FACULDADE DE EDUCAÇÃO – FACED
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
A POLÍTICA DE FUNDO PÚBLICO PARA O
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA:
IMPACTO E IMPASSES NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
Antonia de Abreu Sousa
ANTONIA DE ABREU SOUSA
A POLÍTICA DE FUNDO PÚBLICO PARA O
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA:
IMPACTO E IMPASSES NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
Tes e ap res ent ad a ao Pro gram a de Pó s-Grad uação em Ed ucação Brasil ei ra, da
Univ ersid ad e Federal do Ceará, co mo
requis ito parci al para obt en ção do t ítul o d e Dout or em Edu cação Brasil ei ra.
Ori ent ado r: Prof. Dr. En éas d e Araújo Arrais Neto.
Ficha Catalográfica
S 719 p Sousa, Antonia de Abreu
A Política de Fundo Público para o Financiamento da
Educação Básica: impacto e impasses no Município de
Fortaleza. -, 2009.
323 f.:Il.; 31 cm
Tese (doutorado) – Universidade Federal do Ceará.
Faculdade de Educação Programa de Pós-graduação em
Educação Brasileira), Fortaleza (CE), 2009.
Orientador: Prof. Dr. Enéas de Araújo Arraes Neto
1. Financiamento da Educação Básica 2. Políticas
Públicas em Educação. 3. Política Governamental I.
Arraes Neto, Enéas de Araújo (Orient.) II. Título
ANTONIA DE ABREU SOUSA
A POLÍTICA DE FUNDO PÚBLICO PARA O
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA:
IMPACTO E IMPASSES NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
Tes e ap res ent ad a ao Pro gram a de Pó s-Grad uação em Ed ucação Brasil ei ra, da
Univ ersid ad e Federal do Ceará, co mo
requis ito parci al para obt en ção do t ítul o d e Dout or em Edu cação Brasil ei ra.
Ap rov ad a em_________/_________/_________
BANC A EXAM INADOR A:
____________________________________________ Prof. Dr. Enéas d e Araújo Arrais Neto. (Orientador)
Universidade Federal do Ceará
______________________________________________ Profa. Dra. Ana Maria Iório Dias
_____________________________________________ Profa. Dra. Elenilce Gomes de Oliveira
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará
______________________________________________ Prof. Dr. Epitácio Macário Moura
Universidade Estadual do Ceará
_____________________________________________ Prof. Dr. Hildemar Luiz Rech
AGRADECIMENTOS
Ao P ro fesso r Dou to r Enéas d e Araúj o Arrais Neto , p el a ori en tação, con fi an ça e amizad e.
À Profess ora Dou t ora El en ilce Gom es de Oli vei ra, pel a amizade, ori ent açõ es, conv ers as e ap oio in con di cio nal .
À Pro fess ora Dout ora Ana Mari a Ió ri o Dias e aos P ro fesso res Dou to res Epit ácio M acário M o ura, Hild em ar Lu ís Rech, cuj as p arti cip açõ es n os ex ames de qu ali fi cação co nt ribuí ram si gni ficati vament e co m est a t es e.
As mi nh as i rm ãs Franci nei de e Fran cil eu da, p el a p aci ên cia.
Aos m emb ros d o grup o de p es quis a – Labo rató rio d e Es t udos s obre Trab alh o e Qu ali fi cação P ro fiss ion al ( LABOR-UFC), qu e ao l on go d ess es t rês ano s, ap rend em os j u ntos e const ruím os conh ecimentos .
Agradeço aos diri ge ntes sin di cai s, dos movim ent os d os t rab alh ad ores d a edu cação, do Muni cípio de Fo rtalez a, q ue t ão p ro ntam ente dispo nibil izaram mat eri al so bre o fin anci am ent o d a ed ucação.
Ao pesso al t écni co d as S ecret arias d e Fi n an ças e Edu cação d e Fort al eza, pel o m ateri al, in clus ive de arq uivo , e in form açõ es v ali os as p ara el ab oração d a tes e.
SUMÁRIO
LISTA DE TABELAS
LISTA DE QUADROS
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE SIGLAS
RESUMO
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO 23
2 FUNDOS PÚBLICO S E O FINANCI AMENTO DA
E DUCAÇÃO BRASILEIRA
31
2.1 Fund os Públi co s: Defini ção , Surgi mento e
Disputas
31
2.2 Cons titu ição de Fu ndos e Polí ti ca d e Vincul ação
de Recu rso s pa ra a Educa çã o B ras ileira
40
2.2.1 O debate a tual em torn o do fundo público pa ra
financia r a educaçã o
58
3 CUSTOS E GASTO S DA EDUCAÇÃO 66
3.1 Finan cia men to Públ ico 67
3.2 Os Di sposi tiv os L eg ais e Fontes 69
3.2. 1 Finan cia men to no Plano Na cional d e Educa ção –
PNE
79
3.3 Co mp etênci as e Responsabi lidad es dos Entes
Fed erados
88
4 CONSTITUIÇÃO E IMPLANTAÇÃO DO FUNDEF E
FUNDEB
102
4.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF
103
4.1.1 A Cons titui ção do FUNDE F 104
4.1.2 Instru men tos l eg ais : emenda à Cons ti tuição Nº.
14/ 9 6, Lei Nº. 9.4 24 /06 e Decreto Nº 2.2 64/07
106
4.1.3 Co mp osi çã o do FUNDE F 107
4.1.4 Os Objetiv os do FUNDE F 108
4.1. 5 Co mp lementação d o s recursos pel a uniã o 110
4.1. 6 Cons elho d e aco mp anha men to e contro le so cial : a
fiscali za çã o e o control e d o FUNDE F
111
4.1. 7 Estudos s ob re a s i mplica çõ es e l i mi tes d o
FUNDE F
113
4.2 Fund o de Manu tenção e Desen vol vi men to da
Educa ção Bási ca e d e Valo ri zaçã o dos
Profis siona is da Ed uca ção - FUNDEB
118
4.2. 1 Elabo ra ção da FUNDEB 119
4.2. 2 A PE C 415/ 05 – A Propo sta do FUNDE B 122
4.2. 3 Insti tu cional ização do FUNDEB: emenda à
Cons titu ição Nº . 5 3 , Med ida Provis óri a Nº. 339/ 06, L ei Nº . 1 1.4 94/ 0 7
129
4.2. 4 FUNDEB : cob ertu ra, p ra zo d e vig ên cia e fon tes 130
4.2.5 Dis tribui çã o do s recu rs os e as dif eren ça s no
cál culo do valo r mí ni mo
134
4.2. 6 FUNDEB : i mplan ta ção g rada ti va 137
4.2. 7 Cons elho de a co mp anha men to e con tro le s ocial : a
fiscali za çã o e o control e d o FUNDEB
138
4.2. 8.1 O Pi so sala rial do s pro fissi onais do m agistér io
agor a à Lei
141
4.2. 8.2 Rea çõ es à a pro va çã o do pis o na ci onal 143
5 FUNDE F E FUNDEB : I MPACT O E
IMPASSES NO MUNI CÍ PIO DE
FORT ALE ZA
147
5.1 Situa ção Demog ráfi ca, Po líti ca e E conô mica 148
5.2 Receitas e Desp esa s da Edu ca ção 172
5.2. 1 FUNDE F/ FUNDEB: redu çã o ou a mpliação de
recu rso s pa ra o Mu nicípio de Fo rtal eza
193
5.3 A Polí tica Edu ca cio nal do Muni cípio de Fo rtal eza 198
5.3. 1 A mun icip ali za ção do en sino 198
5.3. 2 Sistema d e educaçã o muni cipa l 204
5.4 A Educação d e Fortal eza – o Qu e Di zem os
Nú meros
215
5.4.1 Educação infantil 218
5.4. 1.1 Creches 221
5.4.1.2 Pré-Es co la 223
5.4. 1.3 Class es de Al fab etiz açã o 225
5.4. 2 Ensino funda men tal 226
5.4. 3 Ensino médi o 228
5.4. 4 Educa ção especi al 231
5.4 .5 Educa ção de jov ens e adul to s 232
5.4. 6 Educa ção Profiss io nal e T ecn ológi ca 234
5.5 A Si tua ção dos Prof issionai s da Educação no
Município d e Fo rtal eza
236
5. 6 O Plan o de Cargos e Sa lá rios do Ma gistério d e Forta leza
5. 6.1 Esta tuto do magis tério 246
5. 6.2 Plano de Ca rg os, Carreiras e S alá rio s – PCCS 249
5. 6.3 Posi çã o da Secr eta r ia de Edu ca çã o do Municíp io deFo rtal ez a com rel açã o a o PCCS
250
5. 6.4 Rea ção da s Ent idad es R ep resent a tiva s do s Pro fissi onais da Ed uca ção com rel ação ao PC CS
251
5. 7 Controle So cial dos Recu rso s Fin ancei ros 256
6 CONCLUS ÃO 260
7 RE FE RÊNCI AS BI BLIO GRÁFI CAS 265
ANE XOS 275
LISTA DE TABELAS
TABE LA 1 – Gasto Pú bli co com Edu cação em Rel ação ao P IB – Brasil – 1 995 -2 005
81
TABE LA 2 – População Total e, em Idade Escolar – Brasil e França – 1997 a 2006.86
84
TABE LA 3 – Comparação PIB do Brasil e da França (R$) 1997 – 2006 85
TABE LA 4 – Gasto com Edu cação Públi ca, em Valo res
Const ant es – 199 5-2 005
93
TABE LA 5 – Gasto com Edu cação Públ ica p or Esfera de
Gov erno , em Valores Const an tes 1 995 -2 0 05
97
TABE LA 6 – Val ores a serem Di sponi biliz ados p elo FUNDEB nos Qu at ro P rim ei ros An os d e Im plant ação
124
TABE LA 7 – In clus ão d as Mat rí culas d a Edu cação Bási ca n o FUNDEB
126
TABE LA 8 – Dist ribu ição dos recurs os d o FUNDEB 1 º ao 4º ano –de vi gênci a
127
TABE LA 9 – Im pl em ent ação Grad ativ a do FUNDEB 138
TABE LA10 – Evol ução do C onti n gen te P opu lacio n al – Fortal ez a
–199 7 – 20 07 150
TABE LA11 – In di cad ores d emo gráficos – Fo rt al eza – 1 991 -20 00 151
TABE LA 12 – Comp aração da Evol ução do P IB de Fo rtal eza, d o Ceará e do Brasil (R $) 199 7 – 20 06
161
TABE LA 13 – Comp aração d a Ev olu ção do P IB d e Fort al eza, Salv ad or e Reci fe (R $) 200 3 – 20 06
162
TABE LA 14 – Ín di ces de Des en vo lvimento Muni ci pal – IDM – Fo rt al eza – 1 997 /20 0 6
164
TABE LA 15 – Ín di ces d e Des en v olvim ent o Soci al – IDS – Fo rt al eza – 2 000 /20 0 5
165
TABE LA 16 – Receit a Tri but ária – Fo rt al eza – 1 997 – 2 007 165
TABE LA 17 – Resul tados da Gest ão Orçam ent ária Ex ecut ad a – Fo rt al eza – 1 997 -2 00 7
167
TABE LA 18– Desp es as p or Fun ção de Gov erno – Fort al eza 1997 - 200 7
TABE LA 19 – In di cad ores So cio econômi co s – Fo rtal ez a – 20 00 170
TABE LA 20 – Ín di ces de Des en v olvim ent o Hum ano – IDH – Fo rt al eza 199 1/2 000
171
TABE LA 21 – Percent ual d e an al fab etism o, po r faix a et ári a – Fo rt al eza 199 1/2 000
171
TABE LA 22 – Receit a po r C at ego ria Eco nômi ca – Fort al eza – 1997 - 200 7
173
TABE LA 23 – Desp es a co m a Fu nção Edu cação e Cultu ra –
Fo rt al eza –19 97 -20 0 7
175
TABE LA 24 – Desp es as po r Categ ori a Econ ômi ca – Fort al eza – 1997 -2 007
179
TABE LA 25 – Desp es as p or S ub fun ção e po r P ro gram as – Fun ção Edu cação e Cult ura – Fo rtalez a – 19 97 – 2001
182
TABE LA 26 – Desp es as p or S ub fun ção e po r P ro gram as – Fun ção Edu cação – Fort al ez a – 20 02 – 2 007
183
TABE LA 27 – Gasto/ alu no – Ens in o Fu nd ament al – Fort al eza – 1997 – 200 7
185
TABE LA 28 – CAQ I X FUNDEB – 2007 (R $) 188
TABE LA 29 – Desp es as po r Pro gram as e Açõ es – Subfun ção Ensin o Fu nd am ent al – Fo rtalez a – 19 97 – 2001
189
TABE LA 30 – Desp es as po r Pro gram as e Açõ es – Subfun ção
Ensin o Fu nd am ent al – Fo rtalez a – 20 02 -2007
190
TABE LA 31 – Parqu e Es col ar Mu n icip al – Unid ades Escol ares – Fo rt al eza – 2 007
193
TABE LA 32 – Prin cip ais Tran sferên ci as da União e
FUNDEF/ FUNDEB Fort al eza – 1 997 – 20 07
194
TABE LA 33 – Dem onst rativ o d as Receit as e Despesas –
FUNDEF/ FUNDEB – Fort al eza – 200 5-20 07
195
TABE LA 34 – Dem onst rativ o d a Val oriz ação do Magi st éri o – FUNDEF/ FUNDEB – Fort al eza – 200 5-20 07
196
TABE LA 35 – Desp es as da Fu nção Ed ucação, Recu rs os
FUNDEF/ FUNDEB – Fort al eza – 200 5-20 07
196
TABE LA 36– Despesas pagas da Função Educação, recursos do
FUNDEF/FUNDEB, por subfunções – Fortaleza – 2005-2007
TABE LA 37 – Mat rí cul as da Ed ucação Bási ca, po r Dep end ênci a Admin ist rat iv a – Fo rtal eza – 1 997 – 20 07
216
TABE LA 38 – Mat rí cul as da Ed ucação In fantil, po r Depen dên cia Admin ist rat iv a – M u nicí pio d e Fort al eza – 199 7 – 2007
220
TABE LA 39 – Mat rí cul as em Crech es , po r Dep end ênci a
Admin ist rat iv a Fo rt aleza – 200 1 – 20 07
222
TABE LA 40 – Mat rí cul as d a Pré-es co la, po r Depen dên cia Admin ist rat iv a M un icípi o d e Fort al eza – 19 97 – 2007
224
TABE LA 41 – Mat rí cul as d a C lasse de Al fab etização, po r
Depend ên ci a Adm ini strativ a – Fo rt alez a – 1997 – 2003
226
TABE LA 42 – Mat rí cul as do Ensin o Fu nd am en tal, po r
Depend ên ci a Adm ini strativ a – Fo rt alez a – 1997 – 2007
227
TABE LA 43 – Mat rí cul as do Ensi no M édi o, po r Depen dên cia Admin ist rat iv a – Fo rtal eza – 1 997 – 20 07
229
TABE LA 44 – Mat rí cul as na Edu cação Esp eci al, po r Depen dên cia Admin ist rat iv a – Fo rtal eza – 1 999 – 20 08
232
TABE LA 45 – Mat rí cul as n a Edu cação de J ovens e Ad ultos , p or Depend ên ci a Adm ini strativ a – Fo rt alez a – 1999 – 2008
233
TABE LA 46 – Mat rí cul as n a Edu cação Profissi onal e
Tecn oló gi ca, po r Dep end ênci a Admi nis trativ a – Fo rt al eza – 2 005 – 2 007
235
TABELA 47 – Núm ero de Fun çõ es Do cent es na Ed u cação Básica, segund o a Dep end ên ci a Ad minis trativ a – Fo rt al eza – 19 98 – 2 006
236
TABELA 48 – Fo rm ação Docen te para a Edu cação In fantil –
Fo rt al eza – 1 998 – 2 006
237
TABELA 49 – Fo rm ação Do cente para o En sino Fun d am ent al – Fo rt al eza – 199 8 – 20 06
238
TABELA 50 – Fo rm ação Do cent e p ara o En sino M édi o In t egrado ao Técnico – Fo rt aleza – 199 8 – 20 06
239
TABELA 51 – Fo rm ação Do cent e para Ed ucação Esp ecial –
Fo rt al eza –19 98 – 2 0 06
TABELA 52 – Fo rm ação Do cent e para Edu cação d e J ovens e Adult os (EJ A) – Fo rt al eza – 1 998 – 200 6
241
TABELA 53 – Nív el d e Form ação Do cent e – Fort al eza – 19 98 – 2006
242
TABELA 54 – Qu antit ati vo d e Profess ores Efetiv os – Fort al eza – J ulho/20 07
243
TABELA 55 – Qu antit ati vo d e P rofess ores Su bstit utos – Fo rt al eza – J ulho/ 200 7
244
TABELA 56 – Qu antit ati vo Geral de Pro fess ores – Fort al eza – J ulho/20 07
245
TABELA 57 – Red e Muni ci pal – Sal ári o Bas e dos P ro fesso res, com J orn ad a de Trab alh o d e 240 Ho ras -Aula
248
TABELA 58 – Sal ári o – Red e Mu n icip al – Núcleo de Ativi dades Esp ecífi cas da Edu cação – 20 07
LISTA DE QUADROS
QUADR O 1 – Compos ição d o Fu n do Es col ar d o Ensi n o Primári o Nacio n al
49
QUADR O 2 – Estrutu ra d e Fin anci am ent o d a Ed u cação po r Unid ad e d a Fed eração
73
QUADR O 3 – Arcabo uço J urí dico – Comp et ên ci as d as Esferas d e Gov erno n a Edu cação
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁF ICO 1 – Gasto P úbli co no Ensi no Fund am ental , p or
alu no/ ano e Gasto P úbli co em Edu cação , em % d e Gasto Públ ico Tot al – Améri ca Latin a/ Bras il e OCDE – 20 01
82
GRÁF ICO 2 – Gasto Pú bli co no Ensin o Fun dam ental po r
alu no/ ano e % d a P opul ação d e 5 a 19 ano s em rel ação à P opul ação Tot al – 20 02
83
GRÁF ICO 3 – Vari ação Real Anu al do Gasto co m Edu cação Públi ca 19 95 -20 05
94
GRÁF ICO 4 – Part ici pação do s Gastos co m Edu cação Públi ca em cad a Ní vel/Mo dalid ad e d e Ensi no em Rel ação ao Gasto Tot al, 19 95 -20 05
95
GRÁF ICO 5 – Participação dos Entes Federados no Total dos Gastos Públicos com educação em % 1995- 2005
98
GRÁF ICO 6 – Evol ução dos Gasto s co m Ed ucação Pú blica p or Ent e Fed erad o, em Valo res C onst ant es 19 95-200 5
100
GRÁF ICO 7 – Cresci mento d a R eceit a Tribut ári a – Fort al eza – 1997 –2 007
166
GRÁF ICO 8 – Gasto/ alu no – Ens in o Fu nd ament al – Fort al eza –
1997 – 200 7 186
GRÁF ICO 9 – Evol ução d e M at rículas n a Edu cação Bási ca no Muni cípi o de Fo rt aleza referen te ao p erí odo de 1997 -2 007
216
GRÁF ICO10– Mat rí cul as da Ed u cação In fantil – P úbli cas e Priv ad as – M uni cípi o d e Fo rt al eza – 1 99 7 – 200 7
219
GRÁF ICO11– Mat rí cul as em Creches – Pú bli cas e P riv ad as – Fo rt al eza – 2 001 –2 0 07
223
GRÁF ICO12– Mat rí cul as d a Pré-escol a – Públ icas e Priv ad as – Muni cípi o d e Fort al eza – 199 7 – 20 07
225
GRÁF ICO13– Mat rí cul as do Ens i no Fu nd am ent al – Públi cas e Priv ad as – Fo rt al eza – 19 97 – 2 007
228
GRÁF ICO14– Mat rí cul as do Ensi n o Médi o, Púb licas e Priv ad as – Fo rt al eza – 1 997 –2 0 07
LISTA DE SIGLAS
ADC T – At o d as Di s posi çõ es C ons titu cio nais Transit óri as
CAQ I – Cus to alu no -qualid ad e i nicial
CAQ – C usto al uno -qualid ad e
C IES – C ent ro In tegrado d e Edu cação e S aúd e
CEC – Cons el ho de Edu cação do Ceará
CME – Con selho Mu nici pal d e Edu cação
CEDEC A – C ent ro d e Defes a d a C ri an ça e d o Adol es cent e do Ceará
CF – Co nstit ui ção Federal
CEFET- C ent ro Federal d e Edu cação Tecnoló gica
CNE – Co ns elh o Nacion al d e Edu cação
CNTE – C on fed eração Nacion al do s Trab alh ad ores em Ed u cação
COMD IC A – Con sel ho M uni cip al dos Di rei tos d a C riança e d o Adol es cent e
CONS ED – Co ns elh o Naci on al dos Secret ári os Est ad uai s d e Educação
CP I – Comi ssão P arl am ent ar d e Inq uérit o
CREDE – Coo rd en ad ori as R egion ais d e Des env olvim en to
DATAS US – Dep artament o d e In fo rm áti ca d o S US
DIEESE – Departam ento Int ersin di cal de Estatísti cas e Estu dos
Socio eco nômi cos
DF – Dis trit o Fed eral
DOM – Di ário Ofici al do Mun icí pio
DRU – Desvin culação d e R ecei tas d a Uni ão
EC – Em end a Cons ti tuci on al
EJ A – Edu cação d e J ovens e Ad ultos
FEF – Fund o d e Est abilização Fi scal
FNEP – Fu ndo Nacio nal d e Ensin o P rim ário
FPE – Fund o d e P art icip ação d os Est ad os
FPM – Fu ndo d e P art icip ação d os Muni cí pios
FSE – Fund o So ci al de Em ergência
FUNDEB – Fun do d e Manut en ção e Des env olvim en to d a Ed ucação Bási ca e de Valo rização dos P ro fissi on ais d a Edu cação
FUNDEF – Fund o d e M an ut en ção e Des env olvim en to do En s ino Fund am ent al e d e Valo rização do Magi st éri o
FUNDESC OLA – Fu ndo de Fo rt alecim en t o d a Escol a
FM E – Fun do Muni cipal d e Edu cação
GESTAR – P ro grama Gest ão da Apren diz agem Es col ar
IBGE – In stit uto Brasilei ro d e Geo grafi a e Est atísti ca
IC MS – Impo sto sob re Circulação d e M ercado ri as e S ervi ços
IDH – Ín di ce d e Des env olvim en to Hum an o
IDM – Ín di ce d e Des env olvim en to Muni ci pal
IDS – Índ ice de Des envolv imento So cial
IF – In sttu to Fed eral de Ed u cação, Ci ên ci a e Tecn oló gica
IGF – Imp osto Sob re Grand es Fort un as
INEP – In stitut o Nacio n al d e Estu do s e P es quis as Ed u caci on ais Aní sio Teix ei ra
IP EA – In stit uto de Pesq uis a Econômi ca Apli cad a
IP I – Imp osto so bre Prod utos In du stri aliz ado s
IP Iex p – Im pos to sob re P rod utos In dust ri aliz ado s, propo rcio nal às ex port açõ es
IP LANC E – Fun dação In stit uto de Pl an ej am ento do Ceará
IP TU – Im post o s ob re P rop ri ed ad e P redi al e Territ ori al Urb an o
IP VA – Im pos to s ob re P rop ri ed ad e de Veí cul os Auto moto res
IR – Im post o de Ren da
ITB I – Im pos to s ob re Trans miss ão In terv ivos de Bens Im óv ei s
ITCM D – Im pos to s obre Transmi ss ão Causa Mort is e Do ações, de Qu aisq u er Bens e Serv iços
ITR – Imp osto Territ ori al R ural
IOF – Imp osto so bre Op eraçõ es Fi nan cei ras
LC – Lei Co mpl em entar
LDB – Lei d e Diret ri zes e Bas es da Edu cação Naci on al
LDO – Lei d e Di retri zes Orçam ent ári as
LOM – Lei Orgân ica do Muni cí pio
MDE – Manut en ção e Desenvol vim ent o d o En sino
MEC – Min ist éri o d a Edu cação
MP – M edid a P rovi s óri a
OCDE – Organiz ação p ara C oop eração e Desenvol vim ento Econômi co
PAPE – Proj eto d e Adeq uação d e P rédios Escol ares
PCdo B – P art ido Co munist a Brasil ei ro
PEC – P ro post a d e Emen da Con stitu cio nal
PES – Pl an ej am ent o Estrat égi co Edu caci o nal d a S ecret ari a
PEA – Po pul ação Economi cam ent e Ativ a
PDE – Pl ano d e Desenvolv imento d a Esco la
PDT – P arti do Demo cráti co Trab alhis ta
PFL – P artid o d a Frente Lib eral
PHS – P artid o Hum anist a d a S olid ariedad e
P IB – Produt o Int ern o Bruto
PMDB – Parti do do Movim ent o Dem ocrático Brasi lei ro
PMEF – Plano Muni cip al de Edu cação de Fort al eza
PME – Projeto de M elh ori a da Es co la
PNAD – Pesqui sa Nacio nal po r Amo stragem de Do micílios
PNE – Pl ano Nacio n al de Ed ucação
PENM – P roj eto Es cola do No vo Mil ênio
PPA – P lanej am ent o Político-Adm inist rat ivo
PPA – P lano Pl uri an ual
PRALER – P ro gram a de Aperfei çoam en to da Leitu ra e Es crit a
PSB – P art ido So cial ista Brasil ei ro
PSPN – Pi so S al arial Pro fis sion al Nacion al
PT – P artid o d os Trabal hado res
PV – Partid o Verd e
SAG – S ecret ari a Mu nici pal d e Ação Gov ernamental
SDS – S ecret ari a Mu nici pal d e Desenvo lv iment o So ci al
SDTM A – S ecret aria Muni cip al d e Des env olvim en to Territo ri al e Mei o Ambi ent e
SEB – S ecret ari a d e Edu cação Bási ca
SEDUC – Secret ari a de Edu cação d o C eará
SER – S ecret ari a Ex ecutiv a R egion al
SEF IN – Secret ari a d e Fin anças d e Fo rt al eza
S IAF I – Sist em a Int egrado d e Admi nist ração Fi nancei ra d o Govern o Fed eral
SEM – Secretari a M uni cip al d e Ed ucação
STN – S ecret ari a do Tes ou ro Nacion al
TCM – Trib un al d e Cont as d os Muni cí pi os
UBES – Uni ão Brasil eira dos Es tud ant es Secund arist as
UF – Un id ad e d a Fed eração
UNDIM E – Uni ão Nacion al dos Di ri gent es Muni ci pai s d e Ed ucação
RESUMO
A políti ca de fin an ci am ento d a edu cação sofre nos últim os tempos dimi nui ção si gni fi cat iv a. R efl ex o d ess a s itu ação t êm sido os mecanis mos utiliz ados p elo Gov erno fed eral, q ue fez in terv en ção diret a, co rt an do em part e o Fu ndo Públi co, n as receit as vin cul ad as ao en sin o, com o a d es vin cul ação fei ta com a DRU, a pri oriz ação soment e d e um n ív el de ensi no, no caso, o fu nd am ent al, de s et e a q uat orz e anos, e a ex pan são do ens ino m éd io, a cus tos b aix os. P ara con cretizar su as açõ es, cri ou o FUNDEF, institu to d e nat ureza co ntábil, p ara fin an ci ar apenas o ensino fund am ent al, i nstituí do em 199 6, com vi gênci a at é 2006 . Os mov imen tos o rganiz ado s vi ncu lados à edu cação, no ent an to, pressi on aram p ela co nstitui ção d e um fun do q ue abran gess e t o dos os nív eis da edu cação b ási ca, caracterizand o dis put a pel os recu rs os d o Fu ndo Pú bli co. Em 2006 , foi cri ad o o FUNDEB in stitu ci onalizan do -s e no Brasil os fu ndo s esp ecí ficos para fi nan ci am ent o d a ed ucação. S ob re o t em a, procura-s e an alis ar o at ual fin anci am ent o da ed ucação b ási ca, vi a fund os púb licos, s eu refl ex o nas polít icas de v alo rização d o magi stério , d est acan do o imp acto e impass es dess es fu ndos no M uni cípi o d e Fo rt al eza. Co n clui -s e qu e, no Muni cípi o d e Fo rtal eza, o FUNDEF, ap esar d e al gun s avanços, n ão m udo u a histó ri a d o fin an ci ament o, não h ouv e aum ent o n o cus to/ aluno ano e sim queda, co ncorrend o para is so a muni ci palização acel erada d o ensin o, qu e não se fez acomp an h ar de mais recursos , e os ex istent es n ão foram su ficientes para ofertar um ens ino d e qu alid ad e p ara t odo s. A sit u ação oco rre t amb ém com o FUNDEB, q ue, apesar d e t raz er efeitos redist rib utiv os, com red ução d e desi gu ald ad es e in centiv os do at end i ment o em fun ção dos fato res d a distribui ção est ab el ecid os p ara os di ferentes s egmentos d a educação b ási ca, não s e evi denci a el evação de recu rsos p ara o cu sto/ alu no.
ABSTRACT
The policy of funding education in recent times has decreased significantly. The reflex of this situation are the mechanisms used by The Federal Government, which had direct intervention by cutting the public funds in the revenue related to education, such as the untying with the DRU, the priority of only one level of education, the elementary, from seven to fourteens years old, and the expansion of high school at low cost. To realize these actions, an accounting institute, FUNDEF, was created just to finance basic education, established in 1996 running until 2006. The organizations committed to education, however, pressured for the establishment of a fund covering all levels of basic education, evidencing struggle for the fund resources. In 2006, FUNDEB was created, institutionalizing in Brazil the specific funds for financing the education. On the subject, we analyze the current financing of basic education with the public funds, its reflex on the policies for enhancement of teaching highlighting the impact of these funds and the impasses in the city of Fortaleza. It follows that, in the city of Fortaleza, the FUNDEF, despite some progress, has not changed the history of finance. There was no increase in the cost/ student a year, but decrease, contributing to this the accelerated municipalization of education, which has not been accompanied by more resources, and the existing ones were not enough to offer quality education for all. This situation also occurs with FUNDEB, which, despite bringing redistributive effects, with incentives and reduction of inequalities of care depending on the factors of distribution set for different segments of education, is not evidence of resources to increase the cost/student.
Ke ywords: Funding, Education, Public Funds.
1 INTRODUÇÃO
A hi stó ri a do fin an ci am ento d a ed u cação bási ca brasi lei ra é m arcad a pela pou ca p arti cip ação dos recu rsos d a Uni ão – ent e mais fo rt e da Fed eração – sen do esta p arti cip ação, mai s precis ament e, a parti r da décad a de 19 30, quando o Est ad o as sumiu p ara si a tarefa d a edu cação p ú blica e grat uit a. Mesm o assim , restri n ge-s e, com p ouq uís simas ex ceçõ es , a estab el ecer bases norm ati va e s upl eti va d as fon tes d os recursos fi nan cei ro s para su bsid iar a edu cação. Po dem os dizer qu e to da a i ni ci ativ a d a Uni ão co m o obj eti vo d e cri ar font es adi cio nais e ex ercer a fun ção d e supl ênci a t em co mo característ ica fund ament al a centraliz ação do s recu rs os fi nancei ros n est e Ent e federado .
Desta fo rm a, a d es centralização fin an cei ra d a edu cação b ási ca en cont ra-se ass oci ad a m ais à omiss ão d a Uni ão para co m es te nív el d e ensi no d o qu e a um p roj et o q ue t en ha como fi nal id ad e maio r o fo rt alecim ento dos estados , muni cípi os e Dist rito Fed eral no provim ento d a ed ucação, vi a trans ferên ci a d e recu rs os e pod er; m esmo a garanti a, p or meio l egal , das fo nt es e d a am pli ação dos recu rs os p ara a ed ucação fei ta pela Emend a à Co nstit u ição Nº. 24, d e 1983 , regu lam en tada pel a Lei Nº. 7 .34 0 /85, in co rp orad a p el a Const itui ção Fed eral de 19 88, qu e ampli ou os p ercen tuai s d a Uni ão de 1 3% para 1 8% e mant ev e os 2 5% p ara est ad os, mu ni cípi o s e Dist rito Fed eral . Obedeceu, com efeit o, ao preceito d a d es cent ralização fi scal – in cidi ndo de man ei ra pos itiv a nas receit as da ed ucação, em bo ra s em res olv er p ro blem as seculares d a edu cação. Lo go, a União trata d e n eut rali zar os efeit os posi tiv os, po r mei o da des vin cul ação d a receit a d e al guns impo s tos, no caso d a DR U (Des vin cul ação de Receit as da Uni ão), qu e tev e com eço com a i nstit ucion ali zação do Fun do Soci al d e Em ergên cia, t rans fo rm ado em Fu ndo de Est abi lização Fi scal e dep ois em DR U.
A Uni ão, t amb ém, p or m ei o d e polí ticas ind uto ras, t rato u d e am pli ar os en cargos dos estad os, m uni cípi os e Dist rito Federal n o provim ent o d as políti cas so ciais, o que s e co nfi gu ra n o âm bito d a cris e fis cal e econ ômi ca, mecanismo u tilizado para a R eforma d o Est ado b rasil ei ro, fei ta com est ei o na con cep ção neolib eral .
No cam po das polí ti cas edu caci on ais , o Gov erno fed eral , no iníci o do s ano s 199 0, passo u a prio rizar a uni vers alização do ensi no fund am ent al e a ex pan di r o ensin o m édi o, a cu stos b aix os , ex ercend o su a fun ção supl eti va, p or meio do Minist ério d a Edu cação , s em au ment ar recu rso s p ara o fi nanciam ento dos sist em as dist rit al , estadu ais e mun ici p ais.
Para con cretiz ar su a ação a b aix os cus to s, fez um a reform a na edu cação brasil ei ra, alt eran do de m an ei ra si gni ficativ a o s eu fin an ci ament o. M ed id as fo ram impo st as p ara mo difi car a Cons titui ção Federal d e 1988 . A mai s impo rtant e aco nt eceu po r m eio d a Em en da Co nstit u cion al Nº . 14, d e s etemb ro de 1 996 , qu e m odi fi cou os art i gos 208 e 21 1 d a Con stitui ção Fed eral , e o art i go 60 d o Ato d as Dis posi çõ es Co n stitu cion ai s Trans itó rias, cri and o o Fu ndo d e Manut en ção e Des env olvim ent o do Ensi no Fu ndamental e de Val oriz ação do Mag istério – FUNDEF, institu to d e n atu reza cont ábil , p ara fin an ci ar o en sino fu ndamental d e set e a quatorz e an os.
O arti fí cio utiliz ado e s emp re p res ent e n as mat éri as s ob re fi nanci am ent o da ed ucação n o Brasi l foi a políti ca d e i ns titucion aliz ação d e fundo es p ecí fi co e d e curt a du ração.
Atu alm ent e, a pro post a de cri ação de fu ndos edu cacion ais fo i reco mend ad a n a Conferência d e Edu cação para To dos, em J omtien, n a Tail ân di a, em 19 90, prom ovid a p el a Organ ização d as Naçõ es Unid as p ara a Edu cação , a C iência e a Cultu ra – UNES CO, p elo Banco Mu ndi al, Fu ndo das Naçõ es Uni das p ara a In fân ci a – UN ICEF, P ro gram a d as Nações Uni das p ara o Des en volv imento – PNUD, entre out ro s.
Em 200 0, t ev e iní ci o a di scuss ão s ob re a consti tui ção d e u m fun do q ue ab ran gess e to dos os nív eis d a ed ucação b ási ca. O fin an ci amento po r mei o d e fun dos fo i ampli ad o, com a s ubs titui ção d o FUNDEF pel o Fun do de Man uten ção e Des env olvim en to d a Educação Básica e Val oriz ação dos Pro fissi on ais da Edu cação – FUNDEB, em 200 6.
O m ecani smo de i ns titui ção do s fund os esp ecí ficos e d e cu rta d uração con soli da-s e n o fin anci am ent o d a edu cação, s endo t em áti ca des afi ado ra n as discuss ões s ob re o caminh o q u e t rilh a a edu cação no Brasil . So bre est e ass unto , p ro cu ramos com preend er o fi nanci am ent o d a edu cação, ou seja, su as font es , a cons titui ção de fu ndo s, v in cu lação d e im post os, cust o-al uno e o com pro miss o do s go verno s b rasil eiros, com maio r ênfas e no s últim os ano s, para com o ensi no pú blico.
Ness a persp ectiv a, este estud o bus co u in vest i gar e respo nd er às s egui nt es ind agações:
• quais o imp acto e as impli caçõ es fi nan cei ras e s oci ai s q ue têm os fun dos – FUNDEF/ FUNDEB – p ara a edu cação b rasileira?
• Até q ue po nto os fun dos p ara o fin anci am ent o d a edu cação con tri bu em p ara a v aloriz ação do s p ro fis s ion ais do en sino?
• Com o FUNDEF/ FUNDEB, o Muni cí pio de Fo rt al eza t ev e mais
recu rs os?
As dis cu ssõ es em respo st a a essas indagações têm po r obj etiv o geral an alis ar o atu al fin anci am ent o d a Ed ucação Bási ca, vi a fu nd os p úbli co s, seu refl ex o n as pol íti cas de v alo riz ação do m agis tério , d es tacand o o im pact o e o s impass es d es ses fun d os n o M uni cípi o d e Fort al eza.
recu rs os d a ed ucação bási ca, po r cerca de oito anos , (s om ent e) no en sin o fun dam ental; e (V I) do cust o alu no -qu ali dad e.
A elabo ração desta pes quis a, com vi st as a al cançar o obj eti v o geral, foi gui ad a p elo s o bj etiv os esp ecíficos, n a s equência d elin eado s:
- inv est i gar as fo nt es e mont ant e dos recurs os disp oni bilizad os para a Edu cação Bási ca;
- v eri fi car os recurs os para Ed ucação Bási ca no Muni cípi o de Fo rt al eza e o p apel d o fund o p úbli co n ess a d in âmi ca;
- anal is ar a políti ca de v al oriz ação do magi stério com estei o na políti ca d e fund os, esp ecificam ent e a situ ação do m agi stério da red e muni cip al de Fo rt aleza, con sid erando info rm açõ es sob re a remun eração , carreira e qu ali ficação;
- p esq uis ar a evol ução e dist ri bui ção das m at rí cul as da Edu cação Bási ca com a impl an tação d o FUNDEF/ FUNDEB; e
- s ab er se o FUNDEF/ FUNDEB co ntri buiu p ara o co ntro le da apli cação d os recurs os d a ed ucação pel a soci ed ade no Mu nicí pio s ob ex am e.
Neste est udo , foi t rabal hada a hip ótese, dep ois t rans fo rmada em tese, de que a polít ica d e fin an ci amento da edu cação, via fund os, não injet ou dinh ei ro sufi ci ent e para mu dar a situ ação edu cacio nal do P aís e, nem m esmo , m elh oro u a situ ação fin an cei ra dos p ro fesso res. Em municí pio s de grand e po rt e como Fo rt al eza, o im p act o do FUNDEF/ FUNDEB, em ap ort e d e recu rso s, tem sido rel ati vament e pequ eno . Pod emo s afi rmar q ue, s e tiv ess e h avi do a com plem entação d e recu rs os, com o ex press o n a legisl ação es pecí fi ca do FUNDEF1, aind a ass i m, n ão s eri a su ficien te.
É p reci so um a p olíti ca edu cacion al qu e cont empl e a t od os e t enh a com o fin alid ad e o comb at e às d esi gu ald ad es edu cacion ais . Para t al, é n ecess ário
mais d o qu e “com plem ent ação ” ou “s upri mentos ”, pois o caso req uer a implementação d e políti cas cons ist ent es, qu e vis em à des cent ralização capit al/ riqu ez a, com sup ort e n a revis ão dos crit éri os de col eta e dist rib uição de imp ostos , bem como no efi ci ent e si stem a d e con trole e fiscaliz ação d os recu rs os públ icos, en fim, pol íti cas co nsist ent es p ara reco nstruir as bases sob re as q uai s s e assentam as relaçõ es int ergov ern am ent ai s, p ara o qu e o pap el do Est ad o é es sen ci al.
Pro cedi men to s Metodológ icos
A p esq uis a o ra relat ad a en vol veu tan to o lev ant am ent o e a anális e biblio gráfi ca e do cu ment al qu anto o trab alh o de cam po, com reco lh a e anál is e de indi cado res em píricos .
Os prim ei ro s p ro cedimentos in clu iram o ex am e de cont eúd os mai s est rit am ent e li gados ao obj et o d est e es tudo, ou s ej a, o fi nan ci am ent o d a edu cação com b as e na const itui ção d e fundo s, fazendo um a an ális e d etalh ad a do FUNDEF/ FUNDEB.
A bu sca d os d ad os emp rí cos acon teceu no Mu nicípio de Fo rtalez a, n o sistema de en sino muni cip al. C om rel ação a dados referentes ao sist em a edu cacion al est adu al e fed eral , as i nfo rmações fo ram levantadas no síti o ofi ci al d o Inst ituto Naci on al de Est ud os e P esq uis as Edu caci on ais Aní si o Teix ei ra – INEP. A es colh a do M uni cípi o-s ed e d a C apit al do Est ado do C eará deco rreu do fato de qu e este apres ent a a m aio r arrecad ação de i mpos tos da cit ad a uni dade federad a, b em como elevado núm ero d e mat rí culas , profes so res hab ilit ado s e com pl ano d e carreira.
O trab alh o de camp o con sisti u no l ev an tam ento de d ad os d os bal anços anu ais , rel ató rio s de trabal ho, orçamento s-p ro gram a e rel at órios d a ex ecu ção orçamentári a de 19 9 7 a 20 07, visit as aos ó rgãos pú bli cos , sindi cato s, b em com o ent revist as co m p esso as envo lvid as n a edu cação d e Fortal eza.
com pet ên ci as ent re o s ent es fed erados p ara o at endi mento à d eman da real e as políti cas de q ual ifi cação e sal ari al dos p ro fesso res. Os in di cativos recol hido s abo rd aram o s asp ect os p olíti cos , econ ôm ico -fin an ceiros e ed u caci on ais.
O estud o foi d es env olvid o no s p arâm et ros qu e o caract eriz am com o um a pes quis a qu alit ativ a e qu antit ativ a. Os dados o btid os facili taram o i nt ento d e ap reen d er o o bjeto em to d a a su a com plex id ad e. Embo ra priv ilegi and o a com preens ão do s fen ômenos, com arri mo nos suj eit os, a inv esti gação utiliz a, tamb ém, d ad os est atí sticos, ou seja, in fo rmaçõ es qu antit ati vas .
A op ção po r ess a abo rd agem acont eceu em vi rtu de d as questõ es e obj etivo s do est ud o , cu ja i nt en ção p ri mei ra é a an ális e da p olíti ca d e fin an ci am ento , v ia fun dos pú bli cos , n u ma persp ecti va qu e ex trap olass e a dimens ão m eram ent e qu an titativ a, q ue obs cu rece, ao fin al, o s imp ass es , con flit os e p ersp ect i vas vi venci ados p elo s suj eit os, qu e ex ecu tam e enfrent am coti dian ament e os im pactos e efeit os d as políti cas públi cas ed ucacion ais .
Ress alt amo s al gu mas in fo rm ações sobre os d ado s col et ado s. Prim eiram ent e, as d ifi culd ad es en con tradas , tan to para aces sar qu anto p ara con soli dar os d ad os fin an ceiros, t en do si do necess ári as v ári as pesq uis as ju nto à S ecret ari a de Ed ucação do Mu nicípio , Secret ari a de Fin an ças, Secret ari a d e Admin ist ração e Tribu nal de Co ntas do Muni cípio . As res post as às soli cit ações fo ram marcad as p or lo n gos p erío dos d e esp era, al ém d o tratam ento pou co “co rdi al ” de al gu ns técni cos d ess as ins t ituições, semp re muito o cup ad os, fat or ex trem am ent e d es estim ul ant e; pret en d íamo s pes qui sar tamb ém os fu ndo s n o Est ad o, m as iss o n o s fez d esi sti r.
Destacamo s, ai nd a, com o obst áculo s da pesq uis a a fragm entação dos dad os s ob re a p olí tica edu caci on al do Muni cípi o, n a fo rmação d a s éri e histó ri ca, o qu e ex igi u esforços redo brados n a anál is e dess es e a bu sca d e info rm açõ es qu e p ro porcio n ass em co erên ci a ao est udo .
con tas , referent es a 2005 , do prim ei ro ano da ad minist ração, est an do as dem ais em d ecu rso d e an ális e e d e jul gam ent o.
Out ra grand e di fi cul dad e foi a sist em ati zação dos d ados ed ucacion ais , incl uind o a sit uação do magist éri o – haj a vist a qu e a Secret ari a de Admin ist ração não respo nd eu à soli cit ação so bre o v en cim ent os d os pro fess ores p ara a séri e hi stó rica, infom ação obtid a n a Pro curado ri a J urídi ca do Muni cíp io, n os Diários Ofi ci ais do M uni cípio – D.O.M e con soli dados po r nós. P rat icam ent e não ex iste sist em at ização d a hi stó ri a edu cacion al em Fo rt al eza, em um só órgão. Melho r es cl arecend o, a divi são d a admi nist ração muni cip al em secretarias ex ecuti vas regio nais – SERs e a d es cent ralização das políti cas, di ficult aram b ast ant e a col et a d os d ad os.
A es col ha do ano d e 1997 co mo iní cio d a séri e histó ri ca, na pes quis a d e campo , deriv ou n oss a op ção po r s er um ano repres ent ati vo da sit uação q ue ant ecip a a impl an tação do FUNDEF em Fortal ez a. A s eleção de 20 07 para fin alizar a séri e foi decidi da em vi rtu de de s er o p rim ei ro an o do FUNDEB e pel o fato de balanço s e p rest açõ es d e co nta, em part e, est arem organizad os e dispo nibil izad os para est udo , p ossi bilit and o u ma an ális e mais consi stent e (d ez ano s) d a po lí tica de fin an ci am ento vi a fu ndo p úbl ico . Em al guns momentos , em raz ão das di fi culd ades, n ão foi po ssív el ap resent ar a s érie d e dad os referen te ao s dez anos . É im po rt ante t amb ém i nform ar qu e o s v alo res fo ram atu alizados p elo Ín di ce Geral d e P reço s (IGP-D I) d a Fund ação Get úlio Vargas , com a int en ção de atu alizá-lo s p ara su a m el ho r an ális e co mp arati va.
Est a t es e est á o rgani zad a d a m an ei ra a s eguir ex pli cad a.
quanto q uantit ativ o, ou sej a, m at erial bi blio gráfi co , do cum ental , trab alh o d e campo p ara co let a de dados e an ális es des ses indi cad ores .
Fund o Públi co e o Finan cia mento da Educa çã o B rasi lei ra – con stituí do com a fi nali dade d e d eb ater o surgimento e a dis put a pel o fun do públi co , qu es tão p ri mord ial do capit ali s mo at u al. C ont ex tualiza e d efin e o con ceito de fun do p úbli co esp ecífi co para ed ucação e as v árias tent ativ as e ex peri ên ci as de im plantação ao lon go da histó ri a ed u cacion al brasil ei ra. Enfoca, ain da, o debat e at ual em to rn o do fun do esp ecial para fin an ci ar a edu cação, ress alt an d o auto res favo ráv eis e d es favo ráv eis .
Custos e Ga stos da Educa ção – apres ent a a atu al estrut ura do fin an ci am ento d efini da p el a Cons titui ção de 19 88, Lei d e Di ret riz es e Bas es da Edu cação Nacio n al – LDB Nº 939 4/ 96 e Pl an o Naci on al de Ed u cação – PNE Nº 1 0.1 72/0 1, bem com o estu dos s obre o s cust os e gas tos d a Edu cação Bási ca n o Brasil d e 1995 -2 005 .
Cons titu ição e I mplanta çã o do FUNDE F, FUNDEB – discut e a con stitui ção do s doi s fund os pú blicos, p or mei o das l egi slações esp ecífi cas, ou s ej a, l eis, d ecret os, p roj et os d e l ei, pro cu rand o an alis ar os imp actos na políti ca d e fin an ci am ent o.
O I mpa cto e os I mpass es do FUNDE F e o FUNDE : no Município d e Forta leza – faz um ap anh ad o geral da situ ação so cio econô mica, p olíti ca e edu cacion al do Muni cípi o. An alis a os im p act os e imp ass es do FUNDEF/ FUNDEB n as fi nan ças da edu cação muni ci pal , ab ord and o as receit as e d es pesas, o cust o alu no-qu alid ade, a p olíti ca edu caci on al, a evo lu ção d as mat rícul as p or sist ema d e en sino , a sit u ação do s p ro fesso res e a p olíti ca d e val oriz ação d o m agis tério e o con tro le so cial dos recu rsos d a educação.
2 FUNDOS PÚBLICOS E O FINANCIAMENTO DA
EDUCAÇÃO BRASILEIRA
O Fu ndo Públ ico é tem a de fu nd am ent al im po rtân cia, n a d iscu ss ão da políti ca d e fi nanci ament o d a edu cação, haj a vi sta qu e é ass u nto-ch ave para se com preend er o cap it alism o n a at ual id ad e.
A disp ut a p elo Fun d o Públi co refl et e os con flit os d e o rd em econôm ica ent re as cl ass es, po den do -s e dizer q ue é a ex press ão da lu ta d e cl as ses na acepção marx iana.
A co ncepção s ob re ess e arcabo uço teóri co tom ou como bas e a t es e d e Franci sco d e Ol iv eira so bre a rel ev ân ci a ocu pada pelo Fun d o Públi co e to do seu enlace, co m o desen volv imento capit alist a, vis an do a ap reend er o s en tido des sa di scuss ão n a est rut uração da po lí tica de fin an ci amen to da edu cação bási ca no Brasil.
A ex p ress ão d ess a luta no campo ed u caci on al é feit a, t ambém , com ass ent o em aut ores com o Ru y Barbos a, Anísi o Teix ei ra, Melchi or, Davi es e Arel aro, p ara dis cuti r as div ers as tent ativ as hi stó ri cas de se constit uir fu ndo s esp ecí ficos para o fi nan ci am ent o d a ed ucação.
2.1 Fundo s Públi co s: Definiçã o, Su rgi men to e Di sputa s
O Fund o Públi co d e um a n ação é fo rmad o de recursos o riun dos do pagam ent o d e im post os, con tri bui çõ es e t ax as est ab el ecido s p el as l eis. To da a popul ação, s eja p o bre o u ri ca, d ev e proced er obri gato riam ent e a es ses pagam ent os. Tais recu rso s serv em p ara fin an ci ar a bu ro cracia do Est ado e pod em diri gi r-s e a d uas v ert entes: s ocial e econ ômica.
com l on ga carên ci a, recu rs os p ara “sal v am ento ” d e bancos, renún ci a fis cal et c.
Na p ers p ecti v a d e Amaral (20 03 ), os Poderes Ex ecutiv o e Legisl ati vo dispõ em d e m ecanis mos efi ci ent es a em pregar em relação ao Fund o Públi co , se res olv erem opt ar por políti cas s oci ais . Para ess e p esq uis ad or, a alt ern ati v a é co nstit uir fun dos esp eci ais, cont en do um volum e d e recursos fin ancei ros dest in ado s p ara s e realizar ati vid ad es d e fins s oci ai s.
Gemaqu e (2 004 ), ao realiz ar estud o es pecí fico s ob re os fundo s, par a fin an ci ar a edu cação , ex pri me o seguin te con ceito :
[ . . . ] c o n c e n t r a ç ã o d e r e c u r s o s d e v á r i a s p r o c e d ê n c i a s p a r a me d i a n t e f i n a n c i a me n t o s , s e p r o mo v e r a c o n s o l i d a ç ã o o u o d e s e n v o l v i me n t o d e u m s e t o r d e f i c i t á r i o d a a t i v i d a d e p ú b l i c a o u p r i v a d a . N e s t a p e r s p e c t i v a , o s f u n d o s s ã o v i s t o s c o m o u m me c a n i s mo p o t e n c i a l me n t e c a p a z d e s u p r i r a s d e f i c i ê n c i a s d e d e t e r mi n a d o s e t o r , p o d e n d o s e r c o n s t i t u í d o s p o r r e c u r s o s d e d i f e r e n t e s p r o c e d ê n c i a s e d e s t i n a d o s a u m fi m e s p e c í fi c o . ( p . 3 2 ) .
Concordando com as defini çõ es d os auto res menci on ad os, p o sici on amo -nos no s enti do d e co nsid erar o Fund o Pú blico com o um pod eros o mecanism o que, d ep en dendo d as fo rças polí ticas , pod e servi r à vert ent e so ci al, ben efi ciando a m aio ria d a po pul ação, m as cont radit óri o, j á qu e s erve t am bém às cl ass es d et ent oras do po der, qu e t ent am apri sion ar o s recu rso s p ara fin an ci ar o at ual d esen volv imento capi t alist a. Po rt anto , o entend emos como refl ex o d a l ut a d e cl asses qu e p erm ei a a s oci ed ad e.
No camp o d as fi nan ças p úbli cas, s empre ex isti u a p reo cup ação com os efeit os econ ômi cos da t ri but ação , o u s eja, de qu an to o Gov erno deve tom ar em im post os e p ro v er em d esp es as . Geralm ent e est a p reo cu pação, po r p arte dos gov ernos , t em si do acomp anh ada de um po sicion am ent o mais no rm ativo2, gerencial , q ue an alisa as d esp es as govern am ent ais com o ex ó gen as ou det ermin ad as po r fo rças est ranh as ao sis t em a econôm ico.
Fazen do o posi ção a es te p osi cio nam ento, Oliv ei ra (19 88 ) co nsi dera imposs ív el con ceb er a “formação do s is tem a capit alist a s em a u tilização de recu rs os pú blicos qu e, em d et ermin ad os casos , fu nci on aram quase como u ma “acumul ação p rimit i va. ” ” (p . 2 0).
Para ess e auto r, o v olum e e a comp osi ção d as desp es as go v ernamentais, bem como a dis tri bu ição do p eso tri but ário, não s ão m eram en te det ermin ad os por lei s d e m ercad o, mas reflet em antes con flit os econ ômi co s en tre cl ass es e gru pos . Ou, com o p ostul ou M arx , “a l ut a t ribu tári a como a mais velh a forma de lut a d e cl ass es. ” Fin an ças t rib utári as de to das as ép ocas s ão m an ei ras de ex ploração econ ômi ca, na medid a em q u e os sist em as tri but ários prot egem e en cast elam al gu mas cl ass es em d etri ment o d e o ut ras (MAR X, 1982 ).
Nas an ális es de Fran cis co d e Oliv ei ra (1 988 ), as cri ses que qu as e implodi ram o sis tem a capit ali st a no iní cio do s éculo XX l evaram à rev is ão des se si stema, com a atri bui ção d e uma n ova fun ção d e regulação ao Est ado .3 Ess a at ribui ção regulat óri a impli co u a co nformação do fun do púb lico, repres ent ando cerca de 30 a 45 % do ex ced ent e econ ômi co para s ust ent ar a agend a ci vilizató ria da so ci ed ad e in dus tri al.4
O Estado passo u a atuar en ergi camente n a econo mia (t ri buto s , is en çõ es, fo rmação p ro fis sion al, su bsí dios etc), ex ercend o o co nt rol e mon et ário, est rut uran do tod o o sistem a d e “s al ári o-in di ret o5”, ed u cação para to dos ,
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A t r a n s fo r ma ç ã o d e E s t a d o l i b e r a l q u e a t é o i n í c i o d o s é c u l o X X s e f u n d a me n t a v a e m t r ê s f u n ç õ e s b á s i c a s ( mo n o p ó l i o d a t r i b u t a ç ã o , mo e d a e f o r ç a s a r m a d a s ) , p a s s o u p e l a a mp l i a ç ã o d o f u n d o p ú b l i c o q u e s o me n t e e q u i v a l i a a me n o s d e 1 0 % d o t o t a l d o e x c e d e n t e e c o n ô mi c o ( O L I V E I R A, 1 9 8 8 ) .
4 N a q u e l a o p o r t u n i d a d e , s e m a r e a l i z a ç ã o d a r e fo r ma t r i b u t á r i a p r o g r e s s i v a s o b r e o s r i c o s , e s p e c i a l me n t e n o s g a n h o s d e r i v a d o s d a n o v a r i q u e z a ma t e r i a l r e p r e s e n t a d a p e l o c r e s c i me n t o f a n t á s t i c o d a p r o d u t i v i d a d e , p o u c o d a a g e n d a c i v i l i z a t ó r i a d o s é c u l o X X h a v e r i a d e s e r i mp l e me n t a d o . A t r a n s fo r m a ç ã o d o E s t a d o L i b e r a l d e p e n d e u d a d e mo c r a t i z a ç ã o p o l í t i c a d a s e s t r u t u r a s d e p o d e r , p r o d u ç ã o e c o n s u mo , l e v a d a s a v a n t e p o r i n t e n s a s l u t a s s o c i a i s . D o c o n t r á r i o , o r e g i me d e v i d a e t r a b a l h o d o s é c u l o X I X a i n d a s e fa r i a p r e s e n t e , d e s c o l a d o d a r i q u e z a g e r a d a p e l a me t a mo r f o s e d a s o c i e d a d e a g r á r i a p a r a i n d u s t r i a l e u r b a n a , c o m o o t r a b a l h o a p a r t i r d e c i n c o a n o s d e i d a d e , j o r n a d a s d e t r a b a l h o d e 1 6 h o r a s p o r d i a , t r a b a l h o a t é mo r r e r , a n a l fa b e t i s mo g e n e r a l i z a d o ( O L I V E I R A , 1 9 8 8 ) .
esp eci alm ent e aos filhos d e famíli as s em con di çõ es p riv ad as d e p ro ver n a faix a d e s et e a qui nz e ano s d e id ad e, in gress o no mercado de t rabalho ap ós 1 5 ano s, apo sentado ri a apó s três d écad as d e trabalho , jo rn ad a d e trabalho d e oi to horas e acess o à p ro t eção so ci al aos d em ais ri scos do t rab alh o.
O ch amado Est ad o d o Bem -Est ar So cial i ntro duziu a rep úbli ca ent en did a est rut uralm ent e co mo gest ão do s fu ndos públi co s, o s quais s e to rn am precond ição d a acum ulação e d a reprodu ção do capit al (e d a form ação da t ax a de lu cro) e d a repro dução d a força d e trab alh o po r meio d as des pesas so ciais. Hou ve, portanto, a soci aliz ação dos cus tos da p rod u ção e a manut en ção d a ap rop ri ação p riv ad a dos lu cros ou da rend a (is to é, a riqu ez a n ão foi soci aliz ad a) (OLIVEIR A, 1 988 ).
Dess a fo rma, o fun d o públi co está p res ente n a rep rod ução d a fo rça d e trab alho e na acu mulação do capit al , vist o qu e o lu cro capit ali st a é abs olut am ent e i nsu fi ci ent e p ara con creti zar as nov as po ssib ilidades ab ert as pel o p ro gres so t écn ico e t ecnol ó gi co, ap rop ri an do parcelas cres cent es dos recu rs os públ icos qu e t omam a fo rm a est at al. Oli vei ra (1 988 ) trab alh a com a idei a de fund o p úbli co como antiv alo r, an ti-capit al.
O fund o pú bli co é, as sim, o antiv al or (n ão é o capit al) e é a antim ercado ria (não é a fo rça de trab al ho) e, como tal , é a con di ção ou o press upos to d a acum ulação e d a rep ro du ção d o capital e da fo rça d e t rab alho . É nel e qu e s e vem pôr a co ntradição at ual do capit alism o, isto é, el e é o press upos to n ecess ário do capit al e, co mo press upo sto, é a n egação do próp ri o capit al – vi sto q ue o fund o pú bli co n ão é capi tal nem t rab al ho6 (OLIVE IR A, 1988 ).
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Para Oliv ei ra (198 8), o fun do públ ico, s ob a forma d e s al ári o indi reto , des ato u o laço qu e p rendi a o cap ital à fo rça d e trab al ho (ou o sal ário di reto ). Ess a amarra era o q ue, no passado, fazi a a ino vação t écni ca pel o cap ital s er uma reação ao cres cim ento real d e s al ári o e, d es feito o l aço, o i mpul so à inov ação t ecnol ó gi ca t ornou -s e prati cam ent e i limit ado , prov ocand o ex pans ão dos i nv estim en tos e agi gant am ento d as fo rças p rod utiv as , cuj a li qui dez é impress ion ant e, m as cujo lu cro n ão é s ufi ci ent e p ara con cretizar to das as possi bilid ad es t ecnol ó gi cas . Por iss o mes mo, o capit al p recis a de p arcel as d a riqu ez a públ ica, is to é, do fun do pú bli co , na qu ali d ad e de fi nan ci ad or d es sa con cretização.
P or out ro l ado , o lu gar o cup ad o pel o fu ndo públ ico com o sal ário indi ret o fez com qu e a força d e t rab alh o n ão p oss a s er av al iad a ap en as pel a rel ação cap ital -t rab alh o (po is n a com posi ção do s al ári o ent ra tamb ém o sal ário i ndi reto pago pelo fu ndo pú blico).
Assim , co nforme Ol ivei ra (1 988 ), a p artir d a cris e do capi talism o d a décad a d e 197 0, o fundo pú bli co fo i res pons abi lizad o pel o ex cess o d e gasto s soci ai s, t en do iní cio o d esmo nt e d es se tip o d e Est ado d e P rot eção So ci al.
Dess a fo rma, s urge outro blo co eco nômi co7 com i nten çõ es hegem ôni cas (ou tot alit árias) 8 cuj a fin alid ad e era a retomada do pro cesso de acum ulação capit alist a, via reestruturação p rod utiv a, para sup erar a est agnação eco nômi c a
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E s s e b l o c o e c o n ô mi c o t e m c o mo f u n d a me n t o o c o mb a t e à s i d e i a s k e y n e s i a n a s d e r e g u l a ç ã o e c o n ô mi c a i n t e r n a c i o n a l e o s c h o q u e s d o p e t r ó l e o d a d é c a d a d e 1 9 7 0 , g e s t a d a s n a S o c i e d a d e d e M o n t P è l e r i n , d u r a n t e o s a n o s 1 9 4 0 , c o ma n d a d o s p o r F r i e d r i c h H a y e k ( S O U S A , 2 0 0 6 ) .
8 G r a ms c i ( 2 0 0 2 ) e n t e n d e q u e a h e g e mo n i a p o l í t i c a a c o n t e c e q u a n d o a c l a s s e s o c i a l d o mi n a n t e t e m s u a c o n d i ç ã o c o n s e n t i d a p e l o s d o mi n a d o s , c o m o ( a u t o ) r e c o n h e c i me n t o d e s t e s c o mo p a r t e n a s i n s t i t u i ç õ e s e s t a t a i s d i r i g i d a s p e l o s p r i me i r o s . S o b r e t u d o n o s p a í s e s p e r i fé r i c o s , a c r i s e d o “ L e s t e ” e a e x p a n s ã o i d e o l ó g i c a d o l i b e r a l i s mo e c o n ô mi c o i n a u g u r a a p o s s i b i l i d a d e d e s e s u b s t i t u i r a d o mi n a ç ã o v i a r e p r e s s ã o p e l a d o mi n a ç ã o v i a h e g e mo n i a . P a r a o a u t o r , p o r t a n t o , a v i o l ê n c i a r e p r e s s i v a é e x p r e s s ã o d o f r a c a s s o d a h e g e mo n i a p o l í t i c a . F r a n c i s c o d e O l i v e i r a ( 1 9 9 9 ) , a p a r t i r d o me s mo r e fe r e n c i a l t e ó r i c o , fa l a e m “ h e g e mo n i a i mp e r f e i t a ” , s i t u a d a e n t r e a i n t e g r a ç ã o d o s t r a b a l h a d o r e s a o c a mp o d e s i g n i fi c a d o s b u r g u e s e s , q u e c a r a c t e r i z a a h e g e mo n i a g r a ms c i a n a , e a “ s u p e r a ç ã o ” d e s s a p r e t e n s ã o h e g e mô n i c a p e l a e x c l u s ã o t o t a l i t á r i a , p o r me i o d a q u a l s e n e g a a t é me s mo a p a r t i l h a d e u m me s mo c a mp o d e s i g n i f i c a d o s , c o m o q u e f i c a i n v i a b i l i z a d a a p o l í t i c a d e mo c r á t i c a .
inici ad a em mead os da décad a d e 197 0 e profund am ent e agravad a na d écada de 198 0.9
É, po rtanto , o p erío do ent re o s egund o pós -gu erra e a d écada d e 1 980 marcad o pela i ntens ifi cação d o Est ad o nos in vestim ento s p rod utiv os; est e momento é d em arcad o pel a as so ci ação ex plíci ta d o dinh ei ro p úbli co ao capit al indus tri al priv ado .
A d ecorrên ci a é o acel erado cresci mento d a econo mia, com ganh os con sid erávei s p ara o con junt o d os t rab alh ado res, mas est e fat o se deu ali ado à ass un ção d e um a dív ida p úbli ca ex t erna que t eri a cons eq uências m al éfi cas n o futu ro .
No Brasil, es se process o nu nca ch egou a avançar p ara o mod el o ke yn esi ano cl ássi co . Entre n ós, s e con fi gu ro u, n o mínim o , uma i ns erção con tradit ória n o cap italis mo mun di al. C omo d ecl ara Fran cis co d e Oli veira (19 99 ), a cont radi ção fun damental do Est ado do Bem-Estar e d e seus “sim ulacros ” d a periferi a do sist em a m ani fest av a-se n a im plem ent ação d e políti cas ora volt adas à “pu bli cização do p riv ad o”, o ra vo ltadas à “p riv atiz ação do pú b lico .” (p. 68 ).
Para garanti r a acu mulação e repro du ção d o capital e da fo rça d e trab alho , o Es tado end ivid ou -s e e ent rou n um process o d e d ívid a púb lica con heci do como deficit fis cal ou "crise fis cal do Es tado ". A isso s e d ev e acres cent ar o m o ment o cru ci al d a cri se, isto é, o inst ant e d e intern acio naliz ação oli go póli ca d a p ro dução e da fin ança – m esm o as multin acion ais envi ando v ulto sas som as d as s uas fili ais às m at rizes no s p aís es de o ri gem – o Est ado do Bem -Es tar op erava com d efici ts muit o grand es , o qu e era sup rid o com a emissão d e títul os púb lico s.
Além dis so, ho uv e a jun ção d o capit al fin an ceiro, qu e com eço u a vi aj ar o mundo int ei ro, fi nanci an do Est ados d a peri feri a, a ju ro s alto s, atrai ndo a at en ção dos in vesti dores d a ind úst ri a. Assim, capit ais d e gran de p ort e com eçaram a mi grar para a es fera fi n an ceira e para os emp réstimo s às
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períferi as. Com is to , a arrecad ação est atal tend e a d ecair e assim o d efici t públi co aum en tou , vindo desembo car n uma si tu ação em q ue o Est ado nã o con segui a m ais m ant er o co mp romis so so ci al-demo crat a.
Diant e dess e limit e, o fun do pú bli co n acion al é qu e d ev e conti nu ar fin an ci and o o capi tal e a força d e trabal ho. É isso o "col aps o d a mod ern ização " e a ori gem d a políti ca neo lib eral , q ue p rop õe "enx u gar" ou en col her o Estado (OLIVE IRA, 1 999 ).
De aco rd o com Oliv eira (198 8), o qu e entro u em cris e foi o padrão d e fin an ci am ento pú bli co do Est ado do Bem-Es tar So ci al e não a “est atiz ação” (po rq ue l eva a s up or q ue a p ro priedade é cres cent em ent e est atal) o u a “int erv en ção est at al ” (po rq u e cond uz a p ensar q u e a int erv en ção s e dá d e fora para d ent ro ).
Ness e sen tido , o au t or lemb ra q ue, en qu ant o a rep ro du ção d o capit al, os aum ent os d a p ro d utivid ad e e a el evação do salário real esti veram circuns critos ao t erritóri o n acio nal, a regul ação k e yn es iana fun cio no u. S e a circularid ade p ress u punh a gan hos fis cais co rres pon dentes ao inv estim ent o e à rend a qu e o fund o públi co arti cul av a e fin an ciav a, a in tern aci on alização ret irou p arte dos ganhos fis cais, em bo ra ten ha deix ado aos fun dos públi co s nacio nai s a fun ção de cont inu ar arti cul and o e fin an ci and o a rep ro du ção do capit al e da fo rça d e t rab alho . Na cris e fis cal o u “o qu e u m ganh a é o qu e outro p erde” (THUR OW, 19 81 apu d O LIVE IRA 198 8), em ergiu a d et erio ração das receit as fis cai s e p arafis cais (p revid ên ci a s o cial , por ex emplo ), con duzin do ao d efi ci t púb lico.
Ess e qu adro ind ica qu e o fu ndo púb li co defin e a es fera públi ca d a econo mia d e m ercado so ci alm ent e regul ad a e q ue as d emo craci as
repres ent ati v as agem n um campo de lut as p o larizad o p el a
direção/ geren cim ent o do fun do públi co . É as sim q ue o n eoli beralismo ganh a fo rça, é n a verd ad e a lut a p elo fund o p úbl ico .
