ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ NÚCLEO DE CONTRATOS, CONVÊNIOS E RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS
AV. DA UNIVERSIDADE, 2853, BENFICA - FORTALEZA-CE, CEP 60020-181 FONE: (85) 3366.7324 FAX: (85) 3366.7323
PARECER n. 00124/2021/NUCRC/PFUFC/PGF/AGU
NUP: 23067.023826/2021-19
INTERESSADOS: CENTRO DE CIÊNCIAS/UFC. DEPARTAMENTO DE GEOLOGIA
ASSUNTOS: CONVÊNIO ENTRE A UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC E A CIA DE FERRO LIGAS DA BAHIA- FERBASA.
EMENTA: EXAME DE MINUTA DE TERMO DE ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICAE CIENTÍFICA A SER FIRMADO ENTRE A UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC E A CIA DE FERRO LIGAS DA BAHIA- FERBASA. SEM REPASSE FINANCEIRO . LEI Nº 8.666/93. POSSIBILIDADE, COM RESSALVAS.
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de análise da minuta do Termo de Convênio de Cooperação Técnica e Científica entre o Cia de Ferro Ligas da Bahia- FERBASA, CNPJ 15.141.799/001-03 e a Universidade Federal do Ceará - UFC, que tem como projeto - ação: estudo sobre modelagem geológica e reavaliação geoestatística de recursos minerais, a ser realizado na mina “medrado”, de propriedade da concedente – FERBASA.
2. Consta dos autos os seguintes documentos:
Proceso /
Documento Tipo Data Unidade
1960912 Ofício 49 20/05/2021 DG
1960934 Convênio 20/05/2021 DG
1960941 Sumário 20/05/2021 DG
1961388 GABINETE DO REITOR: Despacho 796 21/05/2021 GR 1973966 Despacho DGCAC/Convênios 915 28/05/2021 DGCAC_CAC
2104334 Declaração 30/06/2021 DG
2104345 Plano de Trabalho 30/06/2021 DG
2104365 Estatuto 30/06/2021 DG
2104369 PESSOAL: CNPJ 30/06/2021 DG
2104371 PESSOAL: CNH 30/06/2021 DG
2104375 PESSOAL: Comprovante de Endereço 30/06/2021 DG
2104380 PESSOAL: CNH 30/06/2021 DG
2104382 PESSOAL: Comprovante de Endereço 30/06/2021 DG
2104385 Ata 30/06/2021 DG
2104392 Certidão Negativa de Débitos Municipal 30/06/2021 DG 2104395 Certidão Negativa de Débitos Estadual / Distrital 30/06/2021 DG
2104397 Certidão Negativa 30/06/2021 DG
2104399 Certidão FGTS 30/06/2021 DG
2105614 Certidão FGTS FGTS 01.07.21 (filial) 01/07/2021 DGCAC_CAC 2105622 Certidão FGTS FGTS 01.07.2021 (matriz) 01/07/2021 DGCAC_CAC 2105629 Cadastro Informativo Créditos Não Quitados (CADIN)
CADIN 01.07.2021 01/07/2021 DGCAC_CAC
2105652 Despacho DGCAC/Convênios 1116 01/07/2021 DGCAC_CAC 3. É o breve relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
4. Inicialmente, registre-se que a presente manifestação toma por base,exclusivamente, os elementos constantes dos autos até a presente data e que, em virtude do que dispõe o Art. 131 da Constituição Federal de 1988 e o Art. 11 da Lei Complementar nº73/1993, incumbe a este órgão de execução da Advocacia-Geral da União prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar na análise da conveniência e oportunidade dos atos praticados no âmbito da Universidade Federal do Ceará - UFC nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnica ou administrativa.
5. Não é atribuição desta Procuradoria imiscuir-se no poder discricionário do agente público na escolha da melhor decisão a ser tomada em prol do interesse social/Administrativo da Autarquia/UFC.
Sobre o assunto, o Manual de Boas Práticas Consultivas, expedido pela Advocacia-Geral da União, diz em seu Enunciado nº 7:
O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade.
6. O processo encontra-se devidamente autuado e numerado, nos termos do art.22, §4º da Lei nº 9.784/1999 e da Orientação Normativa nº 02/2009 da Advocacia Geral da União - AGU.
ANÁLISE JURÍDICA
7. Os convênios são celebrados quando há comunhão de interesses entre os partícipes, que visam, na união de suas forças, atingir uma finalidade comum. Ao invés do que concerne aos contratos, não há contraposição de vontades em tais ajustes, mas sim convergência ou paralelismo de interesses. O convênio é um dos instrumentos de que o Poder Público se utiliza para associar-se quer com outras entidades públicas quer com entidades privadas.
8. Por outras palavras, o convênio é um pacto ajustado entre pessoas administrativas, ou entre elas e particulares, despidos de interesse lucrativo ou pretensão de vantagem econômica, objetivando a realização de um fim de interesse público.
9. O convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias. Isto resulta da própria Lei n.º 8.666/1993, quando, no art. 116, caput, determina que suas normas se apliquem aos convênios no que couber. Se os convênios tivessem natureza contratual, não haveria necessidade dessa norma, porque a aplicação da Lei já decorreria dos arts. 1.º e 2º.
10. Diferentemente dos contratos, onde as partes possuem propósitos econômicos e lucrativos contrapostos, nos convênios, o fundamental é a cooperação, a ação conjunta ou comum para atendimentos de um interesse público, como se trata no presente caso.
11. O principal elemento que se costuma apontar para distinguir o contrato e o convênio é o concernente aos interesses que, no contrato, são opostos e contraditórios, enquanto no convênio são recíprocos. É o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, quando define os convênios administrativos como acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes [1].
12. Quanto ao convênio entre entidades públicas, a Constituição de 1988, no art. 23 que cuida das atividades que são de competência concorrente da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estabelece, no parágrafo único, que lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e o Estados, Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem- estar em âmbito nacional.
13. No entanto, a Emenda Constitucional n. 19/1998 deu nova redação ao art. 241 da CF para determinar que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
14. Quanto ao convênio entre entidades públicas e entidades particulares, ele não é possível como forma de delegação de serviços públicos, mas como modalidade de fomento. Caracteriza-se este por ser uma forma de incentivar a iniciativa privada de interesse público. Difere do serviço público, porque, neste, o Estado assume como sua uma atividade de atendimento a necessidades coletivas, para exercê-la sob regras total ou parcialmente públicas; no fomento, o Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que queira desempenhá-la, por se tratar de atividade que traz algum benefício para a coletividade. O incentivo é dado sob a forma de auxílios financeiros ou subvenções por conta do orçamento público, financiamentos, favores fiscais, desapropriações de interesse social em favor de entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos, as instituições beneficentes, as escolas particulares, os hospitais particulares, etc.
15. Conforme síntese realizada por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes [2] em torno de algumas lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos assim enumerar algumas distinções entre convênios e contratos:
O termo convênio deve ter utilização restrita aos casos em que os interesses dos signatárias sejam absolutamente concorrentes, um objetivo comum; ao contrário do que ocorre no contrato, em que os interesses dos contratantes são diversos e contrapostos;
Por almejarem o mesmo objetivo, os signatários não são, a rigor, partes, e não cobram taxa ou remuneração entre si;
No convênio, descabe a aplicação de penalidade por rescisão, bastando não haver mais interesse na sua continuação para que se promova a sua denúncia. É possível, porém, a aplicação de penalidade pela aplicação irregular de recursos;
16. Ainda, quanto à diferenciação entre contratos e convênios, acrescenta Maria Sylvia Zanella Di Pietro [3]:
No convênio, verifica-se a mútua colaboração, que pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know-how e outros; por isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou remuneração;
No convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum, ou seja, um estudo, um ato jurídico, um projeto, uma obra, um serviço técnico, uma invenção, etc., que serão usufruídos por todos os partícipes.
17. Os convênios devem prever o prazo de duração, contudo, podem ser denunciados a qualquer momento. Em caso de conclusão, extinção, denúncia ou rescisão, os saldos remanescentes, não só dos convênios mas, como em quaisquer ajustes ou acordos, deverão ser devolvidos à entidade ou órgão repassador do recurso, no prazo de 30 dias do fato, sob pena de instauração imediata de tomada de contas especial do responsável, a ser providenciada pela autoridade competente do órgão ou da entidade que repassou os recursos. Esse prazo é improrrogável.
18. Portanto, é o que se vislumbra no presente exame em que se refere ao objeto de parceria entre a UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC E A CIA DE FERRO LIGAS DA BAHIA- FERBASA.
19. É verdade que se pode considerar que a expressão contrato administrativo, no sentido amplo de acordo de vontades, abranja os convênios e acordos de cooperação,inescusável, entretanto, que estes instrumentos possuem configuração jurídica particular, oque justificou a instituição dum tratamento diferenciado pela Lei 8.666/93, indicando aplicação de normas atinentes aos contratos em sentido estrito, no que couber. Com esta possibilidade, o legislador reconhece a diferenciação dos institutos, permitindo que eles se submetam a critérios diversos.
20. Nesse sentido, o Art. 116 da Lei nº 8.666/93 disciplina a celebração de convênios, no âmbito da Administração Pública. Veja-se, ipsis litteris:
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - identificação do objeto a ser executado;
II - metas a serem atingidas;
III - etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V - cronograma de desembolso;
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
21. Por isso, recomenda-se, conforme o parágrafo 1º do dispositivo em epígrafe, a elaboração do Plano de Trabalho atinente ao Termo de Convênio. Por oportuno, ressalta-se que o Tribunal de
Contas da União prolatou decisão sobre o tema em questão, senão vejamos:
Assunto: CONVÊNIOS. DOU de 02.10.2009, S. 1, p. 150. Ementa: determinação à Secretaria-Executiva do Ministério do Turismo - - aprove somente propostas de convênios que apresentem descrição detalhada e completa do objeto, de forma que permita a identificação inequívoca, nos pareceres técnicos de análise, do que será realizado em termos de produtos e serviços, em atenção ao disposto no art. 31 da Portaria Interministerial nº 127/2008.
22. Assim, consta dos autos a Minuta do Termo de Cooperação (SEI nº 1960934) e Plano de Trabalho (SEI nº 2104345).
23. Consta nas informações comerciais (SEI nº1960934), que o Acordo de Cooperação terá vigência de um ano. "VIGÊNCIA – 01 (UM) ANO: 20/04/2021 ATÉ 20/04/2022". Está, portanto, atendendo ao insculpido na legislação pertinente, Art. 57, § 3º, da Lei nº 8.666/93, que veda a celebração de acordos por prazo indeterminado e Art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, que condiciona a eficácia das avença da Administração à publicação do instrumento ou seu resumo no DOU.
24. Para que qualquer pessoa possa celebrar acordos com a Administração Pública é necessário que ela não possua dívidas com a seguridade social. Essa exigência está prevista no Art. 195, § 3º da Constituição Federal:
Art. 195 - A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta,nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
§ 3º - A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. (Constituição Federal de 1988)
25. A Lei de Licitações, por sua vez, prevê que a pessoa somente poderá participar de licitações se comprovar sua regularidade fiscal, ou seja, a inexistência de débitos com o Poder Público. É o que diz o Art. 27 da Lei n.º 8.666/93:
Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente,documentação relativa a:
(...)
IV - regularidade fiscal e trabalhista;
26. A Lei de Licitações explicita o que seja a regularidade fiscal exigida:
Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal, conforme o caso, consistirá em:
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei.
V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943.
27. Essa regularidade fiscal não é exigida apenas no momento da licitação e da contratação, persistindo durante toda a execução do contrato:
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
(...)
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
28. Portanto, antes da formalização de qualquer AJUSTE/AVENÇA, deverá constar nos autos os citados COMPROVANTES DE REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA.
29. Nesse sentido, consta dos autos os documentos do Cia de Ferro Ligas da Bahia- FERBASA, CNPJ: 15.141.799/0001-03: Certidão Negativa de Tributos Municipais (SEI nº 2104392), Certidão Especial de Débitos Tributários (SEI nº 2104395), Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Relativos
aos Tributos Federais e à Dívida Ativa da União (SEI nº 2104397), Certificado de Regularidade do FGTS - CRF (SEI nª 2105614 e 2105622) e Cadastro Informativo de Créditos Não-Quitados - CADIN (SEI nº 2105629).
30. Todas as certidões estão regulares.
31. Observa-se a aprovação do projeto pelo Colegiado Departamental (SEI nº 2104334).
32. Ainda, importante a manifestação sobre a propriedade intelectual, que apesar de compartilhada, consta obrigação desproporcional da UFC realizar o depósito de pedido de proteção de propriedade intelectual junto ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial - INPI, o acompanhamento da propriedade intelectual e as devidas taxas de pedido de exame, anuidade e outras eventuais taxas que surgirem. Assim, importante a manifestação quanto a adequação desta obrigação em comparação aos proveitos da propriedade intelectual que a UFC irá receber.
33. Sobre as obrigações das partes, necessária a manifestação da UFC a respeito da disponibilização de sua infra estrutura física e pessoal para execução do projeto, sem prejuízo de sua atividade finalística institucional.
34. O instrumento prevê de modo genérico as custas do projeto. Nesse sentido, necessário prévio conhecimento do ordenador de despesas, de modo que declare haver recursos para eventual cumprimento e execução das atividades do convênio proposto.
35. Finalmente, deverá ser atendido, no que for cabível, o disposto na RESOLUÇÃO Nº 59/CONSUNI, DE 24 DE SETEMBRO DE 2018, que aprovou o regulamento para disciplinar o relacionamento entre a UFC e suas fundações de apoio e estabelece os procedimentos operacionais, orçamentários e financeiros de projetos acadêmicos, especialmente quanto a classificação dos projetos acadêmicos (classificação dos projetos segundo a natureza);
formalização, tramitação e aprovação dos projetos acadêmicos; coordenação e fiscalização dos projetos acadêmicos; limites e condições para a participação dos servidores nos projetos acadêmicos e composição da equipe de trabalho dos projetos acadêmicos.
36. Registre-se que não consta da minuta em análise qualquer obrigação financeira para a UFC, o que demandaria a informação prévia dos recursos financeiros envolvidos.
III - CONCLUSÃO:
37. Destarte, atendidas as cautelas legais apontadas neste opinativo, especialmente indicadas nos itens 32 a 36, estando seus termos em conformidade com o regramento legal específico, mormente o Disposto no artigo 116, da Lei nº 8.666/93, esta Procuradoria Federal/UFC, por seu Procurador Federal subscritor, não vislumbra óbice jurídico à celebração do Convênio de Cooperação de que se trata o presente.
38. Por fim, recomenda-se verificar a data de início do termo de convênio, pois consta a vigência de (01) um ano a contra de 20 de abril de 2021, portanto, data pretérita, necessitando, pois, de ajuste para a plena execução dos trabalhos.
É o parecer, SMJ
À consideração superior.
Fortaleza-CE, 07 de julho de 2021.
Paulo Henrique Leite Gonçalves Procurador Federal Procuradoria Federal Junto à UFC
Caio Aguiar do Nascimento Estagiário
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996. P.
358.
[2] In: ILC n.º 99, maio de 2002, p. 334.
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão,
permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 7.ª Ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 231.
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ NÚCLEO DE CONTRATOS, CONVÊNIOS E RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS
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DESPACHO n. 01104/2021/GABPROC/PFUFC/PGF/AGU
NUP: 23067.023826/2021-19
INTERESSADOS: DEPARTAMENTO DE GEOLOGIA E OUTROS ASSUNTOS: ATIVIDADE MEIO
Aprovo o PARECER n. 00124/2021/NUCRC/PFUFC/PGF/AGU.
Fortaleza, 08 de julho de 2021.
JANAINA SOARES NOLETO CASTELO BRANCO PROCURADORA CHEFE DA PF/UFC
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