PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS
EM CIÊNCIAS SOCIAIS
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA CIDADE DE SÃO PAULO
- CONFRONTOS E ENFRENTAMENTOS NO CIRCUITO DO PODER -
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS
EM CIÊNCIAS SOCIAIS
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA CIDADE DE SÃO PAULO
- CONFRONTOS E ENFRENTAMENTOS NO CIRCUITO DO PODER -
Dissertação apresentada à Banca Examinadora, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais sob a orientação da Prof. Silvana Tótora.
JOÃO MARCUS PIRES DIAS
_____________________________________________
_____________________________________________
RESUMO
Este estudo tem como objetivo fazer uma pesquisa sobre o OP na gestão Marta Suplicy para constatar quais foram os meandros do circuito do poder em que essa modalidade de gestão participativa esteve presente no período de 2001 a 2004, e como foram seus enfrentamentos e confrontos.
Estão inseridos neste circuito a administração pública municipal representada pelo núcleo de governo composto pelo gabinete da prefeita e as secretarias, o governo local instalado nas administrações regionais/subprefeituras, e as instâncias de representação popular inseridas no campo de atuação do OP.
O Orçamento Participativo (OP) é uma configuração dos mecanismos de representação direta, combinando os conceitos de democracia participativa e deliberativa, objetivando ampliar as esferas tradicionais de decisões políticas, próprias da democracia representativa, ao permitir que por meio da participação popular nas decisões orçamentárias, principalmente no âmbito do município, sejam criadas condições para que aconteça à deliberação e o controle social da gestão pública.
Na análise deste contexto pretende-se mostrar como a administração pública municipal e a população atuaram em torno do OP e quais foram seus limites. Detectar os principais pontos de atrito e as relações políticas nos diversos embates que envolveram o núcleo de governo, representado pelo gabinete da prefeita e as secretarias, o governo local instalado nas administrações regionais/subprefeituras, e as instâncias de representação popular inseridas no campo de atuação do OP será o foco principal desta pesquisa.
ABSTRAT
The objective of this research is to explore in details the social and political challenges and confrontments observed during the ‘participative government’ of Marta Suplicy mayor during 2001-2004. In this regard, the focus of this investigation is on the regional and sub-regional administration and insertion of public representation.
In this context, this research examines how the municipal public administration and the population interacted, the consequent social implications and limits. Moreover, this study discusses the main conflicts and political relationships in several instances of the government, represented by the mayor cabinet and secretaries, the local government in the regional/sub-regional administrations, and popular representatives inserted in the Participative Budget (PB).
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GLOSSÁRIO DE SIGLAS
AGO - Assessoria Geral do Orçamento
AR - Administração Regional
ARENA - Aliança Renovadora Nacional
CEBs - Comunidades Eclesiais de Base
CONOP - Conselho do OP
COP - Coordenação do OP
CPI - Comissão Parlamentar de Inquérito
CRC- Coordenação das Relações com as Comunidades
DM - Diretório Municipal
DS - Democracia Socialista
DZ - Diretório Zonal
FNPP - Fórum Nacional de Participação Popular
GAPLAN - Gabinete de Planejamento
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFF - Instituto Florestan Fernandes
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA - Lei Orçamentária Anual LOM - Lei Orgânica do Município
NAE - Núcleo de Ação Educativa
NRPs - Núcleos Regionais de Planejamento
OP - Orçamento Participativo
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PDC - Partido Democrata Cristão
PDS - Partido Democrático Social
PDT - Partido Democrático Trabalhista
PHS - Partido Humanista da Solidariedade
PL - Partido Liberal
PMDB - Partido Movimento Democrático Brasileiro
PPA - Plano Plurianual
PPB - Partido Progressista Brasileiro
PPS - Partido Popular Socialista
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSDB - Partido Social Democrata Brasileiro
PSF - Programa Saúde da Família
PSP - Partido Social Progressista
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
SABs - Associações Amigos de Bairro
SDTS - Secretaria do Desenvolvimento Trabalho e Solidariedade
SEMLA - Secretaria Municipal de Planejamento
SME - Secretaria Municipal da Educação
SMS - Secretaria Municipal de Saúde
SUS - Sistema Único de Saúde
ÍNDICE
Introdução ... 1
1. A Participação Popular em São Paulo ...
91.1- Associações Comunitárias – Década de 1950... 10
1.2- Movimentos Sociais – Década de 1960/70 ... 14
1.3- A Expansão do Associativismo em São Paulo... 16
1.4- Novos Canais de Participação – Década de 1980 ... 17
1.5- Conselhos Setoriais e Representativos ... 20
1.6- Participação Popular na Gestão Petista - 1989/1992... 26
1.6.1- Descentralização e Participação Popular em São Paulo - 1989/1992. 29
2. Orçamento Participativo de São Paulo - 2001/2004...
382.1- Cenário Político de São Paulo em 2001 ... 41
2.2 - A Cidade de São Paulo em 2001... 45
2.3 - Composição das ARs, Subprefeituras e do Secretariado no Governo Marta Suplicy... 47
2.4 - O Compromisso Inicial do Governo Marta Suplicycom o OP... 56
2.4.1 - A Implantação do OP em São Paulo ... 62
2.5 – Início do OP em São Paulo... 75
2.6 - Mecanismos de Funcionamento do OP de São Paulo... 81
2.7 - O OP e seu Circuito com as Secretarias Municipais... 90
2.7.1 - OP, Secretaria Municipal da Saúde e o PSF ... 92
2.7.2 - OP, Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade e os Programas Sociais ... 97
3. O OP no Distrito do Jabaquara ...106
3.1 - A Infra-estrutura Urbana do Jabaquara ... 107
3.2 – O Cenário Político do Jabaquara entre 2001/2004 ... 110
3.3 - O Circuito do Poder no Jabaquara - ... 111
3.4 – O circuito do OP na AR/subprefeitura... 115
4. Conclusão...130
5. Bibliografia ...136
ÍNDICE DE QUADROS, FIGURAS, MAPAS, TABELAS E ANEXOS
QUADROS
1. Vereadores Eleitos em 2001 ... 442. Total de Administrações Regionais por Governo -1979/2002 ... 47
3. Organograma da Prefeitura de São Paulo em 2001... 67
4. Organograma do IFF para a Prefeitura de São Paulo ... 68
5. Organograma da Prefeitura de Porto Alegre ... 70
6. Propostas Prioritárias do OP 2001 nas Áreas de Saúde e Educação ... 79
7. OP Características de Funcionamento e suas Alterações no Período de 2001/2004... 83
8. Composição do CONOP Ano a Ano... 87
FIGURAS
1. Características do OP 2004... 84
MAPAS
1. Município de São Paulo - Divisão Territorial... 462. Município de São Paulo –Divisão por AR – 2000 ... 50
3. Município de São Paulo – Divisão por Subprefeituras – 2002... 52
4. Localização do Distrito Jabaquara na Divisão Territorial da Cidade... 107
TABELAS
1. Resumo da Execução Orçamentária do Plano de Obras e Serviços do OP 2001-2002 (Secretaria Municipal De Saúde)... 96ANEXOS
a. Criação dos Conselhos Municipais de São Paulo (Fase 1) ... 145b. Criação dos Conselhos Municipais de São Paulo (Fase 2) ... 145
c. Criação dos Conselhos Municipais de São Paulo (Fase 3) ... 146
d. Conselhos propostos na elaboração da LOM - São Paulo... 147
e. Relatório - Diagnóstico do Ciclo Temático 2004 do OP de São Paulo ... 148
f. Questionário – Conselheiras do OP Jabaquara ... 150
g. Documento de Trabalho do CONOP - Secretaria Municipal da Saúde .... 151
INTRODUÇÃO
Em 2000 o Instituto Florestan Fernandes (IFF) foi a principal referência do programa de governo da então candidata Marta Suplicy, pelo Partido dos Trabalhadores (PT), a prefeitura de São Paulo. O Instituto produziu vários estudos e propostas em políticas públicas incentivando o amplo debate aberto a todos que desejassem contribuir com idéias e experiências para subsidiar a campanha da candidata, podendo destacar, o Orçamento Participativo (OP)1, projeto das Subprefeituras, Renda Mínima, entre muitos outros. Vencidas as eleições, a prefeita Marta Suplicy assumiu em 2001 para um mandato de quatro anos implementando o OP em sua gestão.
No final de seu mandato, em 2004, na campanha eleitoral para a reeleição Marta Suplicy não fez referências ao OP nas suas propagandas eleitorais, tanto, de televisão e rádio, como em materiais gráficos, como também, em 2006 nas prévias de seu partido, quando concorreu para governador, perdendo para Aloísio Mercadante.
A ausência do OP em suas propagandas eleitorais foi um fato bastante significativo que chamou a atenção, tendo em vista a trajetória histórica do PT que sempre defendeu em seus projetos a participação popular na gestão pública.
Este estudo pretende fazer uma pesquisa sobre o OP na gestão Marta Suplicy no período de 2001 a 2004, para explicitar os meandros do circuito do poder em que essa modalidade de gestão participativa esteve presente e como foram seus enfrentamentos e confrontos.
1 O Orçamento Participativo (OP) é uma configuração dos mecanismos de representação direta, combinando
Este circuito envolveu a administração pública municipal representada pelo núcleo de governo composto pelo gabinete da prefeita e as secretarias, o governo local instalado nas administrações regionais/subprefeituras, e as instâncias de representação popular inseridas no campo de atuação do OP.
A particularidade da estrutura associativa existente no município paulistano aglutina diversas modalidades participativas heterogêneas como, associações comunitárias, religiosas, movimentos de bairros, os conselhos setoriais representativos e o OP. Contudo, a história da participação cidadã dentro da gestão pública na cidade de São Paulo, proposta pelos diferentes governos municipais instalados, sempre esteve presente de diversas formas, mas não tiveram pleno êxito motivado por obstáculos impostos pela máquina administrativa municipal.
A escolha desse tema foi motivada pelo fato do OP ter sido desde 1989 uma das grandes bandeiras do PT em suas administrações municipais espalhadas pelo Brasil e, também, um dos grandes projetos, junto com o Programa Renda Mínima, apresentados pelo Instituto Florestan Fernandes para o programa de governo da então candidata Marta Suplicy.
Como este estudo pretende demonstrar o desenrolar dos enfrentamentos e conflitos dentro do circuito de poder municipal, foram levantadas as seguintes questões:
Quais são as barreiras que levam os diferentes governos comprometidos com a participação popular a dificultar seu desenvolvimento na gestão municipal?
Se o OP era um projeto prioritário no programa de governo de Marta Suplicy em 2001, o que ocorreu dentro do circuito político municipal nesses quatro anos que nem a prefeita o reconhecia como um projeto importante em sua administração?
1. Não ocorreram mudanças importantes no jogo de forças dentro da administração municipal, mantendo-se a política tradicional de utilizar como moeda de troca as Administrações Regionais (ARs)/Subprefeituras.
2. Em algum momento desse espaço de tempo o OP foi obstaculizado.
3. O OP não foi um projeto unânime dentro do PT de São Paulo e no governo Marta Suplicy.
A primeira questão levantada insere na discussão dos mecanismos de cooptação utilizados pelo Executivo objetivando estreitar suas relações com o Legislativo, ao permitir que os vereadores tivessem influência para indicar os subprefeitos, possibilitando, assim, que o governo municipal tivesse a maioria dos vereadores a seu favor nas votações da Câmara. Essa prática faz parte da história política paulistana desde 1981 e foi estendida nos diversos governos municipais existentes até então. Nos dois governos petistas na cidade de São Paulo essa estratégia também foi usada para agregar as várias tendências existentes dentro do partido, ampliando sua base de apoio.
No Brasil o OP marcou maior presença nos poderes públicos municipais a partir das experiências de Lages (SC) e Boa Esperança (RS) na década de 1970, e no período entre 1983 e 1988, nas cidades de Diadema, Pelotas e Vila Velha. Nos municípios de Porto Alegre, Piracicaba e Santo André o OP foi implementado entre 1989 e 1992, com maior visibilidade na capital gaúcha pela gestão do então prefeito Olívio Dutra do Partido dos Trabalhadores (Carvalho e Felegueiras, 2000).
No ano de 2001, totalizaram-se 103 municípios com o OP implementado, além de experiências em outros países como as cidades de Barcelona e Montevidéu (Carvalho e Felegueiras, 2000).
partidos de direita2. As regiões Sul e Sudeste eram as que concentravam a maior parte das cidades com o OP em vigor, totalizando 84%. Ainda segundo Rizek, metade dessas cidades possuíam menos de 100 mil habitantes e apenas 5 % delas contavam com mais de 1 milhão de habitantes.
No Estado de São Paulo, no período de 1997 a 2000, existiam 23 experiências de OP, nas quais 11 não deram continuidade. Em 2004 foram constatadas as existências de 40 cidades paulistas com o OP implantado, dessas, 28 municípios eram de administração petista (Balcão e Maranhão, 2005).
Na cidade de São Paulo, na gestão da então prefeita petista Luiza Erundina, 1989/1992, tentou-se abrir a discussão do orçamento municipal por meio da participação popular, mas não avançou naquele momento, sendo retomado apenas em 2001, no governo petista representado pela prefeita Marta Suplicy (2001-2004), e interrompido no governo seguinte, pelo prefeito José Serra (2005-2006)3 do PSDB.
Serão tratadas no Capítulo 1, as diferentes formas de participação popular existentes na cidade de São Paulo, no período de 1950 até 1992, abordando seus principais canais de interlocução direta e as relações de forças políticas no âmbito do Governo Municipal, compreendendo principalmente, o associativismo clientelista, movimentos sociais de contestação e os conselhos setoriais de representação. Também será visto, a experiência da participação popular na gestão da prefeita Luiza Erundina (1989 - 1992), pelo PT, com objetivo de compreender como elas se desenvolveram nessa administração e apontar os obstáculos para a tentativa de implementação do Orçamento Participativo na cidade de São Paulo, que acabou não sendo concretizado.
No Capítulo 2 será feita uma reflexão sobre o OP paulistano no governo Marta Suplicy, no período de 2001 a 2004, focalizando o cenário político e a divisão administrativa da cidade, em 2001, bem como, a estrutura, implantação e
os mecanismos do OP, procurando, assim, demarcar o jogo de forças entre Governo Central Municipal e o Governo Local, objetivando avaliar o circuito de poder existente nas discussões orçamentárias promovidas pelo OP.
No Capítulo 3 será realizada uma análise da dinâmica do OP nos quatro anos do governo Marta Suplicy em um distrito da cidade, procurando apontar suas relações dentro do circuito do poder local, envolvendo o OP, a população e a subprefeitura, constituído por pesquisa documental, entrevistas e trabalho de campo no acompanhamento das assembléias, reuniões e demais atividades do OP.
Como conclusão, procurou-se fazer uma reflexão sobre os embates da participação popular e o governo municipal.
Os recursos metodológicos utilizados no desenvolvimento deste estudo abrangeram contribuições e reflexões teóricas sobre o tema através de levantamento bibliográfico e documental, pesquisa de campo, análise de dados secundários, entrevistas com técnicos da prefeitura de São Paulo envolvidos no OP, como também, lideranças e representantes da população participante nas assembléias preparatórias e deliberativas. Além disto, foi realizado o acompanhamento dos trabalhos do CONOP (Conselho do Orçamento Participativo) que é a instância máxima da representação popular dentro do OP.
O levantamento bibliográfico teórico constituiu em livros, artigos e pesquisas acadêmicas que estivessem relacionadas com o tema deste estudo, principalmente com abordagens nas seguintes áreas: OP em São Paulo e outras experiências, associativismo, teorias sobre democracia, orçamento público e gestão municipal.
Em relação a coletas de dados e pesquisa documental, procurou-se realizar um levantamento junto à coordenação do OP, vereadores da Câmara Municipal, conselheiros do OP, entre outros, que consistiram em: relatórios,
projetos de Lei, cartas, anotações, números do orçamento municipal, panfletos em geral e textos acadêmicos produzidos para seminários e palestras.
Para a análise do circuito de poder local, foi escolhido como objeto de estudo o distrito do Jabaquara, localizado na zona sul da cidade, devido aos seguintes fatores:
1. O fato de a subprefeitura representar apenas esse distrito, o que facilitou o acesso e contatos com os atores envolvidos nas diversas tarefas do OP da região4.
2. A experiência profissional do autor dessa dissertação que coordenou os programas sociais da prefeitura de São Paulo, Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de Novo, nos anos de 2001 e 2002, na qual foi representante, dentre outros distritos, o do Jabaquara.
3. A heterogeneidade do governo local que teve dois subprefeitos com gestões e tratamento ao OP distintos um do outro.
4. A forte presença de movimentos sociais articulados na região.
Foram considerados também para a escolha deste distrito os seguintes critérios sócio-demográficos:
• Tamanho da população
• Equipamentos públicos de Educação e Saúde
• Favelas - número, tamanho e população favelada
• Grau de Instrução dos moradores da região
Para a obtenção dos dados demográficos foi utilizado o CENSO 2000 do IBGE. Os demais dados foram obtidos através de consultas a órgãos e
secretarias do município de São Paulo, estudos realizados pelo Instituto Florestan Fernandes e outros disponíveis pela Internet. Foram também
4 Com exceção dos distritos do Jabaquara e Cidade Tiradentes, as demais 29 Subprefeituras representam dois
empregados dados da pesquisa “Metrópole e Desigualdades Sócio-Espaciais na Região Metropolitana de São Paulo” coordenada pela Professora Lucia Bógus do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - PUCSP.
O trabalho de campo teve início em 2004 com o acompanhamento deste pesquisador em todas as assembléias, reuniões, demais atividades do OP no distrito do Jabaquara e a realização de entrevistas com os atores envolvidos.
Nestas assembléias procurou-se observar o seu desenrolar, avaliar a qualidade do material didático que estava sendo distribuído, realizar conversas formais com técnicos da prefeitura e cidadãos para que fosse possível delinear o ambiente do momento e, posteriormente, fazer um cruzamento das informações com a experiência vivida pelo pesquisador naquela área. Além disso, foram feitos relatórios da pesquisa de campo com as observações julgadas relevantes.
As entrevistas realizadas foram gravadas com perguntas abertas que aconteceram nos anos de 2004 a 2006. Para a escolha dos entrevistados foram empregados os seguintes critérios:
• Grau de participação no OP e demais atividades associativas no distrito.
• Conhecimento e envolvimento com os projetos municipais, principalmente o OP.
• Com o cargo de dirigente, coordenador ou assessor na prefeitura.
• Com representação na Coordenação do OP.
• Com representação no Distrito do Jabaquara.
• Com representação na Câmara de Vereadores.
• De outras secretariais.
I. Entrevistados representando o governo municipal:
- Márcia Victoriano - Socióloga e Supervisora Geral de Formação e Capacitação do OP.
- Odilon Guedes, que foi subprefeito do Jabaquara nos anos de 2001 a 2003 e Vereador, em 2003 a 2004, sendo, membro da Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara Municipal.
- Teresa Cristina dos Santos Martins, Diretora dos Projetos Especiais na Coordenadoria da Educação da Subprefeitura do Jabaquara, representando o governo local.
- Leonardo Penafiel Pinho, respondendo pelo gabinete da subprefeitura.
- Fábio Siqueira, representando a COP (Coordenadoria do OP) como Coordenador de Área da região sudeste, englobando, Jabaquara, Ipiranga e Vila Mariana.
II. Entrevistadas representando a população do distrito:
- Conselheira do OP Jabaquara, Maria de Lourdes
- Conselheira do OP Jabaquara, Teresinha Barros de Almeida dos Santos
Capítulo 1
A Participação Popular na Cidade de São Paulo
O tema central desse estudo é discutir o desdobramento do OP no circuito do poder na gestão de Marta Suplicy. Contudo, para essa análise, é importante resgatar as diferentes formas de participação constituídas na cidade de São Paulo ao longo da história e as suas relações de forças políticas com o governo municipal.
O processo histórico do envolvimento da participação cidadã na cidade de São Paulo possui características muito heterogêneas e com particularidades de uma estrutura associativa que abrange diversas modalidades participativas, destacando: as associações comunitárias, religiosas, movimentos de bairros, os conselhos setoriais representativos e o OP.
Esse processo histórico pode ser dividido em três momentos: O associativismo clientelista, surgido em meados dos anos 30 e consolidado na década de 50; os movimentos sociais de contestação e confronto com o poder do Estado autoritário, nas décadas de 1960 e 1970 e, por fim, a institucionalização de novos canais de participação no âmbito do Governo Municipal a partir da década de 1980 até os dias atuais.
Serão tratadas nesse capítulo, as diferentes formas de participação popular existentes na cidade de São Paulo, no período de 1950 até 1992, incluindo também, a experiência da gestão petista da prefeita Luiza Erundina (1989 – 1992) na tentativa de democratizar as discussões orçamentárias.
1.1 -
Associações Comunitárias – Década de 1950
Em São Paulo o clientelismo5 foi fortemente enraizado nas décadas de 1940 e 1950, sob a liderança de Ademar de Barros, que, apoiado pela classe média paulista e um volumoso eleitorado no Estado, instituiu o PSP (Partido Social Progressista) de pensamento liberal e com uma forte linha populista (Skidmore, 2003).
A utilização do espaço urbano da cidade por Ademar de Barros, então governador de São Paulo, com o objetivo de cooptar a população de baixa renda em troca de apoio popular eleitoral, foi uma das práticas do clientelismo que marcou a década de 1940. Sendo assim, naquela época, o poder público deixou de exercer sua função de fiscalização e controle sobre a edificação de moradias, abrindo precedentes para que as populações dos bairros periféricos construíssem suas casas clandestinamente, desrespeitando os padrões mínimos exigidos pela legislação urbana, contribuindo para que a cidade tivesse a partir daquele momento um padrão de crescimento desordenado.
Kowarick e Bonduki, (1994: 150 e 151) afirmam que essa lógica do poder público local e de outros órgãos governantes em “fechar os olhos” para a construção de moradias sem autorização prévia, tornou-se, na época, uma das práticas de atuação populista de Ademar de Barros.
Os autores destacam também que as práticas clientelísticas que faziam parte do jogo político da cidade de São Paulo, nas décadas de 1940 e 1950, resultaram em um crescimento urbano desordenado, com a expansão da população periférica que não tinha acesso aos serviços públicos como,
5 O clientelismo é caracterizado como uma relação política utilizada por aquele que detém determinado poder
saneamento básico, educação, saúde entre outros. Este acontecimento fez com que, a partir da década de 1964 com o inicio do período da ditadura militar, surgissem movimentos organizados para exigir do poder público maiores investimentos sociais, que será abordado mais adiante.
A ausência de políticas públicas sustentadas, voltadas para a população de baixa renda, excluiu a participação popular nas decisões das prioridades para a cidade como um todo. Com isso, o processo reivindicatório ficou limitado a negociações, individuais ou por meio das Associações Amigos de Bairros (SABs), realizadas diretamente com os representantes dos poderes públicos, constituídos por prefeitos e vereadores.
Seguindo essa linha tradicional populista e clientelista de Ademar de Barros, pode-se destacar Jânio Quadros, que delineou o início de sua carreira política através de uma estreita relação com os bairros periféricos da cidade paulistana.
Segundo Chaia (1991: 25), Jânio Quadros começou sua aproximação com a população periférica em 1948 ao atuar como vereador da cidade de São Paulo, na qual realizava diversas visitas aos bairros periféricos, em sua maioria localizados na Zona Norte da cidade, acompanhado de jornalistas que registravam sua atuação. Posteriormente Jânio utilizava esse material em seus discursos na tribuna da Câmara Municipal.
A partir desse estreito relacionamento com a população periférica, foi possível a Jânio Quadros em sua campanha para a candidatura à prefeitura de São Paulo, em 1953, obter forte apoio das SABs.
Posteriormente as SABs ressurgiram com maior força na década de 1950, principalmente devido à ascensão política de Jânio Quadros (Singer,1980:87). Essas associações tinham uma intensa relação política com as autoridades constituídas, prefeito e vereadores, que por sua vez ofereciam práticas protecionistas em troca de apoio, principalmente nos períodos eleitorais.
Dessa forma, Chaia (1991: 66) enfatiza que Jânio Quadros destacava a importância das SABs em seus pronunciamentos no plenário da Câmara Municipal ao afirmar que “essas sociedades realizavam tarefas próprias do poder público,e, dessa forma, deveriam ser entendidas como representantes da população local e como legitimas defensoras de seus interesses”.
Em 1953, Jânio Quadros mobilizou uma significativa parcela da população periférica no apoio a sua candidatura a prefeito da cidade de São Paulo com a coligação de dois partidos pequenos, Partido Democrata Cristão (PDC) e Partido Socialista Brasileiro (PSB), na qual saiu vencedor ao derrotar os candidatos apoiados pela classe média paulistana sob a liderança de Ademar de Barros (Chaia, 1991:63).
Após as eleições, Jânio Quadros transformou seus comitês políticos em SABs, construindo assim, um forte esquema de clientelismo envolvendo o poder público municipal para cooptar a população periférica.
Segundo Singer (1980:87):
“As SAB´s funcionavam como elo de ligação entre a população carente de serviços básicos e o poder público, que tinha possibilidades de atender, pelo menos em parte, às reivindicações assim apresentadas.Tratava-se, no fundo, de trocar obras e os serviços, financiados pelo erário público, pelo voto dos beneficiários” .
emergiram entre 1955 a 1970 estavam representadas pelo “pequeno burguês” na maioria das vezes donos de bares, oficinas e comerciantes locais, além da forte penetração do partido governista, ARENA (Aliança Renovadora Nacional), a partir de 1964 (Singer, 1980:87-89).
Para Avritzer (2005, 8)
“As SAB´s se desenvolvem na cidade de São Paulo nos anos 50 vinculados a re-introdução do direito a voto para prefeito nesse período. Elas assumiram um caráter de troca de benefícios materiais por votos e fizeram parte do esquema janista de incorporação política de setores de classe média baixa nesse período”.
Apontada a relação estreita e pragmática do clientelismo existente no cenário político paulistano, nas décadas de 1940 e 1950, é importante ressaltar que ela perpetua, ainda que em menor grau, até os dias de hoje, principalmente na Câmara Municipal, na qual grande parte de seus vereadores ainda utiliza seus gabinetes como porta de entrada de reivindicações pessoais da população para o atendimento de serviços públicos e outras demandas, que são encaminhadas para os órgãos administrativos da prefeitura6.
A partir da década de 1960, principalmente com o fim do regime democrático no Brasil, em 1964, emergiu os movimentos populares de contestação que passaram a exigir uma participação popular ativa nos poderes decisórios, rompendo com as formas tradicionais abordadas até o momento nesse estudo, que será tratado a seguir.
6 Ver FIORILO -2006 “A relação entre Executivo e Legislativo no Governo petista de Marta Suplicy,
1.2 -
Movimentos Sociais – Década de 1960/70
O envolvimento da população através dos movimentos de bairro não se restringiu apenas ao clientelismo da época “janista”. Singer (1980:85) divide os movimentos de bairros em dois momentos, o primeiro ocorre com o surgimento das SABs na década de 1950, conforme já explicitado, e o segundo período tem origem a partir dos anos 70 com a consolidação das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base) ligada à Igreja Católica.
A concepção das CEBs teve início na década de 1960 por intermédio da Igreja Católica, que estava preocupada em buscar novas perspectivas de aproximação com a população, principalmente periférica e de baixa renda, criou mecanismos de participação popular por meio da coesão social reivindicativa. Ao contrário do modelo clientelista das SABs, as CEBs tinham como propósito pressionar os poderes públicos utilizando mobilizações populares para exigir maiores investimentos em diversas áreas, principalmente as sociais.
Essa iniciativa popular foi incentivada pela Igreja Católica por intermédio de um movimento intitulado “Teologia da Libertação”, que coincidiu com o período do golpe militar e repressivo que se instalou no Brasil a partir de 1964 (Camargo; Souza e Pierucci,1980:62).
Em 1965, foi desenvolvido pelos bispos brasileiros o “Plano de Pastoral de Conjunto” com objetivo de fazer uma reforma ampla nas diretrizes da Igreja Católica brasileira no sentido de ampliar o contato com a população, principalmente a periférica (Camargo; Souza e Pierucci,1980:64).
população periférica da cidade, incentivando a participação popular reivindicativa e autogestionária com mobilizações como mutirões para moradia, creches, compras comunitárias entre outras práticas solidárias, contrapondo assim ao modo clientelista das SABs.
O período em que mais se destacaram os movimentos populares incentivados pela Igreja Católica progressista, aconteceu em meados de 1978/79 com a criação das Pastorais do mundo do trabalho, direitos humanos, periferia e, por fim, as CEBs.
Também é possível destacar nesse período vários movimentos populares de lutas como o do “Custo de Vida”, criado em 1973, na zona sul da cidade, pelo “Clube de Mães da Paróquia Vila Remo”, mobilizando, em 1978, cerca de 5.000 pessoas, na Praça da Sé, para entregar as autoridades constituídas um abaixo assinado contra a política econômica e o aumento dos preços dos bens de consumo, com 1.300.000 assinaturas (Singer,1980:97). Além destes, podemos destacar também diversos movimentos populares contra os loteamentos clandestinos das zonas Sul e Leste.
Outro exemplo de participação popular ativa foi o surgimento em 1977 do Movimento de Saúde da Zona Leste, no Jardim Nordeste, pertencente ao distrito de São Mateus, que se destacou pelo seu grande poder de mobilização e organização, conseguindo em 1979 formalizar perante a Secretaria Estadual de Saúde os Conselhos Populares de Saúde na região. Com essa experiência, foram fortalecidas as iniciativas de expansão dos conselhos participativos na gestão dos serviços de saúde por toda a cidade (Sacardo, 2002).
1.3 -
A Expansão do Associativismo em São Paulo
O associativismo na cidade paulistana apresentou características diferentes no decorrer da história, conforme abordado anteriormente.
Na década de 1951-1960 existiam em São Paulo 464 associações voluntárias e, entre 1981-1990, totalizaram 2.553 entidades constituídas (Avritzer, 2005).
As características dessas novas associações deve-se principalmente, segundo Ricci (2005:1), a “uma nítida hegemonia discursiva e política dos movimentos sociais urbanos, em especial, daqueles fortemente vinculados à Teologia da Libertação e Comunidades Eclesiais de Base, tendo o movimento de saúde como seu expoente mais expressivo”.
Atualmente, as características do associativismo na cidade de São Paulo apontam para uma fraca adesão da população, sendo constituído principalmente de associações comunitárias e religiosas.
Segundo pesquisa desenvolvida por Avritzer (2005:5), no período de abril de 2002 a abril de 2003, 81% da população paulistana não participava de nenhum movimento associado, tanto formal como informal. Para o autor, a participação formal é considerada no momento em que a entidade exige vínculos protocolares para a adesão, e informal quando não é exigido. Dessa forma, ainda segundo o autor, a “informalidade envolve forte caráter organizativo e de participação civil e social”.
As associações comunitárias estão divididas basicamente em moradia, saúde e educação, representando cerca de 5% da população, sendo que, nessas associações, 59,6% da participação é informal (Avritzer,2005:5).
1.4 -
Novos Canais de Participação – Década de 1980
Com a o fortalecimento dos movimentos sociais nas décadas de 1970 resultantes das experiências acima expostas, foi possível introduzir vários projetos sociais como de responsabilidade do Estado, principalmente, por intermédio das administrações de alguns dos novos partidos políticos que surgiram após o fim do sistema de bipartidarismo, imposto no período da ditadura militar, em especial o PT que emergiu dos movimentos populares e do novo sindicalismo.
A partir desse momento, iniciou-se um período de inovações e estratégias de participações populares nas ações de governo, principalmente no âmbito municipal, alçando diversas lideranças da sociedade civil para o Estado.
Nesse novo cenário, destaca-se o Orçamento Participativo que foi implementado a partir de 1989 em alguns municípios governados pelo PT, como Porto Alegre, Santo André e Angra dos Reis, como também, a ampliação da participação popular pelos Conselhos Setoriais.
Paralelamente a esse novo panorama, a Constituição Federal de 1988 permitiu ampliar o debate sobre a democratização por meio da participação popular ao incorporar mecanismos de democracia direta com os da democracia representativa.
No 14 º artigo da Constituição brasileira está determinado que a soberania popular deve se manifestar através da realização de plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Entretanto, em 1998, apenas dez anos após a elaboração da Constituição brasileira, esse artigo foi regulamentado através da Lei nº 9.709, estabelecendo que “a soberania popular deve ser exercida pelo voto direto e secreto através de plebiscito, referendo e iniciativa popular”.
O plebiscito é uma consulta popular sobre assuntos de interesse geral, “com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo” sobre decisões de interesse público, podendo “aprovar ou denegar” o tema em discussão7.
O referendo é semelhante ao plebiscito, com a diferença de que é apenas convocado posteriormente ao ato legislativo ou administrativo, “cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição do assunto em discussão”. 8
De acordo com Benevides, o plebiscito é uma forma de democracia direta por estar ligado diretamente ao interesse público e o referendo representa um meio de democracia indireta a medida em que o povo apenas se manifesta após o projeto de lei ser aprovado pelo legislativo (Benevides, 1991:132).
A iniciativa popular permite a população propor projetos de lei para serem votados pelo Legislativo, desde que possuam 1% do eleitorado nacional, distribuídos, por, pelo menos, cinco Estados e, que não seja inferior a três décimos do eleitorado de cada um9. Essa forma de manifestação permite à população acompanhar e fiscalizar as discussões e as votações do Legislativo sobre um projeto de sua própria autoria.
A Constituição de 1988 também permitiu que os municípios pudessem ter mais autonomia ao determinar que a LOM (Lei Orgânica Municipal) pudesse ser implantada.
Com isso, foi possível ocorrer o rompimento institucional imposto pela ditadura militar em que o poder político-administrativo municipal subordinava-se ao Estado e ao Governo Federal. Calderón enfatiza que a atual LOM foi elaborada com diferenças consideráveis da antiga Lei, que tinha como base o Ato Institucional n º 5 de 1968 (Calderón,1999: 25).
O autor ressalta que todas as LOMs, anteriores a Constituição de 1988, não permitiam a participação da sociedade civil na gestão administrativa pública, já a atual Constituição se caracteriza por estabelecer bases jurídicas ao possibilitar a descentralização de governo e a criação de mecanismos para a participação popular nas administrações municipais (Calderón,1999: 26).
Na cidade paulistana, a discussão da nova LMO iniciou-se em 19 de outubro de 1989, cabendo a Câmara Municipal convocar a Assembléia Municipal Constituinte para abrir as discussões junto a população. Terminado os trabalhos, ela foi promulgada em 05 de abril de 1990.
A LOM da cidade de São Paulo trouxe novas perspectivas de abertura para a participação popular na gestão de governo, podendo destacar os mecanismos de descentralização administrativa através das subprefeituras e a concepção dos conselhos participativos. Mas o embate político existente entre os poderes Executivo e o Legislativo não permitiu que essas diretrizes pudessem se tornar realidade plena.
As subprefeituras só foram criadas em 2002, ou seja, 12 anos após a promulgação da LOM e, em relação aos Conselhos Setoriais e Representativos, de 41 propostas apresentadas no período de elaboração da LOM, apenas 3 foram aprovadas, Saúde, Educação e Representantes.10
Em relação ao Conselho de Representantes, embora a Lei que regulamentou a implementação das subprefeituras determinasse sua criação, até os dias de hoje ele não foi implantado.
10 O governo Luíza Erundina regulamentou em 29/06/89 o artigo 218 da Lei Orgânica do Município
Outra prerrogativa da LOM, em relação à participação popular nas esferas decisórias de governo, está estabelecida em um artigo que determina ao prefeito consultar a população sobre a realização de obras de grande valor e impacto ambiental através de plebiscito.
O então vereador Francisco Whitaker elaborou um projeto nesse sentido, mas ele foi vetado pelo prefeito Paulo Maluf (1993-1996) e também não foi reaproveitado nas três administrações subseqüentes (Whitaker, 2002: 42).
1.5 -
Conselhos Setoriais e Representativos
Conforme exposto anteriormente, os Conselhos Setoriais e Representativos municipais de políticas públicas são uma forma de envolvimento da população que se desencadeia em uma nova caracterização da participação popular em São Paulo.
De acordo com os princípios da democracia participativa, os Conselhos, desde que tenham prerrogativas deliberativas e não apenas consultivas, desatreladas do poder do Estado, são umas das formas de se exercer o direito constitucional à participação.
Aldaíza Sposati (2002: 76),defende que,
“Esta experiência fortalece uma postura que tenho adotado em relação aos chamados conselhos. Para mim, os conselhos de representantes,.., devem realmente pertencer a esfera publica não estatal. Eles não podem ser dependentes da Prefeitura. Devem ser parte da esfera da sociedade civil, com atribuições claramente definidas, não podendo ser limitados pela administração municipal. Em minha leitura, são estruturas que pertencem à esfera publica e democrática.”
Os modelos de Conselhos Setoriais e Representativos existentes na cidade paulistana trazem limitações ao permitir em sua composição representantes do governo municipal com poderes decisórios, que, certamente foi o que Sposati estava se referindo, tendo em vista que a criação deles é prerrogativa da esfera pública estatal.
Tótora (2001: 148) define que esses conselhos populares surgidos a partir da década de 1990, no Brasil, diferem dos modelos clássicos que foram estabelecidos nos países europeus e no antigo regime socialista. Esses “novos” conselhos, segundo a autora, “combinam mecanismos de participação direta com as formas tradicionais de representação política”, fazendo com que a política tradicional liberal passe a institucionalizar a participação popular dentro do aparelho estatal.
A autora afirma que,
“Os mecanismos diretos de intervenção da sociedade civil, dentre eles os conselhos, foram defendidos como estratégia de modernização. Nesse caso, a sociedade partilharia o ônus da responsabilidade de gerir bens públicos.” (Tótora, 2001, 149).
Chaia e Tótora em uma pesquisa realizada nos anos de 2000 e 2001 abrangendo cinco municípios da região metropolitana de São Paulo, abordando os Conselhos Municipais de Saúde, da Criança e do Adolescente, Educação e Assistência Social, destacam que “os aspectos convergentes dos vários conselhos foram afetados pela descontinuidade administrativa e política em dez anos de gestões municipais radicalmente diferentes” (Chaia e Tótora, 2004). 11
As referidas autoras concluem que a força da mobilização popular da década de 1980 não foi transferida para a atuação dos conselhos devido ao “alto poder de influência dos Executivos sobre as decisões dos conselheiros” (Chaia e Tótora, 2004: 218).
11 A pesquisa foi realizada através da aplicação de um questionário e a abordagem de campo através de
Foi detectado na pesquisa, também, que em vários municípios ocorreu uma grande influência do partido do prefeito sobre esses conselhos, e destacaram que em alguns casos existia ingerência por parte de Secretários das pastas envolvidas, nas decisões dos conselheiros12.
Outro aspecto apontado por Chaia e Tótora, é a forma de relação existente entre os conselhos e a prefeitura. Dessa forma, eles podem adquirir ou não uma maior importância na gestão municipal, “nesse sentido, o partido político do Executivo, o secretário municipal de cada setor e o histórico de luta de cada conselho setorial podem estabelecer uma dinâmica diferenciada” (Chaia e Tótora, 2004).
Luciana Tatagiba (2005) realiza um estudo oportuno sobre a criação e regulamentação dos conselhos na cidade de São Paulo, destacando três momentos históricos distintos.
Na primeira fase, período de 1956 a 1975, foram criados nove conselhos sendo que sete estavam relacionados a questões setoriais como, por exemplo, os conselhos de esportes e cultura e apenas dois tinham envolvimento com demandas sociais. Importante destacar que destes nove conselhos, apenas um foi implementado antes do período de ditadura militar, os demais foram criados a partir de 1965. 13
Em relação às características destes conselhos, eles apenas cumpriam uma função “meramente decorativa, face o cerceamento da arena decisória” (Tatagiba, 2005: 3). Este cerceamento decorreu do momento político do período pós 1964, que constituiu no absoluto rompimento do exercício democrático no país, impedindo, assim, que acontecesse uma participação efetiva da sociedade civil nas discussões e deliberações do poder publico.
12 As pesquisadoras destacam que esses conselhos constituem em meros legitimadores das políticas
implementadas, partilhando o ônus da responsabilidade pública ao constatarem que a correlação de forças entre executivo e conselhos, deixa esse último com uma participação restrita, devido à burocracia pública de monopolização das informações e a implementação dos projetos e os poucos recursos destinados às políticas sociais (Chaia e Tótora, 2004: 218).
Em 1979 foi instituído pelo então governador Reynaldo de Barros uma outra modalidade de conselhos que se denominaram como “comunitários”. Essa nova concepção de participação popular estava caracterizada por possuir uma configuração meramente consultiva atrelada ao poder do Estado (Tatagiba: 2005).
O governo serviu-se desses conselhos para tentar cooptar as lideranças dos movimentos populares provindos das Comunidades Eclesiais de Base, o Movimento de Saúde da Zona Leste e muitos outros que estavam surgindo naquele momento, com o objetivo de esvaziar essas novas configurações de participação popular ativa.
Chaia e Tótora (2004:199) enfatizam que a composição dos conselhos comunitários eram representadas principalmente por lideranças de entidades de classe, movimentos religiosos e das SABs mas, com forte oposição das CEBs devido a estrutura limitada de participação nas tomadas de decisões dos conselheiros.
Gonh afirma que essa forma de cumplicidade do governo para com esses conselhos estava explicita na “manipulação das demandas populares” (Gonh, 2003,73. apud. Tatagiba,2005: 4).
“A prefeitura catalogou tudo de forma burocratizada, despolitizando qualquer conteúdo das reivindicações, e continuou a administrar segundo as prioridades definidas nos gabinetes, objetivando mais o atendimento dos interesses econômicos organizados”.
Na segunda fase14, 1984 a 1988, surgiram nove conselhos, seis atrelados às causas sociais e três setoriais. De acordo com Tatagiba, as características desses conselhos vêm de encontro com o novo contexto político brasileiro, “.. onde a pressão da sociedade pela democratização do Estado gerava novos formatos participativos que, mesmo com todas as suas limitações, já
evidenciavam a complexificação da arena de produção das políticas pela incorporação de novos temas e atores.” (Tatagiba,2005: 3).
Desses nove conselhos criados nesse período, dois foram implementados pelo então prefeito Mario Covas15: “Conselho Municipal da Condição do Idoso” e “Conselho Municipal do Deficiente Físico”. Esses dois conselhos foram constituídos para atuarem de forma deliberativa.
Nessa mesma gestão, seguindo os mesmos passos do então Governador Franco Montoro, que tinha implementado os Conselhos de Escolas Estaduais, foi instituído na cidade de São Paulo o “Conselho de Escola Municipal” em 27 de dezembro de 1985. Porém, cinco dias após, esse conselho foi extinto pelo novo prefeito, Jânio Quadros, que assumira o cargo em 1º de janeiro de 1986.
A terceira fase caracterizou-se pelo novo cenário político da cidade, com a eleição em 1989 da prefeita Luiza Erundina pelo PT, na qual tinha uma estreita relação com os movimentos populares.
Em seu governo, Erundina criou nove conselhos, sendo que três se destacaram por sua forte base social de sustentação: Criança e Adolescente, Idoso e Deficiente Físico e, por fim, Saúde.
A Câmara dos Vereadores, através da elaboração da LOM, institucionalizou três Conselhos, que foram: Saúde, Educação e Representantes16. Desses, apenas os dois primeiros foram implementados pelo governo. O Conselho de Representantes foi definido pela LOM para acompanhar em caráter deliberativo as ações das subprefeituras a partir do momento de sua implantação.
15 Em 1985 ainda não estavam restabelecidas as eleições livres para prefeito, Mario Covas foi nomeado pelo
Governador Franco Montoro que foi eleito em 1982.
16 Para mais detalhes da elaboração da LOM, ver CALDERON, Adolfo Ignácio. Democracia local e
Conforme já exposto anteriormente, as subprefeituras foram criadas apenas em 2002 e a lei que determinou a implantação dos Conselhos de Representantes foi apresentada pelo governo apenas em 2004, convocando eleições para abril de 2005 nas 31 subprefeituras da cidade.
Embora tenha tido uma grande mobilização da sociedade, envolvendo cerca de 5.000 pessoas para que ocorressem as eleições dos Conselhos de Representantes, o processo foi impugnado pelo Tribunal de Justiça do Estado, alegando a inconstitucionalidade da LOM que foi aprovada em 1990 e vigora até hoje17.
A partir de 1993, com a eleição de Paulo Maluf para a prefeitura de São Paulo, 1993 a 1996, e em seguida Celso Pitta, 1997 a 2000, é rompido o desenho institucional que estava sendo delineado pela administração petista, provocando uma significativa mudança na gestão de governo e nas estratégias de ação dos movimentos sociais.
Nesse período, criaram-se seis conselhos, sendo que dois deles, o Conselho da Alimentação Escolar e o Conselho do FUNDEF (Fundo Nacional de Ensino Fundamental), foram instituídos por exigência da Lei para poderem receber recursos do governo federal. Os outros quatro conselhos foram constituídos para referendar as políticas públicas estabelecidas pelos dois prefeitos (Tatagiba,2005: 12).
Em 2001, Marta Suplicy do PT assume a Prefeitura de São Paulo e retoma o modelo proposto pela administração petista anterior, com a criação de sete novos conselhos nas áreas de habitação, segurança pública, população de rua, segurança alimentar, políticas públicas de drogas e álcool e o Conselho Municipal de Tributos, além de reativar o Conselho de Valores Imobiliários, criado na gestão de Erundina, e o Conselho de Cultura.
17 De acordo com Teixeira e Tatagiba (2005: 10), a eleição para os Conselhos de Representantes, que estava
Também foi instituída a Coordenadoria de Participação Popular com a função de promover a articulação entre os conselhos da cidade e a Coordenadoria do Orçamento Participativo com o objetivo de democratizar a participação popular nas decisões orçamentárias da cidade.
1.6-
Participação Popular na Gestão Petista - 1989/1992
O PT foi fundado em 10 de fevereiro de 1980 na cidade de São Paulo, através de uma convenção que envolveu 17 delegações de todos os estados do Brasil, aglutinando trabalhadores, sindicalistas, representantes de movimentos sociais e da Igreja Católica progressista, e intelectuais, dentre eles, Florestan Fernandes, Mário Pedrosa, Lélia Abramo e Sérgio Buarque de Holanda.
Segundo Couto, a executiva nacional do PT, em 1980 através da Comissão Nacional Provisória, era constituída por 75% de sindicalistas e, em São Paulo, a Comissão Municipal Provisória possuía 67% de sindicalistas entre seus membros (Couto,1995:58). Nesse período, os movimentos sociais estavam concentrados na base do partido sem muita participação na executiva.
Em 1988 o processo eleitoral do município de São Paulo estava polarizado entre a disputa de uma direita conservadora, por um lado, representada pelo Partido Democrático Social (PDS) e seu candidato Paulo Maluf, e a esquerda inovadora, através do PT e sua candidata Luiza Erundina, na qual é vencedora e eleita prefeita da cidade com 29%84 do total de 4.172.451 de votos válidos. Além de São Paulo, o PT consegue eleger seus candidatos nas capitais Porto Alegre e Vitória.
Essa ruptura do partido deveu-se principalmente pelas divergências da plataforma de governo defendida por ela e seu opositor Plínio de Arruda Sampaio de Arruda Sampaio nas prévias do partido. Erundina tinha suas raízes políticas cristalizadas nos movimentos sociais e o apoio da esquerda petista, a partir de um dado momento da disputa interna do partido, passa a defender a participação popular na administração, principalmente através dos conselhos a serem implementados com poderes deliberativos.
Já Plínio de Arruda Sampaio possuía fortes laços com os movimentos da Igreja Católica e da ala moderada do partido, defendia a participação popular na gestão apenas como consultiva, ficando para o prefeito a tomada da decisão final (Couto,1995: 81 e 110).
Com o cenário montado, as prévias eleitorais petistas de 1988 ficaram concentradas em duas plataformas de governos distintas, a descentralização da gestão e a ampliação da participação popular direta, defendida por Erundina e, do outro lado, a centralização do governo limitando a participação popular, amparada por Plínio de Arruda Sampaio.
Vencida as prévias e posteriormente as eleições municipais, Luiza Erundina assume a prefeitura na primeira gestão petista em São Paulo com alguns pontos importantes a serem destacados.
Ao assumir a prefeitura de São Paulo, a administração petista tinha como principal marca a descentralização das ações e decisões de governo, principalmente, através da criação dos conselhos populares, conforme Luiza Erundina tinha anunciado em sua plataforma de campanha, a criação das subprefeituras, democratizar a gestão pública através do orçamento municipal, entre outras.
constituído principalmente pelo gabinete da prefeita e Secretarias “meio”, e o poder local, representado pelas Administrações Regionais e Secretarias “fins”.
As Secretarias denominadas “meio” possuíam políticas próprias no contexto da cidade como um todo, não tendo o contato direto com a população como, por exemplo, as Secretaria de Obras e Serviços, a Secretaria de Finanças e a de Planejamento.
Em contrapartida, as Secretarias “fins” tinham um estreito contato direto com a população, destacando: a SME (Secretaria Municipal de Educação) através de suas escolas e os NAEs (Núcleo de Ação Educativa)18, a Assistência e Serviço Social com suas Supervisões Regionais espalhadas pela cidade e a Secretaria da Saúde com seus hospitais e Unidades Básicas de Saúde.
Fazer uma avaliação histórica do governo petista e sua relação com a participação popular em São Paulo traz a tona no debate dessa dissertação a importância da articulação do governo, envolvendo tanto a estrutura central como a local, no sentido de ampliar a democratização da gestão municipal com a população.
Enquanto a administração petista de São Paulo propunha democratizar suas ações através da forma deliberativa, a administração de Porto Alegre avançava com maior velocidade ao implantar o Orçamento Participativo, um projeto do PT que não foi possível implementar em São Paulo devido às razões que serão apontadas a seguir.
1.6.1-
Descentralização e Participação Popular em São Paulo 1989/1992
A experiência de democratizar a participação popular na gestão do governo petista paulistano apresentou como principal ponto a institucionalização dos NRPs (Núcleos Regionais de Planejamentos).
Esses núcleos foram criados em 1989 com a prerrogativa de realizar fóruns de discussão com a população sobre a elaboração do orçamento da cidade entre outras demandas. Eles estavam centralizados nas ARs (Administrações Regionais) 19 em articulação com as secretarias fins e a população, principalmente os movimentos populares de cada região.
As ARs foram criadas em 1965 para atender demandas locais da população, como conservação de ruas, pequenas obras emergenciais, fiscalização e concessão de licenças para funcionamento de estabelecimentos, entre outros.
Os prefeitos, até então, serviam-se desse poder político local para poder ampliar suas bases políticas e estreitar seu relacionamento com o Poder Legislativo, utilizando, assim, como moeda de troca, as nomeações dos administradores regionais vinculados aos interesses dos vereadores, caracterizando, desse modo, em uma intensa influência dos parlamentares nas ARs.
Na administração petista, as ARs passaram a fazer parte do plano estratégico para a democratização da participação popular, visto que elas estavam situadas geograficamente próximas à população.
Dessa forma, a gestão petista dá maior importância as ARs atribuindo aos administradores a condição similar ao de secretário.
Couto (1995, 126), afirma que,
“No caso especifico do PT, a ocupação dos cargos de administradores regionais tinha uma importância específica. Primeiro, dada a ênfase do partido numa política de descentralização que viabilizasse a participação popular, o administrador regional - como responsável por uma unidade descentralizada de gestão governamental no âmbito do município- desempenharia papel fundamental. Segundo, e em decorrência dessa política, a gestão petista conferiria aos administradores regionais um status semelhante ao de secretário.”
Definidas pelo governo petista as novas diretrizes das ARs, foram então instituídos os NRPs em cada uma das 20 ARs existentes20 com o objetivo de integrar o governo e a população na discussão das demandas locais de cada região, ampliando assim o espaço de participação popular.
Um dos pontos de destaque dos NRPs foram as plenárias orçamentárias que deram diretrizes para a elaboração do orçamento municipal em 1989. Porém, a falta de articulação do governo central e o local acabaram gerando conflitos, principalmente pela ausência de clareza sobre as diretrizes da administração central sobre as questões que eram discutidas e solicitadas pela população, implicando, assim, na desarticulação da participação popular em vista do seu descrédito em relação ao governo.
Em junho de 1990 ocorreu um encontro dos NRPs, na qual foram alavancadas cinco propostas para ampliar os canais de participação,
Mutirões para a produção coletiva de serviços urbanos Conselhos gestores para os equipamentos públicos Conselhos setoriais
Plenárias para discutir o orçamento Audiências públicas
Além dessas propostas, os participantes do encontro exigiram maior clareza nas regras de como e quando fazer. Diante desse dilema conflitante, a prefeita decidiu extinguir os NRPs imediatamente.
Félix Sanches21, destaca, em entrevista que :
“na gestão Erundina, a rigor não tinha uma definição muito clara sobre a democratização da gestão pública. O problema fundamental era que essa gestão não estava nem um pouco disposta, muito menos do que na gestão Marta Suplicy, a aceitar a participação, era uma visão mais técnica, mais centralizada no gabinete da prefeita”
Ainda segundo Sanches,
“os NRPs eram a semente de uma proposta que encaminharia para uma coisa parecida com o OP. Numa reunião com a prefeita, lá eles colocaram literalmente o dedo na cara dela cobrando o porque não fazer a participação popular, e a prefeita acabou com esses núcleos”
Aldaisa Sposati, que foi Secretária das Administrações Regionais entre 1989 a 1991, define que a prefeita Luiza Erundina “retrocedeu no projeto de descentralização” e que muitos secretários municipais com o tempo “perderam o interesse pela descentralização”. Ainda segundo Sposati 22, sua exoneração deveu-se a insistência em ampliar a participação popular através da implementação das Subprefeituras e dos Conselhos de Representantes (Sposati,2002: 85).
21 Entrevista realizada pelo autor dessa dissertação em 12 de maio de 2005. Félix Sánchez foi coordenador do
OP - 2001/2004 em São Paulo e fez sua tese de Mestrado em Ciências Sociais pela PUC SP sobre o Governo Luiza Erundina.
Sobre o mesmo tema, Sanches (1997:109) faz as seguintes ponderações,
“Minha interpretação, baseada na avaliação produzida pelos próprios administradores regionais e pelos NRPs, é de que este embate colocou frente a frente concepções de fundo sobre a pauta que caberia a um governo popular e democrático assumir. O conflito estabelecido a propósito da articulação regional versus setorial desvenda uma face que a literatura que analisa a gestão petista tem negligenciado bastante. Neste conflito, as linhas de forças não foram dadas por embate de caráter ideológico, nem por uma dinâmica de amoldamento à lógica governante em contraposição à visão mais “militantista”. Tampouco se tratou de um conflito referenciado nas correntes e tendências internas do PT”.
Dessa forma, segundo Sanches (1997:111), com o fim dos NRPs o governo extinguiu a única forma de planejamento regional que a gestão petista tinha construído até o momento.
O então Secretário de Planejamento Paul Singer definiu os NRPs como “uma inovação política de muito sucesso” ao estabelecer um contato mais estreito entre a administração municipal e a população (Singer,1996:108).
A extinção dos núcleos, de acordo com o Secretário, deveu-se ao conflito entre várias secretarias e os administradores regionais, a medida em que esses obteriam maior poder com a criação das subprefeituras.
Os NRPs se fortaleceram ao adquirir grande volume de experiência e conhecimento do “local” ao terem o contato mais próximo com a população, o que contribuiu para o surgimento de um grupo de pressão favorável a descentralização do governo, motivo esse que determinou a prefeita a dissolver os núcleos (Singer,1996:109).
Anteriormente, essas audiências eram realizadas pelos NRPs através de plenárias setoriais, regionais e micro-regionais, essas últimas dentro dos próprios distritos23 para ampliar ao máximo o contato do poder público local com a população e discutir os problemas e soluções da região.
A população tinha participação nesses NRPs através de comissões de acompanhamento e fiscalização. As audiências públicas regionais já abrangiam um território menor delimitando a participação da população, visto as dificuldades para se deslocarem de seus distritos. E por fim, as audiências públicas municipais se restringiram a serem debatidas na Câmara dos Vereadores.
A implementação de uma gestão participativa não se resume apenas a envolver os grupos mais organizados para discutir os problemas da cidade, é preciso, também, criar mecanismos que possam incluir aqueles que estão à margem da política. Nesse aspecto parece que os NRPs estavam muito restritos aos movimentos sociais organizados, o que tornou a ser mais um espaço reivindicativo restrito ao invés de deliberativo e amplo.
Kowarick e Singer (1994: 291) enfatizam que um dos problemas enfrentados no governo Erundina para implementar a democracia participativa como forma de gestão dos destinos da cidade era o contraste entre a necessidade de agilidade, rapidez e eficiência das decisões públicas, em detrimento de que os movimentos sociais são lentos, oscilantes e desiguais.
Ainda segundo os autores, os movimentos organizados representavam “uma minoria quantitativamente irrisória” e, além disto, “não aglutinam nem universalizam interesses mais amplos e gerais”, sendo localistas, fragmentados e parciais. Essa constatação apontou para a fragilidade do Governo Municipal em compreender a importância da participação popular, ao não incluir aqueles que estavam à margem do associativismo.
23 O Município está dividido em 96 Distritos. Os distritos estão subdivididos em 5 regiões: Centro, Norte, Sul,
Os autores (Kowarick e Singer,1994: 301) apontam três aspectos que podem ter contribuído para que o governo petista trocasse o modelo de gestão participativa para um plano mais centralizado de poder:
1- O fato dos movimentos organizados representarem apenas uma parcela bastante minoritária da população.
2- A heterogeneidade dos movimentos sociais.
3- Os interesses particulares de cada movimento prevaleciam sobre os interesses gerais da cidade, o que obstaculizou o desenvolvimento da participação direta.
A diversidade dos diversos movimentos sociais, apontados por Kowarick e Singer, pode dificultar e atrasar as deliberações e a efetivação dos projetos de políticas públicas, uma vez que, cada movimento representa um determinado seguimento ou área de interesse. Dessa maneira, esses interesses acabam, em muitas vezes, entrando em conflitos com as prioridades a serem deliberadas por eles e implementadas pela esfera estatal.
É Importante fazer uma reflexão sobre essa problemática levantada pelos autores e questionar se o caminho mais efetivo para equacionar as diferenças dos organizados que participam e dos não organizados e marginalizados do sistema político, era a extinção dos NRPs como aconteceu.
