ACÓRDÃO TC-187/2021-8 – 1ª CÂMARA
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM FACE DO ACÓRDÃO TC 00915/2020-7 PRIMEIRA CÂMARA – CONHECER – NEGAR PROVIMENTO - CIÊNCIA – ARQUIVAR.
O RELATOR EXMO. SR. CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO:
1. RELATÓRIO
Tratam os autos de Embargos de Declaração interpostos pelo senhor Jerônimo Pablo Paez Torres, em face do Acórdão TC 00915/2020-7 Primeira Câmara, proferido nos autos do processo de Tomada de Contas Especial Instaurada TC 08983/2017-3, tendo a parte dispositiva sido exarada nos seguintes termos:
ACÓRDÃO TC-915/2020:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo,
Acórdão 00187/2021-8 - 1ª Câmara
Processos: 04610/2020-9, 04904/2020-1, 04892/2020-2, 04614/2020-7, 08983/2017-3 Classificação: Embargos de Declaração
UG: PMA - Prefeitura Municipal de Anchieta Relator: Sebastião Carlos Ranna de Macedo
Interessado: Chefe do Poder Executivo Municipal (ES, Anchieta, FABRÍCIO PETRI), MARCUS VINICIUS DOELINGER ASSAD, MARCELLO PINTO RODRIGUES
Recorrente: JERONIMO PABLO PAEZ TORRES Procurador: RODRIGO FARDIN (OAB: 18985-ES)
Identificador: 5022C-383AE-6C4BB
Assinado por LUCIRLENE SANTOS RIBAS 25/02/2021 17:05 Assinado por SERGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO 25/02/2021 17:31 Assinado por SEBASTIAO CARLOS RANNA DE MACEDO 25/02/2021 18:35 Assinado por HERON CARLOS GOMES DE OLIVEIRA 01/03/2021 14:33
reunidos na sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo relator, em:
1.1. MANTER a seguinte irregularidade:
1.1.1. Inadimplência de contribuições previdenciárias devidas ao instituto de previdência dos servidores de Anchieta, com consequente obrigação de pagamento de juros e multas, despesas que importam em dano ao erário.
(Conforme narrado no item 2.1 da Instrução Técnica Conclusiva 04785/2019-1)
Critérios: art. 123, 123-A, 124 e 130 da Lei 169/2004; Violação aos Princípios da Economicidade, Legalidade, Moralidade, Probidade Administrativa e da Boa-fé Objetiva, prescritos no art. 37, caput, da CF/88, art. 116 da Lei 8.112/90 c/c art. 155, incisos VI, VII, VIII e XIII da LC Municipal nº 27/2012, art. 75 e 134, VIII, ambas da Lei 003/2014 (Lei Orgânica) e art. 59 da lei 568/2009.
Responsáveis Solidários:
Jerônimo Pablo Paez Torres – Ex-Secretário Municipal de Fazenda.
Marcus Vinicius Doelinger Assad – Ex-Prefeito Municipal.
Marcello Pinto Rodrigues – Ex- Controlador-Geral do Município
Ressarcimento: 793.473,34 VRTE
1.2. DEFERIR o pleito de preferência na tramitação do processo, nos termos do art. 71, parágrafo único, e art. 264, parágrafo único ambos do RITCEES;
1.3. REJEITAR a preliminar de ilegitimidade passiva aduzida por Jerônimo Pablo Paez Torres;
1.4. REJEITAR as razões de justificativas e JULGAR IRREGULARES as contas dos senhores Jerônimo Pablo Paez Torres, Marcus Vinicius Doelinger Assad e Marcello Pinto Rodrigues em razão do cometimento da infração que causou dano injustificado ao erário, disposta no item 1.1.1 acima, com amparo no art. 84, III, “c”, “d” e “e”, da Lei Complementar Estadual 621/2012, condenando-os ao ressarcimento solidário do valor de 793.473,34 VRTE;
1.5. APLICAR MULTA aos Srs. Jerônimo Pablo Paez Torres, Marcus Vinicius Doelinger Assad e Marcello Pinto Rodrigues proporcional ao dano no valor de 7.000 VRTE com base no art. 134 da LC 621/2012 aplicando-lhes, também, multa de R$ 3.000,00, com amparo no art. 135, III da LC 621/2012, na forma do art. 389, III do RITCEES;
1.6. DAR CIENCIA da decisão final aos interessados;
1.7. ARQUIVAR os autos após o trânsito em julgado.
2. Por maioria, nos termos do voto do relator, vencido o conselheiro Rodrigo Coelho, que votou acompanhando a área técnica.
3. Data da Sessão: 11/09/2020 – 26ª Sessão Ordinária da 1ª Câmara.
Foram os autos encaminhados à área técnica para análise em observância ao artigo 411, §5º do RITCEES, ante a possiblidade de a análise acarretar efeitos modificativos na decisão contestada.
O Núcleo de Recursos e Consultas manifestou-se nos autos por meio da Instrução Técnica de Recurso 00330/2020-5, opinando pelo conhecimento do recurso e por negar provimento.
No mesmo sentido opinou o Ministério Público de Contas, em manifestação da lavra do Excelentíssimo Procurador Luciano Vieira (Parecer do Ministério Público de Contas 00131/2021-2).
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
Compulsando acuradamente os autos, verifico que o feito se encontra devidamente instruído, portanto, apto a um julgamento, eis que observados todos os trâmites legais e regimentais.
2.1 Dos Pressupostos Recursais
A Lei Complementar nº 621/2012, em seu artigo 152, inciso III, combinado com artigo 167, caput e §1º, prevê que os Embargos de Declaração podem ser opostos pela parte dentro do prazo de 05 (cinco) dias, contados na forma prevista naquela lei, com indicações das matérias obscuras, omissas ou contraditórias porventura existentes no Acórdão ou Parecer Prévio.
Analisando as condições de admissibilidade do recurso observa-se que o embargante é parte capaz e possui interesse e legitimidade processual, foi o expediente interposto tempestivamente, é cabível e o recorrente aponta obscuridade, omissão e contradição na
decisão, podendo ser conhecido, conforme analisado na Instrução Técnica de Recursos 00330/2020-5, abaixo transcrita:
“[...]
DOS PRESSUPOSTOS RECURSAIS
Analisando as condições de admissibilidade do recurso, observa-se que o Embargante é capaz e possui interesse e legitimidade processual.
Quanto ao cabimento, constata-se que o instrumento utilizado é possível e adequado à hipótese dos autos, tendo em vista o disposto no caput do artigo 167, da Lei Complementar nº 621/2012, abaixo transcrito:
Art. 167. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão ou parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas.
No que concerne ao cumprimento do prazo recursal, verifica-se que o Acórdão TC-00915/2020-7 – Primeira Câmara, contra o qual se insurge o Embargante, foi disponibilizado no Diário Oficial Eletrônico deste Tribunal em 21/09/2020, considerando-se publicado no dia 22/09/2020, nos termos dos artigos 62 e 66, parágrafo único, da Lei Complementar 621/2012 c/c. artigo 5º, do RITCEES, consoante informação prestada pela SGS (Despacho 34013/2020-3 – evento 04). Tendo em vista o disposto no artigo 411, parágrafo 2°, do Regimento Interno desta Corte, a interposição do presente recurso em 24/09/2020 o torna TEMPESTIVO.
2.2 Do Mérito
Quanto a análise meritória adoto a fundamentação exarada na Instrução Técnica de Recurso 00330/2020-5, abaixo transcrita:
Instrução Técnica de Recurso 00330/2020-5:
“[...]
DO MÉRITO
Aduz o Embargante que houve omissão na decisão confrontada, por ausência de fundamentação nas razões de decidir deste Colegiado, bem como na “ausência de análise da matéria de defesa concernente a necessidade de matriz de responsabilidade”, nos termos a seguir transcritos:
DA OMISSÃO DA DECISÃO – AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE DE MATÉRIA DA DEFESA
Para alcançar o fim a que se destina, é necessário que a tutela jurisdicional seja prestada de forma clara e completa, sem obscuridade, omissão ou contradição. O dever constitucional de fundamentar toda e qualquer decisão, interlocutória, terminativa ou definitiva, encontra-se expresso no art. 93, incisos IX e X, da Carta Magna.
Registre-se, igualmente, que a Lei Fundamental comina sanção de nulidade em decorrência da inobservância do referido preceito, o que inclusive foi acolhido com respeitado no Código de Processo Civil de 2015, sendo, portanto necessário que haja uma fundamentação exaustiva nas decisões.
A fundamentação ou motivação constitui a base intelectual de toda e qualquer decisão, e que, por sua vez, deve traduzir todo o raciocínio desenvolvido no processo.
Inconteste é a existência do livre convencimento dos julgadores, sejam estes judiciais ou administrativos, por óbvio, caberá aos mesmos analisar os autos e, considerando o conjunto probatório formar o seu convencimento sobre a lide, decidindo de forma fundamentada e para tanto deverá enfrentar em sua decisão todos os argumentos deduzidos no processo capaz de infirmar sua conclusão, ainda que de forma sucinta, nos termos do parágrafo 1º, do artigo 489 do CPC, não podendo se limitar a fazer mera remição a parecer do MP de Contas ou área técnica sem justificar a sua utilização.
Não obstante a indiscutível certeza teórica de que toda decisão, judicial ou administrativa, DEVE SER MOTIVADA, verifica-se que o acórdão recorrido revelou uma análise carente de densidade argumentativa, ao fazer SIMPLES REMISSÃO À PARECER DO MP DE CONTAS E A ITC, motivo pelo qual ausente a exposição expressa das razoes de decidir e consequentemente afronta ao princípio da motivação.
Segundo o escólio de HELY LOPES MEIRELLES, os atos administrativos devem ser motivados, sob pena de nulidade:
[...] Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário (CF, art. 5º, XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), a motivação é, em regra, obrigatória. [...] Portanto, na atuação vinculada ou na discricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação de justificar a existência do motivo, sem o que o ato será inválido ou, pelo menos, invalidável, por ausência da motivação." (in DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, 33ª.
ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 154).
No mesmo sentido ensina DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR:
[...] Enfim, via de regra, o ato administrativo deve ser sempre motivado, pouco importando que ele seja discricionário ou vinculado. A motivação pode ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. (in CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 7ª. ed., Salvador: Juspodivm, p. 54).
No caso, o exame dos documentos acostados aos autos revela que o acórdão impugnado do Tribunal de Contas limitou-se a rejeitar as alegações de defesa e imputar irregularidade ao recorrente através de MERA REMISSÃO AO PARECER DO MP E ITC.
É de conhecimento desse recorrente o posicionamento deste Tribunal de Contas quanto à possibilidade de utili a o de manifesta o t cnica para fundamentar suas decis es, sendo perfeitamente admitida no ordenamento jur dico rasileiro e denominada de “fundamenta o ad relationem”, ou seja, aquela na qual o julgador não se vale de argumentação própria, oriunda exclusivamente de seu raciocínio, mas, antes, faz alusão a outras manifestações lançadas nos autos pelas partes.
Contudo, no presente caso, sequer fora apresentada as razões pelas quais o relator, vencedor do voto, adotou o posicionamento da área técnica, tendo limitado-se, EXCLUSIVAMENTE, a reproduzi-la.
Recentemente, a Terceira Seção do tribunal deu provimento a recurso especial (EREsp 1.384.669/RS, j. 28/08/2019) para anular acórdão no qual a fundamentação se limitava a fazer referência a parecer do Minist rio Pú lico, entendendo que “Nos termos da orientação firmada pela Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça, não serve como fundamentação exclusivamente a remissão a manifestações de terceiros, exigindo-se complementações demonstradoras do efetivo exame dos autos e teses arguidas”.
Assim, a mera transcrição de outra decisão ou de manifestação nos autos, sem qualquer acréscimo, não basta para suprir a exigência de fundamentação prevista na Constituição Federal como já entendeu recentemente (2019) o STJ, bem como os demais Tribunais de nosso país:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO
CÍVEL.AGRAVO RETIDO. NÃO CONHECIMENTO.
PEDIDO DE APRECIAÇÃO NÃO REITERADO NAS RAZÕES DO APELO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE
NULIDADE DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS.
DECISÃO ADMINISTRATIVA QUE DESAPROVA
CONTAS.AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DO
ADMINISTRADOR RESPONSÁVEL PELAS CONTAS.
AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. SIMPLES REMISSÃO À PARECER PRÉVIO DO AUDITOR. AUSÊNCIA DE EXPOSIÇÃO EXPRESSA DAS RAZÕES DE DECIDIR.AFRONTA AO PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO.PARLAMENTAR:
EXERCENTE DE MANDATO ELETIVO MUNICIPAL.
RETENÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PARA A
PREVIDÊNCIA SOCIAL.DESNECESSIDADE. LEI Nº.
8121/91, ARTIGO 12, INCISO I, ALÍNEA H. DECLARADA INCONSTITUCIONAL PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E COM APLICAÇÃO SUSPENSA PELO SENADO FEDERAL. CONTAS REGULARES. Apelação Cível n.º 884.895-5AGRAVO RETIDO NÃO CONHECIDO.APELO DESPROVIDO. I. A decisão do Tribunal de Contas que desaprova as contas prestadas sem a prévia intimação do administrador responsável pelo período a que se refere a prestação é nula por ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. II. Os processos que tramitam no Tribunal de Contas, quando apreciam as contas dos administradores públicos, devem obedecer ao princípio da motivação, na forma determinada pela Constituição Federal. A simples remissão à parecer prévio apresentado por auditor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná não supre a necessidade de motivação do ato administrativo. III. A Lei nº 9.506, de 30/10/97 que acrescentou a alínea h ao inciso I do artigo 12 da Lei nº 8.212/91, tornando segurado obrigatório do regime geral de previdência social o exercente de mandato eletivo não vinculado a regime próprio de previdência social foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (RE 351.717/PR) e teve a sua aplicabilidade suspensa pelo Senado da República (Resolução nº 26/2005), não prosperando a decisão que desaprovou as contas prestadas por inobservância a tal dispositivo. (TJ-PR 8848955 PR 884895-5 (Acórdão), Relator: Abraham Lincoln Calixto, Data de Julgamento:
04/09/2012, 4ª Câmara Cível)
Assim, a simples remissão a parecer prévio não supre a necessidade de motivação do ato administrativo, como acima já demonstrado, motivo pelo qual resta caracterizada a omissão contida no acórdão recorrido e consequentemente a sua nulidade.
A Carta Magna faz menção à obrigatoriedade da exposição das motivações judiciais:
Art. 93. (...)
IX - todos Os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação; (grifo nosso)
Também é reforçada tal obrigatoriedade no âmbito cível através do artigo 489 do Código de Processo Civil:
Art. 489. São elementos essenciais da sentença:
(...)
II - Os fundamentos, em que o juiz analisará as questões de fato e de direito;
(...)
§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:
I - Se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;
II - Empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso;
III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;
IV - Não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;
V - Se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos;
VI - Deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento.
O dispositivo retro mencionado configura-se de tamanho apreço pelo sistema jurídico que é, no novo Código Processual Civil, em asamento para o chamado “Princ pio da Motiva o das Decis es”, consistindo esse último, segundo Neves (2017)1, na
“E teriori a o das ra es de seu decidir [do jui ], com a demonstra o concreta do racioc nio f tico e jur dico que desenvolveu para chegar s conclus es contidas na decis o”.
Ainda, o próprio CPC, QUE É APLICADO A ESTA CORTE DE CONTAS COMO DISPÕE A PRÓPRIA LEGISLAÇÃO DO TCE, reforça a importância do presente princípio ao dispor expressamente
que o juiz deve se ater à expressão da fundamentação judicial de forma clara e precisa.
Art. 926. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.
§ 1º Os juízes e os tribunais observarão o disposto no art. 10 e no art. 489, § 1º, quando decidirem com fundamento neste artigo.
Para sanar o referido vício, a doutrina aduz que cabe embargos declaratórios em caso de sentença omissa.
Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decis o judicial para: (…)
II - incorra em qualquer das condutas descritas no art. 489, § 1º.
Preceitua o art. 411 do Regimento Interno que cabe Embargos de Declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão ou parecer prévio emitido pelo Tribunal, que serão opostos por escrito pelo responsável, pelo interessado, pelo sucessor ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, em petição dirigida ao Relator.
Nas palavras do próprio Ministério Público de contas do TCE-ES1 contida no ED oposto contra decisão 552/2016 proferida nos autos do processo 376/2016:
Ressalte-se, por imperioso, que a simples concordância com a argumentação da Equipe Técnica não torna prescindível a demonstração dos motivos precisos da decisão proferida por esta Corte de Contas.
Deveras, decisão que se apoia em voto do conselheiro Relator que, por sua vez, se restringe a reportar-se a argumentação da Equipe Técnica (fundamentos aliunde) é inválida, sendo necessária a devolução dos autos para que seja sanado o grave vício, sob pena de nulidade.
Esclarece-se, contudo, a necessidade de se levar em conta a posição da Equipe Técnica, mas, em qualquer caso, cabe a essa Corte expor as razões pelas quais concorda ou não com o posicionamento dela.
Quanto a tese de defesa também não analisada e concernente a AUSÊNCIA DA MATRIZ DE RESPONSABILIDADE, mais destaque ainda obtém na medida em que esta é a ferramenta utilizada para identificar os responsáveis por irregularidades, especificar as condutas impugnadas, estabelecer as relações de causa e efeito e, finalmente, aferir a culpabilidade dos agentes, propondo um encaminhamento compatível com as circunstâncias do caso examinado, sendo sua existência imprescindível nos processos como vem entendendo este Tribunal de Contas, o que não foi feito no caso dos autos.
Apesar de haver recomendação do TCU contida na Portaria Adplan 1/2010 o MP de contas, equipe técnica e até mesmo a decisão recorrida NÃO APONTAM QUAL A CONDUTA QUE DEVERIA TER SIDO ADOTADA pelo Recorrente para que sua ação fosse então de acordo com o direito, sendo HUMANAMENTE IMPOSSÍVEL, que o prefeito conferisse e acompanhasse pessoalmente toda documentação e relatório financeiro.
Conforme definido na Portaria Adplan n. 1/2010 (BRASIL, 2010, p.
26), a matriz de responsabilização permite a verificação da responsabilidade pelo achado e DEVE ser preenchida sempre que houver achados que se constituam em irregularidades, cuja proposta de encaminhamento seja pela audiência ou citação de responsáveis, e somente para esses achados.
Apesar de extensamente volumoso, temos que é precária a instrução processual verificada no caso em comento com relação ao recorrente, tendo apontado o Recorrente como responsável pela irregularidade sem apreciação da sua culpabilidade, ou seja, sem a matriz de responsabilização e assim sendo, sem a individualização da sua conduta, limitando-se a área técnica a informar que:
“minimamente conhecimento do descumprimento das obrigações legais relativas às contribuições previdenciárias, conforme observou nos ofícios encaminhados pela Diretora Presidente do IPASA e no memorando encaminhado pelo Controlador Geral nº 71/2016”, confirmando que o Prefeito tinha conhecimento e permitiu a irregularidade.
Basta uma simples olhadela para se verificar que a imputação da responsabilidade ocorreu em virtude do cargo por ele ocupado (Prefeito), sem a devida caracterização do nexo de causalidade entre as irregularidades apontadas e a sua conduta, culminando na responsabilização objetiva, o que não é atualmente admitido por esta Corte de Contas.
Nesse sentido o TCE/ES entendendo pela ausência de responsabilidade do AGENTE público que NÃO PARTICIPOU DIRETAMENTE DA FISCALIZAÇÃO e PELA AUSÊNCIA DA MATRIZ DE RESPONSABILIZAÇÃO, afastou a responsabilidade do prefeito de Cachoeiro de Itapemirim no Acórdão n° 149/2016, constante nos autos do processo 537/2006, in verbis o voto do relator:
Nesse contexto, portanto, verifico nas inconsistências supracitadas, a indicação de terceiros como responsáveis para validar a consecução das despesas e que serviram para respaldar a conduta do ex-prefeito, que por derradeiro, autorizou o pagamento do que lhe foi atestado.
Nessa linha, diante de uma alteração de entendimento no âmbito deste Plenário, quanto à responsabilização dos agente
públicos, que vêm sendo paulatinamente implementadas em nossos julgados, haja vista a jurisprudência pátria dos demais Tribunais de Contas e, notadamente, tendo em vista o posicionamento preponderante do Tribunal de Contas da União, conforme motivos que reiteradamente vêm instituindo os meus votos, entendo que nossa atuação não pode recair unicamente sobre os Chefes de Poder ou sobre os altos dirigentes dos Órgãos Públicos, como indevidamente ocorreu neste caso concreto. (grifamos) Desta feita, as partes precisam ter a segurança de que o julgador analisou suas alegações, bem como todo o conjunto probatório antes de manifestar-se, o que só será alcançado com uma decisão devidamente fundamentada, o que também se aplica a esta Corte de Contas com base no devido processo administrativo e demais preceitos constitucionais garantidos as partes também em processos dessa natureza, o que não ocorreu no presente caso, motivo pelo qual se justifica a interposição do presente recurso.
Quanto à ausência de fundamentação do Acórdão TC-00915/2020-7 – Primeira Câmara, entendemos não assistir razão ao Embargante, pelos motivos a seguir delineados:
A atuação dos Tribunais de Contas, na qualidade de órgãos autônomos de fiscalização e controle, por determinação do artigo 71 da CF/88, não se limita às decisões proferidas pelo seu Colegiado de julgadores. Para o fiel cumprimento de seu mister constitucional, essas Cortes contam com um corpo técnico composto por profissionais de diferentes áreas de atuação, responsável por elaborar as diversas peças nas quais se desdobra um processo de contas, desde a sua formação até o trânsito em julgado, e essenciais à apuração dos fatos e à consolidação das supostas irregularidades.
Sendo assim, integram os processos os Relatórios de Auditoria, as Instruções Técnicas Iniciais, eventuais Manifestações Técnicas, Instruções Técnicas Conclusivas, entre outras.
Em todos esses instrumentos, quem se pronuncia é o Tribunal de Contas, enquanto órgão único. E, portanto, cada um constitui a continuação da atuação anterior para a obtenção do resultado final, qual seja, o veredicto do Colegiado. Embora não haja vinculação das razões de decidir do corpo
julgador às considerações lançadas pela área técnica, é inegável que seus apontamentos e conclusões, nas diferentes fases processuais, influencia e consubstancia sobremaneira a formação do juízo de valor inserto na decisão prolatada.
Desse modo, a assunção, na confecção do ato decisório, dos argumentos colacionados numa instrução técnica conclusiva, que leva em consideração todos os elementos do processo, inclusive reproduzindo, em seu bojo, as justificativas trazidas pelos responsáveis, e apontando as razões pelas quais a irregularidade não merece ser afastada, já realiza, a nosso ver, o dever de motivar, como no caso em apreço.
É o que se depreende de decisão proferida por esta Corte, nos termos a seguir:
ACÓRDÃO TC- 609/2018 – PRIMEIRA CÂMARA
CONTROLE EXTERNO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO SEM EFEITO MODIFICATIVO EM FACE DA DECISÃO TC 1204/2017 – PREFEITURA MUNICIPAL DE MANTENÓPOLIS – INEXISTENCIA DE OMISSÃO – PREVISÃO DE NORMA ESPECÍFICA DISCIPLINANDO OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO ÂMBITO DO TCEES – APLICAÇÃO SUSBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL – POSSIBILIDADE DE INCORPORAÇÃO DAS RAZÕES DE DECIDIR DISPOSTAS PELA UNIDADE TÉCNICA NO VOTO DO RELATOR – CONHECIMENTO DOS EMBARGOS PARA NEGAR PROVIMENTO.
[...]
Com efeito, destaco que as análises que integram o presente processo e as quais foram acompanhadas pelo Acórdão 1204/2017 apresentaram fundamentação suficiente para decidir de modo integral as questões suscitadas (controvérsias), sendo possível aferir, sem qualquer esforço que as mesmas foram devidamente enfrentadas. A adoção de tal conduta, inclusive, vai ao encontro dos princípios da economia processual e da celeridade no âmbito da administração pública.
Assim, verificada a anuência do relator quanto às teses apresentadas pelo corpo técnico ou ministerial, entendo como desnecessária a apresentação de nova argumentação que venha a culminar, necessariamente, em idêntica conclusão.
Partilhando do mesmo entendimento, pronunciou-se o Tribunal de Contas da União nos diversos julgados abaixo:
Acórdão 8696/2017 (2ª Câmara) Sumário:
1. Não se configura omissão na decisão quando o relator incorpora às suas razões de decidir os arrazoados da unidade técnica ou do Ministério Público junto ao TCU, constantes do relatório da deliberação.
Voto:
Cuida-se de Embargos de Declaração opostos por [embargante]
contra o Acórdão 3.073/2017-TCU-Segunda Câmara.
2. Em exame preliminar, conheço dos Embargos de Declaração por considerar presentes os requisitos de admissibilidade descritos no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c art. 287 do Regimento Interno do TCU (RITCU), uma vez que foram interpostos tempestivamente por pessoa legítima, com interesse em agir e sob a alegação de omissões na deliberação.
3. O embargante alega que o Acórdão 3.073/2017-TCU-Segunda Câmara incorreu em omissões. Primeiro, porque não foi valorada a ocorrência de boa-fé em sua conduta, no momento do exame de suas alegações de defesa, contrariando, na sua visão, o estabelecido no art. 12, § 2º, da Lei 8443/1992, bem como no art.
202, § 2º, do Regimento Interno do TCU, julgamento que poderia redundar na regularidade com ressalvas de suas contas. Segundo, porque não teria apresentado, de forma objetiva, os critérios que levaram à fixação da multa no montante em que foi definida.
4. Compuseram a deliberação recorrida, nos termos do art. 69 do Regimento Interno do TCU, o Relatório, a fundamentação (Voto) e o dispositivo (Acórdão). Consta do referido Relatório (peça 57), transcrição da instrução da unidade técnica, onde foi abordada a boa-fé do responsável, não havendo o que se falar em omissão do julgado (com grifos acrescidos):
46. Em face da análise promovida nos itens 14/44 propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. [recorrente - ora embargante], uma vez que não foram suficientes para sanear as irregularidades a ele atribuídas.
47.Os argumentos de defesa tampouco lograram afastar o débito imputado ao responsável. Ademais, inexistem nos autos elementos que demonstrem sua boa-fé ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo, suas contas devem, desde logo, ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito.
5. Ademais, incorporei o exame da Unidade Técnica ao Voto que proferi (peça 56), como se depreende do trecho que transcrevo a seguir:
8. Adoto como razões de decidir o exame empreendido pela unidade instrutiva, sem prejuízo das considerações que faço a seguir.
6. Conforme assentado na jurisprudência desta Corte de Contas, não se configura omissão na decisão quando o relator incorpora às suas razões de decidir os arrazoados da unidade técnica ou do MPTCU, constantes do relatório da deliberação. Nesse sentido o Acórdão 3111/2014-Plenário.
7. Para refutar a omissão relacionada à multa, transcrevo o elucidativo enunciado do Acórdão 2037/2016-Segunda Câmara, de Relatoria da Ministra Ana Arraes:
Não configura omissão apta ao provimento de embargos de declaração a ausência de indicação do critério utilizado para estipular o montante da multa, uma vez que a dosimetria da sanção é orientada por juízo discricionário de valor acerca da gravidade das irregularidades verificadas no caso concreto, tendo como limites apenas aqueles fixados legal e regimentalmente (arts. 57 e 58 da Lei 8.443/92 e art. 268, incisos I a VIII, do Regimento Interno do TCU).
8. À luz dessas considerações, verifico que não há omissões no julgado combatido, devendo ser rejeitados os presentes embargos.
Acórdão:
9.1. conhecer dos Embargos de Declaração, para, no mérito, rejeitá- los;
...
Acórdão 1118/2017 (2ª Câmara)
Não há omissão apta ao acolhimento de embargos de declaração quando a matéria é enfrentada na instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação embargada, bem assim, na hipótese de haver aspectos divergentes entre o encaminhamento por ela proposto e o que foi compreendido pelo julgador, quando tais questões são objeto de considerações específicas.
Voto:
Examino os embargos de declaração opostos por [embargante] ao Acórdão 6.841/2016-TCU-2ª Câmara, prolatado em recurso de reconsideração interposto contra o Acórdão 2.816/2015-TCU-2ª Câmara, que, ao apreciar tomada de contas especial (TCE), julgou irregulares as contas do recorrente e de Marivaldo Paes da Costa, condenou-os em débito solidário e aplicou-lhes multa (art. 57 da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992).
2. De início, entendo que os presentes embargos devem ser conhecidos, por preencherem os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, notadamente os insculpidos no art. 34, §1º, da Lei Orgânica, c/c o art. 287, § 1º, do Regimento Interno do TCU.
3. No que respeita às preliminares de mérito, bem assim ao caráter pedagógico que deve ser conferido às deliberações deste Tribunal de Contas, registro que os embargos de declaração são, em regra,
recurso integrativo, objetivando extirpar da decisão embargada, além da obscuridade e contradição, a omissão. Do mesmo modo, o entendimento doutrinário e jurisprudencial sobre a matéria é o de que tais espécies de falhas são aquelas decorrentes do próprio julgado e que prejudicam a sua perfeita compreensão, e não aquelas que bem entenda o embargante, muito menos como meio transverso visando impugnar os fundamentos da decisão atacada. (cf. STJ, Edcl Resp 351490, DJ 23/9/2002).
[...]
7. Terceiro, e complementando as preliminares de mérito anteriormente citadas, resta assente neste tribunal que não há omissão apta ao acolhimento de embargos de declaração quando a matéria é enfrentada na instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação embargada, bem assim, na hipótese de haver aspectos divergentes entre o encaminhamento por ela proposto e o que foi compreendido pelo julgador, quando tais questões são objeto de considerações específicas. Nessa linha, por exemplo, os Acórdãos 463/2007, 1.861/2009, 3.111/2014, 302/2015, 2.309/2015, e 294/2016, do Plenário; 1.576/2007, 663/2008, 5.589/2009, 3.339/2013, e 131/2015, estes da 1ª Câmara; e 268/2007, 133/2008 e 8.345/2016, da 2ª Câmara.
Acórdão:
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes embargos de declaração e, no mérito, rejeitá-los;
9.2. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o integram, ao embargante.
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Acórdão 302/2015 (Plenário)
Não configura omissão a decisão que incorpora às razões de decidir do relator os arrazoados realizados no âmbito da unidade técnica ou do Ministério Público/TCU, constantes do relatório integrante da deliberação, sendo dispensável a sua repetição no voto fundamentador da decisão.
Voto:
7. Na linha da jurisprudência assente neste Tribunal, não se configura omissão na decisão que incorpora às razões de decidir do relator os arrazoados realizados no âmbito da unidade técnica ou do MP/TCU, constantes do relatório integrante da deliberação, sendo dispensável a sua repetição no voto fundamentador da decisão.
8. No acórdão embargado o então relator adotou a análise empreendida pela unidade técnica como razões de decidir (item 8 do voto).
9. Assim, não há que se falar em omissão no julgado, eis que a questão atinente ao percentual de subcontratação da obra foi devidamente tratada pela unidade técnica, que apontou a inadequação da referida alegação com a questão tratada nos autos.
De fato, o embargante foi chamado ao processo para se defender da falta de aplicação de sanções à contratada e da formalização de termo de quitação e pagamento de valores às empresas executoras da obra, sem as devidas justificativas. A irregularidade da subcontratação, por se referir ao exercício de 2005, foi tratada em outro processo (TC 025.974/2010-6).
No que concerne à decisão do Superior Tribunal de Justiça colacionada pelo Embargante (EResp 1.384.669/RS), lembramos que aquela Corte tratava de “remissão a manifestações de terceiros”, o que n o se verifica nos Tribunais de Contas quando o Relator, anuindo com as considerações lançadas pela área técnica, reproduz o seu conteúdo.
Conforme já explicitado, as instruções/manifestações da área técnica desta Corte n o s o ela oradas por “terceiros”, e sim, pelo próprio Tribunal de Contas, no exercício da sua atividade de controle, que não se limita ao julgamento do processo.
Assim, não vislumbramos omissão na decisão objurgada, por ausência de fundamentação nas razões de decidir.
Quanto à omissão relacionada à falta de apreciação da tese de defesa concernente à matriz de responsabilidade, também não coadunamos com os argumentos expendidos pelo Embargante.
A responsabilidade do Sr. Jeronimo Pablo Paez Torres foi amplamente abordada no acórdão ora combatido, tanto na preliminar suscitada relativa à ilegitimidade passiva do responsável quanto na análise de mérito da irregularidade, senão vejamos:
[...]
2.1 INADIMPLÊNCIA DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS DEVIDAS AO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES DE ANCHIETA, COM CONSEQUENTE OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO DE JUROS E MULTAS, DESPESAS QUE IMPORTAM EM DANO AO ERÁRIO. (Item 1 da ITI 00330/2019-1)
Critérios: art. 123, 123-A, 124 e 130 da Lei 169/2004; Violação aos Princípios da Economicidade, Legalidade, Moralidade, Probidade Administrativa e da Boa-fé Objetiva, prescritos no art. 37, caput, da CF/88, art. 116 da Lei 8.112/90 c/c art. 155, incisos VI, VII, VIII e XIII da LC Municipal nº 27/2012, art. 75 e 134, VIII, ambas da Lei 003/2014 (Lei Orgânica) e art. 59 da lei 568/2009.
Responsáveis Solidários:
[...]
Jerônimo Pablo Paez Torres–Ex-Secretário Municipal de Fazenda.
Conduta: Determinar a suspensão de pagamento das contribuições previdenciárias devidas ao Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de Anchieta –IPASA.
Nexo de causalidade: A suspensão dos pagamentos devidos ao IPASA, implicou na obrigação, por parte da Municipalidade, de pagamento de juros e multas sobre os valores inadimplidos.
Quanto às competências e finalidades genéricas aplicáveis a todas as secretarias municipais, tem-se que as atividades desenvolvidas vinculadas ao cumprimento das suas competências e finalidades, assim como as responsabilidades decorrentes dos atos praticados ou não praticados, dizem respeito à sua execução, conforme estabelece o artigo 42 do normativo.
Nessa toada, o parágrafo único do artigo 43 assegura que a responsabilidade de cada Secretaria Municipal diz respeito à atuação no escopo das competências atribuídas nos termos da legislação.
Além da competência da Secretaria de Fazenda trazida pelo senhor Jerônimo, insculpida no inciso I do artigo 59 da Lei 568/2009, também podemos elencar os incisos VIII, IX, X, XI, que podem justificar a sua responsabilização no tocante ao atraso do recolhimento das contribuições previdenciárias e seus reflexos.
Como se pode observar, é de competência desta Secretaria o pagamento das obrigações municipais e não somente a arrecadação como sugere o senhor Jerônimo. Além de realizar pagamento deve verificar o cumprimento das obrigações legais, podendo ser aí inserido o correto repasse das contribuições previdenciárias ao instituto de previdência local.
[...]
Pode-se concluir então que não prospera a ilegitimidade passiva requerida pelo ex-Secretário, visto que, embora não exista ordenamento jurídico lhe delegando atribuição de Ordenador de Despesas, é de sua responsabilidade direta a certificação do competente pagamento das obrigações municipais e a verificação do cumprimento das obrigações legais impostas à municipalidade.
[...]
Alega o defendente que sua responsabilização por ter ordenado a suspensão dos pagamentos de contribuições previdenciárias fora equivocada e teve por base exclusivamente o depoimento de um servidor público. Afirma que não há qualquer prova documental de que tenha determinado a suspensão de tais pagamentos, sustentando que não possuía atribuição para ordenador pagamentos de qualquer natureza.
[...]
Análise.
De fato, nos autos não há comprovações de que o senhor Jerônimo tenha formalmente, mesmo que mediante algum despacho, ordenado suspensão dos pagamentos inerentes às contribuições previdenciárias. Acontece que, como discorrido nas preliminares, é competência da Secretaria de Fazenda realizar os pagamentos das obrigações municipais, bem como verificar o cumprimento de obrigações legais.
O “ordenar a suspens o dos pagamentos” est intimamente ligado às suas atribuições e competências de Secretário. Uma vez que as obrigações legais não foram pagas, subintende-se que por ordem do senhor Jerônimo, quer por ausência de recursos financeiros, quer por outra opção que lhe convinha, pois tinha ciência dessa responsabilidade.
Quanto à afirmação de que o senhor Jenacir de Paula era o responsável direto pelos pagamentos, não trouxe qualquer comprovação de tal fato. Ademais, o mesmo estaria hierarquicamente em posição inferior ao Secretário de Fazenda, fato que não lhe confere autonomia para decidir o que se deve pagar sem a anuência daquele.
Por esses motivos, não devem prosperar as alegações do senhor Jerônimo Pablo Paez Torres.
[...]
Ante ao exposto, em vista da influência e interferência que o senhor Jerônimo exercia sobre o repasse de recursos financeiros e as despesas efetuadas pelo Fundo Municipal de Saúde, suas alegações não devem prosperar devendo ser mantida sua responsabilização em relação à totalidade de débitos de juros e multas apontados pela Comissão de Tomadas de Contas Especial.[...]
Importante destacar que a revisitação das razões de decidir deste Tribunal quanto ao mérito da irregularidade, diante do inconformismo do Recorrente, a fim de afastar a condenação imposta, não encontra
guarida nos Embargos de Declaração. É o que já restou decidido em diversos julgados desta Corte, dentre os quais transcrevemos:
ACÓRDÃO TC-710/2017 – PLENÁRIO
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM FACE DO ACÓRDÃO TC-269/2013 – CONHECER – NEGAR PROVIMENTO – MANTER ACÓRDÃO.
[...]
A área técnica considerou que o recorrente utilizou da via dos Embargos de Declaração para rediscutir as questões de mérito já amplamente discutidas nos autos do Processo TC 4368/2015, que resultou no Acórdão TC 269/2014, ou seja, a ausência de especificação adequada do objeto licitatório, bem como de projeto básico.
Assim, segundo entendimento técnico, não há omissão no Acórdão recorrido, razão pela qual não se pode utilizar de via recursal restrita, como a dos embargos de declaração, com a finalidade de rediscutir as questões de mérito já devidamente enfrentadas na devida oportunidade.
[...]
Assim, considero que não assiste razão ao recorrente, vez que não há qualquer constatação de omissão no Acórdão recorrido, não sendo possível proceder a rediscussão da matéria em sede de embargos de declaração cujo efeito devolutivo é restrito, entendimento já sedimentando na jurisprudência pátria, verbis:
In casu, o instrumento adequado para esse propósito seria o Recurso de Reconsideração.
Assim, não vislumbrando omissão no Acórdão TC-00915/2020-7 – Primeira Câmara, opinamos pelo não provimento destes Embargos de Declaração..
CONCLUSÃO
Face o exposto, opinamos pelo CONHECIMENTO destes Embargos de Declaração e, no mérito, pelo seu NÃO PROVIMENTO, para que seja mantido, em todos os seus termos, o Acórdão TC-00915/2020-7 – Primeira Câmara, ante a inexistência de omissão.
Vitória, 13 de novembro de 2020.
[...]”
Ante o exposto, obedecidos todos os trâmites processuais e legais, subscrevendo em o entendimento técnico e do Ministério Público de Contas, VOTO no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte deliberação que submeto à sua consideração.
SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO Conselheiro Relator
1. ACÓRDÃO TC-187/2021-8
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
1.1. CONHECER dos presentes Embargos de Declaração, interpostos pelo senhor Jerônimo Pablo Paez Torres, em face do Acórdão TC 00915/2020-7 Primeira Câmara, proferido nos autos do processo TC 08983/2017-3;
1.2. Quanto ao mérito NEGAR PROVIMENTO, mantendo-se incólume os termos do referido Acórdão, ante a inexistência de obscuridade, contradição ou omissão;
1.3. DAR CIÊNCIA ao embargante;
1.4. ARQUIVAR os presentes autos após o trânsito em julgado.
2. Unânime
3. Data da Sessão: 19/02/2021 – 6ª Sessão Ordinária da 1ª CÂMARA 4. Especificação do quórum:
4.1. Conselheiros: Sérgio Aboudib Ferreira Pinto (presidente), Sebastião Carlos Ranna de Macedo (relator) e Rodrigo Coelho do Carmo.
CONSELHEIRO SERGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO Presidente
CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO Relator
CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO
Fui presente:
PROCURADOR DE CONTAS HERON CARLOS GOMES DE OLIVEIRA Em substituição ao procurador-geral
LUCIRLENE SANTOS RIBAS Subsecretária das Sessões
