Uma Prefeitura, Dois Planejamentos: mais um Desafio para a Adoção do Planejamento de Resultados no Brasil

Uma Prefeitura, Dois Planejamentos: mais um Desafio para a Adoção do Planejamento de Resultados no Brasil

André Carlos Busanelli de Aquino Universidade de São Paulo Ricardo Rocha de Azevedo FACIC/Universidade Federal de Uberlândia Resumo

O artigo discute a existência de planejamentos paralelos em prefeituras no Estado de São Paulo.

A adoção do Planejamento de Resultados em 2002 tem levado prefeituras a manterem um planejamento orçamentário e planejamentos finalísticos segregados. Os municípios são obrigados a ligar recursos orçamentários à ações e programas governamentais, com respectivos indicadores e metas nos seus Planos Plurianuais e Leis Orçamentárias, o que em geral é feita pela Secretaria da Fazenda. Ao mesmo tempo as Secretarias Finalísticas (como a saúde, educação e assistência social) respondem à coordenação dos respectivos Ministérios. A pesquisa analisa a função de saúde nos 645 municípios de São Paulo, e compara os indicadores e metas presentes nos dois planejamentos: orçamentário e finalístico. A comparação engloba o número de indicadores, a precisão das metas e a similaridade do conjunto de indicadores. Os resultados apontam que os dois planejamentos são distintos, dando fortes evidências que não são integrados. Ainda, que o planejamento orçamentário para a função saúde é cerimonial.

Discute-se que esse efeito decorre de diferentes pressões institucionais que atuam sobre as duas secretarias. A comparação do planejamento de resultados introduzido no Brasil pela Reforma Gerencial do Orçamento, na realidade obriga a Secretaria de Fazenda a prever um conjunto cerimonial de indicadores caso a integração com a Secretaria finalística não ocorra. Discute-se no artigo características como coordenação central, monitoramento, responsabilização, padronização e autonomia na definição dos indicadores. Ao final, são também discutidas as implicações do planejamento paralelo para a transparência e accountability e o momento de rediscussão no modelo frente a revisão da Lei de Finanças em tramitação.

Palavras chaves: Planejamento de resultados; Lógicas institucionais; Municípios; PBB;

indicadores.

1. Introdução

Os orçamentos apresentam super ou subestimação das receitas e despesas, (Azevedo, 2013). A diferença entre receitas e despesas estimadas e realizadas não está associada à falta de informação, pois esta ocorre inclusive em receitas e despesas que as Prefeituras têm maior controle e informação disponíveis (Aquino & Azevedo, 2015).

Os governos no Brasil operam em uma lógica orçamentária baseada em inputs (Aquino

& Batley, 2016), que dificulta a operação concomitante do planejamento de resultados (PBB) (Azevedo, 2016). Nestes casos, Melkers e Willoughby (2005) sugerem a adoção do PBB em etapas, justamente para que a “cultura de desempenho” seja assimilada. Apesar de existirem evidências da disseminação do PBB em diversos países, são raras as pesquisas que discutem o uso das informações de desempenho em governos (Bleyen, Klimovský, Bouckaert, & Reichard, 2017).

O planejamento de resultados foi introduzido no Brasil em 2000 com a reforma gerencial do orçamento público (MOG, 1999), mas 16 anos depois parecia ainda não ter um uso efetivo (Azevedo & Aquino, 2016). Sobretudo em pequenos municípios, nos quais o legislativo dá pouca atenção ao processo orçamentário, e a estrutura de equipes de planejamento é menor (Azevedo & Aquino, 2016). Em nosso melhor conhecimento, ainda não foi discutido eventual efeito da estrutura organizacional das prefeituras no processo de planejamento, e esta pode ser uma questão relevante no Brasil. Aqui, as secretarias finalísticas comparadas com a secretaria de finanças, em geral responsável pela coordenação do orçamento, recebem diferentes pressões institucionais. Enquanto as secretarias finalísticas de prefeituras municipais mantêm ligações de monitoramento e coordenação de políticas públicas com Ministérios, a Secretaria de Finanças mantém contato com o Tribunal de Contas e o Ministério da Fazenda, principalmente.

A priori, o processo de planejamento orientaria e estaria associado ao processo orçamentário, como elaboração do PPA, LDO e LOA. Contudo, cada uma dessas fontes de pressão institucional possui diferentes orientações e expectativas, levando as diferentes secretarias a operarem em diferentes lógicas.

O presente artigo discute o seguinte problema de pesquisa: o planejamento de políticas públicas finalísticas é integrado em governos locais brasileiros? Como resultado, a pesquisa apresenta que existe um desalinhamento organizacional decorrente da influência de diferentes lógicas institucionais atuando sobre secretarias finalísticas e de finanças, gerando uma duplicação do planejamento/orçamento. Baseado em teoria organizacional, apresentamos que surge o descolamento (decoupling) entre planejamento e orçamento, e o surgimento do que chamamos aqui de “planejamento paralelo”. Esse descolamento reduz as chances de integração do planejamento de metas de entregas de serviços - planejamento não financeiro - com o orçamento financeiro, fazendo com que o orçamento não consiga se transformar em um efetivo planejamento de resultados (PBB), como discutido em Blöndal, Kristensen e Goretti (2003).

Comparamos o conjunto de metas não financeiras na ‘função de Saúde’ utilizadas pelas Secretarias de Saúde e de Finanças. Para cada município, este conjunto de metas deveria refletir as políticas públicas de Saúde, independente da secretaria que tivesse reportando, e ainda, seria esperado em um PBB efetivo que este conjunto estivesse integrado e registrado simultaneamente seja na secretaria finalística (Saúde) seja na responsável pela gestão orçamentária (Finanças). Analisamos uma série de indicadores não financeiros de 2008 a 2016, em diversas análises, reportados por cada Secretaria para seus órgãos de controle.

A literatura de orçamento (budget, budgeting) demanda novas perspectivas para estudo do fenômeno (Rubin, 2014), e apesar da relevância da temática da gestão de desempenho orçamentário a pesquisa tem sido apenas marginal (Mauro, Cinquini, & Grossi, 2016). Neste

sentido, a presente análise vai além das tradicionais explicações de falta de recursos como determinante para a falta de adoção das reformas (Jacob & Santos, 2015). A análise traz efeitos da multiplicidade das pressões institucionais atuando de forma isolada e concomitante sobre duas secretarias gerando um descolamento entre planejamento não financeiro e financeiro (orçamento tradicional). Essa multiplicidade atua de forma desfavorável a implantação do PBB.

Esse efeito traz implicações diretas para as Prefeituras, para órgãos de controle e autoridades fiscais.

2. Planejamento de resultados (Performance-based Budgeting)

O orçamento público inicialmente utilizado para controle de gastos (Caiden & Wildavsky, 1974) pouco tratava dos resultados alcançados. Recentes reformas no orçamento público têm ampliado o foco no resultado das políticas públicas (seja em output¹ ou outcome²), substituindo o foco único no volume de recursos gastos, conhecido como input-based budget³ (Bouckaert, Conings, & Sterck, 2007). O orçamento como gestão de desempenho tem sido visto como peça central da modernização do setor público (Liguori, Sicilia, & Steccolini, 2012; Grossi, Reichard, & Ruggiero, 2016), e como parte do receituário internacional de consultores para a modernização dos governos (Chan & Xiaoyue, 2002). Este novo orçamento por resultados seria elaborado e executado menos em bases incrementais em relação aos períodos anteriores, para ser elaborado com foco em entregas (Rezende & Cunha, 2013, p.247). O novo formato levaria a maior accountability, ao permitir avaliação das políticas públicas e de governos (Rubin, 2010, p.82; Sterck & Scheers , 2006).

O orçamento por resultados, conhecido como ‘Performance-based Budgeting’ (PBB) implica a introdução de informações de desempenho no processo orçamentário, ligando a entrega de serviços e produtos ao orçamento anual (OCDE , 2007; Shah , 2007; Diamond, 2003). Porém o modelo de PBB tem sido criticado por não conseguir fazer a ligação das informações de desempenho e orçamento (Melkers & Willoughby, 2005), e não gerar economia de recursos ou apoiar a decisão de eliminação de programa ou projeto ineficientes, ou ainda melhorar a estimação do orçamento (Melkers & Willoughby, 2005).

O movimento de adoção do PBB no Brasil em 2002 é contemporâneo ou mesmo antecipado em relação a países da Europa, como Bélgica (2007), Eslováquia (2008), Alemanha (2010), Itália (2012) e Irlanda (2014). Na Alemanha, 10 anos após a introdução da lei em 2003, apenas 25% dos governos locais utilizavam informação de resultado em seus orçamentos (Bleyen et al., 2017). Contudo, nem sempre a percepção da utilidade e preferência da informação financeira e não financeira é a mesma para gestores públicos. Na Itália, prefeitos de municípios de 80 mil habitantes preferem informações não financeiras às financeiras para gestão de políticas públicas (Liguori et al., 2012).

O orçamento por resultados implica no uso de indicadores não-financeiros, estabelecidos ex-ante, combinados com uma avaliação posterior (Australia, 2004; MPOG, 2010; OECD, 2009). Os indicadores podem ser padronizados com a divulgação de uma lista sugerida aos governos, com base de mensuração e série histórica única, como é o caso da adoção na Noruega (Mussari et al., 2016). Em alguns casos governos locais não tem autonomia para definir os indicadores, cabendo a uma esfera superior de governo, como é o caso da Holanda (Ter Bogt;

Jan Van Helden; Van Der Kolk, 2015). Em alguns casos os indicadores podem estar intrinsecamente ligados ao processo orçamentário como é o modelo de PBB proposto no Brasil, ou desenvolvido e gerenciado separadamente, como é o caso da Itália (Grossi et al., 2016). O uso dos indicadores pode ainda variar em relação à sua necessidade de aprovação prévia, possuindo a obrigatoriedade ou não de aprovação (Grossi et al., 2016), também como

apresentado na Itália, cujo planejamento de resultados funciona mais como gestão de desempenho.

3. Lógicas institucionais e legitimação em Prefeituras no Brasil

Prefeituras como organizações sofrem pressões institucionais impostas por regulação e monitoramento, de órgãos de controle, Ministérios e autoridades fiscais, como Secretaria do Tesouro Nacional. Gestores públicos, desde Prefeito, Secretários, diretores de departamentos, contadores e auditores internos sofrem a pressão para atender tais demandas para evitar as sanções associadas. Portanto, os sistemas de gestão desenhados e mantidos por estes atores são uma resposta à tais pressões institucionais.

Contudo, a forma como são desenhados sistemas de gestão e orçamento não segue necessariamente uma lógica de racionalidade econômica, buscando sempre a solução mais eficiente para organização e gestão. Muitas vezes a escolha é feita em busca de legitimação para estar em conformidade com reguladores, sociedade e outros stakeholders (Meyer & Rowan, 1977). Ainda, estes indivíduos, sejam gestores ou servidores estão imersos em estruturas sociais-cognitivas que restringem suas as ações, chamadas de lógicas institucionais (Friedland

& Alford , 1991; Thornton & Ocasio, 2008). Uma lógica institucional condiciona as escolhas porque atuam como ‘scripts’ ou ‘templates’ (Greenwood, Suddaby, & Hinings, 2002), que por serem vistos como algo natural, como as ‘coisas são’, ou seja, taken-for-granted, não são percebidas e até são preferidas por facilitarem a decisão e escolhas, pois seguem uma rotina e economizam esforço cognitivo.

Essas lógicas institucionais contém pressupostos, valores, crenças e regras pelas quais as pessoas entendem e interagem com a realidade organizacional, como elas organizam seu tempo e espaço e dão sentido à sua realidade social (Thornton & Ocasio, 1999). Tais lógicas são socialmente construídas, pela interação dos próprios indivíduos nessas organizações, e acabam sendo carregadas em templates e scripts, que influenciam como indivíduos decodificam eventos e diversas situações, e como elencam soluções para lidar com eles. Essa forma de lidar com eventos e problemas é o que é conhecida na literatura institucional como ‘embedded agency’ em que gestores e demais indivíduos por mais que tenham certa refletividade, e racionalidade, esta racionalidade é sempre estruturada por uma lógica prévia.

A literatura institucional tem mostrado largamente que existem múltiplas lógicas operando ao mesmo tempo nas organizações. Com um maior ou menor nível de mistura ou segregação. Assim, mesmo que existam múltiplas lógicas, pode existir uma lógica dominante, na qual os gestores e demais indivíduos estão imersos ao ponto de nem perceberem que seguem tais padrões (ou seja, estão embedded para usar o termo institucional). Porém, as múltiplas lógicas podem coexistir sem que alguma delas prevaleça (Delbridge & Edwards, 2013), como em organizações que seguem uma lógica de mercado, mas ao mesmo tempo defendem valores de sustentabilidade social.

A presença de diversas lógicas institucionais em uma única organização pode vir de diferentes pressões e influências externas, que as organizações estão expostas no campo organizacional. Exemplo dessas influências externas são a regulação local e influências culturais, que faz com que as lógicas coexistam ou se choquem (Battilana & Dorado, 2010). Na presença de múltiplas lógicas, as organizações, pela ação de seus gestores, são mais propensas a atender às pressões exercidas por stakeholders que elas percebam como mais importantes, e resistir às demandas daqueles que percebam como menos importantes (Pache & Santos, 2010).

Além de recursos materiais e informações técnicas, organizações necessitam de aceitabilidade e credibilidade social (Scott, 2014, p.71). Para isso, as organizações buscam

legitimação, buscando “parecer” atender as expectativas, evitando censura social, minimizando demandas por accountability externa (Greenwood et al., 2008). Na busca de legitimidade e adequação social as organizações podem achar mais vantajoso atender as expectativas de stakeholders mesmo que de forma aparente (DiMaggio & Powell, 1983). Uma das respostas estratégias para pressões institucionais, colocadas por (Oliver, 1991) é o atendimento parcial das demandas das pressões institucionais. Tal comportamento é conhecido como decoupling (Meyer & Rowan, 1977), em que a organização preserva a forma como opera, preserva suas rotinas, e passa a adotar rotinas paralelas, descoladas de sua real operação apenas para atender as expectativas externas. Dessa forma, as práticas demandadas por reguladores e autoridades, por exemplo, podem ser adotadas apenas de forma cerimonial.

4. O contexto do planejamento no Brasil

O planejamento orçamentário no Brasil está previsto na Constituição Federal, e é composto pelo plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. Esse conjunto compreende tanto o planejamento financeiro (receitas e despesas) e o não financeiro (entrega de serviços e produtos), além do planejamento fiscal (condições específicas para aquele governo a respeito de formas de financiamento e limites de endividamento).

É este planejamento, que em essência gira em torno de estimação das receitas anuais e destinação para despesas anuais, apesar de prever metas não financeiras, em geral é input-based (Blöndal et al., 2003) e tem pouco ou nenhum foco nas metas não-financeiras. O chamado orçamento público, é o foco da regulação de transparência (Lei da Transparência; Lei de Responsabilidade Fiscal), do monitoramento do Legislativo e dos Tribunais de Contas. Em geral, é elaborado em estados e municípios pelas Secretaria da Fazenda ou de Finanças, que congrega funções de arrecadação, gestão financeira, contabilidade, e muitas vezes também de controle interno. A Secretaria da Fazenda tem autonomia plena para propor receitas e despesas financeiras, assim como metas não financeiras, a serem aprovadas pelo Legislativo, sem que haja uma coordenação nacional ou regional de metas não financeiras. A restrição se dá apenas nos limites fiscais da regulação federal.

Mas o planejamento orçamentário pode não ser o único. Algumas Secretarias Municipais são requisitadas a interagir com os Ministérios no nível federal ou Secretarias estaduais das respectivas funções de governo. Essa coordenação federal ou estadual estabelece parâmetros de desempenho nas funções de governo, estrutura programas e recursos associados a tais programas, assim como metas associadas. Esse é o caso do planejamento da Secretaria Municipal da Saúde, cujas metas são estabelecidas em conjunto pelo Ministério da Saúde e Secretaria Estadual da Saúde, que apresentam diretrizes (nacional e estadual) esperadas para cada indicador, e muitas vezes a própria meta é estabelecida.

Esse planejamento finalístico específico leva à uma padronização dos indicadores de metas não financeiras para todos municípios, para um período de 5 anos, o que não existe no planejamento orçamentário. Esses indicadores, apesar de não serem analisados pelo Legislativo, são aprovados previamente pelo Conselho Municipal da Saúde⁴, que também aprovam a execução ao final do período, através do Relatório Anual de Saúde (disponível no Sargsus). Esses, por serem padronizados, geram uma série histórica a ser usada na gestão das políticas pelos municípios; e discussão dos resultados alcançados. A sanção associada às metas está na possibilidade de retenção de repasses caso a meta colocada não seja atingida.

As pressões recebidas pelas secretarias são diferentes. A Secretaria da Fazenda busca atender ao CAUC (sistema criado para operacionalizar a regra trazida pela LRF, que possibilita o impedimento de repasses), aos gastos mínimos constitucionais de saúde e educação, limites

de gastos com pessoal e demais regras fiscais que levariam à reprovação das contas do prefeito, como o pagamento de precatórios, despesas previdenciárias e déficit financeiro elevado. As demais Secretarias finalísticas com coordenação dos Ministérios procuram cumprir as metas associadas à função específica de governo estabelecidas nos planos nacionais colocados pelo governo federal (como o Plano Nacional da Educação e o Plano Nacional de Saúde). Nestes últimos casos, mesmo as regras constitucionais e fiscais não sendo atendidas, sendo penalizada a Secretaria da Fazenda, a Secretaria finalística cumpre seu papel.

Diferentes expectativas e pressões institucionais dos órgãos de controle e autoridades fiscais sobre esses dois tipos de secretaria, leva a diferentes direcionadores. De um lado, a Secretaria da Fazenda foca metas financeiras (arrecadação das receitas recebidas e controle de gastos). De outro lado, as demais secretarias focam o atingimento das metas não financeiras (campanhas de vacinação, atendimento à população em vulnerabilidade, cadastro de famílias para o bolsa família, nota alcançada no IDEB).

Tabela 1 Comparação entre o planejamento orçamentário e finalístico específico Característica Planejamento

Orçamentário Finalístico Composição básica Metas financeiras, fiscais e não-financeiras. Metas não financeiras

Foco Controle de gastos e limites fiscais Metas de entrega de serviços e impacto social das políticas públicas.

Padronização Apenas para indicadores financeiros, pela

legislação fiscal. Ministério define um conjunto obrigatório, adotado de forma padronizada Autonomia na

escolha dos

indicadores Plena para não-financeiros Apenas para indicadores além dos obrigatórios

Metas Metas financeiras definidas pela legislação fiscal

Metas não financeiras têm algum tipo de desempenho mínimo, como parte de um

plano nacional e regional Sanções associadas Risco político associado apenas às metas

financeiras Reputação e retenção de receitas associado a metas não financeiras

Responsável Secretaria da Fazenda Secretaria finalística (ex Saúde) Aprovação e

monitoramento Legislativo municipal e Conselhos Conselhos municipais Transparência Portais de transparência dos entes e dos

Tribunais de Contas Portais dos Ministérios Auditoria /

fiscalização Tribunais de Contas SNA – Sistema Nacional de Auditoria;

Conselhos Fonte: elaborada pelos autores

5. Metodologia

Para analisar se o planejamento de políticas públicas finalísticas é integrado em governos locais brasileiros, analisamos o conjunto de metas não-financeiras existentes em uma secretaria finalística e na secretaria que em geral coordena o orçamento anual. Inicialmente é feita a análise das metas não-financeiras presentes no orçamento anual preparado pela Secretaria da Fazenda das Prefeituras. Em seguida comparamos esse orçamento com o planejamento de uma secretaria finalística dessas Prefeituras. Na comparação analisamos (i) número de indicadores, (ii) precisão meta/realizado, (iii) similaridade do conjunto de indicadores. Para uma mesma Prefeitura, a existência de um conjunto diferente de indicadores não-financeiros para um

mesmo conjunto de políticas públicas configura, no entendimento dos autores, a existência de dois planejamentos não integrados. Sendo que um deles ou ambos podem ser cerimoniais, ou seja, servirem apenas para cumprir a prestação de contas para autoridades, mas sem serem efetivamente usados para coordenação das políticas públicas.

Para isso, foi utilizado o conjunto de dados não-financeiros reportados pela secretaria responsável pela gestão orçamentária (Fazenda/Finanças), comparados com aqueles reportados por uma secretaria finalística (Secretaria da Saúde). Adotamos a função de Saúde por duas razões, primeiro pela materialidade dessa função de governo, e pela demanda por evidenciação dos indicadores não-financeiros ser contemporânea à demanda por maior evidenciação de indicadores financeiros demandados pela LRF a partir de 2000.

Selecionamos por conveniência e disponibilidade de informações municípios do Estado de São Paulo. O planejamento orçamentário é representado pelos indicadores não financeiros transmitidos pelos municípios ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Transparência Municipal - AUDESP⁵). Desde 2002 os municípios passaram a informar metas não financeiras no planejamento orçamentário (Portaria MOG 42/99). Especificamente em São Paulo, a partir de 2009 os municípios eram obrigados a informar metas não-financeiras como parte de suas obrigações junto ao Tribunal de Contas. O planejamento finalístico da saúde é captado pelos dados enviados anualmente de forma obrigatória pelos municípios ao Ministério da Saúde, pelo sistema informatizado chamado Sispacto⁶.

A maior parte dos Tribunais de Contas (TCs) do país acompanha seus jurisdicionados por meio de sistemas de coletas de dados, que em alguns casos inclui o planejamento de resultado (Aquino, Azevedo, & Lino, 2016). Para os municípios de São Paulo, a exigência do envio de informações de metas não financeiras em São Paulo passou a ser anunciada na primeira versão do Manual de Planejamento Público em 2005 (Azevedo & Aquino, 2016). Eventualmente essa divulgação pode ter influenciado a elaboração dos ciclos do PPA a partir do ciclo seguinte, de 2006 a 2009. Já o acompanhamento automatizado das metas não-financeiras (programa, ações e respectivos indicadores e metas) pelo Tribunal de Contas iniciou-se no ano de 2009 no projeto Audesp. A partir daquele ano os municípios de todos os portes passaram a gerar e transmitir os dados em formato eletrônico para acompanhamento e fiscalização (Azevedo & Aquino, 2016).

O período de análise foi de 2010 a 2016 para o planejamento orçamentário (PPA/LDO) e de 2008 a 2015 para o planejamento finalístico da Secretaria da Saúde. O período do planejamento orçamentário cobre exercícios inseridos em dois ciclos de PPA (2010 a 2013;

2014 a 2017) que permite captar eventuais mudanças nos indicadores entre esses dois ciclos.

Por fim, foram analisados documentos de orientação e normatização do planejamento da área da saúde, para captar o contexto em que o planejamento finalístico da área é desenvolvido.

6. O planejamento orçamentário: evidências de uso cerimonial das metas não- financeiras

A Tabela 2 apresenta a o número de metas não-financeiras gerenciadas pela Secretaria da Fazenda, e, portanto, o planejamento orçamentário para função de saúde mantido por esta Secretaria. Observa-se que o planejamento orçamentário dos municípios varia em abrangência indo de municípios com pouco mais de 15 ações até outros com mais de 900 ações de governo.

Em média no Estado de São Paulo, a média de metas por ação é similar às ações de outras funções, porém a dispersão é maior para outras funções de governo, chegando ao caso extremo de 145 diferentes metas para uma única ação de governo.

Tabela 2 Metas não-financeiras na Secretaria da Fazenda nos municípios de São Paulo em 2015.

Metas não-financeiras da Secretaria da Fazenda (PPA/LOA)

Amostra

N Média Desv. Pad. Mín. Máx.

Ações orçamentárias por município 644 129 110 18 940 Metas por programa (todas as funções) 644 2,2 4,6 1 282

Metas por ação (todas as funções) 644 1,3 2,0 1 145 Metas por programa – apenas função saúde 644 4,8 6,3 1 78

Metas por ação – apenas função saúde 644 1,2 0,8 1 19 Fonte: Elaborada pelos autores com base no AUDESP.

Contudo, a simples existência dos indicadores em programas e ações diz muito pouco sobre o uso das metas não-finalísticas presentes no orçamento. No planejamento orçamentário elaborado pela Secretaria de Fazenda, cerca de 40% dos indicadores de programas e ações apresentam problemas de conteúdo informacional (Figura 1). Na série histórica da Figura 1, os indicadores com algum conteúdo informacional se mantiveram entre 35% a 45% de 2010 a 2016, o que significa que mais da metade dos indicadores dos municípios do Estado não tem qualquer utilidade para avaliação de programas e ações. A situação é mais crítica para indicadores de ações (associados com entregas diretas – output) do que de programas (associados a impacto social - outcome). O número de indicadores com conteúdo informacional aumenta no primeiro ano do PPA, quando governos de alguma forma reveem algumas metas.

Figura 1 Indicadores de programas e ações sem conteúdo informacional no planejamento orçamentário  

Nota: Indicadores sem conteúdo informacional são aqueles que se enquadraram em pelo menos uma das seguintes características: (i) sem meta associada; (ii) com meta não alcançada sem justificativa; (iii) sem unidade de medida, (iv) com meta estimada e realizada igual a 100%.

Enquanto a Figura 1 mostra o conteúdo segregado por Programas e Ações, a Tabela 3 a seguir mostra em detalhes o conteúdo informacional segregado em Indicadores e Metas. Os dados mostram os dois penultimos anos do PPA municipal, em 2015 e como variou a partir de

2011. A tabela mostra tanto os problemas com metas e indicadores reportados para a prefeitura, quanto para Autarquias, Fundações e até para Câmara. Cerca de 31% dos indicadores para prefeituras apresentam inconsistencias em 2015, permanecendo praticamente o mesmo cenário desde 2011. No caso de Empresas Públicas o montante chega a 45% com metas zeradas. Já no caso de metas, cerca de 27% tem valores zerados.

Como todos os instrumentos de planejamento são aprovados pelo Legislativo, a existência dessa proporção de metas e indicadores inconsistentes e zerados mostra certa indiferença de vereadores em reação às metas não-financeiras previstas pela Secretaria da Fazenda⁷.

Tabela 3 Metas e indicadores inconsistentes no PPA em 2015 (e variação de 2011 a 2015)

Metas Indicadores Órgão

Meta prevista com valor

‘zerado’

Meta realizada com valor

‘zerado’

Unidade de medida inconsistente

Indicador inconsistente Prefeitura 16,6 ( 1,1%) 27,1 ( 1,2%) 5,5 (-0,7%) 31,0 ( 0,1%) Autarquias 24,8 (-0,1%) 32,1 (-0,3%) 18,5 (-0,3%) 14,2 (-0,2%) Empresas Públicas 45,7 ( 0,3%) 51,4 ( 0,3%) 37,1 ( 0,1%) 31,4 (0,0%) Fundações 37,7 ( 0,8%) 37,9 ( 0,6%) 16,9 ( 0,1%) 16,6 ( 0,1%) Câmara Municipal 18,0 ( 0,0%) 23,2 ( 0,0%) 10,7 (-0,4%) 9,4 ( 0,0%) Nota: os números representam a média apurada em 2015, e entre parênteses a variação entre 2011 e 2015. Foram considerados como inconsistentes os indicadores que apresentaram textos sem conteúdo informacional, tais como

“.”, “XX”; “Meta”; “NAO INFORMADO”, “NAO HA NECESSIDADE”. As colunas não devem ser somadas, pois podem haver indicadores que estejam enquadrados como ‘valor zerado’ quanto como ‘inconsistente’.

O planejamento orçamentário da Secretaria da Fazenda também apresenta replicação de indicadores e metas de um exercício para outro. Se o planejamento de resultados deve conter metas e indicadores específicas ao período em questão (ANAO, 2004; MPOG, 2010), a existência de informações exatamente iguais entre dois períodos (2011 e 2015) pode indicar o reaproveitamento de metas na geração do plano para o próximo exercício. Em alguns casos o reaproveitamento de metas chega a 87% nas prefeituras (Tabela 4).

Tabela 4 Ações com metas duplicadas no PPA 2014-2017 em relação ao PPA anterior, por órgãos municipais Órgão Ações com metas reaproveitadas (%) Ações com metas reaproveitadas

com meta zerada (%)

N Média Desv Max Min N Média Desv Max Min Prefeituras 227 17,3 20,9 87,5 0,4 227 16,5 20,0 84 0,4 Autarquias 32 37,8 33,7 100 1,3 32 44 43,3 100 2,0

Fundações 16 45,2 31,4 100 5,0 16 35,2 27,7 100 5,0 Câmaras 122 54,2 31,4 100 9,1 122 58,4 31,4 100 9,1 Nota: O reaproveitamento no planejamento foi realizada comparando-se a estrutura funcional-programática de 2011 em relação à utilizada em 2015: “órgão”, “unidade”, “unidade executora”, “programa”, “função”,

“subfunção”, “ação (projeto/atividade) ”; “unidade de medida”; “indicador” e “meta”, sendo esses últimos o texto e a quantidade da meta alocada.

Um conjunto de indicadores em que de 35% a 45% de programas e ações tem baixo conteúdo, de 20% a 30% de metas e indicadores tem problemas, e replicação que chega a 80%

mostra um aspecto cerimonial em muitos municípios do Estado de São Paulo.

7. Comparação dos planejamentos

A seguir são analisados aspectos dos indicadores não-financeiros que permitem uma comparação entre o planejamento orçamentário e o finalístico da área da saúde, observando-se:

(i) número de indicadores, (ii) precisão meta/realizado e (ii) similaridade do conjunto de indicadores.

Número de indicadores

A Tabela 5 apresenta a comparação entre as metas não-financeiras gerenciadas pela Secretaria da Fazenda com as gerenciadas pela Secretaria da Saúde. Para um mesmo município, as políticas públicas de Saúde deveriam estar refletidas tanto no planejamento orçamentário quanto no finalístico, independente da secretaria que tivesse reportando. Contudo o que se vê é a Secretaria da Saúde com uma média de indicadores significativamente maior no período em comparação com a da Secretaria da Fazenda (1/4 da média). Observa-se ainda que a padronização das metas elaboradas na Secretaria da Saúde é alta, com uma pequena variação na quantidade de indicadores utilizados (desvio padrão de 0,5 indicadores), que resulta da coordenação nacional existente na área da saúde, diferente do cenário observado no planejamento orçamentário, que não possui uma padronização e uma coordenação.

Tabela 5 Metas não-financeiras nos municípios de São Paulo em 2015

Metas não-financeiras para a Saúde Amostra

N Média Desv. Pad. Mín. Máx.

Metas na S. Fazenda (PPA/LOA) 644 16,4 17,8 1 192 Metas na S. Saúde (SISPACTO) 645 60,5 0,5 60 61 Fonte: Elaborada pelos autores com base no SISPACTO e AUDESP. A média apresenta o número de indicadores não-financeiros utilizados no planejamento orçamentário (PPA/LOA) e no planejamento finalístico da saúde.

A Figura 2 apresenta a evolução no tempo do número de indicadores utilizados na área da saúde, tanto no planejamento orçamentário quanto no planejamento finalístico, no período de 2010 a 2015. A quantidade de indicadores de metas utilizadas no planejamento orçamentário é constantemente menor que a quantidade de ações utilizadas no planejamento finalístico da área da saúde (menos de 50%), e praticamente não apresenta variação ao longo do período. Ao contrário, o planejamento finalístico apresenta um aumento no número de indicadores a partir do ano de 2013, quando o número de indicadores padronizados utilizados pelos municípios foi alterado de 31 para 67 (Albuquerque; Martins, 2017).

A diferença constante entre o número de indicadores utilizados é uma evidência de descolamento entre o planejamento orçamentário e o planejamento específico, ao contrário do que a área da saúde esperava, visto que documento do Ministério da Saúde indica que um dos objetivos com o desenvolvimento específico do planejamento da saúde era a integração com o planejamento orçamentário (Brasil, 2013, p.14). Considerando que a diferença no período se amplia após o ano de 2013, conclui-se que o distanciamento se mantém inalterado, e que a integração pretendida não ocorreu.

Porém, a padronização dos indicadores no planejamento finalístico da área da saúde, apesar de amparados em legislação federal (Lei Complementar 141/2012), não possui adoção plena por todos os municípios do país. Apesar da alta adoção dos indicadores apresentada em

São Paulo (Tabela 5) o boletim do Sargus⁸ de maio de 2017 apresenta que 36% dos municípios brasileiros ainda não haviam iniciado as atividades de pactuação das metas. A média de municípios que não haviam realizado a adesão concentra-se n as regiões Centro-Oeste e Nordeste, com 65% e 50% respectivamente.

Figura 2 Média do número de indicadores por município - ações da área da saúde   Fonte: elaborada pelos autores com dados do AUDESP e SISPACTO

Outra questão que deve ser considerada ao buscar-se a integração entre o planejamento das secretarias finalísticas e o planejamento orçamentário é a diferença temporal entre os ciclos do PPA entre as esferas de governos. Como o PPA é elaborado no primeiro ano do mandato do chefe do executivo, há um descasamento temporal de 2 anos entre os planos federais/estaduais e os municipais. O último ciclo do planejamento municipal foi do período 2013-2017, enquanto o federal e estadual foi entre 2012-2015. Considerando que deve haver uma compatibilização do planejamento, esse fator pode favorecer o surgimento de um descasamento, pois, o Ministério da Saúde, ao buscar a integração de suas ações com o PPA federal, consequentemente afetaria o planejamento não-financeiro estabelecido nos PPAs municipais, que necessitariam de ajustes.

Precisão meta/realizado

Ambos os planejamentos são contemporâneos em seu desenvolvimento inicial, com implantação a partir do ano 2002, tanto na saúde quanto no planejamento orçamentário, não existindo diferenças em curva de aprendizado entre as duas áreas. Mas uma análise da precisão das metas utilizadas nos indicadores indica que a evolução não foi a mesma entre elas (Tabela 6).

Tabela 6 Relação entre metas previstas e executadas – área da saúde Planejamento finalístico

Ano N Média Min Max Desv Pad

2008 18.306 99,70 0 1284332 10218,52

2009 20.782 14,50 0 71579 805,66

2010 10.361 1,189 0 908 15,49

2011 8.910 1,883 0 9999 106,14 Planejamento orçamentário

Ano N Média Min Max Desv Pad

2011 7.097 3045,33 0 5494652 88.309,31

2012 7.561 3156,63 0 5777348 97.116,05

2013 7.575 4932,64 0 1.79E+07 233.039,20

2014 8.398 1526,67 0 4643999 67.974,32

Fonte: elaborada pelos autores. O ’N’ representa o número de metas cuja comparação entre previsto e executado foi realizada. A relação é uma divisão direta entre a meta prevista e a realizada.

A razão entre valor planejado por valor atingido nas metas da área da saúde é consideravelmente menor para o planejamento finalístico, se comparado com o planejamento orçamentário. Ainda, este nível de precisão se ajusta (em torno de 1,0) ao longo do tempo, enquanto o mesmo não ocorre no planejamento orçamentário.

Similaridade do conjunto de indicadores: integração mínima dos planejamentos

Era de se esperar que os indicadores das metas não financeiras desenvolvidos e utilizados pela Secretaria da Saúde fossem considerados na elaboração do planejamento orçamentário dos municípios. Esse seria um nível mínimo e inicial de integração do planejamento das duas secretarias. Análise realizada com indicadores que constavam no planejamento finalístico da saúde em todos os 645 municípios de São Paulo, comparados com os indicadores utilizados no planejamento orçamentário demonstra que sua utilização dos mesmos indicadores é episódica (Tabela 7). Ou seja, os indicadores pactuados pela Secretaria Municipal da Saúde com o Estado e o Ministério da Saúde, que foram aprovados pelo Conselho Municipal da Saúde, e que fazem parte do relatório anual da saúde divulgado e aprovado anualmente, não são considerados para o planejamento orçamentário.

Tabela 7 Municípios em que os principais indicadores não-financeiros da saúde aparecem nos dois planejamentos

Indicadores no planejamento finalístico 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cobertura vacinal tetravalente 1 1 1 1 3 2 2

Mortalidade infantil 3 2 2 2 2 1 1 Acompanhamento de casos de tuberculose 2 4 3 2 2 1 0

Óbitos por dengue 3 6 6 7 7 3 6

Exames de mamografia 0 0 0 0 1 1 1

Fonte: elaborada pelos autores. Nota. Os números indicam a quantidade de municípios que adotam estes mesmos indicadores nos seus planejamentos orçamentários (PPA/ LOA) e finalísticos, ano a ano. Os indicadores não- financeiros listados aparecem no planejamento finalístico da saúde de todos os 645 municípios do Estado de São Paulo. A busca nos indicadores foi realizada com as palavras-chaves: “tetravalente”; “mortalidade”; tuberculose”;

“dengue”; mamografia.

Os indicadores mediriam os efeitos ou benefícios no público-alvo decorrentes dos produtos e serviços entregues pelas ações planejadas no contexto do programa desenvolvido pelos governos (MPOG, 2010).

Se consideramos que a Secretaria da Saúde opera com indicadores que refletem as reais políticas implementadas, naturalmente é questionável aquele conjunto de indicadores que são utilizados apenas pala Secretaria de Fazenda nos programa e ações previstos no orçamento. Se o orçamento não reflete uma política pública, a transparência das ações que recebem recursos públicos diminui.

Além do descasamento dos indicadores aqui apresentada, (Azevedo, 2016) também identificou para o mesmo conjunto de municípios uma baixa qualidade das metas no planejamento orçamentário.  

8. Implicações do modelo do PBB no Brasil

As divergências apresentadas na comparação podem ser explicadas por alguns fatores que diferenciam os dois contextos de planejamento: (i) coordenação central; (ii) autonomia na definição das metas; (iii) aprovação; (iv) monitoramento. Como apresentado na Tabela 1, o contexto em que ambos são desenvolvidos são bem diferentes. O planejamento na área finalística possui uma coordenação central, o Departamento de Articulação Interfederativa, ligada ao Ministério da Saúde. A partir da coordenação, os indicadores são padronizados entre todos os entes. Mesmo que exista variação nos indicadores sugeridos ao longo do tempo, que pode trazer problemas de análise na série histórica (Albuquerque; Martins, 2017), os indicadores são amplamente debatidos e aprovados (nos conselhos, nas reuniões de gestores tripartite, e instâncias de discussão – Conselho Nacional de Secretarias de Saúde (CONASEMS), Conselho de Secretários Municipais de Saúde (COSEMS); Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) – e construídos coletivamente, o que amplia a maturidade dos indicadores. Ainda, ao final do período, os conselhos locais aprovam um Relatório Anual de Saúde, que apresenta os indicadores previstos e executados, aumentando a visibilidade de eventuais divergências que existam nas metas estabelecidas, gerando uma preocupação por responsabilização, tanto pelo conselho, que aprova, quanto do Gestor da Saúde, que é o responsável por elaborar o relatório anual.

Por outro lado, no planejamento orçamentário inexiste tanto a coordenação (federal, estadual) quanto iniciativas de algum tipo de padronização no planejamento não-financeiro. Os governos possuem plena autonomia para o desenho de quais indicadores irão utilizar, além da meta que irão associar aos indicadores. Esse cenário, aliado a um fraco monitoramento, tem causado o desenvolvimento para uso cerimonial observado na maior parte dos casos. A Secretaria da Fazenda mantém o foco nas metas financeiras e fiscais, muito mais observáveis externamente, e com claras implicações para eventuais reprovações de contas dos gestores. As diferenças entre as metas não-financeiras trazem evidências de que a lógica institucional que a Secretaria da Fazenda opera é a lógica centrada apenas nas metas financeiras. Considerando que a lógica existente no orçamento é a lógica de inputs, cujo foco é no tipo de gasto, e não no desempenho, e como a proporção de metas e indicadores com uso cerimonial é elevado, pode- se concluir que o próprio legislativo ainda atua na lógica anterior, visto que não tem acompanhado as metas estabelecidas, aprovando-as, e não cobrando sua execução. Serve também como indicação do fraco acompanhamento exercido por parte do Tribunal de Contas

sobre o planejamento orçamentário sobre as metas não financeiras, que demonstra que seu foco também ainda está centrado nas metas orçamentárias (financeiras), e no tipo de gasto.

9. Análise das pressões institucionais

A análise anterior mostra que: (i) as duas secretarias mantêm dois conjuntos distintos de indicadores e metas para a função Saúde, (ii) o conjunto de indicadores e metas têm níveis diferentes de adoção cerimonial, sendo maior para o planejamento orçamentário.

Porque duas secretarias mantém um conjunto diferente de indicadores em diferentes níveis de uso cerimonial?

As duas secretarias têm pressões institucionais para manter o conjunto de metas. Para a Secretaria da Fazenda que cuida do planejamento orçamentário, o foco principal da auditoria recebida está nas metas financeiras, e, portanto, ela pode manter o conjunto de indicadores não- financeiros apenas de forma cerimonial, pois as sanções são aplicadas sobre os aspectos financeiros do orçamento. Nenhuma sanção é aplicada pelo não atingimento das metas não- financeiras do planejamento orçamentário (Blöndal et al., 2003). Já para a Secretaria de Saúde, apesar de ter de informar dados orçamentários aplicados na função de Saúde, a maior pressão institucional está sobre as metas não-financeiras. Portanto, cabe menos espaço para informe cerimonial nas metas, pois as sanções são aplicadas sobre aspectos não-financeiros, ou entregas de políticas públicas.

Assim, a Secretaria de Fazenda atua em uma lógica orçamentária de input-based budget, e a Secretaria de Saúde em uma lógica de entrega de serviços. A lógica do PBB poderia emergir da união entre a lógica orçamentária com a de controle de entrega de serviços. Para isso, indivíduos, sistemas, rotinas, processos deveriam permitir que as lógicas passassem o que se chama de hibridização, em que emerge uma terceira lógica com características das duas primeiras. Contudo, as lógicas continuam operando de forma segregada pois os processos e rotinas organizacionais de ambas secretarias operam de forma segregada ou paralela. Dessa forma não emerge a lógica orçamentária do PBB, um típico exemplo de organizações que operam com múltiplas lógicas institucionais segregadas.

A Secretaria de Saúde utiliza informações do planejamento orçamentário (PPA/LOA) com duas finalidades principais: para acompanhamento do limite constitucional de aplicação mínima em saúde, com finalidade de prestação de contas aos órgãos externos, e para o acompanhamento da parcela do orçamento a que tem direito. As informações de metas não- financeiras da área da saúde que constam no PPA/LOA não são utilizadas pela Secretaria da Saúde para o preenchimento do Relatório de Gestão Anual, mas sim as informações do planejamento específico da saúde (Brasil, 2014, p. 33). Ainda, essas mesmas informações são utilizadas nas audiências públicas da saúde realizadas junto ao Legislativo.

O acompanhamento dos limites legais de gastos na saúde é realizado por um sistema mantido pelo Ministério da Saúde, de preenchimento bimestral (SIOPS). Por utilizar informações tipicamente contábeis, geralmente o acompanhamento é realizado pelo setor de contabilidade, subordinado à Secretaria da Fazenda (Medeiros et al., 2014, p.1119). Com isso, a pressão para o acompanhamento dos limites ocorre sobre a Secretaria da Fazenda, o que reforça seu foco sobre as metas financeiras. Em resumo, de um lado, a Secretaria da Saúde recebe pressões para estabelecer metas não-financeiras para os indicadores e acompanhá-los, e a Secretaria da Fazenda para efetuar o acompanhamento das informações financeiras do

orçamento. Os sistemas de coleta de dados de cada autoridade acabam reforçando as lógicas segregadas. Dado esse contexto, as rotinas de ambas as Secretarias conseguem operar de forma paralela, e isso não impede a operação do setor de saúde.

Observa-se o decoupling no planejamento por ambas as secretarias. De um lado a Secretaria de Fazenda utiliza um conjunto de metas não-financeiras descolado das ações executadas pela Secretaria de Saúde. Mas também, ao se manter de forma isolada em relação ao planejamento orçamentário, e não fazendo questão de inserir seus próprios indicadores nos programas e ações da Secretaria de Fazenda, a Secretaria da Saúde também atua de forma cerimonial em relação ao planejamento orçamentário do município. Ambas as Secretarias agem de forma superficial para se legitimar frente a um ou outro stakeholder.

10. Implicações e Conclusões

A presente análise vai além das tradicionais explicações de falta de recursos para a não adoção do PBB, na mesma direção de (Melkers & Willoughby, 2005), e mostra que não ocorre a ligação das informações de desempenho e orçamento. Os resultados mostram que para uma mesma prefeitura, existem no mínimo dois planejamentos, e não são integrados. Essa não integração é um desafio para o surgimento do planejamento de resultados no Brasil.

Algumas lições podem ser úteis para o processo de adoção do PBB no Brasil, ao considerar as reais condições para integração de planejamento e orçamento no Brasil (Blöndal et al., 2003). No modelo adotado no Brasil, o planejamento orçamentário deve carregar metas não-financeiras, integradas ao uso de recursos em programas e ações. Se essa integração é por alguma razão dificultada na organização, as duas fontes de pressão institucional favorecem o surgimento de diferentes conjuntos de indicadores não-financeiros. Consequentemente um deles pode vir a ser cerimonial. O planejamento finalístico específico da saúde tem alta coordenação central pelo Ministério, e apesar de dar autonomia para os governos definirem suas ações além do compulsório conjunto padronizado de indicadores, esta autonomia não é usada.

Já no planejamento orçamentário os indicadores não-financeiros não refletem as ações realizadas.

Neste momento, ocorre a tramitação de um projeto da nova Lei de Finanças Públicas, que substituiria a Lei 4.320/64. De qualquer forma nos parece que o projeto desconsidera as questões aqui mencionadas, e força a mesma integração orçamento e planejamento sem alterar as pressões institucionais que duplicam o planejamento.

A existência de planejamentos paralelos traz diversas implicações. A transparência é afetada, visto que as informações de metas não-financeiras orçamentárias divulgadas pelos municípios em seus portais e aos Tribunais de Contas não representam as metas que de fato as Secretarias finalísticas estão perseguindo. O que mostra uma séria limitação dos índices de eficiência de gestão produzidos pelos Tribunais de Contas (ex. TCE-SP, 2015).

Além dos órgãos de controle, que não conhecem os indicadores trabalhados pelas Secretarias finalísticas, o mesmo acontece com o Legislativo Municipal. Mesmo que a Secretaria da Saúde apresente seus indicadores e metas em audiências públicas, estes não são submetidas ao Legislativo para apreciação no processo orçamentário. Em última análise, considerado os benefícios de políticas públicas coordenadas em toda a federação, o Ministério tem mais influência na coordenação de políticas públicas e sugestão de indicadores e metas do que o Legislativo local.

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1 Output: relacionado ao orçamento público, representa o resultado direto da ação planejada. Por exemplo: 

número de escolas construídas. 

2 Outcome: representa o resultado final da política pública implementada. Por exemplo: a construção de três 

escolas levou a uma diminuição de 20% da evasão escolar. 

3 Inputs: é a quantidade de recursos que será alocada para a atividade, que no orçamento é mensurado por 

recursos financeiros. 

4 Exemplos de atas de reuniões de conselhos Municipais de Saúde aprovando as metas do SISPACTO: São José 

do  Rio  Preto/SP:  http://cmsrp.com.br/portal/plenario‐do‐cms‐aprova‐relatorio‐de‐gestao‐e‐sispacto;  

Franca/SP: 

http://www.franca.sp.gov.br/portal/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=3810

%3Aata‐cms‐mai‐2017&id=393%3A2017&Itemid=2347    

5 Os dados do Audesp estão disponíveis em: https://transparencia.tce.sp.gov.br  

6 Os dados do Sispacto estão disponíveis em: http://aplicacao.saude.gov.br/sispacto  

7 O resultado do IEGM do TCE‐SP mostra que 254 municípios apresentavam acima de 40% de desvio entre a meta 

física estabelecida e sua execução em 2015, número praticamente igual ao do ano anterior. 

8 Relatório disponível em: 

http://aplicacao.saude.gov.br/sargsus/documentos!baixarArquivo.action?idBaixarArquivo=66458224