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Políticas públicas, atores sociais e conhecimento = gestão sustentável das florestas públicas no Brasil

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Academic year: 2021

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

NÚCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS AMBIENTAIS DOUTORADO EM AMBIENTE E SOCIEDADE

POLÍTICAS PÚBLICAS, ATORES SOCIAIS E

CONHECIMENTO: A GESTÃO SUSTENTÁVEL DAS

FLORESTAS PÚBLICAS NO BRASIL

RENATO CADER DA SILVA

CAMPINAS 2010

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AGRADECIMENTOS

A elaboração desta tese contou com a ajuda preciosa de muitos. Mesmo correndo o risco de omitir alguém, quero fazer alguns agradecimentos especiais:

A Deus, por ter me capacitado para este desafio.

Ao meu pai, que com seus exemplos de vida, ensinou-me os valores da simplicidade, da humildade e, sobretudo, do respeito às pessoas.

À minha mãe, pelo apoio e dedicação constantes em minha vida e por ensinar-me a enfrentar os desafios com força e nunca desistir dos meus sonhos.

Ao meu orientador Roberto Pereira Guimarães, pelo apoio, paciência e perspicácia na condução das minhas ideias, cujos questionamentos e exigências ajudaram a extrair o melhor de mim.

Às professoras Leila da Costa Ferreira e Lúcia da Costa Ferreira, pelas valiosas contribuições, que foram significativas para realização deste trabalho.

Aos professores José Augusto Drummond, Laymert Garcia dos Santos e Celso Simões Bredariol, pela colaboração e participação da Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Tese de Doutorado.

Ao meu amigo Liszt Vieira, pelas contribuições feitas a esta tese e pelo apoio dado no dia a dia de nossa convivência ao meu desenvolvimento intelectual e profissional.

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Aos entrevistados, que foram fundamentais para a realização da pesquisa e conclusão deste trabalho: Philip Fearnside; Rogério Gribel; Niro Igush; Roberto Smeraldi; José Humberto Chaves; João de Deus Medeiros; Tasso Azevedo; Antônio Carlos Hummel; José Natalino Macedo Silva; Fernando Castanheira Neto; Márcia Muchagata e Joldes Muniz Ferreira.

Aos amigos da turma de Doutorado, especialmente à Paula Chamy, cujo apoio e presença, cada um ao seu modo, tornaram mais fácil a conclusão do Doutorado;

Aos meus irmãos Ricardo, Armed, Jussara e Alia, pela presença constante em minha vida, seja planejando, seja consolando, seja simplesmente sorrindo, mas sempre juntos;

Aos amigos Renato Pizarro, Alda Heizer, Denise de Souza, Luís Abtibol Bianchi, Emersom Ferreira, Carla Beatriz e outros que contribuíram para elaboração deste trabalho.

À gentileza e simpatia dos funcionários do NEPAM/IFCH, especialmente, à Maria de Fátima Rodrigues, pela dedicação, paciência e carinho em todo o período do Doutorado; e todos os que, por algum lapso de memória, eu não tenha mencionado neste momento, o meu muito obrigado.

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“The most beautiful experience we can have is the mysterious. It is the fundamental emotion which stands at the cradle of true art and true science” Albert Einstein

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Resumo: Esta tese analisa, sob os aspectos econômico, político-institucional, ecológico e social, a política ambiental no Brasil, por meio do estudo da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas. Cientistas, tomadores de decisão, representantes do setor produtivo, do Estado e da sociedade civil organizada identificam os problemas, desafios, ameaças, oportunidades, bem como os conflitos de interesses no processo de formulação e implementação da lei. Numa perspectiva histórica, ao analisar a evolução do Estado e da política ambiental no Brasil, verifica-se a necessidade das políticas ambientais adotarem a transversalidade no processo de formulação do conjunto das políticas públicas, e o uso sustentável, com utilização de conhecimento técnico, científico e tradicional, dos recursos e do patrimônio natural do país. O conhecimento restringe-se, muitas vezes, a um pensamento simplificador na formulação das políticas ambientais, o que dificulta a construção sólida de uma noção coletiva e aplicável do consagrado preceito da sustentabilidade. Na dinâmica de relações existentes entre os diferentes atores sociais, as políticas públicas e o conhecimento, observa-se o desafio da conciliação dos diversos interesses, num contexto político-institucional com problemas estruturais e conflitos entre os diversos atores envolvidos na formulação e implementação das políticas ambientais. Nesse processo, é fundamental o fortalecimento das instituições e o uso do conhecimento. O presente estudo procura demonstrar que a fragilidade político-institucional existente no cenário de formulação da política ambiental no Brasil impede que a Lei de Gestão de Florestas Públicas seja implementada de forma efetiva para a gestão sustentável e estratégica das florestas brasileiras.

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Abstract: This doctorate thesis analyzes the economic, political and institutional, ecological and social aspects of environmental policy in Brazil through study of the Public Forest Management Law. Scientists, decision makers, representatives from the productive sector, the State and organized civil society have identified problems, challenges, threats, opportunities as well as conflicts of interest when formulating and implementing the law. Placed in a historical perspective by analyzing the evolution of the Brazilian State and environmental policy, it is acknowledged the need for environmental policies to follow a tendency for cross-disciplinary collaboration and sustainable use of the natural resources and endowment of the country through technical, scientific and traditional knowledge. Often, knowledge is restricted to a simplified thought when formulating environmental policies, and this renders difficult the solid construction of a collective and applicable notion of the widely accepted precept of sustainability. This thesis notes the challenges in reconciling different interests in a political and institutional context with structural problems and conflicts between the different actors involved in formulating and implementing environmental policies concomitant to the existing relationship dynamics between different social actors, public policies and scientific knowledge. In this process, it is crucial to strengthen institutions and knowledge use. The present study seeks to demonstrate that, when formulating environmental policy in Brazil, the existing political and institutional weaknesses prevent the Public Forest Management Law from being implemented effectively for the sustainable and strategic management of Brazilian forests.

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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 16

2. ESTADO E POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL 22

3. A ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL 61

3.1. A IMPORTÂNCIA DO CONHECIMENTO NO PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL 67

3.2. SUSTENTABILIDADE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL:

CONCEITOS E APLICAÇÕES NA GESTÃO DAS FLORESTAS 79

4. A LEI DE GESTÃO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS PÚBLICAS 95

4.1. O CONTEXTO 95

4.2. A LEI COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DAS FLORESTAS

PÚBLICAS 101

4.3. AS TRÊS FORMAS DE GESTÃO 103

4.4. PERÍODO DE TRANSIÇÃO 104

4.5. A REGULAMENTAÇÃO DA LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS

PÚBLICAS 107

4.6. O PLANO ANUAL DE OUTORGA FLORESTAL 109

4.7. - O PROCESSO DE CONCESSÃO FLORESTAL 117

4.7.1. O PASSO A PASSO DA CONCESSÃO FLORESTAL 119

4.8. AS FLORESTAS COMUNITÁRIAS 122

5. ANÁLISE CRÍTICA DO PROCESSO DE FORMULAÇÃO E

IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS 125

5.1. PERSPECTIVA POLÍTICO-INSTITUCIONAL 125

5.2. PERSPECTIVA ECONÔMICA 138

5.3. PERSPECTIVA SOCIAL 143

5.4. PERSPECTIVA ECOLÓGICA 147

5.5. ASPECTOS SELECIONADOS DO REFERENCIAL TEÓRICO

RELEVANTES AO OBJETO DE PESQUISA 152

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 167

ANEXO I 180

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ÍNDICE DE ILUSTRAÇÕES TABELA 1 39 TABELA 2 97 TABELA A 42 TABELA B 117 TABELA C 118 TABELA D 122 TABELA E 125 FIGURA 1 113 FIGURA 2 114 FIGURA 3 115 FIGURA 4 123 GRÁFICO 1 89 GRÁFICO 2 98 GRÁFICO 3 98 GRÁFICO 4 116

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABEMA - Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente ANAMMA - Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente APA - Área de Proteção Ambiental

AUTEX - Autorização de Exploração Florestal BASA - Banco da Amazônia

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CDB - Convenção sobre Diversidade Biológica

CGEN - Conselho de Gestão do Patrimônio Genético CGFLOP - Comissão de Gestão das Florestas Públicas CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos CNUC - Cadastro Nacional de Ucs

CONAFLOR - Comissão Nacional de Florestas CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente

CPDS - Comissão de Política de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 DETEX – Sistema para o Monitoramento da Exploração da Madeira da Amazônia EIA - Estudo de Impacto Ambiental

EIR - Exploração de Impacto Reduzido

EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária FCO - Fundo de Financiamento do Centro-Oeste

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FNE - Fundo de Financiamento do Nordeste FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente FNO - Fundo de Financiamento do Norte FUNAI – Fundação Nacional do Índio

IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMBIO - Instituto Chico Mendes da Biodiversidade

IMAZON - Instituto do Homem e do Meio Ambiente da Amazônia

INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

INPA – Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia MDA - Ministério do Desenvolvimento Agrário

MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MMA – Ministério do Meio Ambiente

MME – Ministério de Minas e Energia MP – Medida Provisória

OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OEMAs - Órgãos Ambientais Estaduais

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ONGs - Organizações Não Governamentais PAOF - Plano Anual de Outorga Florestal PMFS - Plano de Manejo Florestal Sustentável PNDs - Planos Nacionais de Desenvolvimento PNF - Programa Nacional de Florestas

PNPB - Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PRONABIO - Programa Nacional de Diversidade Biológica

PRONAF-Florestal - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar RAP - Relatório Ambiental Preliminar

REDEFLOR – Rede de Monitoramento da Dinâmica das Florestas Tropicais da Amazônia RIMA - Relatório de Impacto Ambiental

SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente SFB - Serviço Florestal Brasileiro

SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente

SISPROF – Sistema Integrado de Monitoramento e Controle dos Recursos e Produtos SNUC - Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza

SUDAM - Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia TEEB - The Economics of Ecosystem and Biodiversity

UC - Unidade de Conservação

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1. INTRODUÇÃO

As políticas públicas estão cada vez mais imersas em um universo cuja complexidade vai além dos limites da racionalidade, em que o conhecimento e a diversidade de interesses dos atores sociais são fatores que confluem para a configuração de um processo decisório que pode ou não contribuir para o bem-estar das futuras gerações. A gestão sustentável das florestas públicas brasileiras está diretamente relacionada à variedade de interesses dos diferentes atores capazes de influir nas decisões referentes à formulação das políticas ambientais no país. Estas estão engendradas em um campo de forças onde residem questões conflituosas de ordem econômica, político-institucional, ecológica esocial.

Nesse sentido, o objetivo geral do trabalho é analisar, sob os aspectos econômico, político-institucional, ecológico e social, a política ambiental no Brasil, por meio do estudo da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas e de suas respectivas regulamentações, no período de 2004 a 2010.

O estudo está ancorado com maior profundidade na dimensão político-institucional, sem deixar de lado as outras dimensões que contemplam este objeto de pesquisa. Analisar apenas o aspecto político-institucional levaria o trabalho ao reducionismo, considerando que a política ambiental envolve múltiplas relações sociais, econômicas e políticas, dentre outras.

Essas relações estão intrínsecas na gestão dos recursos naturais, na qual se sugere que o poder público formule políticas que visem a conciliar as perspectivas de conservação e uso sustentável da biodiversidade. Até o momento, no Brasil, o uso das florestas públicas tem sido desordenado, com vários pontos de exploração ilegal e insustentável dos recursos florestais, contribuindo para um cenário caótico de desmatamento. Isto em um país em que a escassez de recursos financeiros, humanos e organizacionais reduz a capacidade de monitoramento das áreas exploradas, bem como a de formulação e implementação de políticas orientadas para redução dos desequilíbrios ambientais, sociais e econômicos resultantes da dinâmica de exploração existente em diversos setores.

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Nessa perspectiva, o Estado lança mão de instrumentos regulatórios como normas, resoluções e subsídios jurídicos e institucionais, bem como de instrumentos econômicos como tarifas, multas, subvenções, dentre outros. O poder público federal tem adotado tanto medidas regulatórias como econômicas para contenção da degradação ambiental, e um dos exemplos dessas medidas é a promulgação da Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável (com a possibilidade de concessão das mesmas), e também institui o Serviço Florestal Brasileiro e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (BRASIL, 2006a).

Na presente pesquisa é analisado o processo de formulação e implementação da mencionada lei, à luz de duas questões fundamentais - Como se encontram configurados os interesses de ordem ecológica, social, econômica e político-institucional no processo de formulação e implementação da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas e de suas respectivas regulamentações? Quais as ameaças, oportunidades, problemas e desafios identificados no processo de execução da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas e de suas respectivas regulamentações?

A lei, como uma tentativa do Estado de promover a sustentabilidade na gestão das florestas públicas brasileiras, apresenta três formas de gestão: criação e manutenção de unidades de conservação, destinação das áreas florestais para manejo comunitário e, depois de esgotadas as opções anteriores para uma determinada região, a realização de contratos de concessão florestal por meio da licitação pública. Alguns países já adotam o modelo de concessão florestal, existindo na esfera internacional iniciativas bem e mal-sucedidas, como será detalhado mais adiante1 - A ideia de se conciliar meio ambiente e desenvolvimento é um desafio com complexidade crescente, considerando o aumento do consumo e da produção industrial e a escassez dos recursos naturais.

Nesse cenário, os recursos florestais desempenham um papel vital na saúde de nosso planeta e as questões ambientais passaram a ganhar uma importância cada vez mais expressiva no contexto político e social, tanto no âmbito nacional como no internacional. O Estado, as organizações não-governamentais, as comunidades locais, os trabalhadores, os consumidores, os empresários, os pesquisadores e os investidores não estabelecem formas

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de cooperação adequadas que combinem políticas e estratégias ajustadas às diferentes situações, visando ao desenvolvimento sustentável.

Tal terminologia não deve ser apenas rótulos de programas governamentais e discursos políticos, mas sim o conteúdo das políticas públicas, que precisam internalizar esse conceito com eficácia, eficiência e coerência. O Estado, portanto, passa a ter um papel relevante, não apenas na elaboração das políticas ambientais, mas também em sua organização política e administrativa, que influi diretamente na dinâmica do processo decisório referente à gestão sustentável das florestas públicas no Brasil.

Dessa forma, o referencial teórico se inicia com uma análise, sob uma perspectiva histórica, da evolução do Estado e da política ambiental no Brasil. É observada a necessidade das políticas ambientais seguirem uma tendência para a transversalidade e o uso sustentável, conciliando os interesses relacionados ao crescimento econômico e de conservação ambiental. Serão apresentados ainda elementos teóricos e conceituais do campo de análise de políticas públicas, e é abordada, também, a importância do conhecimento no processo de formulação de políticas para o desenvolvimento sustentável, em que se discute não apenas a importância, mas também os limites do conhecimento à luz da relação existente entre a ciência e a política. Nessa relação, há os interesses políticos de curto prazo, que se encontram num ambiente com um processo contínuo de busca de conhecimento para subsidiar as políticas públicas. Todavia, em um contexto com interesses conflitantes, surge a interrogante sobre como é feito ou não o uso desse conhecimento no processo de tomada de decisões e formulação de políticas públicas.

É desejável descrever e interpretar a importância e os limites do conhecimento no processo de formulação das políticas orientadas para gestão sustentável das florestas públicas, analisando as possibilidades de aplicação dos conceitos de desenvolvimento sustentável e sustentabilidade nas mesmas. Sendo assim, ainda no referencial teórico, são discutidos os referidos conceitos e suas aplicações na gestão das florestas.

Os conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável são abordados sob a ótica de diferentes disciplinas científicas. Algumas dessas disciplinas, consideradas fundamentais, apresentam grande dificuldade de interagir e dialogar com outros saberes, o que dificulta a geração de conhecimento, restringindo-se a um pensamento muitas vezes

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simplificador na formulação das políticas ambientais e dificultando a construção sólida de uma noção coletiva e aplicável do termo sustentabilidade.

Em verdade, o desafio central na aplicação e alcance da sustentabilidade reside no desenvolvimento de uma abordagem interdisciplinar. O diálogo entre os diversos saberes e entre as diversas disciplinas científicas é a base para se estabelecer uma noção implementável dos conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável no processo de formulação das políticas ambientais. Além disso, o descompasso existente entre cientistas e políticos na relação com o conhecimento e a incerteza são fatores que dificultam a perspectiva do desenvolvimento sustentável.

O estudo aborda a questão da sustentabilidade local nas áreas de floresta e a importância da qualidade técnica do Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS, que deverá levar em conta todos os atributos específicos do local de atuação. Teóricos da ecologia salientam a importância do conhecimento das especificidades locais na gestão florestal, incluindo os aspectos ecológicos, sociais e culturais de cada região na aplicação dos conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável.

O setor florestal interage com diversos atores sociais de partes interessadas, incluindo a opinião pública e as tendências de mercado. Alguns desses atores irão perceber e interpretar os impactos resultantes das atividades do setor, estabelecendo os limites aceitáveis para sua realização; outros irão conflitar com os objetivos das políticas voltadas para a gestão sustentável das florestas brasileiras. Na dinâmica de relações existentes entre os diversos atores sociais, as políticas públicas e o conhecimento científico, observa-se o desafio na harmonização dos interesses econômicos, sociais, ambientais e político-institucionais, numa conjuntura político-institucional com diversos problemas estruturais e conflitos que dificultam a perspectiva da gestão sustentável das florestas públicas no Brasil. Nesse contexto, surge a hipótese de que a fragilidade político-institucional existente no cenário de formulação da política ambiental do país impede que a Lei de Gestão de Florestas Públicas seja implementada de forma efetiva para a gestão sustentável e estratégica das florestas brasileiras. A pesquisa procura comprovar esta hipótese a partir de duas dinâmicas igualmente testadas ao longo do estudo. Por um lado, constata-se que o conflito de interesses entre os atores envolvidos, muitas vezes pautado na predominância

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dos interesses políticos de curto prazo, contribui para que a formulação e execução das políticas ambientais sejam contextualizadas sem o nível de conhecimento técnico e científico satisfatório. Por outro lado, observa-se, também, a baixa capacidade institucional existente nos órgãos ambientais no Brasil, nos diferentes entes federativos, revelada pela insuficiência quantitativa e qualitativa de recursos humanos, materiais, financeiros, tecnológicos, organizacionais, gerenciais e de informação.

As políticas ambientais muitas vezes são elaboradas num contexto organizacional precário e com pouco conhecimento técnico ou científico. A ciência e o conhecimento têm seus limites relacionados à incerteza científica e há um distanciamento entre o horizonte temporal dos políticos e cientistas. Existe ainda algo que está implícito nessa constatação, que é a forma como os interesses políticos são construídos e conduzidos. A configuração desses interesses e como eles são priorizados são fatores determinantes na gestão sustentável das florestas públicas e no bem-estar das populações futuras.

Com o objetivo de compreender a relação entre o processo de formulação das políticas públicas, os atores sociais e o conhecimento na gestão sustentável das florestas públicas no Brasil, são propostas ações, previstas na metodologia, que visam, por meio da pesquisa realizada, responder às principais questões e comprovar a hipótese assinalada no presente estudo. Para tanto, a metodologia2 utilizada nessa investigação consiste na Análise do Discurso.

Na Análise do Discurso, observa-se o ser humano falando e problematiza-se seu discurso. Os dados coletados nas entrevistas com representantes de órgãos governamentais, do setor produtivo, da sociedade civil organizada e da comunidade científica possibilitaram a contextualização de forma mais aprofundada da política ambiental, por meio do estudo do processo de formulação e implementação da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas Brasileiras. No capítulo: “Análise Crítica do Processo de Formulação e Implementação da Lei de Gestão de Florestas Públicas”, foram apresentados os depoimentos dos entrevistados, quando se pôde identificar os principais problemas e desafios no processo, sob as perspectivas político-institucional, ecológica, econômica e

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social. Ao final do capítulo, procurou-se estabelecer um link entre a literatura apontada no referencial teórico e a pesquisa de campo realizada.

A presente pesquisa permitiu observar como os interesses políticos, institucionais, econômicos, sociais e ecológicos são materializados no texto da lei e de suas regulamentações de uma forma em que se pode priorizar um em detrimento dos demais. Nesse contexto, foi possível constatar que a fragilidade político-institucional existente no cenário de formulação da política ambiental do país impede que a Lei de Gestão de Florestas Públicas seja implementada de forma efetiva para a gestão sustentável e estratégica das florestas brasileiras.

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2. ESTADO E POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL

O Estado Brasileiro sofreu diversas transformações no decorrer dos séculos XX e XXI, que acarretaram mudanças significativas no processo de formulação de políticas públicas ao longo da história. Na área ambiental, o Estado usa sua força por meio dos chamados instrumentos de comando-e-controle e atua como propulsor do desenvolvimento sustentável, utilizando também os chamados instrumentos econômicos capazes de incentivar tal desenvolvimento.

Considera-se neste trabalho o conceito weberiano de Estado. Para Weber (1999), o Estado é uma manifestação histórica da política. Em suas obras, o autor procurou formular categorias gerais que pudessem ser aplicadas a todos os períodos históricos. Ele mostra que a partir da complexidade das atividades sociais é formada a base de organizações sociais, entre elas a organização institucional. E, a partir desta organização, o Estado é definido por Weber como uma forma moderna do agrupamento político, caracterizado pelo fato de deter o monopólio do constrangimento físico legítimo sobre um determinado território. Neste ponto, o uso da força é determinante na concepção de Estado de Weber.

Desta forma, o Estado consiste numa relação de dominação do homem sobre o homem, dominação esta baseada no uso da força de coerção legítima que garante a existência do Estado, sob a condição de que os homens dominados se submetam à dominação. Logo, para que um Estado exista, é necessário que um conjunto de pessoas obedeça à autoridade alegada pelos detentores do poder no referido Estado. Por outro lado, para que os dominados obedeçam, é necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Assim, existem dois elementos essenciais que constituem o Estado: a autoridade e a legitimidade (WEBER, 1991).

De acordo com Weber (1991), a partir da autoridade e legitimidade do Estado, surgem três tipos puros de dominação legítima, e cada um deles gerando diferentes categorias de autoridade. O primeiro tipo de dominação é chamado de tradicional. Nela, a obediência se dá por motivos de hábito. Tal dominação é enraizada na cultura da sociedade, baseada nos costumes, se especifica por encontrar legitimidade na validade das ordenações

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e poderes de mando herdados pela tradição. O segundo tipo de dominação é a carismática. Nela, a relação se sustenta na crença dos subordinados nas qualidades superiores do líder. A dominação carismática encontra legitimidade no fato de que a obediência dos dominados é uma obediência ao carisma e ao seu portador. O último tipo de dominação é a racional-legal, ou seja, por meio das leis. Nessa, um grupo de indivíduos se submete a um conjunto de regras formalmente definidas. Segundo Weber (1999), as leis só existem quando há a probabilidade de que a ordem seja mantida pelo uso da força, com a intenção de obter conformidade com a ordem ou de impor sanções pela sua violação A dominação racional-legal encontra legitimidade no direito constituído de forma racional, com um conjunto abstrato de regras a serem aplicadas em casos concretos.

O Estado weberiano é considerado também uma instituição econômica que gere as finanças públicas ou as empresas nacionalizadas, e intervém em diversos domínios (educação, meio ambiente, saúde, economia ou cultura). O Estado brasileiro3 passou por diversas transformações que influenciaram diretamente a política ambiental nacional. As diferentes características das formas de dominação do Estado weberiano estão presentes no Estado brasileiro em seus diversos períodos.

No período colonial, o Estado Brasileiro era uma unidade política representada pelo rei e seus conselheiros. As esferas locais tinham pouca autonomia e os cargos públicos pertenciam aos nobres e eram adquiridos pela burguesia (FAORO, 1995). As esferas política e econômica se confundiam, dominadas por políticos e burocratas, que se

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De acordo com Vieira (2010), o Estado brasileiro foi diretamente influenciado pelo processo de intensificação da globalização. Apesar de o Estado-nação continuar sendo vital, isso não significa que sua estrutura soberana e autônoma não tenha sido afetada pelas mudanças na interseção das forças nacionais e internacionais. O atual processo de globalização impõe a necessidade de, cada vez mais, os Estados colaborarem uns com os outros. Forças transnacionais têm reduzido e restringido a influência de governos particulares sobre as atividades de seus cidadãos.

Áreas de domínio tradicional dos Estados e de responsabilidade dos mesmos como, por exemplo, defesa, planejamento econômico, comunicações, administração e ordem legal, atualmente não estão completas sem recorrer às formas de colaboração internacional, visto que fluxos de bens e serviços, ideias e produtos culturais não são capazes de ser controladas pelos Estados-nação. Em função disso, os Estados foram impulsionados a aumentar o nível de integração. A integração, por sua vez, refere-se a atores, governamentais (como o Poder Executivo dos Estados) ou não-governamentais (como as ONGs), que se unificam. (VIEIRA, 2010)

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apropriavam do excedente econômico no seio do próprio Estado, constituindo-se então um sistema patrimonialista (SWARTZMAN, 1982).

A herança colonial trouxe à administração pública brasileira durante a República Velha (1889-1929) e a era Vargas (1930-1945) uma característica centralizadora e autoritária (LAFER, 1975). Nesse período surge uma classe tecnoburocrática, por intermédio dos militares, que dominaram a implementação das políticas públicas no Brasil durante grande parte do século XX – num período em que as políticas ambientais não eram prioridade para o Estado.

A legislação antiga sobre florestas regulamentava a colheita de espécies valiosas, como o Pau-Brasil (Caesalpinia echinata) e a colheita de áreas adjacentes à água. O desmatamento ocorreu primeiramente na região da Mata Atlântica para atender à demanda europeia por produtos, produzir energia e estabelecer fazendas e ranchos. Como o declínio das reservas de madeira e drástica transformação deste campo, a necessidade de regulamentar o uso florestal foi reconhecida já nos anos 20.

Em 1925 foi criado o Serviço Florestal Federal, que se manteve inoperante diante até mesmo da inexistência de legislação sobre o tema. Drummond (1998) explica que esse órgão não tinha orçamento, autoridade política e nem sequer terras públicas para manejar. Anos após a criação do Serviço Florestal, a Constituição Federal de 1934 veio tratar da questão florestal ao prever a competência privativa da União para legislar sobre florestas e a competência concorrente da União e dos estados para proteger as belezas naturais. A competência para legislar sobre florestas não excluía a legislação estadual supletiva ou complementar sobre o mesmo tema. No mesmo ano foi publicado o primeiro Código Florestal e o Código de Águas. Também em 1934 foi convocada a primeira Conferência Brasileira sobre Proteção da Natureza.

Essa época foi marcada por um movimento de políticos, jornalistas e cientistas que se organizavam para discutir políticas de proteção ao patrimônio natural. Esses grupos certamente contribuíram para elaboração do primeiro Código Florestal Brasileiro em 1934 – instituído pelo Decreto nº 23.793/1934, no qual eram definidas bases para proteção dos ecossistemas florestais e para regulação da exploração dos recursos madeireiros (URBAN, 2001). Com a publicação do decreto, a Reserva legal, que existe ainda hoje, embora os

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requisitos tenham mudado, ditavam que não mais do que 25% do solo florestal em propriedade privada poderia ser desmatado (Art.23).

Além disso, um fato raramente mencionado nos atuais debates sobre a exploração madeireira e concessões em florestas públicas brasileiras, o quadro de base para as concessões florestais, a venda do direito à colheita de madeira em terra pública foi escrita no Código de 1934, embora concessões florestais não tenham sido implementadas naquela época. A lei era ambiciosa para a época, mas resultou em poucas mudanças substanciais em práticas florestais; as prioridades do governo eram a industrialização e a integração da Amazônia Brasileira à economia nacional por meio de colonização e expansão agrícola.

O Código Florestal contribuiu para a criação do primeiro Parque Nacional brasileiro em 1937, o Parque Nacional de Itatiaia e, dois anos depois, foram criados os Parques Nacionais de Iguaçu e da Serra dos Órgãos. Porém, nos 20 anos seguintes, nenhum outro parque foi criado (MEDEIROS, 2003).

No ano de criação do Itatiaia, foi publicada a Constituição de 1937, que manteve a competência privativa da União para legislar sobre florestas. Previa que, independentemente de autorização, os estados poderiam legislar para suprir as deficiências da lei federal ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensassem ou diminuíssem as exigências da lei federal ou, em não havendo lei federal, até que esta regulasse o tema (DRUMMOND, 1998).

De forma diferenciada, a Constituição de 1946 reafirmou a competência da União para legislar sobre florestas, já não se fazendo presente o caráter privativo dessa competência. Ressalte-se que a política ambiental conservacionista dos anos 30 perdeu a força nas décadas de 40 e 504, quando realmente foram concentrados esforços na industrialização e no desenvolvimento acelerado5.

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Apesar dessa constatação, a questão ambiental continuava sendo discutida pelos diversos grupos de proteção à natureza. Em 1953, foi realizado o primeiro Congresso Florestal Brasileiro, em Curitiba. O temário era dividido em três partes: Ciência Florestal, Economia Florestal e Política Florestal (CONGRESSO FLORESTAL BRASILEIRO, 1, 1953)

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De acordo com Drummond e Franco (2009), houve avanços importantes no conhecimento sobre a natureza do Brasil e na formação de novas gerações de cientistas preocupados com a proteção à natureza. Por outro lado, no plano mais geral da sociedade e da economia, prevaleceu o projeto político mais amplo do desenvolvimentismo, que se tornou hegemônico até os dias atuais. Esse projeto prioriza o crescimento econômico, mesmo que à custa da devastação da natureza.

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Na visão de Drummond e Franco (2009), a série de códigos decretados pelo governo Vargas, regulamentando as expedições científicas, o uso da água, dos recursos minerais e das florestas, além das atividades de caça e pesca, somada à criação dos primeiros parques nacionais indicam o relativo sucesso alcançado pelo grupo de protetores da natureza da época. Houve uma prevalência do desenvolvimentismo como uma ideologia que galvanizou todos os componentes do espectro político e de todos os grupos sociais. Essa prevalência acabou gerando uma série de regulamentações na década de trinta, provocadas pela manifestação de grupos de cientistas da época. A exigência de concessões específicas para exploração de florestas, águas e minérios foi um marco e um avanço importante na intervenção do Estado na exploração dos recursos naturais (DRUMMOND, FRANCO, 2009)

Em verdade, o Estado Brasileiro passou por uma grande transformação na era Vargas com a implantação da Reforma Burocrática Brasileira, que visava à eliminação do elemento patrimonialista nos processos decisórios governamentais, bem como na formulação de políticas públicas, atribuindo um grau mais técnico as mesmas6 (WAHRILICH, 1984). No entanto, pode-se considerar que a era Vargas ainda foi a expressão de um Estado patrimonial (FAORO, 1995).

A Reforma de Vargas representou a afirmação dos princípios hierárquicos e centralizadores da burocracia clássica, com características do modelo racional-legal weberiano. Todavia, os esforços no sentido de implantar o referido modelo não foram completados e o formalismo burocrático revelava-se incompatível com as necessidades do país. O Estado Brasileiro necessitava de uma burocracia profissional, mas fazia concessões ao velho patrimonialismo que, na democracia nascente, assumiu a forma de clientelismo (BRESSER, 1984). Esse processo histórico contribuiu para que a administração pública no Brasil seja ainda hoje repleta de formalismo, regras e desenhos organizacionais incompatíveis com as reais necessidades da sociedade e da política brasileira.

6 Ophuls (1977) argumenta em favor do papel dos peritos enquanto atores fundamentais para a

realização do processo de fundação do Estado Sustentável (Steady State), visando à formação de um Estado forte, centralizador e com capacidade técnica. A Reforma de Vargas buscou consolidar esses elementos vislumbrados pelo autor.

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Na década de 60, os elementos patrimonialistas e clientelistas se faziam presentes principalmente na Mata Atlântica, que estava sendo largamente removida e intensamente fragmentada. Por outro lado, as florestas da Amazônia Brasileira permaneciam relativamente intactas (FEARNSIDE, 2004). O período protecionista do Brasil foi caracterizado pela promulgação de legislação restritiva, a criação de grandes áreas a serem protegidas e a oferta de incentivos para a plantação de florestas. Iniciativas para o desenvolvimento do setor de gerenciamento de florestas naturais eram geralmente ausentes. Embora tenha sido organizada uma variedade de instrumentos e instituições, os mesmos eram bastante ineficientes no que diz respeito ao controle do desmatamento como um recurso de extração para o modelo de crescimento que teve vantagem sobre o uso racional de recursos florestais. Com o pobre registro de execução do antigo Código Florestal, discussões sobre a criação de um novo Código Florestal começaram no Congresso em 1948 (AHRENS, 2003). Dezessete anos mais tarde, a preocupação com a conservação do meio ambiente foi institucionalizada com a aprovação da Lei nº 4.771 de 15/09/1965, que instituía o novo Código Florestal Brasileiro.

A Lei, aprovada pelo novo governo militar de Humberto de Alencar Castelo Branco, visava, sobretudo, à conservação dos recursos florestais, criando novas tipologias de áreas protegidas com as Áreas de Preservação Permanente7, que permaneceriam intocáveis para garantir a integridade dos serviços ambientais; e a Reserva Legal8, que transferia compulsoriamente para os proprietários rurais a responsabilidade e o ônus da proteção (BRASIL, 2006b).

A estratégia do governo militar de substituição de importação demandava matéria-prima para alimentar a indústria da nação. O carvão feito de madeira era, particularmente,

7 O Código Florestal entende como Área de Preservação Permanente as áreas ao longo dos rios e

qualquer curso d'água; ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água, nas nascentes e “olhos d'água” num raio de 50 metros de largura, no topo de morros, montes, montanhas e serras; nas encostas e partes destas com declividade superior a 45 graus, equivalente a 100% da linha de maior declive; nas restingas como fixadoras de dunas e estabilizadoras de mangues; nas bordas de tabuleiros e chapadas; a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a cem metros em projeções horizontais; em altitude superior a 1800 metros, qualquer que seja a vegetação (BRASIL, 2006b)

8 A Reserva Legal deve compreender a área de 80% das propriedades rurais da Amazônia Legal; 35%

na propriedade rural em área de cerrado localizada na Amazônia Legal; 20% da propriedade rural em área de floresta ou vegetação nativa nas demais regiões e 20% na propriedade rural em área de campos gerais em qualquer região.

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importante para as indústrias de metal e minerais. Para assegurar o suprimento destes produtos, créditos subsidiados e isenções de taxas para plantações foram declarados em uma lei aprovada em 1966 (Lei Nº. 5.106, de 2 de Setembro de 1966). Estes incentivos eram o principal instrumento do Estado para o desenvolvimento do setor florestal e resultaram de 6 milhões de hectares entre 1965 a 1987, quando os subsídios foram encerrados. (MERY et al., 2001).

No plano estatal, o formalismo burocrático e o engessamento da máquina pública trazidos com a Reforma de Vargas foram atenuados com o surgimento da Reforma Desenvolvimentista de 1967. A nova Reforma reconhecia que formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao desenvolvimento, visando substituir a administração burocrática por uma administração para o desenvolvimento – observavam-se os primeiros passos para a adoção da chamada administração pública gerencial no país. Um dos aspectos mais marcantes da Reforma Desenvolvimentista foi a perspectiva de maior desconcentração e descentralização das atividades de Estado para a administração indireta. Por outro lado, na Constituição de 1967, retomou-se a competência exclusiva da União para legislar sobre florestas.

Quase dois anos após a criação do novo código florestal brasileiro, em consonância com as diretrizes da Reforma de 1967, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), autarquia vinculada ao Ministério da Agricultura, que tinha a missão de “formular a política florestal bem como orientar, coordenar e executar ou fazer executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis” (BRASIL, 2006c). Embora o IBDF tenha sido criado para engajar-se na formulação de políticas florestais, pesquisa, extensão e criação de áreas de conservação, dada a importância dos incentivos para a industrialização da nação, o principal papel da entidade na prática foi a administração de incentivos de plantio e a comercialização de produtos madeireiros.

O governo militar buscou desenvolver e ocupar Amazônia Brasileira e integrá-la à economia nacional. Preocupações geopolíticas orientadas para a segurança das fronteiras com outros países amazônicos e garantir a posse de recursos minerais outros da nossa região motivaram os esforços do governo em demonstrar o controle sobre as florestas

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brasileiras. O governo empenhou-se na construção de grandes estradas, projetos de colonização agrícola e ofereceu incentivos fiscais para a indústria e a agricultura. A Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e o Banco da Amazônia (BASA) foram criados respectivamente para gerenciar e financiar a estratégia.

O governo financiou as Estradas Transamazônicas e de Cuiabá-Santarém, importantes corredores comerciais que sempre geraram severas perdas florestais e conflitos de terra. A colonização agrícola na região foi encorajada pela atribuição de terras na faixa de 20 km de cada lado das rodovias para estes pequenos colonos. Os mesmos foram atraídos da seca do nordeste, bem como do sul do Brasil por ofertas de subsídios de habitação, financiamentos de colheitas, e empréstimos para a compra de terrenos agrícolas de habitação.

O modelo de colonização e desenvolvimento da Amazônia Brasileira contradizia bastante o que estava disposto no Código Florestal. Por exemplo, uma lei aprovada em 1971 colocou todas as terras na Amazônia brasileira a 100 km de uma rodovia federal ou 150 km de uma fronteira internacional sob a jurisdição do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). De acordo com as políticas do INCRA, um colono receberia títulos transferíveis de terras se o mesmo a houvesse limpado. Além disso, os colonos recebiam títulos de terras três vezes maior do que a área que havia sido desmatada, até um máximo de 270 hectares. Esta política acelerou drasticamente o desmatamento e a especulação na região (MAHAR, 1989).

Nessa mesma época, ganhava corpo na comunidade internacional a ideia de que o meio ambiente e desenvolvimento são incompatíveis – essa concepção, defendida no relatório Limites do Crescimento9, foi trazida à tona na Conferência de Estocolmo de 1972, na qual os países desenvolvidos argumentavam que as nações ricas eram as únicas viáveis do mundo e os países que não haviam enriquecido até aquele momento deveriam desistir de fazê-lo em prol da sobrevivência da vida na terra. Em posição contrária, o Brasil defendia a

9 Relatório patrocinado pelo Clube de Roma, formado principalmente por cientistas e intelectuais onde

se previa que se fossem mantidos os níveis de industrialização, poluição, produção de alimentos e exploração dos recursos naturais, os limites do crescimento seriam atingidos em menos de cem anos (MEADOWS, 1972).

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ideia de que o melhor instrumento para combater a poluição é o desenvolvimento econômico e social.

A opinião pública nacional e internacional interpretaria a posição brasileira como um elogio à poluição – isso ocorreu na época em que estavam sendo discutidos os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), quando militares e tecnocratas priorizavam políticas voltadas para infraestrutura industrial e substituição de importações. Diante das pressões externas e da sociedade, era emergente a necessidade de se criar um projeto ambiental nacional que contribuísse para reduzir os impactos ambientais decorrentes do crescimento causado pela política desenvolvimentista.

Como resposta às demandas de se desenhar uma política ambiental consistente, foi criada em 1973 a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério do Interior, “orientada para conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais”, passando a dividir funções com o IBDF. Esperava-se que a SEMA fosse acumular todas as funções de gestão das áreas protegidas, deixando ao IBDF somente a responsabilidade de fomentar o desenvolvimento da economia florestal, o que não ocorreu. A SEMA acabou estabelecendo programas próprios para as áreas protegidas, que ficariam a ela subordinadas (MEDEIROS, 2006).

A Secretaria teve grande importância nas áreas protegidas do país, criando 3,2 milhões de hectares de estações ecológicas, e as áreas de proteção ambiental aumentaram em 13 milhões de hectares. O IBDF, num sistema de áreas de proteção paralelo ao da SEMA, entre 1979 e 1986, criou 8,5 milhões de hectares de Parques Nacionais e Reservas Biológicas. Estas áreas protegidas formam uma das áreas de conservação mais importantes do Brasil hoje.

Embora a criação da SEMA tivesse representado um avanço na política ambiental na década de 70, os órgãos estaduais não tinham poder de polícia e apenas o governo federal poderia suspender o funcionamento de estabelecimentos industriais cujas atividades fossem consideradas de interesse do desenvolvimento e da segurança nacional. O padrão de crescimento adotado pela tecnocracia militar, baseado em uma vigorosa política de implantação de infraestrutura industrial, trouxe impactos ambientais significativos oriundos das grandes obras das indústrias de siderurgia, petróleo e carvão mineral.

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Por outro lado, ganhava força a visão de ecodesenvolvimento, que era pautada por princípios de crescimento econômico baseados em estruturas técnicas e produtivas que minimizem a destruição ambiental e a desigualdade social e maximizem a saúde e o bem-estar (SACHS, 1986). O grande desafio era trazer essa visão de desenvolvimento para a arena política do Brasil, ambiente no qual o crescimento econômico era o objetivo da maioria das políticas formuladas na época. O movimento ambientalista era constituído por atores excluídos do processo.

A oportunidade política para a formação de um movimento ambiental começou no final de 1974, quando o então governo do Presidente Ernesto Geisel anunciou a abertura do sistema político para o cumprimento gradual da democracia. O governo moderado do Presidente João Figueiredo declarou anistia aos exilados, acabou com a censura na mídia impressa, permitiu a formação de novos partidos políticos e anunciou as eleições diretas para governador (CHADWICK, 2000). Essa abertura possibilitou ao crescente movimento ambiental associar-se a setores estabilizados da sociedade civil e a aliar-se a movimentos ambientais organizados também em crescimento.

O crescimento de organizações não-governamentais ambientais parece estar correlacionado a importantes eventos na democratização brasileira. A democratização também trouxe com ela novas instituições governamentais que eram mais sensíveis às demandas da sociedade civil sobre as questões ambientais. A área ambiental passa a ganhar mais força no país e no início da década de 80 a política ambiental no Brasil é premiada com a promulgação da lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, em cujos objetivos encontram-se “a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (BRASIL, 2006d).

A lei passa a utilizar como instrumento de planejamento do desenvolvimento dos territórios o Zoneamento Econômico Ecológico e como um dos instrumentos de política ambiental a “avaliação de impactos ambientais”. Com a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)10 e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)11,

10 O SISNAMA surge com a finalidade de estabelecer um conjunto articulado de órgãos, entidades,

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instituídos pela Lei, foram definidos os principais instrumentos de uma política ambiental orientada para ações descentralizadas e com participação social institucionalizada.

As atividades causadoras de degradação ambiental passaram a depender do prévio licenciamento do órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. O licenciamento tornou-se obrigatório em todo o país com a regulamentação da Lei pelo Decreto nº 88.351, de 1983 (OLIVEIRA, 2005), e a primeira Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, de 1986, cita as atividades que requerem elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).

Observa-se que a década de 80 teve grande relevância na política ambiental no Brasil. A concepção de compatibilizar meio ambiente e desenvolvimento foi fortalecida nas esferas nacional e internacional quando a Comissão Brundtland, criada pela Organização das Nações Unidas - ONU em 1983, divulgou a expressão “desenvolvimento sustentável”. A emergência de um novo paradigma fez com que esse termo passasse a ser utilizado nos discursos e preâmbulos de projetos governamentais.

No Brasil, o número de organizações não-governamentais crescia mais, e crescia também a habilidade do movimento ambiental para coordenar e agir coletivamente. A crescente orientação social dos atores ambientais possibilitou direcioná-los a outras agendas importantes e promovê-los ao debate ambiental na arena política. A iniciativa foi de êxito ao pressionar o governo a incluir um capítulo dedicado ao meio ambiente na Constituição de 1988 – o texto determina ser direito de todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, e é dever do poder público e da coletividade defendê-lo e preservá-lo.

Apesar dos avanços da política ambiental na década de 80, o Estado brasileiro se deparava com grande crise fiscal e política. Por outro lado, com a volta da democracia em pela melhoria da qualidade ambiental. Estrutura-se no âmbito federal, dos estados e municípios com conselhos de meio ambiente em cada um desses níveis, nos quais é materializada a participação da sociedade (BRASIL, 2007e).

11 O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, com representação de órgãos

federais, estaduais, municipais, setor empresarial e sociedade civil, que tem como principais objetivos o estabelecimento de diretrizes, normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos naturais (BRASIL, 2007d).

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1985, o poder da União descentraliza-se novamente, retornando para os estados e municípios da federação12. Os governadores de estado recuperam o poder e os prefeitos surgem como atores políticos relevantes (ABRÚCIO, 1998).

Na segunda metade da década de 80, destaca-se o fortalecimento da importância do poder local no processo de execução de políticas públicas – uma perspectiva que foi legitimada com a Constituição de 1988 que, no caso das políticas ambientais, confere competência a estados e municípios para formularem suas próprias políticas13.

No plano político e administrativo, a descentralização, ainda que necessária e inevitável, foi longe demais ao permitir que estados e municípios incorressem em crise financeira – autonomia só pode ser concedida com responsabilidade correspondente (BRESSER, 1997). Além disso, diante da crise de Estado e da dimensão da dívida externa em que o país estava mergulhado, abriu-se espaço para que as ideias neoliberais e globalistas se infiltrassem no país a partir da quase hiperinflação no final da década de 80 (ABRÚCIO, 1998).

Nesse período, a crise econômica não era só do Brasil, mas dos países em desenvolvimento, o que levou os organismos internacionais de financiamento a redefinirem suas políticas e prioridades (LICHTENSZTEJN e BAER, 1997). No ano de 1989, em uma reunião realizada em Washington com representantes de diversos países, foram avaliadas experiências em reformas recentes em alguns países da OCDE, sobretudo o Reino Unido. E foi estabelecido um consenso, conhecido como “Consenso de Washington”, de que os países em desenvolvimento deveriam realizar reformas para o mercado, baseadas nas

12 Muitas prefeituras, em períodos recentes, experimentam “formas alternativas de envolvimento da

população na formulação e execução de políticas públicas, sobretudo no que tange ao orçamento e às obras públicas. A parceria aqui se dá com associação de moradores e com organizações não-governamentais. Essa aproximação não tem os vícios do paternalismo e do clientelismo porque mobiliza o cidadão. E o faz no nível local, onde a participação sempre foi mais frágil, apesar de ser aí que ela é mais relevante para a vida da maioria das pessoas” (Carvalho, J. Murilo. Cidadania no Brasil – o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 228).

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Ferreira, em uma excursão teórica pertinente sobre a internalização da questão ambiental e políticas públicas no Brasil (2003), considera que a Constituição de 88 revelou-se como o marco principal da ação pública para a área ambiental, à medida que, entre outros aspectos garantes, traduzidos na extensão do seu artigo 225 e incisos, assegurou a ampliação do papel dos municípios para executarem políticas públicas ligadas à proteção ambiental.

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experiências recentes bem-sucedidas – essas reformas se transformaram em um parâmetro para a América Latina (KRUGMAN, 1996).

Todavia, as experiências desses países foram reveladoras na medida em que surgiam sucessivas crises, corrupção política e reaparecimento das máfias. Na visão de Boaventura de Souza Santos (1998), o problema não se resolve com a redução da “quantidade de Estado”, mas sim com a “qualidade de Estado”, partindo da ideia de que ele é reformável. A busca da descentralização e da maior participação da sociedade nas políticas públicas indica uma possibilidade de um Estado mais democrático e gerencial.

No plano ambiental, o Estado brasileiro se transformava com a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA14, em 22 de fevereiro de 1989, influenciado pela Constituição de 88, que apontava expressamente a responsabilidade do Estado pela preservação ambiental. A formação do IBAMA deu-se pela fusão de quatro entidades que trabalhavam na área ambiental: Secretaria de Meio Ambiente, Superintendência da Borracha, Superintendência da Pesca e o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. A partir de 1990, o IBAMA vinculou-se à Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República15 com a missão de formular, coordenar e executar a Política Nacional de Meio Ambiente.

Em 1992, foi criado o Ministério do Meio Ambiente16, órgão de hierarquia superior com o objetivo de formular a política de Meio Ambiente no Brasil, e o IBAMA passa a ter uma atuação mais voltada para a fiscalização (BRASIL, 2007g). A década de 90 se inicia com avanços na estrutura dos órgãos ambientais de Estado e também nas discussões sobre a necessidade efetuar-se de um modelo de desenvolvimento ambiental e socialmente sustentável em escala planetária.

Essas discussões permearam a II Conferência das Nações Unidas de Meio Ambiente e Desenvolvimento – a RIO 92, realizada no Rio de Janeiro, repercutindo profundamente na política ambiental brasileira. A Conferência reuniu 179 chefes de Estado e de Governo e

14

O IBAMA foi criado pela Lei nº 7.735 de 22 de fevereiro de 1989 (BRASIL, 2007f).

15 Criada pela Medida Provisória nº 150 de 15 de março de 1990.

16 Criado pela lei nº 8.490 de 9 de outubro de 1992, que dispõe sobre a organização da Presidência da

República e dos Ministérios. Nesse momento, a Secretaria da Presidência da República se transforma em Ministério do Meio Ambiente.

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contou com uma inédita participação da sociedade civil por meio do Fórum Global, que reuniu mais de três mil ONGs de todo o mundo. Diversos documentos foram assinados na RIO 92, como a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima17, Convenção da Diversidade Biológica18, Carta da Terra19, Protocolo de Florestas, Agenda 21 Global20, entre outros (VIEIRA, 1997).

A participação das empresas ainda foi considerada tímida na Conferência – o universo empresarial, de uma forma geral, ainda via a dimensão ambiental, na melhor das hipóteses, como um mal necessário. Eram poucas as iniciativas voltadas para responsabilidade ambiental nas empresas no início da década de 90, que com muita dificuldade se submetiam aos controles estabelecidos pelo poder público.

Nesse contexto, o Secretário-geral da conferência da ONU em 92, Maurice Strong, solicitou ao seu principal conselheiro em indústria e comércio que formulasse uma perspectiva global sobre o desenvolvimento sustentável do ponto de vista dos empresários, que resultou na publicação em 1992 do livro-relatório Mudando o rumo: uma perspectiva empresarial global sobre desenvolvimento e meio ambiente.

Enquanto o relatório da Comissão Brundtland enfatizava a dilapidação do capital ambiental tomado emprestado às gerações futuras, o livro-relatório Mudando o Rumo propõe um compromisso empresarial mais imediato, demonstrando que investir em meio

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A Convenção deu origem ao Protocolo de Quioto, que estabelece que os países desenvolvidos (anexo I) deverão reduzir a emissão de gases estufa em pelo menos 5,2% no período de 2008 a 2012 em relação aos níveis de 1990. Este instrumento legal reconhecia o princípio da “responsabilidade compartilhada e diferenciada” pelo aquecimento global, impondo maiores atribuições aos países industrializados, maiores responsáveis pela emissão de gases de efeito estufa. Caberia ainda à estas potencias industriais a obrigação de transferir tecnologias limpas aos países em desenvolvimento.

O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, uma das quatro alternativas para redução das emissões de gases efeito estufa contempladas pelo artigo 12 do Protocolo de Quioto, consiste na diminuição destes gases mediante a adoção de projetos que promovam a sustentabilidade do desenvolvimento em países não incluídos no Anexo I (países em desenvolvimento). Esta transferência de tecnologia entre países desenvolvidos e não desenvolvidos, é um viés para que estes primeiros atinjam parte de seus compromissos estipulados naquele Tratado internacional.

18 A CDB funciona como guarda-chuva legal/político para diversas convenções e acordos ambientais

específicos e é o principal fórum mundial na definição do marco legal e político para temas e questões relacionados à biodiversidade (168 países assinaram a CDB e 188 já ratificaram) (BRASIL, 2006e).

19

A Carta da Terra consiste em um conjunto de princípios voltados para o respeito e cuidado da comunidade de vida, integridade ecológica, justiça social e econômica, democracia e paz (BRASIL, 2007h)

20 A Agenda 21 Global é um documento que dispõe sobre as principais ações e diretrizes que os países

devem seguir para o desenvolvimento sustentável, onde cada país assume o compromisso de elaborar sua própria agenda.

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ambiente deve ser visto como estratégia para aumentar a vantagem competitiva das empresas (SCHMIDHEINY, 1992). Esse relatório trouxe conceitos novos, como ecoeficiência, e contribuiu para que houvesse uma evolução no setor empresarial na década de 90, saindo de uma postura reativa para um pouco mais pró-ativa.

Em 1997, a Assembleia Geral das Nações Unidas convocou nova reunião, conhecida como Rio + 5, para avaliar os progressos realizados cinco anos após a RIO 92, na qual as organizações da sociedade civil estavam presentes para debater e cobrar o que não foi feito para assegurar o bem-estar das populações futuras. A RIO 92, de uma forma geral, produziu mecanismos efetivos de alcance global para assegurar a aplicação de suas resoluções. Entretanto, como a responsabilidade pelo cumprimento das decisões foi transferida aos estados, que priorizam seus interesses nacionais, muitas ainda aguardam sua efetiva execução.

Ademais, a RIO 92 foi um catalisador de um processo de aglutinação de diferentes atores sociais que até então não eram ligados à questão ambiental (FERREIRA, 2003), e as organizações não-governamentais passaram – mesmo que aquém das expectativas – a participar mais da política ambiental no país. A evolução do Estado brasileiro influenciou significativamente esse processo.

O Brasil, influenciado pela experiência de reforma dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, iniciou sua Reforma Gerencial em 1995, visando à construção de um Estado que pudesse ser um agente efetivo e de regulação de mercado, um Estado transparente, com maior grau de responsabilização de seus agentes públicos (accountabillity) e, sobretudo, um Estado eficiente, que atenda às reais necessidades do cidadão e acompanhe as mudanças políticas e sociais globais (OSBORNE e GAEBLER, 1994). Essa visão de Estado traz novas perspectivas para o processo de elaboração de políticas, uma vez que pode contribuir para que o mesmo seja mais efetivo e democrático e menos burocrático e centralizador.

Assim, o Estado passa a ser um ente mais fomentador do que propriamente executor, e que continuará protegendo os direitos sociais e promovendo o desenvolvimento econômico, com mais controle de mercado, e realizará suas atividades sociais e científicas

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notadamente por meio de instituições “públicas não estatais”, conhecidas como “terceiro setor” (BRESSER PEREIRA, 1998).

Um dos maiores avanços proporcionados pela Reforma Gerencial foi, sem dúvida, a transformação dos serviços sociais e científicos prestados pelo Estado em organizações sociais financiadas pelo orçamento do Estado e supervisionadas por meio de contratos de gestão. Essa perspectiva reflete um avanço na dinâmica de execução das políticas, visto que as mesmas passam a ter maior participação da sociedade21, podendo contribuir para que as políticas tenham um grau mais técnico e mais efetividade no âmbito local (EVANS, 1979).

A Reforma Gerencial revela um avanço na democracia na medida em que permite a ampliação da dimensão pública não estatal, orientada para maior participação social no processo de formulação de políticas públicas, e materializadas pela existência e proliferação de entidades e movimentos não-governamentais, não-mercantis e não-partidários. Tais entidades e movimentos são privados por sua origem, mas públicos por sua finalidade. Eles promovem a articulação entre a esfera pública e o âmbito privado como uma nova forma de representação, com a perspectiva de desenvolver e consolidar a democracia.

De acordo com Vieira (2010), a sociedade civil global está se expandindo rapidamente desde o fim do comunismo no Leste Europeu. Desde a queda do Muro de Berlim, em 1989, três grandes e pouco celebrados fenômenos estão dando forma ao mundo contemporâneo. O primeiro é o fato de que, pela primeira vez na história, mais pessoas vivem sob governos democráticos do que vivem sob ditaduras. O segundo é a expansão geométrica da internet. O terceiro é a consolidação das ONGs como organismos de ação de amplitude mundial.

O número de Organizações Não Governamentais - ONGs cresceu vertiginosamente nos últimos anos. No Brasil, segundo o estudo publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, “Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil em 2005”, o número total de fundações privadas e associações sem fins lucrativos, em 2005, era de 338.162. Entre 1996 e 2005, observou-se um crescimento da ordem de 215,1% das fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil. Pode-se

21 Ferreira (2003) assevera que, no caso brasileiro, uma questão relevante para as ações no âmbito da

municipalização sustentável ainda depende de mudanças de mentalidade, e por derivação, de comportamento dos integrantes da própria sociedade local, por meio de seu envolvimento ativo nos processos decisórios.

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