão de ex-‐tarifário para bens usados.

•  Quadruplicar o número de inves%gadores de defesa comercial:

-‐ Ampliar de 30 para 120 o número de inves%gadores de defesa comercial.

–  Financiamento e garan%a para exportações

•  Criação de Fundo de Financiamento à Exportação de MPME – Proex Financiamento:

-‐ Fundo de natureza privada criado no BB para empresas com faturamento de até R$

60 milhões.

-‐ A União é o principal co%sta (aporte inicial), mas outras ins%tuições poderão fazer parte do fundo.

-‐ Alimentado com os retornos futuros do Proex Financiamento.

-‐ Aprovação na alçada do BB.

-‐ Seguro de crédito à exportação/FGE: sistema informa%zado para emissão de apólice on line BB ou BNDES.

PBM 2011-‐2014

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•  Enquadramento automá%co Proex Equalização:

-‐ Deﬁnição de spreads de referência que terão aprovação automá%ca nas exportações de bens e serviços.

-‐ Empresas com faturamento de R$ 60 a R$ 600 milhões con%nuarão com condições de ﬁnanciamento equiparadas ao Proex Financiamento.

•  FGE limite rota%vo ins%tuições ﬁnanceiras – países de maior risco:

-‐ Fundo de Garan%a à Exportação com limite de US$ 50 milhões ao ano para exportação de bens manufaturados.

-‐ Pagamento do ﬁnanciamento abre saldo para novas operações

–   Promoção comercial

•  Entrada em vigor do Ata-‐Carnet:

-‐ Facilitação da circulação dos bens em regime de admissão temporária (sem a incidência de tributos).

•  Estratégia Nacional de Exportações:

-‐ Adoção de estratégia de promoção comercial por produtos/serviços prioritários em mercados selecionados e adoção dos Mapas de Comex por Estado.

Medidas

PBM 2011-‐2014

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•   Defesa da Indústria e do Mercado Interno

–   Desoneração da folha de pagamento

•  Projeto piloto até 2012, terá medidas acompanhadas por um comitê tripar%te formado por governo, sindicatos e setor privado. Setores beneﬁciados:

-‐ Confecções, calçados, móveis e so^ware

-‐ Pagamento será transferido para o faturamento -‐ Impacto neutro sobre a Previdência Social

–  Regime especial setorial

•  Automo%vo: criação de um novo regime

•  Incen%vo tributário como contrapar%da ao inves%mento, agregação de valor, emprego e inovação.

-‐ Assegurado os regimes regionais e acordo do Mercosul.

PBM 2011-‐2014

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–   Compras governamentais

•  Regulamentação da Lei 12.349/2010:

•  -‐ Ins%tui margem de preferência de até 25% nos processos de licitação para produtos manufaturados e serviços nacionais que atendam às normas técnicas brasileiras.

-‐ Foco nos setores: complexo de saúde, defesa, têx%l e confecção, calçados e tecnologia da informação e comunicação.

-‐ As margens serão deﬁnidas levando em consideração: geração de emprego e renda e desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no país.

–  Acordo Bancos Públicos: harmonização de polí%cas de ﬁnanciamento

•  Harmonização das condições de ﬁnanciamento dos bancos públicos com recursos da União (FAT, Fundos Cons%tucionais, recursos do Tesouro)

Medidas

PBM 2011-‐2014

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Roteiro

•   Dez anos e Três Polí%cas Industriais

•   Um Balanço

•   A Questão do Conteúdo Local -‐ uma proposta

conceitual

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Balanço

•  Nem toda polí%ca micro é PI => é necessário considerar duas dimensões

–  A gestão das variáveis micro que governa o co%diano dos mercados

–  A PI, que se relaciona com o longo prazo e busca “ construir ” coisas, não só fazê-‐las funcionar

•   Duas concepções dis%ntas e não excludentes de PI

–   Uma PI horizontal de elevação da produ%vidade/compe%%vdade/inovação (o desempenho é medida do sucesso da PI)

–  Uma PI ver%cal de bônus estrutural (o desempenho é conseqüência do sucesso da PI)

•   O sucesso de uma polí%ca industrial depende do atendimento de alguns requisitos

–  per%nência da estratégia, que lhe dá o seu substrato

–  convergência com a polí%ca macroeconômica, que lhe dá a potência

–  organicidade do modelo ins%tucional, que lhe dá capacidade de

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Anos 1970 -‐A Era de Ouro da PI Brasileira

Anos 1970 – PI (subs%tuição de importações) é consensualmente reconhecida como a%va e forte

•  A<vismo = amplitude e profundidade com que o Estado brasileiro liderou o processo aloca%vo da economia (planejamento)

•  Força = união de três condições essenciais

i) convergência com a gestão macroeconômica;

ii) uso intenso de instrumentos clássicos (proteções tarifárias, incen%vos ﬁnanceiros via BNDES e incen%vos ﬁscais); e

iii) empresas estatais para superar os problemas de coordenação do processo de catching-‐up

Anos 1980 – PI perde força (fatores macroeconômico)

Anos 1990 – PI perde a%vismo (fatores ideológicos)

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Balanço

•  PITCE -‐ 2004-‐2007

–  visou agregar valor às exportações brasileiras por meio de fortalecimento da base ins%tucional da inovação (criação de agências e modernização da

legislação) mas foi “atropelada” pela evolução dos termos de troca, super saldo comercial e valorização cambial

•  PDP -‐ 2008-‐2010

–  Visou alavancar o inves%mento e a inovação, mas foi “atropelada” pela crise global e acabou tendo um papel an%-‐cíclico que mostrou-‐se crucial nas ações do governo federal no combate aos efeitos da crise ﬁnanceira internacional

•  PBM -‐ 2011-‐2014

–  Visou agregar valor à produção domés%ca por meio da promoção da inovação, mas foi se direcionando-‐se cada vez mais para a defesa do mercado interno e a recuperação das condições sistêmicas da compe%%vidade (esforço de

redução do custo-‐país)

=> Horizonte temporal curto do diagnós%co enfraquece a dimensão estruturante

– exceções – fármacos e complexo da saúde, naval, energia eólica, dentre

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Balanço

Porque não há resultados concretos ? Possíveis respostas

–   Dez anos não é suﬁciente, especialmente para o processo de mudança estrutural

–  Excessiva vola%lidade da economia mundial nos úl%mos 10 anos –   Nos úl%mos 10 anos a PI manteve-‐se como uma linha auxiliar

das polí%cas macro

–  PI não foi capaz de “olhar para frente”: foca nos problemas atuais e não nos problemas futuros

–  Coevolução entre ins%tuições e polí%cas ainda é truncada no Brasil

–   Falta de coesão polí%ca e social sobre o futuro da indústria no

Brasil

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Balanço

•  A PITCE e a PDP signiﬁcaram passos adiante com relação ao primeiro requisito, qual seja, o da per%nência estratégica

•  O PBM tentou -‐ mas não logrou -‐ avançar em direção ao segundo requisito, a convergência entre a gestão

macroeconômica e a polí%ca industrial

•  O terceiro requisito, coordenação inter-‐ins%tucional,

permanece em busca de um modelo eﬁcaz e deve ser o novo front a ser enfrentado no esforço de retomada da polí%ca

industrial brasileira

Em suma – PI recuperou o a<vismo mas não a força

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Roteiro

•   Dez anos e Três Polí%cas Industriais

•   Um Balanço

•   A Questão do Conteúdo Local -‐ uma proposta

conceitual

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A questão do Conteúdo Local

•   Ron Bloom, 2012 -‐ Fracasso da estratégia

norteamericana do “invent it here” and “make it there”.

…. “when you loose manufacturing the loss of

innova%on follows”

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O Jogo do Conteúdo Local

Faça

Aqui Lá

Invente

Aqui

Lá

Brasil

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O Jogo do Conteúdo Local

Brasil Faça

Aqui Lá

Invente

Aqui

Lá

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O Jogo do Conteúdo Local

Brasil Faça

Aqui Lá

Invente

Aqui

Lá

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O Jogo do Conteúdo Local

Brasil Faça

Aqui Lá

Invente

Aqui

Lá

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O Jogo do Conteúdo Local

Brasil Faça

Aqui Lá

Invente

Aqui

Lá

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Modelo 1

Eﬁciência (Ef) Deﬁnida, Conteúdo Local (CL) Variável

ALTO

BAIXO

T₀ T₁

Ef

CL

Tempo

%

ü empresas entrantes detêm as competências tecnológicas necessárias ü eﬁciência inicial pode ser ﬁxada em patamar alto

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Modelo 2

Conteúdo Local (CL) Deﬁnido, Eﬁciência (Ef) Variável

ALTO

BAIXO

T₀ T₁

Ef

CL

Tempo

%

ü  tecnologia estratégica (escala, capacitação local, interesse da polí%ca pública) ü  conteúdo local inicial pode ser ﬁxado em patamar alto

ü  requisito de eﬁciência baixo no início e crescente

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Implicações para o desenho da polí<ca Industrial

ALTO

BAIXO

T₀ T₁

Ef

CL

Nacionalização Progressiva = Polí<ca de Inves<mento

ALTO

BAIXO

T₀ T₁

Ef

CL

Componentes Estratégicos = Polí<ca Tecnológica

Tempo Tempo

% %

Que fazer em relação à polí<ca industrial?

11º Fórum de Economia da FGV